Guía de buenas prácticas en gobierno abierto
Universidad Externado de Colombia
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Guía de buenas prácticas en gobierno abierto
Categoría: Gobierno Abierto
Autor : Varios
Rector
Juan Carlos Henao
Secretaria General
Martha Hinestrosa
Observatorio de Sociedad, Gobierno y Tecnologías de Información
Marco Peres Useche, Director
Jeimmy Carrión Becerra, Asistente administrativa
Investigación
Mila Gascó, Investigadora
Lorena Rodríguez, Pasante
Hugo Mármol, Pasante
Universidad Externado de Colombia
Guía de buenas prácticas
en gobierno abierto
© 2014, universidad externado de colombia
Calle 12 n.º 1-17 Este, Bogotá
Tel. (57 1) 342 0288
www.uexternado.edu.co
ISBN 978-958-772-163-8
Primera edición:
Septiembre de 2014
Diseño de cubierta:
Departamento de Publicaciones
Composición:
Precolombi EU-David Reyes
Impresión y encuadernación:
Digiprint Editores EU
Tiraje de 1 a 1.000 ejemplares
Impreso en Colombia
Printed in Colombia
Guía de buenas prácticas en gobierno abierto / [elaborado por el] Observatorio de Sociedad,
Gobierno y Tecnologías de Información. -- Bogotá : Universidad Externado de Colombia,
2014.
164 p. ; 21 cm.
Incluye bibliografía y glosario.
ISBN: 9789587721638
1. Participación política -- Colombia 2. Transparencia en el gobierno -- Colombia
3. Planificación política -- Colombia 4. Políticas públicas -- Colombia 5. Diseminación
de la información 6. Sistemas de información en administración 7. Innovaciones tecnológicas
-- Administración 8. Buenas prácticas en administración pública I. Universidad
Externado de Colombia
352.38 SCDD 21
Catalogación en la fuente -- Universidad Externado de Colombia. Biblioteca
Agosto de 2014
7
Contenido
1. Introducción 9
2. Sobre gobierno abierto 13
2.1. Los principios del gobierno abierto 21
2.1.1. Antecedentes académicos:
transparencia y participación 21
2.1.2. La tercera dimensión: la colaboración 23
2.2. El rol de las tic en el gobierno abierto 31
2.2.3. Redes sociales y gobierno abierto 32
2.2.4. Apertura de datos y gobierno abierto 36
2.3. Hacia una definición de gobierno abierto 41
3. Metodología 45
4. Buenas prácticas en gobierno abierto 51
4.1. Gobierno abierto en Australia 51
4.2. Gobierno abierto en British Columbia
(Canadá) 56
4.3. Gobierno abierto en Chicago
(Estados Unidos) 60
4.4. Gobierno abierto en Chile 64
8
4.5. Gobierno abierto en Euskadi (España) 70
4.6. Gobierno abierto en Grecia 75
4.7. Gobierno abierto en Kenia 78
4.8. Gobierno abierto en Indonesia 82
4.9. Gobierno abierto en Navarra (España) 85
4.10. Gobierno abierto en Noruega 90
4.11. Gobierno abierto en Perú 94
4.12. Gobierno abierto en Portugal 99
4.13. Gobierno abierto en la Región
de Piamonte (Italia) 103
4.14. Gobierno abierto en Reino Unido 106
4.15. Gobierno abierto en Rennes
Metropolitana (Francia) 111
4.16. Gobierno abierto en Uruguay 114
4.17. Gobierno abierto en Viena (Austria) 119
4.18. Gobierno abierto en Zaragoza (España) 122
5. Conclusiones y recomendaciones 127
6. Glosario 147
7. Bibliografía 151
9
1. Introducc ión
En enero de 2009, el presidente de Estados Unidos,
Barack Obama, firmó el Memorando sobre Transparencia
y Gobierno Abierto (Memorandum on Transparency
and Open Government). Dicho memorando declaraba
el compromiso de la nueva administración con un nivel
de apertura sin precedentes y con el establecimiento de
un sistema que unía tres principios: transparencia, participación
y colaboración.
Desde entonces, administraciones públicas de todo el
mundo han puesto en marcha iniciativas de lo que se
ha venido llamando gobierno abierto y han trabajado
en la redefinición de las relaciones entre ellas y con los
ciudadanos. Sin embargo, la velocidad de los acontecimientos
y la “necesidad” de implementar proyectos de
gobierno abierto para no mostrar una imagen de obsolescencia
han dado lugar a confusión y ambigüedad. A
pesar de que muchas de las iniciativas han tenido como
objetivo la apertura de datos y la utilización intensiva de
las redes sociales, en términos generales, los gobiernos
han seguido diferentes direcciones e interpretaciones a
10
la hora de implementarlas. Como resultado, hoy en día
puede decirse que el desarrollo del gobierno abierto es
desigual y heterogéneo. Hay confusión sobre el mismo
concepto –qué es y qué no es una iniciativa de gobierno
abierto, la diferencia con otros términos como el de
gobierno electrónico, la novedad del término… –, sobre
su proceso de implementación y sobre su impacto real.
En este contexto, el Observatorio de Sociedad, Gobierno
y Tecnologías de Información de la Universidad
Externado de Colombia1 desarrolló la Guía de Buenas
Prácticas en Gobierno Abierto2. La Guía realiza un análisis
comparativo de estrategias y prácticas de gobierno
abierto en el mundo, con un doble objetivo: asentar el
marco conceptual del gobierno abierto y sacar conclusiones
sobre los ritmos, pautas y tendencias por lo que
respecta a la implementación de iniciativas de estas características.
Específicamente, la Guía persigue:
• Fortalecer el marco conceptual sobre gobierno abierto.
• Identificar un marco de referencia que permita cuantitativa
y cualitativamente dibujar un mapa mundial
de actividad en este ámbito.
1 www.observatics.edu.co.
2 Esta Guía fue elaborada por Mila Gascó, con el apoyo técnico de los pasantes
del Observatorio, Lorena Rodríguez y Hugo Mármol.
11
• Comparar las estrategias identificadas y sacar conclusiones,
entre otros aspectos, sobre tipos de proyectos
puestos en marcha, características de los proyectos,
ritmos, tendencias y factores críticos de éxito.
• Realizar recomendaciones sobre aspectos a tener en
cuenta en la implementación de proyectos de gobierno
abierto como consecuencia del análisis efectuado.
El documento se divide en cuatro apartados. En el primero
se hace referencia al objeto de estudio: el gobierno
abierto. En él se presenta una noción de este término que
enmarca la identificación de las actuaciones que se han
llevado a cabo y que dota de coherencia al conjunto del
documento. A continuación, se expone la metodología
de selección y valoración de las iniciativas. En tercer
lugar, se presentan y valoran los proyectos que han sido
finalmente escogidos. Por último, fruto de este análisis,
se plantean las conclusiones del estudio y se presentan
propuestas y recomendaciones que creemos que pueden
ser útiles a los tomadores de decisiones en el ámbito del
gobierno abierto.
13
2. Sobre gobierno abierto
No existe un planteamiento único de los orígenes del
término de gobierno abierto. Aunque existe bastante
acuerdo en qué es el Memorando sobre Transparencia
y Gobierno Abierto de la administración Obama, que
populariza este concepto, para muchos, sus orígenes se
remontan a finales de los años setenta, cuando el gobierno
británico impulsó toda una serie de iniciativas
relacionadas con una mayor libertad de información y de
acceso a las actividades del gobierno, cuyo objetivo principal
era reducir la opacidad (Chapman y Hunt, 2006
y 1987)1. Sin embargo, como afirma Ramírez-Alujas
(2011), con el tiempo, esta primera aproximación fue
depurándose para ir definiendo la capacidad que los
ciudadanos tienen en una democracia a fin de sostener
un gobierno plenamente responsable por sus acciones y
1 De hecho, la primera referencia escrita al término se debe a Wallace Parks,
quien recoge dicho término en su artículo de 1957 titulado “The open government
principle: Applying the right to know under the constitution” (ver
más al respecto en http://estratic.wordpress.com/2013/04/04/el-terminoopen-
government-aparece-en-los-anos-50-no-en-los-70/).
14
para evaluar la validez de las medidas que adopta. “Así,
por casi más de dos décadas y sin mucho protagonismo
en los titulares de prensa, hablar de Gobierno abierto
significó debatir acerca del acceso y la libertad de información,
la protección de datos, la reforma de las leyes
sobre secretos oficiales y la necesidad, en una democracia
sana, de poder obtener información sobre las actividades
del Gobierno y sobre su disponibilidad para la opinión
pública y el ciudadano común” (Ramírez-Alujas, 2011:
101).
Esta primera perspectiva fue también unida a la promoción
de leyes sobre el derecho de acceso a la información
pública que han dotado de contenido al concepto
de gobierno abierto. Chapman y Hunt (2006) dicen al
respecto que, en su acepción original, gobierno abierto
era sinónimo de freedom of information o access to information.
En este sentido, desde que los Estados Unidos
aprobara la Ley de Información (Freedom of Information
Act – foia), diferentes países han ido adoptando
leyes de transparencia. En la actualidad, hay más de
90 países que cuentan con legislación sobre la materia
(Ramírez-Alujas, 2011).
Pero el concepto de gobierno abierto también puede
relacionarse con la evolución de la incorporación de las tecnologías
de la información y el conocimiento (en adelante,
tic) al sector público y, por ende, con los conceptos de
administración y gobierno electrónico ( Jiménez, 2013;
Coroján y Campos, 2011). Sostenemos, en este sentido,
que dicha incorporación es paralela a las transformacio15
nes sufridas por la administración y el gobierno en el
marco de los procesos de reforma del Estado. El Cuadro
1 da cuenta de esta evolución.
Cuadro 1. El papel de las tic en diferentes momentos
Tipo de
organización
Fase de modernización Papel de las tic
Burocrática
Inicial. El objetivo es
ganar en eficacia y eficiencia.
En la automatización de
flujos de trabajo y reorganización
de procesos
internos.
Profesional
Avanzada. Ya se ha
adoptado el enfoque
de la gestión pública
(énfasis en la eficiencia
pero, también, en servir
al ciudadano).
Sin olvidar lo anterior,
las tic facilitan la interacción
con los ciudadanos
a través de portales
y páginas web.
Relacional
Finalizando el proceso.
Se ha adoptado el paradigma
de la gobernanza
(el ciudadano no es solo
un cliente sino que participa
en los procesos de
gobernabilidad).
Clave en relación a la
transparencia y la accountability,
por un lado,
y con respecto a la colaboración
interinstitucional,
por el otro.
Fuente: Gascó (2009).
Así, en organizaciones que todavía pueden ser percibidas
como burocráticas, caracterizadas por su focalización en
la jerarquía, la predictibilidad o la específica división del
trabajo, las tecnologías juegan un importante papel en
la automatización de los flujos de trabajo y en la reorganización
de los procesos internos. Ello es así porque
16
este tipo de organizaciones entiende la mejora como la
eliminación de errores, redundancias y duplicaciones,
como la reducción de los tiempos o como la disminución
de costes; en otras palabras, sus procesos de modernización
tienen que ver con el objetivo de ganar eficacia
y eficiencia.
Las administraciones que ya han adoptado el enfoque de
la gestión pública e, incluso, el paradigma de la gobernanza,
siguen haciendo énfasis en la eficiencia ya no solo
a nivel interno sino, también, en la interacción con los
ciudadanos2. Se encuentran, así, orientadas a la consecución
de resultados, a la innovación y la mejora continua.
Pero no se limitan a ello y adoptan también una cultura
de la responsabilidad ejercida a base de demostrar la
consecución de fines, superando la simple justificación
del cumplimiento formal de las normas. Esta manera de
proceder, que tiene como prioridad al usuario, también
refleja cambios en la mentalidad del ciudadano que empieza
a percibirse ya no solo como cliente de servicios
públicos sino como stakeholder de la administración a la
que debe exigir que actúe en consecuencia.
En este contexto, las tecnologías siguen desempeñando
un papel clave en la obtención de una mayor eficiencia
no solo desde el punto de vista de la administración sino,
2 En realidad, la interacción no es solo con el ciudadano, pues la administración
pública también se relaciona con otros actores a los que ofrece sus
servicios, como las empresas o las organizaciones de la sociedad. Utilizamos,
no obstante, el término ciudadano para simplificar la exposición.
17
también, del beneficiario. El diseño y puesta en funcionamiento
de páginas web que permiten la realización de
trámites administrativos las 24 horas del día de los 365
días del año, ingresando a los mismos desde cualquier
parte del país o el acceso a servicios interactivos, como
los relacionados con la telemedicina o la educación a
distancia, que elimina distancias, desigualdades –zonas
rurales versus zonas urbanas, individuos con capacidad
económica versus individuos sin dicha capacidad– y
obstáculos físicos –por ejemplo, por lo que respecta a la
población más anciana o a los discapacitados–, constituyen
algunos casos paradigmáticos.
Finalmente, sobre todo en la última etapa, las tic tienen
un rol en relación con la promoción de la transparencia
y la rendición de cuentas. Por ello, en este momento,
se priorizan iniciativas de provisión de información en
línea que sirva de base al ciudadano para saber en qué
situación se encuentra el municipio en el que habita o
para tomar decisiones futuras con respecto a una nueva
elección de representantes, de profesionalización de los
procesos de abastecimiento de bienes por parte de la administración
a la que las tecnologías han dado lugar con
herramientas usualmente llamadas de e-procurement o
de fomento de una mayor interactividad entre administración
y ciudadanos a través de mecanismos de participación
electrónica que permiten al gobierno responder
mejor a las necesidades y demandas de sus usuarios.
Pero, también, en esta tercera fase, aparecen objetivos
políticos y sociales, referencias territoriales y segmentos
18
de población que fuerzan al sector público a adoptar
visiones, ópticas de trabajo o referencias estructurantes
de su intervención que no se ajustan a las divisiones clásicas
de organización y que requieren nuevas respuestas
organizativas o nuevas formas de trabajo. En palabras
de Serra (2003: 9), “las necesidades de adaptación organizativa
que plantean determinadas cuestiones llevan
también a la experimentación interna y a la generación
de nuevas estrategias organizativas, entre las que destaca,
por las expectativas que genera y por las dificultades
que presenta, la perspectiva de trabajo transversal”. Dadas
estas circunstancias, gobiernos y administraciones
públicas se han dado cuenta de que las tecnologías de
la información y las comunicaciones pueden apoyar y
transformar los procesos externos de la gobernanza de
las sociedades mediante el procesamiento y comunicación
de los datos, facilitando la integración de procesos
de instituciones diferentes y la cooperación interadministrativa
en materia tecnológica, también denominada
interoperabilidad (Gascó, 2007).
En términos de conceptos, y dadas las descripciones realizadas,
podríamos afirmar que durante la primera etapa
son más frecuentes las iniciativas de administración electrónica,
definida como el conjunto de actuaciones que
implican la utilización de las tic en la organización interna
de la administración, mientras que, en la segunda,
predominan aquellas de gobierno electrónico; es decir,
actuaciones que implican la utilización de las tic en las
relaciones externas entre la administración y el gobierno
y los ciudadanos y las empresas. Por último, la tercera
19
etapa es una etapa de apertura, hacia dentro y hacia afuera,
de adopción de un paradigma de gobernanza y, por
ende, de colaboración. Ello hace más pertinente hablar
de actuaciones de gobierno abierto ( Jiménez, 2013).
Finalmente, desde la perspectiva de la innovación, el
término de gobierno abierto también puede relacionarse
con el de la innovación abierta. En realidad, la adopción
de tecnología por el sector público se ha considerado
frecuentemente como una innovación y se ha hablado,
en este sentido, de innovación tecnológica (Ramírez-
Alujas, 2010). Entender la relación entre innovación
abierta y gobierno abierto requiere definir el primer
concepto. Innovación abierta es un término acuñado
en 2003 por Henry Chesbrough, profesor y director
del Center for Open Innovation, de la Universidad de
Berkeley, y del Departamento de Sistemas de Información
de esade. Chesbrough (2006 y 2003) contrapone
la innovación abierta a la innovación cerrada. Afirma
que, bajo un modelo de innovación cerrada, “successful
innovation requires control. In other words, companies
must generate their own ideas that they would then
develop, manufacture, market, distribute and service
themselves (…). This approach calls for self reliance: If
you want something done right, you’ve got to do it yourself
” (Chesbrough, 2003: 36). Al mismo tiempo, define
la innovación abierta como una estrategia a partir de la
cual las empresas van más allá de los límites internos
de su organización y la cooperación con profesionales
externos pasa a tener un papel clave. En un modelo de
innovación abierta, las fronteras entre la compañía y su
20
entorno son porosas. El Cuadro 2 resume las características
clave de ambos procesos.
Cuadro 2: Innovación cerrada versus innovación abierta
Innovación cerrada Innovación abierta
La gente inteligente trabaja para
nosotros.
No toda la gente inteligente trabaja
para nosotros pero trabajamos
con gente inteligente dentro
y fuera de la organización.
Para beneficiarnos de la I+D,
somos nosotros quienes tenemos
que descubrir, desarrollar
y utilizar.
La I+D externa puede aportar
valor; la I+D interna es necesaria
para aprovechar parte de
este valor.
Si innovamos nosotros primero,
seremos los primeros en llegar al
mercado.
No necesitamos inventar nosotros
para sacar el máximo
provecho.
La organización que primero
coloque una innovación en el
mercado será la ganadora.
Tener un buen modelo de negocio
es mejor que ser los primeros
en el mercado.
Si somos los que más ideas tenemos
y éstas son las mejores,
ganaremos.
Si hacemos el mejor uso posible
de las buenas ideas, tanto internas
como externas, ganaremos.
Fuente: Chesbrough (2003).
A pesar de que la teoría sobre la innovación abierta nació
en relación con la industria y el mundo empresarial, son
muchos los que piensan que puede ser aplicada a otros
campos y, en particular, al ámbito de lo público (Chan,
2013; Pyrozhenko, 2011; Almirall y Wareham, 2008).
Para estos autores, cuando así se hace y la tecnología de21
sempeña un papel fundamental, estamos ante iniciativas
de gobierno abierto.
En definitiva, son varias las corrientes que llevan, en la
actualidad, a hablar de gobierno abierto. Dichas corrientes
son complementarias y permiten tomar consciencia
de la importancia de trabajar de una manera colaborativa,
para lo cual la transparencia deviene una cuestión
clave.
2.1. Los principios del gobierno abierto
2.1.1. Antecedentes académicos: transparencia
y participación
Una de las primeras definiciones sobre gobierno abierto
la dio la ocde (2003). Para esta institución, apostar por
el gobierno abierto supone garantizar transparencia, accountability
y apertura, ampliar las oportunidades para
que los ciudadanos participen en los procesos de políticas
públicas y construir partenariados entre el gobierno,
los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil.
La definición proporcionada por Calderón y Lorenzo
(2010: 11) va en la misma línea, cuando afirman que
“un gobierno abierto es aquel que entabla una constante
conversación con los ciudadanos con el fin de oír lo que
ellos dicen y solicitan, que toma decisiones basadas en
sus necesidades y preferencias, que facilita la colaboración
de los ciudadanos y funcionarios en el desarrollo
de los servicios que presta y que comunica todo lo que
decide y lo hace de forma abierta y transparente”. Estos
22
trabajos –y también otros, entre los que cabe mencionar
el de Meijer et al., 2012, Harrison et al., 2012, Harrison
et al., 2011–, destacan la transparencia y la participación
como principios clave del gobierno abierto.
En la literatura académica, estas dos perspectivas no
han ido siempre de la mano (Meijer et al., 2012). Los
estudios sobre transparencia se han focalizado en aspectos
tales como el derecho a la información, Internet,
la activa diseminación de información, el acceso a documentos
o la usabilidad de las páginas web (Curtin y
Mendes, 2011). La pregunta principal que estos trabajos
han intentado responder ha sido: ¿qué se hace visible/
transparente? Para hacerlo, han analizado, entre otros, la
naturaleza y alcance de la transparencia, la utilidad de la
información y los procesos de liberación de documentos.
La premisa que ha guiado estos estudios ha sido que la
transparencia contribuye a la rendición de cuentas y que
un gobierno más responsable en este sentido es, también,
un gobierno más legítimo (Sándoval-Almazán, 2011;
Curtin y Meijer, 2006). Algunos autores han ido un
poco más allá y han explicitado que, al mismo tiempo,
la legitimidad refuerza la confianza del público en el
gobierno (Hood, 2011; Hazell y Worthy, 2010; Jaeger
y Bertot, 2010).
Los trabajos sobre participación se han centrado en contestar
a la pregunta ¿qué voz se escucha? Los análisis
efectuados, tanto teóricos como empíricos, han abordado
la elaboración interactiva de políticas públicas, los
procesos de consultas públicas o la implicación de los
23
stakeholders. Muchos de esos estudios se han volcado en
valorar las desigualdades en términos de participación
ciudadana (Meijer et al., 2012).
A pesar de que los lazos entre transparencia y participación
puedan resultar evidentes, dado que la segunda
se encuentra en función del conocimiento que se tiene
sobre los procesos de toma de decisiones, lo que, a su
vez, está condicionado por el acceso a la información y la
transparencia de los gobiernos, esta relación ha sido poco
explorada por la literatura académica. Solo recientemente,
y bajo el paraguas del gobierno abierto, la academia
ha empezado a prestar atención a esta relación. Noveck
(2009) hace referencia a esta interacción y conecta el
acceso de información a nuevas formas de participación
ciudadana planteando, además, que la tecnología
permitirá superar las barreras a la transparencia y a la
participación, y facilitará un gobierno abierto.
2.1.2. La tercera dimensión: la colaboración
La transparencia y la participación tienen un impacto
fundamental en términos de apertura gubernamental.
Pero varios autores han hecho también énfasis en un
tercer principio: la colaboración. El propio Obama, en su
Memorandum on Transparency and Open Government, se
comprometía a crear un nivel de apertura en el gobierno
sin precedentes y un sistema de transparencia, participación
pública y colaboración que reforzara la democracia,
asegurara la confianza pública y promoviera la eficacia
y la eficiencia gubernamental (Villoria, 2013). En este
24
sentido, Ramírez-Alujas y Dassen (2012), hablan de
gobierno abierto al hacer referencia a la transparencia y
el acceso a la información, a la participación de la ciudadanía
y a la generación de espacios de colaboración entre
diferentes actores. Los autores son muy explícitos cuando
definen qué entienden por colaboración: “un gobierno
colaborativo compromete e implica a los ciudadanos
y demás agentes sociales en el esfuerzo por trabajar conjuntamente
para resolver los problemas nacionales. Ello
supone la coordinación y acciones coordinadas no sólo
con la ciudadanía sino con las empresas, asociaciones y
demás agentes. Asimismo, potencia el trabajo combinado
dentro de las propias administraciones, y entre ellas
y sus funcionarios, de manera transversal” (ídem: 45).
La colaboración, por tanto, va más allá del ciudadano
como individuo y de su derecho a saber y a participar
en los procesos políticos: tiene en cuenta a otros actores,
internos y externos a la administración, y persigue
el trabajo conjunto y transversal. Otros autores han defendido
también esta idea. Márquez et al. (2013), por
ejemplo, afirman que el gobierno abierto se asienta en
tres principios: transparencia, participación y colaboración
entre administraciones y entre estas y la sociedad.
Por su parte, Lee y Kwak (2012) proponen un modelo
de madurez en gobierno abierto que persigue la transparencia,
participación y colaboración externa e interna
y que utiliza conceptos como el de colaboración abierta
que no solo llega a los ciudadanos sino, también, al sector
privado y a otros actores. La Junta de Castilla y Léon
y la Red de Municipios Digitales de Castilla y León
25
(2010) también hablan del trabajo colaborativo inter e
intra departamental, así como con diferentes administraciones.
Reconocen la importancia de la participación
ciudadana y la promueven, pero también destacan la
necesidad de contar con la implicación del personal de
la administración.
Posiblemente ha sido el principio de colaboración
el menos estudiado desde una perspectiva teórica y
académica. No obstante, en la actualidad, de manera
tímida empiezan a publicarse trabajos que relacionan
diferentes conceptos con la dimensión de colaboración
del gobierno abierto. Entre ellos destacan los que han
abordado la interoperabilidad, la innovación social y la
co-producción de servicios.
Existen distintas definiciones del concepto de interoperabilidad.
Una primera aproximación hace énfasis en la
perspectiva tecnológica y, en este sentido, la define como
la habilidad de los sistemas de tecnologías de la información
y las comunicaciones para comunicar, interpretar e
intercambiar datos de manera significativa (Archmann y
Kudlacek, 2008). Así, la interoperabilidad tiene que ver
con el establecimiento de normas y estándares comunes.
Si bien esto sigue siendo cierto, la implantación de iniciativas
ha puesto de manifiesto que la interoperabilidad
es más que la integración de sistemas tic y de datos, y
que la innovación en servicios públicos también requiere
de la integración de procesos y canales en el back office,
de manera que estos sean totalmente interoperables en
26
vez de meramente coexistir. Ello llevaría a definir la
interoperabilidad como la habilidad de organizaciones
y sistemas dispares y diversos para interactuar con objetivos
consensuados y comunes y con la finalidad de
obtener beneficios mutuos. Esta interacción supone que
las organizaciones implicadas comparten información
y conocimiento a través de sus procesos de negocio,
mediante el intercambio de datos entre sus respectivos
sistemas de tecnología de la información y las comunicaciones
(Comisión Europea, 2010).
La interacción, el intercambio, la puesta en marcha de
proyectos e iniciativas comunes, el compartir información
y conocimiento no son sino estrategias de colaboración
entre organizaciones. De manera clara lo ponen de
manifiesto Klischewski (2012) y Jiménez (2013). Este
último entiende la interoperabilidad como una de las
claves del gobierno abierto desde el llamado back office y
el adn de la organización pública. Algunos planes de acción
de gobierno abierto de países que forman parte de la
Alianza para el Gobierno Abierto3, tales como Estados
Unidos, Brasil o México, también ponen de manifiesto
3 Iniciativa multilateral que pretende asegurar compromisos específicos de
los gobiernos, para promover la transparencia, empoderar a los ciudadanos,
luchar contra la corrupción y aprovechar las tecnologías para fortalecer la
gobernanza. La iniciativa se lanzó formalmente el 20 de septiembre de
2011, cuando los ocho gobiernos fundadores –Brasil, Indonesia, México,
Noruega, Filipinas, Sudáfrica, Reino Unido y Estados Unidos– aprobaron
una Declaración de Gobierno Abierto y anunciaron los planes de acción
de sus países. Desde septiembre de 2011, se han sumado a la iniciativa más
de 55 países. Más información en http://www.opengovpartnership.org/.
27
el estrecho vínculo que existe entre estos dos conceptos.
El primero, por ejemplo, en su estrategia de gobierno
digital del año 2012 establece la conexión entre interoperabilidad
y apertura –en términos de transparencia y
acceso a la información–4. El plan de acción de México
también menciona el acuerdo entre interoperabilidad
y datos abiertos, lo que permitirá la publicación de los
datos públicos. También el Ministerio de Planificación,
Presupuesto y Gestión se refiere al vínculo entre la infraestructura
nacional de datos abiertos, que permitirá
ser más transparente, y el marco nacional de interoperabilidad
( Jiménez, 2013).
El principio de colaboración también da lugar a hablar
de innovación social. Un gobierno colaborativo implica
y compromete a los ciudadanos –y a otros actores– en el
propio trabajo de la administración. Las iniciativas, en
este sentido, no tienen por qué estar siempre lideradas
por los gobiernos sino que pueden también originarse
en el seno de la sociedad. Cuando ello ocurre hablamos
de innovación social.
La Comisión Europea describe la innovación social como
la generación de nuevas ideas –productos, servicios,
modelos– para satisfacer necesidades que todavía no han
4 La estrategia Digital Government. Building a 21st Century Platform to Better
Serve the American People puede consultarse en http://www.whitehouse.gov/
sites/default/files/omb/egov/digital-government/digital-government.html.
28
sido cubiertas5. Se trata de innovaciones que surgen de
los ciudadanos, de la comunidad, y que son sociales en
sus objetivos –generación de valor social y no individual–
y en sus medios (Phills et al., 2008). La innovación social
tiene, hoy en día, mucho sentido por la complejidad de
los problemas a los que nos enfrentamos y por el cada vez
menor papel que juega el sector público –a lo que claramente
han contribuido las actuales crisis financieras.
El proyecto lipse (Learning from Innovation in Public
Sector Environments) establece que la innovación social
tiene en cuenta cuatro aspectos6 que, precisamente,
refuerzan el lazo entre este concepto y el de gobierno
abierto:
• La innovación debe producir outcomes sostenibles,
relevantes para el ciudadano. Estos outcomes han de
satisfacer las necesidades de los ciudadanos y lo tienen
que hacer a largo plazo.
• La innovación cambia la relación entre los actores
implicados, transforma el cómo colaboran, el cómo
interactúan entre ellos. Las reglas del juego –la gobernanza–
cambia.
• Los outcomes no tienen que ser, por definición, consecuencia
de innovaciones tecnológicas. Es importante
5 Ver http://ec.europa.eu/enterprise/policies/innovation/policy/social-innovation/.
6 Ver http://www.lipse.org.
29
que vayan más allá y se focalicen en la contribución
a un proceso de cambio social.
• La innovación social supone que los actores se involucren
en el diseño, implementación y adopción de
una innovación. Lo social hace, así, referencia a la
idea de participación y colaboración. Estos actores
contribuyen con información, experiencias, conocimientos
y recursos, reforzando la idea de que innovación
social es innovación abierta.
La co-producción es el tercer concepto que se ha relacionado
con el gobierno abierto. Verschuere et al. (2012)
definen la co-producción como la participación de ciudadanos
individuales y en grupo en el diseño y prestación
de servicios públicos. La ocde (2011) utiliza términos
parecido al afirmar que la co-producción es una
forma de planificar, diseñar, entregar y evaluar servicios
públicos con el involucramiento directo de ciudadanos,
usuarios y organizaciones sociales. Para Dassen (2013),
ello implica 1) contribuir más que ser receptores de servicios,
2) crear valor público en función de resultados y
3) mantener relaciones regulares y de largo plazo.
El concepto de co-producción se ha utilizado en reiteradas
ocasiones y, a pesar de unos mínimos comunes,
diferentes autores han solido referirse a distintas actividades
bajo este paraguas (Van Eijk y Steen, 2013).
Por ello, Osborne (2012) afirma que puede hablarse de
tres modelos de co-producción, que tienen su origen
en diferentes disciplinas científicas: co-producción de
30
consumidores –perspectiva de la gestión de servicios–,
co-producción participativa –perspectiva de la gestión
y administración pública– y co-producción reforzada –
que combina elementos de los dos modelos anteriores.
El Cuadro 3 da cuenta de las diferencias entre estos tres
enfoques.
Cuadro 3: Los tres modelos de co-producción
Co-producción de
consumidores
Co-producción
participativa
Co-producción
reforzada
Resulta de la inseparabilidad
entre las
etapas de producción
y consumo y se focaliza
en la implicación
del consumidor en la
fase operacional del
proceso de producción
de servicios para
equilibrar las expectativas
de los usuarios
con sus experiencias.
Su objetivo es el empoderamiento
del
usuario.
Resulta de la intención
de mejorar la calidad
de los servicios
públicos a través de
mecanismos de participación
en las fases de
planificación estratégica
y diseño del proceso
de producción de
servicios, tales como la
consulta con los usuarios
o la planificación
participativa. Su objetivo
es la participación
del usuario.
Resulta de la combinación
de los
modelos operacional
y estratégico
de co-producción
con el propósito
último de cambiar
el paradigma de la
provisión de servicios.
El objetivo
es la innovación
–nuevas formas
de servicios públicos–
liderada por
el usuario.
Fuente: Osborne (2012).
La investigación sobre co-producción no es nueva.
Durante más de veinte años, la literatura sobre gestión
pública y prestación de servicios se ha visto enriquecida
con contribuciones sobre este concepto. Sin embargo,
31
es solo recientemente que la co-producción se ha relacionado
con la colaboración como principio clave del
gobierno abierto.
2.2. El rol de las tic en el gobierno abierto
A pesar de que la idea de apertura no es nueva, el alto
grado de uso de sistemas de información y avances tecnológicos
en las sociedades modernas ha dado lugar a
nuevas demandas de información (Sandóval-Almazán,
2011). Oszlack (2013: 2), para quien el gobierno abierto
es una nueva lógica de gobierno, una modalidad de
gestión pública más transparente, participativa y colaborativa,
recoge muy acertadamente esta idea: “esta nueva
filosofía ha recibido el impulso decisivo generado por
la disponibilidad de herramientas web 2.0, que hacen
posible una comunicación de doble vía entre gobierno
y ciudadanía. Esto no significa que las tics sean condición
necesaria para imponer esta modalidad de gestión.
Inclusive, podría concebirse que un gobierno se abra
a la participación e involucramiento de la ciudadanía
sin la mediación de herramientas informáticas. En tal
sentido, un gobierno podría considerarse ‘abierto’ en
tanto promoviera el involucramiento en la gestión de
organizaciones sociales y ciudadanos, sin que ello deba
darse, necesariamente, mediante interacciones virtuales
a través de las tecnologías actuales disponibles. En todo
caso, la tecnología ha multiplicado, con alcances inéditos,
las formas, instancias y mecanismos a través de los
cuales esas interacciones pueden hoy materializarse”.
32
En definitiva, si bien los planteamientos del gobierno
abierto no son una novedad, sí estamos ante un nuevo
escenario, dadas las oportunidades que generan las tic
en términos de apertura. En este sentido, se puede afirmar
que la novedad ha venido de la mano de la herramienta
y no de los objetivos.
Específicamente, las redes sociales y la apertura de datos
han desempeñado un importante papel a la hora de
abrir los gobiernos. Las primeras se han utilizado como
herramientas de difusión de la información pública,
pues disminuyen el coste de transmitir la información y
permiten que compartirla con la ciudadanía sea posible
(Lee y Kwak, 2012; Harrison et al., 2012). También ha
tenido un importante impacto en este sentido la apuesta
por la publicación de la información del sector público
en formatos estándares, abiertos e interoperables, facilitando
su acceso y permitiendo su reutilización (De la
Fuente, 2011; Coroján y Campos, 2011). Damos más
detalle de estos aspectos en las siguientes subsecciones.
2.2.3. Redes sociales y gobierno abierto
La presencia en las redes sociales de las administraciones
públicas es un fenómeno reciente, por la propia juventud
de estas redes, y multidisciplinario pero, al mismo
tiempo, ha tenido una rápida difusión (Criado y Rojas,
2012). Sus características (inmediatez, ubicuidad y disponibilidad)
las hacen muy útiles a la hora de difundir
información, especialmente, en momentos de crisis o
emergencias (Landau, 2011; Lindsay, 2011). Según
33
Picazo-Vela et al. (2012), las administraciones públicas
utilizan las redes sociales con diferentes finalidades: para
llevar a cabo tareas de reclutamiento, para llegar a los
ciudadanos y a otros stakeholders, para compartir información
con otras organizaciones públicas, para fortalecer
la participación del público en la toma de decisiones
o para fomentar la transparencia.
En la misma línea se manifiesta Criado (2013) quien,
siguiendo a Chun et al. (2010), afirma que las potencialidades
de las redes sociales se derivan, entre otros
aspectos de: 1) las nuevas capacidades disponibles de
búsqueda de recursos de información y conocimiento, 2)
las oportunidades para enlazar, que permiten desarrollar
redes sociales complejas y valiosas, 3) las posibilidades
para publicar, que facilitan intercambiar opiniones, experiencias
y conocimientos y 4) el desarrollo del mercado
de información, que ayuda a las personas a organizar
y conectar la información para que en efecto sea compartida,
haciendo que se extienda el conocimiento de
una manera más efectiva dentro de un ámbito concreto.
Para el autor, “todo ello se ve concretado en el hecho de
que las oportunidades de diseminación se multiplican
con las redes sociales digitales mediante las funciones
de señalización y filtrado colaborativo que llevan a cabo
los propios usuarios” (ídem: 4).
Mergel (2013) formaliza las contribuciones de varios
autores al respecto y distingue entre tres posibles estrategias
en relación con el uso de redes sociales: representación,
implicación y networking. La primera es una
34
estrategia de comunicación que implica que el gobierno
debe estar presente –representado– en cualquier canal
que suponga una interacción con terceros. Se está donde
se encuentran los usuarios. La táctica resultante –llamada
push por la autora– implica una baja inversión en
redes sociales, consecuencia de la pobre percepción que
se tiene en cuanto a su utilidad.
La estrategia de implicación –engagement– supone que
los gobiernos y administraciones públicas se han dado
cuenta de que su audiencia prefiere interactuar con ellos
utilizando un estilo de conversación natural e informal
en vez de leyendo informes gubernamentales o memorias
oficiales. Esta estrategia, a la que Mergel (2013) se
refiere con el nombre de pull, utiliza las redes sociales
para favorecer las interacciones bidireccionales. En palabras
de Mergel (2013: 128), “the engagement strategy
goes beyond mere broadcasting of information to the
public. Instead, agencies are actively trying to encourage
their audiences to co-create and share content in
different formats with them. The engagement strategy
in many ways uses social media applications for their
initially intended purposes to connect users with each
other”.
Finalmente, la estrategia en red –networking– se focaliza
en escuchar al ciudadano. Esta manera de actuar permite
a las instituciones “absorber” los comentarios, obtener
perspectivas valiosas sobre sus sentimientos acerca de
las cuestiones que les preocupan. Así mismo, se trata
de una estrategia altamente interactiva y bidireccional
35
que también comprende permitir a los usuarios la utilización
del conocimiento de la administración –y, por
tanto, del contenido de sus mensajes. Como resume
Criado (2013), cuando siguen esta estrategia, las administraciones
públicas se centran no solo en facilitar el
desarrollo de conversaciones con los actores del entorno
sino, también, en promover la generación de redes de
interacciones derivadas de la generación de contenidos,
la compartición y la co-producción de actividades.
A pesar de las posibilidades que ofrecen las redes sociales,
su utilización no está exenta de riesgos y dificultades.
Diferentes autores han hecho referencia a la preservación
y gestión de los registros, a la cultura organizativa, a
cuestiones de seguridad y privacidad y al cumplimiento
de requerimientos administrativos específicos (Bertot
et al., 2012; Bryer y Zavattaro, 2011; Sherman, 2011;
Landsbergen, 2010). Es más, para algunos, las redes
sociales no hacen necesariamente más transparente a la
administración pública porque transparencia significa
empoderar al ciudadano con información para que pueda
comprender, apreciar y confiar en que los gobiernos
harán lo que está bien para la comunidad. Por tanto, el
mero uso de estas herramientas no tiene por qué resultar
en más transparencia y, por ende, en más apertura
(Picazo-Vela et al., 2012; Bertot et al., 2010a; Bertot et
al., 2010b). Tampoco parece que la presencia en redes
sociales resulte automáticamente en una mayor deliberación
y participación de los asuntos de interés público
(Ganapati y Reddick, 2012).
36
Los atributos particulares de cada red social añaden a
complejidades que no siempre son fáciles de solucionar.
Twitter, por ejemplo, presenta un importante reto: el
contenido limitado de cada mensaje –140 caracteres–
no siempre facilita que la información sea clara y comprensible
para el público al que se dirige (Kavanaugh et
al., 2012).
Con el objetivo de facilitar la participación en las redes
sociales, administraciones públicas de todo el mundo
han creado guías de estilo y usos que, partiendo de sus
beneficios, riesgos y componentes estratégicos, intentan
explotar sus potencialidades. Ha sido el caso de las agencias
federales de los Estados Unidos, de los gobiernos
de Canadá y de Sudáfrica o del Estado de Queensland,
en Australia (Picazo-Vela et al., 2012). En Europa, Cataluña
y Euskadi han sido pioneros en estas iniciativas.
2.2.4. Apertura de datos y gobierno abierto
Existe consenso a la hora de definir la apertura de datos
como la publicación de la información pública en formatos
estándar, abiertos e interoperables, para facilitar su
acceso y permitir su reutilización (De la Fuente, 2011).
Tal y como establece el Open Government Data Working
Group7, los datos, para que se consideren completamente
abiertos, deben cumplir con los siguientes ocho princi-
7 Se trata de un grupo de trabajo en el que participan representantes de varias
organizaciones, como la Universidad de California, en Berkeley; Google;
Yahoo, o O’Reilly Media, que empezó a funcionar en diciembre de 2007
37
pios: 1) deben estar completos, 2) deben ser primarios,
3) deben ser accesibles, 4) deben estar proporcionados
a tiempo, 5) deben ser procesables, 6) deben ser no discriminatorios,
7) deben ser no propietarios y 8) deben
estar libres de licencias.
El acceso libre, abierto y gratuito a los datos y a toda
la información relacionada ha sido considerado por
varios autores como una condición sine qua non para el
gobierno abierto. Así lo manifiestan Dassen y Vyeira
(2012) o Coroján y Campos (2011), quienes se refieren
a la apertura de datos como un requisito imprescindible
en el ejercicio de una actividad transparente. Calderón
y Lorenzo (2010), por su parte, exponen que la parte
más importante, y a la vez más práctica, que puede hacer
posible la colaboración entre la administración pública y
terceros es la apertura de datos. Por un lado, esta facilita
el intercambio de la información, así como su comprensión;
es decir, la interoperabilidad técnica y semántica
( Jiménez, 2013). Por el otro, promueve la innovación, al
permitir a otras entidades y/o usuarios utilizar los datos
públicos para crear nuevas aplicaciones, servicios o prestaciones
y generar, así, nuevas actividades económicas
que agreguen valor público (Güemes y Ramírez-Alujas,
2013; Abella, 2011).
Esta segunda perspectiva está en estrecha relación con
la reutilización de la información. Bojórquez (2013: 182)
con un primer objetivo: el desarrollo de los ocho principios de los datos
abiertos. Más información en http://www.opengovdata.org/.
38
afirma al respecto: “la información en posesión de las
administraciones públicas debe publicarse en formatos
abiertos para que las organizaciones, personas o empresas
la reutilicen. La información es un insumo para
producir servicios mediante el uso de las tecnologías”.
Es más, es precisamente acerca de la posibilidad de
reutilizar los datos que el papel de las tic deviene fundamental.
Y es que con el advenimiento de las nuevas
tecnologías no solo se han creado nuevos canales de
comunicación sino, también, nuevas formas de manipular
y modificar los datos y la información (Fumega
y Scrolloni, 2013). En palabras de Meijer et al. (2013),
“the rapid technological developments have changed
the costs of granting universal access dramatically and
these technological opportunities could now be used to
redesign information systems and grant universal access
to data”8.
Meijer et al. (ídem) afirman que, al hablar de datos
abiertos, hay que tener en cuenta cuatro dimensiones.
Una es la tecnológica, a la que ya hemos hecho referencia.
Las otras tres son la legal, la económica y la política.
El Cuadro 4 las presenta.
8 El libro de donde se extrae esta referencia todavía no ha sido publicado. Por
ello, no se indica número de página.
39
Cuadro 4: Dimensiones de los datos abiertos
Dimensión Preguntas clave
Tecnológica
¿Puede todo el mundo acceder a los datos gubernamentales
o está el acceso restringido?
¿Están los datos disponibles en un formato legible
–machine readible format– de manera que se puedan
utilizar fácilmente en aplicaciones?
Legal
¿Puede todo el mundo utilizar los datos con objetivos
propios o existen restricciones al respecto?
¿Se permite que ciudadanos, stakeholders y empresas
procesen y (re)publiquen los datos?
Económica
¿Están los datos disponibles gratuitamente o debe
pagarse por acceder a ellos?
¿Se permite que ciudadanos, stakeholders y empresas
obtengan un beneficio con los datos abiertos?
Política
¿Está el acceso limitado a cuestiones de carácter
político?
¿Han sido los datos “masajeados” para evitar sensibilidades
políticas?
Fuente: Meijer et al. (2013).
Consecuencia de este discurso, los autores sostienen que
los datos abiertos son aquellos datos gubernamentales
que son tecnológicamente accesibles para el uso por
ciudadanos y stakeholders y que no tienen restricciones
legales, económicas o políticas.
Existen algunos conceptos relacionados con el de datos
abiertos. De la Fuente y Álvarez (2013) se refieren
a los de raw data y linked data. Para los autores, hablar
de datos abiertos implica utilizar y combinar de mane40
ra adecuada estos dos tipos de datos. Los primeros son
datos en crudo, tal cual están, mientras que los segundos
se encuentran en formatos estructurados no propietarios
que incluyen información de contexto y facilitan su
explotación gracias a la combinación con otros datos.
Los enlazados o linked data favorecen especialmente los
procesos de interoperabilidad.
A pesar de los múltiples beneficios a los que la apertura
de datos puede dar lugar, existen ciertos retos que todavía
tienen que ser superados. Abella (2013) se refiere a la
falta de métricas reales sobre el uso de los datos abiertos,
a la falta de indicadores específicos que muestren el impacto
de las políticas de publicación y reutilización, a la
falta de normalización de mecanismos de publicación
de la información, a la tendencia no generalizada del uso
de datos enlazados o al uso limitado de los raw data por
parte de los ciudadanos.
Como ocurre en otros ámbitos referidos al gobierno
abierto, desde un punto de vista académico, apenas se
ha estudiado el fenómeno de la apertura de datos y mucho
menos su impacto9. Sin embargo, administraciones
públicas y profesionales de diferentes partes del mundo
sí han hecho un esfuerzo por publicar recomendaciones
o instrucciones que guíen este tipo de iniciativas. Así,
9 Solo la Comisión Europea, mediante la utilización de métodos bastante controvertidos,
se ha atrevido a señalar que la apertura de datos puede resultar
en un crecimiento económico calculado en 40 billones de Euros (Meijer et
al., 2013).
41
por ejemplo, la Generalitat de Catalunya recomienda
que, dados los tiempos que corren, debe priorizarse la
apertura de datos que permitan la mejora de la calidad
de vida de los ciudadanos y que fomenten el crecimiento
económico10. Esta institución especifica que el tipo
de información que puede generar negocio de manera
más inmediata para las empresas es el relacionado con
la movilidad, los hechos vitales de las personas y la
participación en la gestión y toma de decisiones de gobiernos
y administraciones. Por su parte, la comunidad
española Open Government Data, un grupo voluntario
de expertos y de instituciones interesadas en los datos
abiertos11, ha elaborado y difundido un decálogo que
resume la filosofía de datos abiertos en España y que,
entre otras cuestiones, recomienda el uso de esquemas y
vocabularios consensuados, el inventario en un catálogo
de datos estructurados o la monitorización y evaluación
del uso y servicio mediante métricas12.
2.3. Hacia una definición de gobierno abierto
Fruto de la discusión realizada a lo largo de este apartado,
estamos en disposición de dar una definición de
gobierno abierto, definición que constituirá el marco
conceptual de esta Guía de Buenas Prácticas en Go-
10 Ver http://gencat.cat/dades_xarxes_mobils/cat/index.htm.
11 Más información en http://red.gnoss.com/comunidad/OpenData.
12 La versión completa del decálogo puede obtenerse en http://red.gnoss.com/
comunidad/OpenData/recurso/decalogo-open-data/58581882-63aa-4bc5-
9033-90cf81f78793.
42
bierno Abierto. Para nosotros, un gobierno abierto es un
gobierno transparente –es decir, un gobierno que fomenta
y promueve la rendición de cuentas ante la ciudadanía y
que proporciona información sobre lo que está realizando
y sobre sus planes de actuación–, un gobierno colaborativo
–es decir, un gobierno que implica y compromete
a los ciudadanos y otros actores, internos y externos a
la administración, en su propio trabajo– y un gobierno
participativo –es decir, un gobierno que favorece el derecho
de la ciudadanía a participar de forma activa en la
conformación de políticas públicas y anima a la administración
a beneficiarse del conocimiento y experiencia
de los ciudadanos– que consigue sus objetivos a partir de
una utilización intensiva de las tic y de dos herramientas
clave: el open data –o puesta a disposición pública de los
datos de la administración en un formato electrónico
adecuado que facilite su reutilización– y el open action –
utilización de la web 2.0 y, específicamente, de las redes
sociales y del blogging.
El Cuadro 5 resume las ideas más importantes relacionadas
con esta definición.
Cuadro 5: Gobierno abierto: Principios, herramientas
y conceptos relacionados
Principios Herramientas Conceptos relacionados
Transparencia
Apertura de datos.
Redes sociales.
Acceso a la información.
Rendición de cuentas.
Legitimidad y confianza en
el gobierno.
43
Principios Herramientas Conceptos relacionados
Colaboración
Apertura de datos.
Redes sociales.
Interoperabilidad.
Co-producción.
Innovación (social).
Participación
Apertura de datos.
Redes sociales.
Consulta y deliberación con
los ciudadanos.
Participación en la toma de
decisiones.
Participación en la elaboración
de políticas públicas.
Fuente: Elaboración propia.
45
3. Metodología
Para la elaboración de este trabajo, se ha utilizado una
técnica cualitativa, el análisis de contenido, que supone
la observación y estudio de documentos y recursos diversos
–por ejemplo, informes, páginas web, noticias de
prensa, reglamentaciones y leyes, presupuestos, indicadores,
discursos o evaluaciones.
La selección de estrategias se ha realizado siguiendo el
siguiente itinerario metodológico:
1) Identificación de estrategias de gobierno abierto.
A pesar de su relativa juventud, son ya muchas las
administraciones públicas que han puesto en marcha
proyectos de gobierno abierto. En una primera fase,
se han identificado algunas de las iniciativas más
sobresalientes en este ámbito, teniendo en cuenta
tres fuentes de información. En primer lugar, se han
repasado varias actuaciones de gobierno abierto presentadas
en las páginas web de las administraciones
públicas responsables. Así mismo, se han revisado
iniciativas reseñadas en otras páginas web, como la
46
de Open Government Partnership o la del proyecto
europeo Open Cities1. Por último, se ha obtenido
también información de publicaciones o artículos
focalizados en la temática de gobierno abierto, como
es el caso de Gascó (2014), ontsi (2013), Tauberer
(2012), CapGemini et al. (2011) u ocde (2010).
2) Selección de estrategias de gobierno abierto. Para
escoger las dieciocho estrategias de gobierno abierto
a incluir en la Guía se han tenido en cuenta dos
criterios: la disponibilidad de información y las valoraciones
ya realizadas por otros investigadores y/o
instituciones. Una primera revisión de las iniciativas
contempladas en los documentos y páginas web detalladas
ha puesto de manifiesto que, en el campo del
gobierno abierto, los proyectos de apertura de datos
son los más populares, seguidos de las iniciativas de
participación ciudadana. Por ello, se ha introducido
un tercer criterio en la selección: la globalidad de
las actuaciones. En este sentido, se han priorizado
aquellos programas de gobierno abierto que contemplaran
la implementación de diversas iniciativas
y, por tanto, mostrasen esfuerzos equilibrados en el
fortalecimiento de la transparencia, la colaboración
y la participación y en el uso de las dos herramientas
clave (ver Cuadro 5).
1 Disponible en http://opencities.net/.
47
El Cuadro 6 muestra los resultados del proceso de selección
que, como se observa, incluye estrategias de gobierno
abierto en diferentes niveles administrativos y en
distintos ámbitos geográficos. No obstante, dominan las
actuaciones en el campo nacional, pues son de las que
más información hay disponible, sobre todo, si el país
en cuestión es miembro de la Alianza por el Gobierno
Abierto.
Cuadro 6: Selección de iniciativas de gobierno abierto
Ámbito
Nivel
administrativo
Actuaciones contempladas
Australia Nacional.
Participación, colaboración,
transparencia, datos
abiertos, redes sociales.
British Columbia
(Canadá)
Regional/autonómico.
Transparencia, datos
abiertos, redes sociales.
Chicago Local.
Colaboración, transparencia,
legislación, datos
abiertos.
Chile Nacional.
Participación, transparencia,
legislación, datos
abiertos.
Euskadi (España)
Regional/autonómico.
Participación, colaboración,
transparencia, datos
abiertos, redes sociales,
software libre.
Grecia Nacional.
Participación, colaboración,
transparencia, legislación,
datos abiertos.
48
Ámbito
Nivel
administrativo
Actuaciones contempladas
Kenia Nacional.
Colaboración, transparencia,
datos abiertos.
Indonesia Nacional.
Participación, transparencia,
redes sociales.
Navarra (España)
Regional/autonómico.
Participación, transparencia,
legislación, datos
abiertos, software libre.
Noruega Nacional.
Participación, colaboración,
transparencia, legislación,
datos abiertos.
Perú Nacional.
Transparencia, legislación.
Portugal Nacional.
Colaboración, transparencia,
legislación, datos
abiertos, software libre.
Región de Piamonte
(Italia)
Regional/autonómico.
Colaboración, transparencia,
legislación, datos
abiertos.
Reino Unido Nacional.
Participación, colaboración,
transparencia, datos
abiertos.
Rennes Metropolitana
(Francia)
Regional/autonómico.
Colaboración, transparencia,
datos abiertos.
Uruguay Nacional.
Colaboración, transparencia,
datos abiertos,
software libre.
49
Ámbito
Nivel
administrativo
Actuaciones contempladas
Viena (Austria) Local.
Participación, colaboración,
transparencia, datos
abiertos.
Zaragoza (España)
Local.
Participación, colaboración,
transparencia, legislación,
datos abiertos.
Fuente: Elaboración propia.
51
4. Buenas prácticas en gobierno abierto
En este apartado se describen las dieciocho estrategias
de gobierno abierto identificadas, haciendo énfasis en las
novedades que aporta el término1. Así mismo, siempre
y cuando la información disponible lo haya permitido,
se valoran los resultados de las iniciativas. Dado su muy
distinto alcance, tanto en términos de ámbito de aplicación
como de proceso de consolidación y formalización,
no se sigue una estructura única en esta exposición. No
obstante, todas las secciones contienen información suficiente
para sacar posteriores conclusiones.
4.1. Gobierno abierto en Australia
Australia ha sido siempre pionera en el desarrollo del
gobierno electrónico y la apuesta por el gobierno abierto
es, en este sentido, la evolución natural de su estrategia
digital. Ya en abril de 2008, Kevin Rudd, el primer ministro
de ese país, convocó la cumbre Australia 2020
1 En este sentido, por ejemplo, se evita aludir a las actuaciones de administración
o gobierno electrónico “tradicionales”.
52
para reflexionar sobre el diseño de una estrategia a largo
plazo para el futuro de la nación. Durante el acto, se
propusieron diez iniciativas, una de las cuales se refería
al futuro de la gobernanza local a través de una democracia
renovada y de un gobierno mucho más abierto
(Gobierno de Australia, 2008).
Durante el año 2009, se creó la Government 2.0 Taskforce2,
que trabajó en la preparación del informe Engage:
Getting on with Government 2.0. El borrador de dicho
informe, que se abrió a la sociedad civil para la recepción
de comentarios en diferentes momentos, se presentó
al gobierno de Australia en diciembre de 20093.
En él se proponían elementos clave y recomendaciones
para impulsar un gobierno más abierto, transparente y
participativo a partir del liderazgo para un cambio en la
cultura de lo público, el compromiso por la colaboración
y la información pública abierta, accesible y reusable. La
proposición central del informe abordaba la necesidad
de realizar una declaración de gobierno abierto al más
alto nivel gubernamental, que enfatizara el rol de las
herramientas web 2.0 en 1) conseguir un gobierno más
consultivo, participativo y transparente, 2) entender la
información del sector público como un recurso nacional
con valor social y económico y 3) confirmar la cen-
2 Este grupo de trabajo estaba conformado por expertos y emprendedores
políticos y técnicos, provenientes del gobierno, la academia, el sector privado
y las instituciones culturales. Más información en http://gov2.net.au/.
3 Dicho borrador está disponible en http://www.finance.gov.au/publications/
gov20taskforcereport/doc/Government20TaskforceReport.pdf.
53
tralidad del gobierno 2.0 en la consecución de los más
amplios objetivos de reforma del gobierno de Australia.
El 3 de mayo de 2010, el gobierno australiano respondió
a la Government 2.0 Taskforce y el 16 de julio del mismo
año se publicó la Declaración de Gobierno Abierto que,
teniendo como referente los memorandos de Obama en
Estados Unidos, estableció como principios rectores de
su política de apertura y transparencia informar, implicar
y participar4. La declaración, junto con la reforma
de la Ley de Libertad de la Información (Freedom of
Information Act – foi)5 y la creación de la Oficina del
Comisionado Australiano de la Información6, son las
acciones que prueban el compromiso de Australia con
el gobierno abierto.
La primera experiencia práctica que se llevó a cabo fue
la publicación del portal de datos abiertos a principios
del año 20117. El sitio fue creado y es mantenido en la
actualidad por el Departamento de Finanzas y Desregulación
pero los conjuntos de datos han sido creados
4 Más información en http://www.finance.gov.au/policy-guides-procurement/
declaration-of-open-government/.
5 Australia tiene desde el año 1982 una ley de estas características. Sin embargo,
en el año 2010, esta normativa es reformada para facilitar un mayor
acceso a la información. Más detalles sobre la ley y su proceso de reforma
pueden encontrarse en http://www.oaic.gov.au/freedom-of-information/
about-freedom-of-information.
6 Se trata de una entidad responsable de asesorar al gobierno en materia de
política de información. Más detalles sobre esta estructura en http://www.
oaic.gov.au/home/about-us.
7 Disponible en http://data.gov.au/.
54
y provistos por diferentes agencias gubernamentales
(123 a diciembre de 2013), por lo que no se garantiza
ni su calidad ni su oportunidad. La página web permite
realizar consultas y enviar opiniones sobre su funcionamiento
e incentiva a la reutilización de la información.
Sin embargo, no hay una sección para los desarrolladores
de aplicaciones o no se muestran aquellas que ya han
sido creadas a partir de los datos disponibles. Lo que sí
es posible es consultar las desarrolladas por entidades
gubernamentales nacionales.
A diciembre de 2013, había disponibles 542 conjuntos
de datos, una cifra considerada baja por los mismos
responsables. El portal se lanzó con casi 1.200 conjuntos
pero, a lo largo del tiempo, se puso de manifiesto
que muchos de esos datos eran enlaces a páginas web
o archivos que ya no existían8. El informe que la Oficina
del Comisionado Australiano de la Información
publicó en febrero de 2013 indicaba que la apertura de
datos estaba siendo lenta y hacía referencia, entre otras,
a algunas causas: los procesos manuales de actualización
y publicación de los datos, la ausencia de mínimos comunes
en cuanto a la entrada de metadatos, la falta de
herramientas de búsqueda, la elevada restricción de las
licencias y la costosa adopción del enfoque de apertura
por parte de los organismos gubernamentales9. Algunas
8 Más información en http://www.itnews.com.au/News/363834,financefinds-
one-third-of-open-data-was-junk.aspx.
9 El informe está disponible en http://www.oaic.gov.au/images/documents/
migrated/oaic/repository/publications/reports/Open_public_sector_information_
from_principles_to_practice_February2013.pdf.
55
funcionalidades se han añadido desde entonces al portal,
como la posibilidad de opinar sobre los conjuntos de
datos que deben ser puestos a disposición del público.
El gobierno de Australia también ha hecho especial énfasis
en la utilización de la redes sociales para promover
la participación y la colaboración de los ciudadanos. Las
agencias han recibido lineamientos sobre cómo adoptar
las redes sociales y sobre cómo utilizarlas para implicar a
la ciudadanía y a los stakeholders10. También están disponibles
en Internet los diferentes canales de participación
en este sentido que tiene el gobierno a nivel central, así
como los que disponen los estados y otras entidades
territoriales11. Algunos organismos, como el Consejo
Australiano de la Cultura, incluso, han elaborado sus
propias políticas de redes sociales. También en el campo
político se evidencia el uso intensivo de las redes sociales
y el compromiso con estas herramientas, como han
puesto de manifiesto las últimas elecciones federales en
el país, celebradas en septiembre de 2013.
En mayo de 2013, Australia manifestaba su deseo de
incorporarse a la Alianza para el Gobierno Abierto. En
la actualidad, dicha incorporación está prevista para julio
de 2014. Mientras tanto, el país está elaborando su
primer plan de acción donde listará sus compromisos
de futuro. Dicho plan de acción permitirá visualizar el
10 Ver, por ejemplo, http://webguide.gov.au/web-2-0/online-consultation/
social-media/.
11 Ver http://australia.gov.au/news-and-media/social-media.
56
futuro de la estrategia australiana de gobierno abierto,
que en un primer momento parece que ha estado orientada
a formalizar el discurso de apertura, así como las
iniciativas concretas que contemplará, algo que, en la
actualidad, no acaba de estar claro.
4.2. Gobierno abierto en British Columbia
(Canadá)
La provincia de British Columbia, en Canadá, es el
primer caso de los que analizamos en este apartado que
basa su estrategia de gobierno abierto en la información
y en la apertura de datos, prioridades que no son
nuevas para este gobierno que tiene desde el año 1993
una Oficina del Comisionado de la Información y la
Privacidad y desde el año 1996, una Ley de Libertad
de la Información y Protección de la Privacidad, que es
revisada cada seis años12.
Sin embargo, el discurso formal sobre gobierno abierto
data de 2011. En julio de ese año, Christy Clark, la
primera ministra de la provincia anunció la estrategia
de gobierno abierto de British Columbia, que incluye
una política de información abierta, la puesta a disposición
del público de las respuestas gubernamentales a
las demandas de información y una política de datos
abiertos. Su iniciativa iba acompañada, en noviembre de
ese mismo año, de una reforma de la Ley de Libertad de
12 Más información en http://www.oipc.bc.ca/about/about-us.aspx y http://
www.oipc.bc.ca/about/legislation.aspx, respectivamente.
57
la Información y Protección de la Privacidad que, entre
otras cuestiones, obliga al establecimiento de categorías
de archivos para la revelación proactiva.
La implementación de la estrategia ha resultado en la
puesta en marcha de tres sitios web: el nuevo portal de
British Columbia13, la plataforma de información del
gobierno y el portal de datos abiertos. Se trata de tres
páginas dirigidas a los ciudadanos. En términos de gobierno
abierto son de especial interés las dos últimas,
para las cuales también existe un documento de política14.
La plataforma de información del gobierno, Open
Information15, proporciona acceso a la información que
el gobierno considera más importante para el ciudadano16.
Sin embargo, en sus más de dos años de funcionamiento,
lo más relevante que ha publicado es el coste de
los viajes que, además, se encuentra en formato pdf y, por
tanto, no es reutilizable. Así mismo, en esta página web
se publican las respuestas a solicitudes de información.
Entre julio de 2011 y abril de 2013, se habían publicado
más de 2.000 contestaciones, aunque hay que tener en
cuenta que no se publican todas las respuestas emitidas.
El informe de evaluación de la Oficina del Comisionado
de la Información y la Privacidad, publicado en julio de
201317, recoge estos y otros retos y emite una serie de
13 Disponible en http://www2.gov.bc.ca/.
14 Disponible en http://www.cio.gov.bc.ca/local/cio/kis/pdfs/open_data.pdf.
15 Disponible en http://www.openinfo.gov.bc.ca/.
16 Esta decisión corresponde a cada uno de los departamentos, según lo establecido
por la Ley de Libertad de la Información y Protección de la Privacidad.
17 Disponible en http://www.oipc.bc.ca/report/investigation-reports.aspx.
58
recomendaciones focalizadas en tipos de información
que pueden ser publicados, detalles de dicha información
que deben proporcionarse y formatos de apertura
de los datos.
El portal de datos abiertos18, que también data de julio
de 2011, contiene en la actualidad más de 3.000
conjuntos de datos que se han abierto siguiendo tres
directrices: 1) expandir el acceso público a los datos del
gobierno, publicándolos en línea, 2) priorizar la publicación
de aquellos datos que pueden ser reutilizados por
los ciudadanos para la creación de valor y 3) adoptar una
licencia de gobierno abierto para los datos y garantizar
su accesibilidad a través del portal de datos abiertos de
British Columbia. El portal muestra varias de las aplicaciones
que han sido desarrolladas por el propio gobierno,
así como pone a disposición de los ciudadanos
datos geográficos, como consecuencia de la inversión en
la Infraestructura de Datos Espaciales. También tiene
una sección dedicada a la comunidad, una especie de
blog, para compartir experiencias, información sobre
acontecimientos, opiniones y recomendaciones. Según
el informe de evaluación de la Oficina del Comisionado
de la Información y la Privacidad, el número de conjunto
de datos publicado está muy por encima de lo que han
hecho otros gobiernos de carácter regional en Canadá
y en otros lugares del mundo. Así mismo, la política de
datos abiertos del gobierno de British Columbia está
18 Disponible en http://www.data.gov.bc.ca/.
59
bien alineada con la Carta de Datos Abiertos del G819,
publicada en junio de 2013. Sin embargo, en términos
generales, se trata de una página web en la que no hay
demasiada interacción. Esta ausencia ha dado lugar a
que los ciudadanos de la provincia hayan empezado a
crear sus propios espacios de encuentro, tal como Open
Data BC 20, en los que, a partir de los datos liberados
por el gobierno, se comparten nuevas aplicaciones y
servicios.
Complementando las iniciativas anteriores, el gobierno
de British Columbia también ha puesto a disposición de
sus departamentos la UX Toolbox, un manual para que
estos puedan mejorar su presencia en la web y adoptar el
enfoque centrado en el ciudadano que promueve el documento
Citizens @ the Center 21. Dicho manual contiene
varias secciones referidas a la prestación de servicios en
línea, los métodos de investigación para descubrir las
necesidades y preferencias de los usuarios, la arquitectura
de la información, los metadatos o la utilización de
redes sociales, cuestiones, todas ellas, muy relacionadas
con el gobierno abierto22.
19 Disponible en https://www.gov.uk/government/publications/open-datacharter/
g8-open-data-charter-and-technical-annex.
20 Ver http://www.opendatabc.ca/.
21 Se trata de la estrategia de tecnología del British Columbia, publicada en
octubre de 2010 y disponible en http://www.gov.bc.ca/citz/citizens_engagement/
gov20.pdf. El documento hace particular énfasis en la implicación
y participación ciudadana.
22 Más información sobre esta herramienta en http://www2.gov.bc.ca/gov/
topic.page?id=157D6555F8744850A439544F41727402.
60
En definitiva, la estrategia de la provincia de British Columbia
prioriza fundamentalmente la transparencia, a
partir de la revelación de la información y la apertura de
datos. No queda tan claro que también busque la colaboración,
a pesar de que su discurso formal hace referencia
a esta cuestión. Algo más clara parece su apuesta por las
redes sociales, aunque las guías que se proporcionan al
respecto están más relacionadas con la planificación de la
presencia de las instancias gubernamentales en diferentes
canales que con la interacción real con el ciudadano.
4.3. Gobierno abierto en Chicago
(Estados Unidos)
La estrategia de gobierno abierto de la ciudad de Chicago,
en Estados Unidos, es, como la de British Columbia,
una estrategia focalizada en la transparencia y en la apertura
de datos, aunque con algunas peculiaridades que la
convierten en un interesante caso de estudio.
Los inicios de dicha iniciativa datan de mayo de 2010,
cuando el entonces alcalde Daley anunció que la página
web de la ciudad incorporaría nuevas informaciones para
conseguir un gobierno más transparente, tal como los
registros de intereses de más de 11.000 empleados en el
gobierno de la ciudad, la lista de solicitudes de información
realizadas en el marco de la Ley de Libertad de la
Información, los informes mensuales de pagos o la información
sobre los consejos y comisiones de la ciudad,
61
así como sobre sus miembros23. Un año después, este
pequeño conjunto de datos se convirtió en una prioridad
para el recién elegido Rahm Emanuel quien, en su plan
estratégico, el Chicago 2011 Transition Plan24, señaló la
apertura de datos como uno de los pilares del futuro de
la ciudad. La nueva administración también contrató a
un jefe de Tecnología (Chief Technology Officer) pero, más
importante aún, a un jefe de Datos (Chief Data Officer),
el primero en todo Estados Unidos, para hacer realidad
la apuesta por los datos abiertos.
Un mes después de que Emanuel tomara posesión, el
portal25 ya había abierto datos relacionados con permisos
de construcción, archivos financieros y presupuestarios
e información geográfica. En septiembre de 2011, la
ciudad puso a disposición del público el detalle de toda
la información criminal desde el año 2001. En pocos
meses, se había conseguido abrir más de 200 conjuntos
de datos y la página había recibido más de 430.000 visitas.
En la actualidad, hay más de 900 conjuntos de datos
disponibles, cuya actualización es automática.
La publicación de los datos ha ido acompañada de otras
actuaciones que han permitido realmente promover la
transparencia y la colaboración. De este modo, el portal
23 Más información en http://www.cityofchicago.org/city/en/depts/mayor/
press_room/press_releases/2010/may_2010/0513_web_transparency.html.
24 Disponible en http://www.cityofchicago.org/dam/city/depts/mayor/
supp_info/chicago_2011_transition_report.pdf.
25 Disponible en https://data.cityofchicago.org/.
62
de datos incorpora información visual, como gráficos
y mapas, para que los ciudadanos puedan entender los
datos que están a su disposición. Con la misma filosofía,
pero orientada a los empleados del gobierno de Chicago,
a principios de 2012 fue lanzada WindyGrid, una aplicación
desarrollada y gestionada por el Departamento
de Tecnología e Innovación, que presenta una visión
unificada de las operaciones de la ciudad –pasadas y
presentes–, que proporciona acceso a los datos espaciales
de la ciudad, históricos y en tiempo real26.
El portal de datos abiertos también tiene una sección
dedicada a los desarrolladores de aplicaciones. En esta
línea, y con el objetivo de facilitar la reutilización de
los datos, el Ayuntamiento de Chicago ha organizado
varias hackatones, siendo una de las más importantes la
Apps for Metro Chicago, realizada en colaboración con el
gobierno de Illinois y que resultó en el desarrollo de más
de cincuenta nuevas aplicaciones. También ha creado
una especie de Chicago App Store, donde se encuentran
disponibles las aplicaciones desarrolladas por programadores
independientes, que no pertenecen al gobierno
de la ciudad. La página permite el acceso a dichas aplicaciones
pero no responde de su precisión. Es parte, de
hecho, de Chicago Digital, una plataforma de recursos
en línea que pretende facilitar a los ciudadanos el acce-
26 Más información en http://datasmart.ash.harvard.edu/news/article/
chicagos-windygrid-taking-situational-awareness-to-a-new-level-259.
63
so a herramientas digitales y a tecnologías innovadoras
construidas a partir de datos municipales27.
En diciembre de 2012, el alcalde Emanuel dictó una
Orden Ejecutiva que obligaba a las agencias públicas
de la ciudad a publicar los conjuntos de datos bajo su
control y a actualizarlos regularmente. La orden también
formalizaba la figura del jefe de Datos, que debe
desarrollar conjuntos de datos, hacer evolucionar el gobierno
abierto en la ciudad y convocar al Grupo Asesor
de Datos Abiertos. Con esta orden, Emanuel daba un
paso más en la institucionalización de la estrategia de
datos abiertos en Chicago.
Por último, otros acontecimientos han tenido lugar
durante el año 2013. En febrero, por ejemplo, la ciudad
se unió a Github, una página web de código abierto
compartido que permite a los usuarios publicar, visualizar
y editar archivos compartidos28 y constituye un
buen complemento para los programadores que desean
analizar y experimentar con los datos municipales. En
octubre, se lanzó el Diccionario de Datos de la Ciudad
de Chicago29, un directorio de metadatos, que propor-
27 Disponible en http://digital.cityofchicago.org/.
28 Ver https://github.com/Chicago.
29 El proyecto ya venía avalado por una ordenanza aprobada en marzo de
2012 (ver https://chicago.legistar.com/LegislationDetail.aspx?ID=1051238
&GUID=F8E16231-2DB6-406C-BC7F-AB0064BC454C&Options=A
dvanced&Search= . La página web del Diccionario de Datos de la Ciudad
de Chicago está disponible en http://datadictionary.cityofchicago.org/.
64
ciona acceso ilimitado a los datos recogidos por todos
los departamentos y agencias de la ciudad.
La breve historia del portal de datos abiertos y de otras
iniciativas complementarias pone, en fin, de manifiesto
el compromiso con la apertura de datos y la colaboración.
En el corto plazo, las actuaciones seguirán en la
misma línea, pues el alcalde Emanuel ya ha declarado su
intención de que Chicago sea líder en el país en lo que
respecta a este ámbito. Falta por saber si su estrategia
futura seguirá centrada en estas cuestiones o incluirá una
perspectiva de gobierno abierto más amplia.
4.4. Gobierno abierto en Chile
El desarrollo formal del gobierno abierto en Chile se ha
hecho al amparo de la Alianza para el Gobierno Abierto,
a la que el país se sumó en septiembre de 2011, a pesar
de que, con anterioridad, se habían hecho avances legislativos.
Así, en 2008, la por entonces presidenta de
la República, Michelle Bachelet, promulgó la Ley sobre
Acceso a la Información Pública30, considerada como
uno de los ejes fundamentales de la agenda de probidad
y transparencia pero, también, de la de modernización
del Estado, ya que tiene como principal objetivo abrir
la información de los organismos públicos a todas las
personas, promoviendo un sistema estatal más cercano,
generando nuevos espacios para la participación y
30 La ley, que entró en vigencia en abril de 2009, se encuentra disponible en
http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=276363&buscar=20285.
65
mejorando las exigencias de rendición de cuentas de la
gestión pública.
En febrero de 2011, fue aprobada la Ley sobre Asociaciones
y Participación Ciudadana en la Gestión Pública31
para fortalecer las organizaciones de la sociedad
civil, promover una cultura de la corresponsabilidad y
orientar las acciones de contribución ciudadana hacia el
mejoramiento de la eficiencia y efectividad de las políticas.
La normativa también fomenta el control ciudadano
de las acciones desarrolladas por todos los organismos
públicos.
Como hemos adelantado, en septiembre de 2011, el país
se adhirió a la Alianza para el Gobierno Abierto y en
diciembre de ese mismo año creó un grupo de trabajo
compuesto, entre otros, por la Secretaría General de la
Presidencia, la Contraloría General de la República, la
Biblioteca del Congreso y diversas ong, cuyo objetivo
es elaborar un plan de acción de gobierno abierto. La
primera propuesta de plan fue sometida a consulta pública
entre diciembre de 2011 y enero de 2012 y el plan
fue finalmente presentado en marzo de 201232.
31 Disponible en http://www.leychile.cl/Navegar/index_html?idNorma=102
3143&buscar=20.500.
32 La participación durante la consulta pública es realmente baja y apenas se
reciben tres comentarios individuales y dos de organizaciones no gubernamentales.
Más información sobre dicho proceso en http://www.ogp.cl/
consultas-publicas-ogp/.
66
Entre los compromisos que el plan incluye se encuentra
la mejora de los servicios públicos, a lo que debe contribuir
la construcción del Marco de Interoperabilidad
chileno, la apertura de un portal de gobierno abierto
y de un portal de transparencia o la promoción de la
participación ciudadana. En julio de 2012 fue inaugurado
Chile Atiende33, la red multi-servicios del Estado
que permite realizar más de 190 trámites en un solo
lugar físico o virtual –a través de 143 sucursales– y que
constituye la principal iniciativa de descentralización y,
sobre todo, de interoperabilidad de servicios públicos
dependientes del Ejecutivo. El plan de acción también
contempla dotar a la ciudadanía de una identidad electrónica
única para la realización de trámites, pero este
proyecto complementario todavía no se ha implementado.
Tampoco se ha puesto en marcha la elaboración del
Marco de Interoperabilidad, a pesar de su importancia
para la prestación de servicios electrónicos.
Sí fue inaugurado el portal de gobierno abierto34, impulsado
por la Unidad de Modernización y Gobierno
Abierto del Ministerio Secretaria General de la Presidencia.
Dicho portal facilita el acceso de la ciudadanía
a los espacios de participación, transparencia y servicio
que el Estado tiene disponibles, reuniéndolos en un solo
lugar. El portal se fundamenta en el Instructivo Presi-
33 Disponible en http://www.chileatiende.cl/.
34 Disponible en http://www.gobiernoabierto.gob.cl/.
67
dencial de Gobierno Abierto, de noviembre de 201235 y
tiene tres grandes secciones: 1) Infórmate, que facilita el
acceso a información u orientación sobre trámites, estadísticas,
datos abiertos o planes, 2) Te escuchamos, que
permite realizar demandas específicas de información y
3) Involúcrate y participa, que fomenta la implicación de
la ciudadanía en los asuntos gubernamentales. El portal,
que comenzó su andadura en diciembre de 2012, todavía
se encuentra en versión beta. A diciembre de 2013, la actividad
no es muy elevada, habiéndose recogido 53 ideas,
14 consultas ciudadanas y una única cuenta pública.
Infórmate da acceso al portal de datos abiertos36, que
lleva funcionando desde el año 2011. El portal contiene,
en la actualidad, 1.040 conjuntos de datos y está orientado
a la transparencia y la participación. Por un lado,
no se limita a publicar los datos sino que proporciona
recursos a la ciudadanía para facilitar la comprensión de
dichos datos, como es el caso de las visualizaciones. Por
otra parte, cuenta con una sección que permite obtener
la opinión de terceros sobre el sitio web o a través de la
cual se pueden hacer solicitudes de datos. Si bien se persigue
también la colaboración, el portal no contempla
páginas específicas para programadores/desarrolladores
y su sección de aplicaciones lista tanto aquellas desarrolladas
por la ciudadanía como aquellas creadas por
el propio gobierno –a diciembre de 2013, únicamente
35 Disponible en http://www.gobiernoabierto.gob.cl/sites/default/files/gab.
pres.ndeg005.pdf.
36 Disponible en http://datos.gob.cl/.
68
hay siete del primer grupo y seis del segundo grupo. Sin
embargo, sí se han elaborado guías y manuales de apoyo,
tales como la Norma Técnica de Publicación de Datos
Abiertos para Chile o la Guía Rápida de Publicación
de Datos Abiertos para Chile37, para orientar a los diferentes
organismos públicos en la apertura de datos.
Como consecuencia de la importancia de promover la
transparencia, tal y como recoge su primer plan de acción,
el gobierno de Chile también puso en marcha en
abril de 2013 el Portal de Transparencia, con el objetivo
de fortalecer el cumplimiento de la Ley de Acceso
a la Información Pública por parte de los organismos
públicos y municipios, mediante la integración de la
información de sus obligaciones de transparencia en un
portal centralizado38.
Por último, en el ámbito de la participación ciudadana,
la Ley 20.500 sobre Asociaciones y Participación Ciudadana
en la Gestión Pública, fue reforzada con el Instructivo
Presidencial número 002 del 20 de abril de 2011
sobre Participación Ciudadana en la Gestión Pública39,
el cual coordina e informa la manera de implementar
la Ley 20.500. Dicho Instructivo presenta cuatro mecanismos
de participación ciudadana: cuentas públicas
37 Disponibles en http://instituciones.gobiernoabierto.cl/datos-abiertos/
norma-tecnica-de-publicacion-de-datos-abiertos-de-chile.html.
38 El portal se puede consultar en http://www.portaltransparencia.cl.
39 El contenido de su texto se puede consultar en http://desarrollo.lacreatika.
com/participacion/wp-content/uploads/2012/09/Instructivo_Presidencial002-
1.pdf.
69
participativas, consejos de la sociedad civil, consultas
ciudadanas y acceso a la información relevante. Los portales
descritos con anterioridad ya contienen algunos de
estos medios de participación. Pero, además, en octubre
de 2013 fue inaugurada la Plataforma de Participación
Ciudadana que trabaja con tres de esos cuatro mecanismos
obligatorios –los tres primeros–40. Dada su reciente
implementación, es difícil valorar su funcionamiento o
sus resultados.
En 2012, Chile presentó su autodiagnóstico a la Alianza
para el Gobierno Abierto. El documento lista las actuaciones
realizadas en materia de gobierno abierto, y que
hemos resumido en estas páginas, pero no aporta cifras
concretas sobre resultados e impactos. Fruto de este
análisis, en octubre de 2013, se presentó en Londres el
segundo plan de acción del gobierno de Chile para los
años 2013 y 201441. Los compromisos del nuevo plan
de acción se enmarcan en las tres líneas estratégicas ya
contempladas en el primer documento, fortaleciendo y
complementando las iniciativas puestas en marcha con
anterioridad: la transparencia, la participación y la modernización
del Estado.
Nos encontramos, en definitiva, ante una estrategia de
gobierno abierto, que todavía tiene mucho de gobierno
40 Se puede acceder a la plataforma a través de http://participacionciudadana.
segegob.cl/ o http://participacionciudadana.minsegpres.gob.cl/.
41 Puede consultarse en http://www.ogp.cl/wp-content/uploads/documentos/
Plan_de_accion_OGP_2013-2014.pdf.
70
electrónico y que prioriza las actuaciones en términos
de transparencia y participación. En torno a estas tres
cuestiones, se han puesto en marcha varias actuaciones
que, poco a poco, van consolidándose aunque todavía
están lejos de arrojar resultados óptimos. Falta aún hacer
énfasis en una mayor utilización de las redes sociales y en
potenciar la reutilización de los datos abiertos, y consecuentemente
la colaboración, para poder hablar de una
estrategia comprehensiva de gobierno abierto.
4.5. Gobierno abierto en Euskadi (España)
A pesar de ser una Comunidad Autónoma pequeña, con
2,1 millones de ciudadanos, el gobierno de Euskadi fue
uno de los primeros en tener una estrategia de gobierno
abierto, consistente en la puesta en marcha de diferentes
proyectos guiados por los principios de transparencia,
participación y colaboración.
El modelo de gobierno abierto de Euskadi nació durante
la novena legislatura del gobierno de Euskadi, bajo
la presidencia de Patxi López. En octubre de 2009 fue
aprobado el decreto de gobierno que lo dota de la necesaria
estructura administrativa a partir de la creación de
una Dirección General de Atención Ciudadana y de una
Dirección General de Gobierno Abierto y Comunicación
en Internet. Al contrario de lo que ha ocurrido en
otros ámbitos en los que la estrategia de gobierno abierto
se ha limitado a actuaciones sectoriales, este modelo
tiene la particularidad de buscar la implementación de
un sistema comprehensivo basado en los principios de
71
transparencia, participación y colaboración, así como en
la apertura de datos y una nueva estrategia comunicativa
que utiliza intensamente las redes sociales.
Tres son las actuaciones clave que dan sentido a este
modelo: Irekia, Open Data Euskadi y el Plan de Innovación
Pública 2011-2013. Irekia fue presentada
en enero de 2010. Se trata de una web que tiene como
objetivo fomentar la participación ciudadana y mejorar
la relación gobierno-ciudadanos. Irekia va más allá de
ser un portal que ofrece servicios unilaterales. En este
espacio, el ciudadano puede, entre otros, interactuar de
forma sencilla con la administración –preguntando y
siendo respondido en público–, participar en el debate
político –realizando propuestas a los diferentes departamentos–
o disponer de información inmediata. En
este sentido, Irekia es un portal de comunicación directa
entre la administración y los ciudadanos a través
de Internet con un lenguaje no administrativo que se
basa en los tres ejes principales del gobierno abierto: la
transparencia –en Irekia se encuentra información sobre
el gobierno vasco a través de, por ejemplo, noticias,
agenda de eventos, acceso a la hemeroteca o material
audiovisual–, la participación y la colaboración –cuenta
con dos espacios para estos fines, el de las propuestas de
gobierno y el de las propuestas ciudadanas. Irekia permite,
además, el acceso a redes sociales. El modelo vasco
de gobierno abierto contempla la creación de perfiles en
las principales redes sociales para promocionar el debate
y fortalecer la escucha activa. El objetivo es facilitar que
los debates e informaciones que se den sean compartidos
72
por los visitantes en sus propios perfiles de redes sociales
donde estén presentes, de una forma fácil e inmediata.
Para tal fin, se ha elaborado una Guía de Usos y Estilo
en las Redes Sociales del Gobierno Vasco4243.
El proyecto Open Data Euskadi fue aprobado en diciembre
de 2009 y vio la luz en abril de 2010. Se trata
de una iniciativa que nació con el objetivo de exponer los
datos públicos que obran en poder del gobierno vasco
de manera reutilizable, con el fin de que terceros puedan
crear servicios derivados de los mismos. Se trata de
un servicio transversal que implica a todo el gobierno
vasco. En su página web se puede tener acceso a los catálogos
de datos abiertos –más de 2.000– pero, también,
a contenidos sobre el concepto de open data, así como a
información sobre cómo reutilizar los datos44. La idea
que subyace a la iniciativa es que la apertura de datos
contribuye a generar valor y riqueza. Es, al mismo tiempo,
un ejercicio de transparencia, que también facilita
la interoperabilidad entre administraciones públicas.
Finalmente, permite la ordenación interna de la información
de la administración, promoviendo la eficiencia
en la documentación y clasificación de datos.
Muy relacionado con la apertura de datos se encuentra la
promoción del software libre. En este ámbito, el gobier-
42 Disponible en http://www.irekia.euskadi.net/assets/a_documents/1218/
Gui%CC%81a_de_usos_y_estilo_en_las_Redes_Sociales_del_Gobierno_
Vasco.pdf.
43 Más información sobre Irekia en http://www.irekia.euskadi.net/.
44 Ver http://opendata.euskadi.net/w79-home/es/.
73
no de Euskadi ha dado importantes pasos. Así, en mayo
de 2010 creó la Oficina Técnica de Apoyo al Software
Libre del Gobierno Vasco45, cuyo objetivo es proponer,
desarrollar e impulsar un modelo de software libre en
esta comunidad autónoma. Como parte de esta apuesta,
se puso a disposición de terceros el código fuente de los
diversos módulos nacidos al abrigo del proyecto Irekia,
todo ello desarrollado bajo la Licencia Pública de la
Unión Europea. Se denomina a la iniciativa OpenIrekia.
También en este campo fue creado OpenApps Euskadi,
el directorio de aplicaciones de fuentes abiertas de las
administraciones públicas del País Vasco46, que tiene
como objetivo albergar dichas aplicaciones para facilitar
su reutilización en otras aplicaciones. La iniciativa se
enmarca en las directrices proporcionadas por el Decreto
159/2012, de 24 de julio, por el que se regula la apertura
y reutilización de las aplicaciones informáticas de
la administración pública de la Comunidad Autónoma
de Euskadi47, y en la política de apertura y reutilización
de dicho gobierno48.
En agosto de 2011 fue presentado el Plan de Innovación
Pública del Gobierno Vasco49, el tercer pilar del
45 Más información en http://sale.euskadi.net/.
46 Disponible en http://openapps.euskadi.net/.
47 El texto de dicho Decreto se encuentra disponible en http://www.euskadi.
net/bopv2/datos/2012/08/1203841a.pdf.
48 Disponible en http://www.kiaranet.com/politica.pdf.
49 Disponible en https://euskadi.net/r47-contbpip/es/contenidos/informacion/
bp_pip_hasiera/es_100707/adjuntos/PIP_Plan-de-Innovacion-
Publica.pdf.
74
modelo de gobierno abierto. Su principal objetivo es
la construcción de una administración eficaz, abierta y
transparente que, una vez más, enfatiza la necesidad de
construir un nuevo modelo de relación entre la administración
y la ciudadanía. El Plan de Innovación es un
plan de gobierno y, en este sentido, abarca a todos los
departamentos y entes dependientes. Para conseguir
sus objetivos, identifica cuatro ejes estratégicos que, a su
vez, se dividen en líneas estratégicas: 1) administración
electrónica, 2) administración abierta, 3) administración
innovadora y 4) innovación tecnológica50.
A pesar del que parece un excelente diseño de una estrategia
global de gobierno abierto, lo que le ha valido
varios premios y reconocimientos51, los resultados de
las actuaciones contempladas en el modelo vasco no
han cumplido, de momento, con sus expectativas. El
documento “Caracterización y evaluación del modelo
vasco de open government”52 muestra algunas cifras. Así,
en Irekia, y hasta el año 2012, solo se habían realizado
188 propuestas, de las que habían sido atendidas el 83%.
Dicho documento explica que Irekia se utiliza, en este
50 Más información en https://euskadi.net/r47-contbpip/es/contenidos/informacion/
bp_pip_hasiera/es_100707/talleres_berrikuntza_publikoa.html.
51 Ver, por ejemplo, http://www.europapress.es/portaltic/sector/noticiaproyecto-
gobierno-abierto-euskadi-recibe-premio-autelsi-mejor-iniciativa-
ti-20120301192145.html, http://www.ogov.eu/el-modelo-deopen-
government-vasco-servira-de-guia-para-44-paises-americanos/ o
http://eadminblog.net/2010/11/17/open-data-euskadi-gana-el-premioficod-
2010/.
52 Disponible en http://www.irekia.euskadi.net/assets/a_documents/2632/
caracterizacion_y_evaluacion_del_modelo_vog.pdf.
75
sentido, sobre todo con fines informativos. Con respecto
a Open Data Euskadi, hay que tener en cuenta que la
prioridad del modelo es ofrecer el máximo número de
datos. En este sentido, más de 2.000 conjuntos de datos
es un buen número. Sin embargo, no existe información
precisa del nivel de reutilización y, por tanto, del uso
real de dichos datos. La página web muestra apenas 29
ejemplos de reutilización por parte de compañías u otras
organizaciones, una cifra que nos parece insuficiente.
En la actualidad, además, el modelo tiene que enfrentar
retos adicionales. El cambio de gobierno que se produjo
en 2012 ha puesto en jaque su sostenibilidad. En
este sentido, la Ley de Transparencia y Buen Gobierno,
impulsada por la Secretaría de Coordinación de la
Presidencia, y que fue presentada ese mismo año, no ha
visto todavía la luz. La aprobación de dicha Ley habría
permitido adecuar la legislación actual para la optimización
de los beneficios del gobierno abierto, creando
un marco normativo propicio.
4.6. Gobierno abierto en Grecia
La iniciativa griega de gobierno abierto, OpenGov53, se
hizo pública en el año 2009, solo dos días después de
las elecciones generales y en un contexto en el que era
necesario reconstruir las relaciones gobierno-ciudadanos
bajo los principios de transparencia, deliberación,
53 Ver http://opengov.gr/.
76
colaboración y rendición de cuentas, tal y como había
anunciado el pasik (Movimiento Socialista Pan-helénico)
durante su campaña política. El reto al que se
enfrentaba no era menor: una disminución de la implicación
ciudadana en la esfera pública, apatía general e
insatisfacción y un alto grado de corrupción en el sector
público. En un principio, el programa de gobierno
abierto solo contemplaba dos tipos de actuaciones: las
consultas electrónicas, que permiten la participación
de los ciudadanos y de las asociaciones ciudadanas en la
elaboración de leyes y normas54, y los procesos abiertos
de reclutamiento de funcionarios.
Con el tiempo, se han incorporado otros proyectos a
OpenGov. Ha sido el caso de geodata.gov.gr, un catálogo
construido exclusivamente con tecnologías y estándares
open source, que distribuye de manera gratuita los datos
geoespaciales de las administraciones públicas a todos
los ciudadanos. Hasta el momento, este servicio ha permitido
un ahorro a la administración pública de más
de veinte millones de euros5556. Di@vgeia, o Cl@rity,
el portal donde se publican todas las decisiones públi-
54 Esta iniciativa permite que los ciudadanos puedan discutir y deliberar sobre
todos y cada uno de los artículos que contempla una norma. Desde octubre
de 2009, han tenido lugar 361 deliberaciones electrónicas, promovidas por
catorce ministerios, mientras que el número total de comentarios recibido ha
sido de 99.206 (más información en http://www.opengov.gr/home/?cat=42).
55 Más información en http://geodata.gov.gr/geodata/.
56 En la actualidad, el gobierno de Grecia está desarrollando un nuevo portal
de datos abiertos (http://data.gov.gr) que proporcionará acceso a bases de
datos de todos los organismos públicos del país.
77
cas57, constituye otra interesante iniciativa. Es, de hecho,
considerada como una de las principales actuaciones de
transparencia del gobierno griego, puesto que su interés
radica en que una decisión no puede ser implementada
hasta que no ha sido publicada en este portal. Comenzó
su andadura el primero de octubre y en menos de un
año ya había publicado casi un millón y medio de decisiones
públicas58. Legalmente está amparada en la Ley
3861/2010. La iniciativa Datos Abiertos Tributarios
también cuenta entre sus objetivos con el de transparencia,
así como con el de rendición de cuentas y reducción
de la burocracia. Como parte de este programa, se han
publicado numerosos indicadores estadísticos59.
En cuanto a la promoción de la colaboración, cabe
mencionar el proyecto Señales Ilegales, materializado
a través de un portal que permite a los ciudadanos la
publicación, mediante un formulario en línea, de la situación
de señales o carteles que no estén sujetos a la
legalidad y que requieran, por tanto, su retirada60. La
iniciativa cuenta con una aplicación para teléfonos móviles
que permiten que los ciudadanos puedan reportar
señales ilegales desde cualquier lugar61. También resulta
de interés en este ámbito labs.opengov, una muy reciente
57 Excepto aquellas que contengan información sensible, como datos personales
o relativas a la seguridad nacional.
58 Más información en http://diavgeia.gov.gr/en.
59 Más información en http://www.gsis.gr/gsis/info/gsis_site/index.html.
60 El problema es de suma importancia en todo el país y, sobre todo, en el centro
de Atenas. Cuando el proyecto se puso en marcha, se sabía que existían más
de 25.000 señales y carteles ilegales.
61 Más información en http://www.illegalsigns.gov.gr/.
78
iniciativa que pretende implicar a diferentes usuarios
en la generación de ideas sofisticadas y de inmediata
aplicación. Se trata de un laboratorio de innovación
pública que pone en contacto a expertos tecnológicos
y empresariales que gestionan proyectos de tecnología
para el sector público y los ciudadanos62.
Para acompañar esta estrategia nacional, en noviembre
de 2011 Grecia se incorporó a la Alianza por el Gobierno
Abierto. En abril de 2012 entregó su plan de acción
en el que se dejaba constancia de cuatro compromisos:
aumentar la transparencia, aumentar la participación
pública, seguir trabajando en la apertura de datos y mejorar
la gestión de recursos públicos. Durante este año
2013, con el objetivo de cumplir dichos compromisos
y consolidar los resultados de las actuaciones ya implementadas,
el gobierno de Grecia elaboró la Estrategia
Nacional Griega para la Administración y Gobernanza
Abierta, cuyo primer borrador estuvo sometido al escrutinio
público hasta el pasado 13 de septiembre63.
4.7. Gobierno abierto en Kenia
Kenia es uno de los pocos países africanos que pertenecen
a la Alianza para el Gobierno Abierto64. Su estrate-
62 Más información en http://labs.opengov.gr/.
63 Más información en http://www.rochestercitynewspaper.com/NewsBlog/
archives/2013/09/06/greece-dems-outline-open-government-agenda y
http://www.opengov.gr/ogp/?p=8.
64 Sudáfrica, Tanzania, Ghana y Liberia son los otros cuatro. Además, se preveía
que, en abril de 2014, se adhirieran Sierra Leona y Malawi.
79
gia de gobierno abierto está asentada sobre la apertura
de datos. En efecto, el 8 de julio de 2011, Kenia se convirtió
en el primer país en desarrollo en tener un portal
de datos abiertos65. El portal es parte de la Iniciativa de
Gobierno Abierto del presidente Mwai Kibaki, aunque
su origen, conceptualización e impulso partieron del
secretario permanente del Ministerio de Información y
Comunicaciones, Bitange Ndemo, en el marco del documento
Vision 2030 66. Esta estrategia, formulada para
convertir a Kenia en un país de ingresos medios, enfatizaba
la importancia del uso de las tic para crear una
economía basada en el conocimiento. El portal también
responde a una de las cláusulas de la nueva Constitución
que fue aprobada en 2010 y que establece que todo
ciudadano tiene acceso a la información publicada por
el Estado y que este deberá publicar todo aquello que
afecte a la nación67.
El portal nació con 200 conjuntos de datos, clasificados
en seis categorías: educación, energía, salud, población,
pobreza, y agua y saneamiento. El software que lo soporta
es de la empresa Socrata, que ya había participado
en el desarrollo del portal de datos abiertos del gobierno
de los Estados Unidos o del de la ciudad de Chicago.
En la actualidad, el portal cuenta con 546 conjuntos de
65 Disponible en https://opendata.go.ke/.
66 Ver http://www.vision2030.go.ke/.
67 Más información sobre el origen de la iniciativa en http://www.princeton.
edu/successfulsocieties/content/data/policy_note/PN_id206/Policy_Note_
ID206.pdf.
80
datos que pueden consultarse directamente o visualizarse,
lo que facilita el acceso a la información, así como su
comprensión. La página web también permite que los
ciudadanos realicen solicitudes de datos. De especial
interés es la sección que contiene información para desarrolladores/
programadores, así como la que lista algunas
de las aplicaciones creadas a partir de la reutilización de
los datos –aunque, hasta el momento, solo hay doce. El
portal también da acceso a un blog que, a diciembre de
2013, permanecía inactivo.
En agosto de 2011, el gobierno de Kenia solicitó su
adhesión a la Alianza para el Gobierno Abierto, que se
produjo formalmente en abril de 2012. Los compromisos
de su primer plan de acción incluyen actuaciones
relacionadas con la mejora de los servicios públicos –entre
las que se encuentra el portal de datos abiertos–, la
mejora de la integridad pública –que incluye varias iniciativas
relacionadas con el aumento de la transparencia
en distintos campos–, el aumento de la eficiencia en la
gestión de recursos y el incremento de la rendición de
cuentas corporativa. En mayo de 2013, el país presentó
su informe de autodiagnóstico en el que se listó los
proyectos implementados –entre los que se encuentra
el Plan de Acción en Línea de Kenia– pero en el que
se puso de manifiesto que la mayoría de compromisos
todavía no se habían hecho efectivos. En la actualidad,
el país está elaborando su segundo plan de acción.
Por lo que respecta al portal de datos abiertos, a pesar
de las expectativas con las que nació, y del apoyo que ha
81
recibido de terceros actores, como el Banco Mundial,
parece que el portal no está arrojando los resultados esperados.
El hecho de que no se haya actualizado en casi
once meses lo pone de manifiesto. Son varias las causas
a las que se hace referencia para explicar esta situación.
Entre ellas, cabe destacar la resistencia de los ministros
a hacer públicos los datos68, la implementación de la
nueva Constitución que ha resultado en la puesta en
marcha de importantes cambios a los que los responsables
de gobierno todavía están haciendo frente y la
falta de un marco legal apropiado –todavía no existe
en Kenia un ley de acceso a la información. A pesar de
ello, existe cierto optimismo en el país para reconducir
el estado de las cosas, provocado por la pertenencia a
la Alianza para el Gobierno Abierto, los movimientos
de apertura de datos que se están produciendo en otros
países africanos –como Ghana, Ruanda o Túnez– o los
importantes esfuerzos de la sociedad civil para promover
la transparencia y el acceso a la información.
A pesar de la focalización de la estrategia de gobierno
abierto en la apertura de datos y de las dificultades encontradas
en su implementación, el caso de Kenia es de
especial interés por su liderazgo en el continente africano
pero, sobre todo, porque es parte de un esfuerzo más
68 Esta resistencia es fruto de la cultura de opacidad y secretismo que existe
en el gobierno de Kenia y que es, a su vez, consecuencia de la Ley de Secretos
Oficiales, reminiscencia de la época colonial. Más información a este
respecto en http://blog.openingparliament.org/post/63629369190/whykenyas-
open-data-portal-is-failing-and-why-it.
82
amplio por cambiar la cultura de falta de transparencia
que prevalece en el país.
4.8. Gobierno abierto en Indonesia
Desde 1998, las reformas políticas que tuvieron lugar en
el marco del movimiento Reforma dieron lugar a una
cada vez mayor demanda de transparencia, rendición
de cuentas y mejor gobierno que ha resultado en una
progresiva apuesta por la apertura en Indonesia, como
demuestra la aprobación en el año 2008 de la Ley de
Revelación de la Información Pública69. Sin embargo, el
impulso definitivo en esta dirección se produjo en septiembre
de 2011, cuando el país participó en la Alianza
para el Gobierno Abierto como co-fundador de esta
iniciativa. Por tanto, podemos afirmar que la estrategia
de gobierno abierto de Indonesia tiene lugar en el marco
de la Alianza.
Como otros países, Indonesia presentó pronto su primer
plan de acción70, elaborado con la participación de diferentes
actores, entre los que se encuentran los gobiernos
locales, la academia y el sector privado. Dicho plan de
acción persigue dar continuidad a los esfuerzos realizados
en términos de transparencia, rendición de cuentas y
modernización de la administración pública en el pasado,
para lo que contiene varias iniciativas enmarcadas en
69 Disponible en http://ccrinepal.org/files/documents/legislations/12.pdf.
70 Disponible en http://www.opengovpartnership.org/country/indonesia/
action-plan.
83
tres líneas estratégicas: la mejora de los servicios públicos
–como conseguir transparencia en cuanto a los fondos
educativos y de salud–, el aumento de la integridad pública
–como aumentar la transparencia en la actuación
policial, el sistema de prisiones y el funcionamiento de
los juzgados o reforzar las unidades de información de
los ministerios– y una más eficiente gestión de los recursos
públicos –como mejorar la transparencia en relación
al presupuesto nacional. Para coordinar el plan, el país
creó la coalición nacional Indonesia Gobierno Abierto,
cuyo grupo principal está constituido por cinco representantes
gubernamentales y cuatro de organizaciones
de la sociedad civil71.
A grandes rasgos, el plan de acción contenía ambiciosos
contenidos en muy diversos campos y diversos proyectos,
entre los que destaca la Competición ogi, que dio
lugar a que, entre abril y julio de 2012, 62 servicios públicos
compitieran para mejorar su calidad72; el portal
Satu Layanan (One Public Service)73, que contiene 160
módulos de servicios ciudadanos; Model ogp74, la primera
competición de jóvenes del mundo, focalizada en
apertura global, o lapor75, una plataforma de crowdsourcing
para la gestión de quejas y otras actividades para
fomentar la transparencia en el nivel subnacional.
71 La página web de esta coalición se encuentra disponible en http://opengovindonesia.
org/id/.
72 Más información en http://opengovindonesia.org/ogi-competition/.
73 Disponible en http://www.satulayanan.net.
74 Disponible en http://modelogp.org.
75 Disponible en https://lapor.ukp.go.id.
84
El informe de progreso del Mecanismo Independiente
de Seguimiento76, publicado en octubre de 2013, establece
al respecto que, del total de doce compromisos,
solo cinco se han ejecutado pero, aunque el resto ha
experimentado algunos retrasos, se están produciendo
avances, mayores o menores según el proyecto, en todos
los compromisos anunciados. Llama la atención, no
obstante, que el plan de acción o las recomendaciones
que se apuntan en el informe del Mecanismo Independiente
de Seguimiento no contemplan el lanzamiento
de un portal de datos abiertos. Tampoco hay referencias
a cómo debe realizarse la publicación y reutilización de
los datos a pesar del fuerte énfasis que los compromisos
hacen en el fortalecimiento del acceso público a la información
gubernamental. El informe del World Wide Web
Foundation sobre la apertura de datos en Indonesia77, de
junio de 2013, también se refiere a esta circunstancia y
añade que es probable que contribuyan a esta situación
las inquietudes acerca del uso y abuso de la información
y, específicamente, cuestiones relacionadas con la privacidad
y el secretismo.
En la actualidad, Indonesia está elaborando su segundo
plan de acción. Además, durante la Cumbre de la Alianza
para el Gobierno Abierto, que tuvo lugar entre el 31
de octubre y el 1 de noviembre de 2013, se ha reforza-
76 Disponible en http://es.scribd.com/doc/178320622/-IRM-Report.
77 Disponible en http://public.webfoundation.org/2013/06/OGD-Indonesia-
Final.pdf.
85
do el liderazgo de este país que ha sido elegido, junto a
México, como co-chair de la Alianza.
En términos generales, se puede afirmar que su estrategia
de gobierno abierto tiene todavía un importante
componente relacionado con el gobierno electrónico y
la prestación de servicios, pero se han realizado avances
fundamentales en términos de transparencia. Falta,
como afirmábamos, priorizar otras dimensiones, sobre
todo la colaboración –Open Government Indonesia es, de
hecho, una iniciativa participativa a pesar de que deberían
existir más actuaciones para promover la participación
individual–, así como hacer un uso más intensivo de
las herramientas clave en este ámbito: los datos abiertos
y las redes sociales78.
4.9. Gobierno abierto en Navarra (España)
La estrategia de gobierno abierto de Navarra comenzó
su andadura con la creación de la Dirección General
de Gobierno Abierto y Nuevas Tecnologías, en julio
de 201179, bajo la presidencia de Yolanda Barcina y
78 A pesar de que lapor se considera una red social y de que hay presencia
gubernamental en las principales redes sociales, en este ámbito, el país
todavía tiene un gran potencial, dado que en febrero de 2012 se convertía
en el tercer país del mundo con más usuarios en Facebook y en el quinto
del mundo con más usuarios en Twitter. Más información en http://www.
panamaamerica.com.pa/notas/1150080-.
79 En realidad, dicha dirección general empezó con el nombre de Dirección
General de Participación Ciudadana y Nuevas Tecnologías pero, un mes
después de su creación, adquirió su denominación actual.
86
la vicepresidencia de Roberto Jiménez. Se trata de la
segunda Comunidad Autónoma en España en contar
con un departamento específico para la promoción del
gobierno abierto. Su primera iniciativa la constituye el
Primer Foro del Gobierno Abierto de Navarra, que tuvo
lugar el 6 de septiembre de 2011 y cuyo objetivo era
iniciar, participativamente, el diseño de la estrategia de
gobierno abierto de Navarra con el fin último de elaborar
una hoja de ruta del gobierno abierto. En dicho foro
participaron 160 personas y se recogieron más de 600
propuestas, entre las que se encontraba la celebración de
mesas sectoriales sobre diferentes temas, como los datos
abiertos o el software libre80.
En febrero de 2012 se presentó el borrador de dicha
hoja de ruta81, finalizada en abril de 201282, que debía
contener el modelo de gobierno abierto del gobierno
de Navarra pero que acabaría listando las diferentes
actuaciones que van a permitir conseguir un gobierno
más transparente, más colaborativo y más participativo.
Entre ellas, se hacía mención al portal de transparencia,
a la Ley Foral de Transparencia y Gobierno Abierto, al
portal de gobierno abierto, al portal de datos abiertos o
a la promoción del software libre.
80 El informe de dicho primer foro está disponible en http://bit.
ly/1erForoOGob.
81 Disponible en http://www.navarra.es/home_es/Actualidad/Sala+de+prensa/
Noticias/2012/02/20/Borrador+hoja+ruta+Gobierno+Abierto.htm.
82 Disponible en http://blog.gobiernoabierto.navarra.es/hojaderuta/hojaderuta.
html.
87
Muchas de estas iniciativas han sido ya implementadas.
De hecho, en noviembre de 2011 ya se había convocado
un nuevo foro para discutir el proyecto de Ley de
Transparencia y Gobierno Abierto, uno de los proyectos
estrella de la estrategia de gobierno abierto de esta Comunidad
Autónoma que fue, finalmente, aprobada el 21
de junio de 201283. Su objetivo, anunciado en el artículo
primero, es implantar una nueva forma de relación entre
la administración pública y la ciudadanía, basada en los
principios del gobierno abierto y, fundamentalmente,
en la transparencia en la actividad de la administración,
el derecho de los ciudadanos a acceder a la información
y el derecho de los ciudadanos a participar en la toma
de decisiones pública. La Ley se estructura en ocho títulos:
1) disposiciones generales, 2) transparencia en la
actividad pública, 3) derecho de acceso a la información
pública, 4) participación y la colaboración ciudadanas,
5) modernización, racionalización y simplificación de la
actuación administrativa, 6) diseño de un marco general
para la mejora continua de la calidad en la administración
y 8) ética y transparencia en la acción de gobierno.
Con motivo de la entrada en vigor de la Ley, el gobierno
de Navarra activó en Internet la página web de gobierno
abierto de la Comunidad Foral84. Los objetivos de dicha
página web son cuatro: 1) promover la escucha activa,
facilitar información en tiempo real y sin tratar, 3) poner
83 La Ley Foral 11/2012 de la Transparencia y del Gobierno Abierto está
disponible en http://www.lexnavarra.navarra.es/detalle.asp?r=26314.
84 Disponible en http://gobiernoabierto.navarra.es/.
88
en marcha proyectos de apertura de datos y 4) poner en
marcha proyectos de apertura de procesos. Cuenta con
cinco secciones: 1) participación, 2) open data, 3) transparencia,
4) software libre y 5) buen gobierno. En mayo
de 2013, la página web albergaba más de 800 páginas y
había recibido más de once mil visitas.
Otros proyectos se pusieron en marcha a lo largo de
2012. Así, en enero de ese año, se presentó una aplicación
móvil que permitía a cualquier ciudadano informar
de incidencias desde su smartphone. También, en marzo
de 2012, el gobierno dio el primer paso para la instalación
de software libre en la Administración Foral de Navarra
con la instalación del paquete ofimático LibreOffice
en sus cerca de nueve mil equipos informáticos.
La apertura de datos, otro de los proyectos que contempla
la estrategia de gobierno abierto de Navarra,
ha sufrido varios cambios en los dos últimos dos años
y medio. Así, el 2 de marzo de 2011 se publicó el primer
portal de open data. Un año más tarde, dicho portal
contenía cerca de 70 conjuntos de datos, lo cual no es
una cifra muy elevada si la comparamos con la del País
Vasco. Pero la hoja de ruta de abril de 2012 consideraba
su mejora, que se fue realizando a lo largo de ese año –a
diciembre de 2013, el portal contiene casi 140 data sets.
Tras más de dos años de funcionamiento, en junio de
2013, y con el objetivo de incentivar la colaboración, se
propuso un Plan de Apertura de Datos y Reutilización
que se espera que pueda presentarse en el verano de
2014. El plan, como otras iniciativas de este gobierno,
89
cuenta para su elaboración con la participación de los
ciudadanos y, entre otras líneas de trabajo, ha propuesto
abrir un mayor número de conjuntos de datos, mejorar
el catálogo de datos –con índices activos de información,
por ejemplo–, permitir la visualización de los datos, fomentar
la colaboración interadministrativa –por ejemplo,
fortaleciendo la participación en el grupo de trabajo
Open Data Spain85–, adaptar la normativa –para que
contemple, por ejemplo, condiciones de reutilización–,
promover la evaluación económica de la apertura de
datos y fomentar la reutilización –a través, por ejemplo,
de los premios Open Data Navarra.
La estrategia de gobierno abierto de Navarra también ha
recibido premios86 pero tampoco hay constancia de que
sus resultados sean óptimos. El Índice de Transparencia
de las Comunidades Autónomas 2012 la sitúa en el
quinto puesto del ranking. Sin embargo, las iniciativas de
participación y la colaboración no parecen estar teniendo
el mismo impacto. Desconocemos las cifras en relación
con estas cuestiones, pues no hemos podido encontrarlas,
pero sí debemos remitirnos a la participación en los
foros, como elprimero, que tuvo lugar en el año 2011,
pues 160 personas son muy pocas en una Comunidad
Autónoma con casi 650.000 habitantes. También he-
85 Es este un foro en el que participan organismos públicos españoles, ciudadanos
y empresas con el fin de discutir acerca de los datos abiertos y la
reutilización y construir conjuntamente propuestas de apertura de datos.
Más información en http://www.w3.org/community/opendataspain/.
86 Ver, por ejemplo, http://www.nasertic.es/index.php/actualidad/noticias/84-
jimenez-premio.
90
mos hecho referencia a los pocos conjuntos de datos de
los que dispone el catálogo de datos abiertos. La página
web, además, solo lista doce ejemplos de aplicaciones
construidas a partir de su reutilización87.
4.10. Gobierno abierto en Noruega
Noruega fue uno de los ocho países promotores de la
Alianza para el Gobierno Abierto. En septiembre de
2011 presentó, así, su primer plan de acción que hacía
énfasis en tres ámbitos: 1) conseguir un gobierno abierto
e inclusivo, 2) fomentar la igualdad de género y la participación
de las mujeres en la vida pública, el sector privado,
la administración pública y los procesos políticos
y 3) aumentar la transparencia financiera y en la gestión
de los ingresos provenientes del petróleo y del gas.
Su participación en la Alianza para el Gobierno Abierto
no es una casualidad. Noruega tiene una larga experiencia
en temas de transparencia, participación ciudadana
y colaboración. Fue uno de los primeros países en tener
una Ley de Acceso a la Información, aprobada el 19 de
junio de 1970 y actualizada en mayo de 200688. Su objetivo
es conseguir una administración abierta y transparente
y, por tanto, fortalecer el derecho a la información
y a la participación de los ciudadanos. La ley también
incentiva la reutilización de los datos públicos.
87 Algunas, de hecho, son las mismas solo que consideran diferentes soportes.
88 La Ley vigente está disponible en http://www.ub.uio.no/ujur/ulovdata/
lov-20060519-016-eng.pdf.
91
Los esfuerzos en pos de la transparencia han sido constantes
en este país. Especialmente cuidadoso se ha mostrado
el gobierno noruego en cuanto a los presupuestos
públicos, los ingresos provenientes del petróleo y de
la extracción de gas89 y el sistema tributario. En estos
ámbitos se han puesto en marcha diferentes iniciativas,
siendo una de ellas StatRes, un portal en el que, desde
el año 2007, se pueden encontrar datos e informaciones
sobre los recursos utilizados por el Estado y sus resultados90.
El país también cuenta desde hace años con
un sistema de consulta pública para las decisiones más
importantes, con un doble objetivo: 1) proporcionar la
mejor base posible para tomar decisiones públicas y 2)
garantizar que los actores afectados por las decisiones
tienen la oportunidad de manifestar sus opiniones. El
proceso de consulta está regulado desde el año 2000 a
través de un Real Decreto91. Además, el gobierno noruego
está especialmente interesado en conocer la opinión
de los ciudadanos. Así, desde el año 2010 se llevan a
cabo encuestas de satisfacción92.
En respuesta al plan de acción de 2011, se han puesto
en marcha otras iniciativas. Así, en abril de 2012, y con
89 Por ejemplo, los ciudadanos noruegos tienen derecho a saber qué compañías
están operando y cuál es la cuantía de los impuestos que deben pagar.
90 Más información en http://www.regjeringen.no/en/dep/fad/Selectedtopics/
reforming-and-regenerating-the-public-se/statres.html?id=443478
y http://www.ssb.no/offentlig-sektor/nokkeltall/statlig-ressursbruk-ogresultater.
91 Ver http://www.regjeringen.no/nb/dep/fad/dok/veiledninger_og_brosjyrer/
2000/instructions-for-official-studies-2.html?id=419236.
92 Más información en http://www.difi.no/innbyggerundersokelsen.
92
el fin de conseguir un gobierno abierto e inclusivo, se
presentó el programa Digitalizando el Servicio Público.
Su objetivo es conseguir un gobierno en línea, que facilite
y simplifique la interacción con los ciudadanos93.
También se ha impulsado el portal de datos abiertos, un
proyecto que se inició en 2009 pero que en 2011 todavía
estaba en fase de pruebas. Se busca con él publicar todos
los datos públicos que obren en poder del gobierno de
Noruega, a excepción de aquellos que puedan ser sensibles,
que afecten la protección de la privacidad, que
puedan estar clasificados o que estén sujetos a derechos
de autor. Pero también se persigue la reutilización de
dichos datos. Por ello, este portal es un punto de acceso
a los datos públicos pero, de igual forma, un lugar de
encuentro para administraciones públicas, ciudadanos
y empresas. Como novedad, una de las secciones que
contiene es el llamado Hotel de Datos, una api que
facilita a las administraciones públicas la obtención de
datos en formatos procesables electrónicamente para su
publicación en el catálogo. De esta manera, los propietarios
de los datos pueden publicarlos sin necesidad de
hacer inversiones en nueva infraestructura o software94.
Los esfuerzos realizados en este ámbito han sido muchos,
pero los resultados no se han hecho esperar. Así,
en junio de 2012, Noruega se convertía en el primer país
93 Más información en http://www.regjeringen.no/upload/FAD/Kampanje/
DAN/Regjeringensdigitaliseringsprogram/digit_prg_eng.pdf.
94 Más información en http://data.norge.no/.
93
dentro de la Alianza para el Gobierno Abierto en abrir
los datos de sus empresas y entidades95.
Otro de los proyectos implementados en el marco del
primer plan de acción noruego ha sido el de los Archivo
Públicos Electrónicos, una herramienta colaborativa que
permite al gobierno central publicar en Internet todos
sus archivos. En marzo de 2013, prácticamente todos
los departamentos y agencias la utilizan diaria o semanalmente
para publicar sus archivos electrónicos. En la
actualidad, hay más de ocho millones de documentos
disponibles y se han producido más de 550.000 demandas
de información.
También resulta de interés el programa Simplifica, cuyo
principal objetivo es identificar, en cooperación con la
sociedad civil, ámbitos de acción o temáticas en las que
el gobierno puede actuar para hacer la vida más fácil a
los ciudadanos.
Hay otras iniciativas que se han consolidado en los dos
últimos años para promover la transparencia, la participación
y la colaboración y cumplir los objetivos del primer
plan de acción96. Ninguna de ellas, sin embargo, ha
hecho especial hincapié en el uso de las redes sociales. El
95 Más información en http://blog.opencorporates.com/2012/06/12/norwaybecomes-
first-ogp-country-to-open-its-company-data-and-belgiumannounces-
it-will-too/.
96 Más información en http://www.opengovpartnership.org/sites/default/
files/Self%20Assessment%20Report%202013.pdf.
94
propio gobierno noruego admite que tiene dificultades
en su utilización, sobre todo en términos de dedicación,
y declara su preferencia por el uso de las comunicaciones
electrónicas, como las que tienen lugar a través del
correo electrónico. Para paliar esta y otras cuestiones
relacionadas con la participación, una de las áreas en
las que, a pesar de la tradición noruega, el Mecanismo
Independiente de Seguimiento ha identificado mayores
retos97, en mayo de 2013 se puso en marcha el proceso
de redacción del segundo plan de acción que también
ha sido sometido a consulta pública. Este nuevo plan
de acción, que contempla compromisos para el período
2013-2015 en relación con el fortalecimiento de la
transparencia financiera, la participación de la mujer
en diferentes ámbitos y la promoción de un gobierno
abierto e inclusivo, finalizó el 22 de octubre de 201398.
4.11. Gobierno abierto en Perú
Aunque Perú cuenta con una Ley de Transparencia y
Acceso a la Información Pública desde el año 2002 y
97 Su informe está disponible en http://es.scribd.com/doc/172755568/Norway-
IRM-Report. En él se hace referencia al hecho de que, en la elaboración de su
primer plan de acción, Noruega no siguió las recomendaciones de la Alianza
para el Gobierno Abierto en términos de consulta pública, dado que la información
para dicha consulta no estuvo disponible en línea y se proporcionaron
advertencias inadecuadas. Así mismo, se incorporaron pocas contribuciones
en el plan. El informe también señala la poca evidencia que existe en cuanto
a los esfuerzos realizados para involucrar a la sociedad civil, el sector privado
u otros actores interesados durante la ejecución del plan de acción.
98 Disponible en http://www.regjeringen.no/upload/FAD/Kampanje/OPG/
OGP_Norway_action_plan_2.pdf.
95
un Reglamento que regula su aplicación desde el año
200399, así como con normativa que garantiza la participación
ciudadana, como la Ley Marco del Presupuesto
Participativo de agosto de 2003100, es este otro de los
países que ha apostado explícitamente por el gobierno
abierto en el marco de la Alianza para el Gobierno
Abierto. En efecto, ya en septiembre de 2011, recién
creada la Alianza, el país solicitó formar parte de la
misma. Para ello, se comprometió a la elaboración de
un plan de acción cuyo comienzo data de noviembre de
2011, cuando el Ministerio de Relaciones Exteriores
invitó a la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General
de la República y la Presidencia del Consejo de
Ministros a participar en la elaboración de dicho plan.
La invitación se hizo extensiva a organizaciones de la
sociedad civil y del sector privado. En la primera reunión
se acordó crear un Comité Ejecutivo para la formulación
del plan, compuesto por las instancias gubernamentales
mencionadas, a las que más tarde se unió el poder judicial,
así como por cuatro organizaciones de la sociedad
civil: Ciudadanos al Día, Asociación Nacional de Centros
de Investigación, Promoción Social y Desarrollo,
Consejo de la Prensa Peruana y Proética. En reuniones
posteriores se decidió que la Secretaría de Gestión Pública
debe ser la encargada de la coordinación del proceso
de elaboración del plan. También se creó un Comité
de Redacción.
99 Disponibles en http://www.distriluz.com.pe/transp/ftp/ensa/transp2/
Ley27086.pdf y http://www.itp.gob.pe/PDFs-Transparencia/reglamento27806.
pdf, respectivamente.
100 Disponible en http://www.oas.org/juridico/spanish/per_res19.pdf.
96
Como en el caso de otros planes de acción, Perú abrió
un proceso de consulta pública antes de su presentación
definitiva. Sin embargo, el proceso apenas duró
tres semanas; de hecho, formalmente, se abrió el 5 de
marzo y se cerró el 16 de marzo, a pesar de que se recibieron
aportaciones –33 en total: 9 de ciudadanos, 9 de
organizaciones de la sociedad civil y 15 de organismos
públicos– hasta el 27 de marzo.
El documento final, que dio lugar a que en ese mismo
mes Perú se adhiriera formalmente a la Alianza para el
Gobierno Abierto, fue aprobado mediante la Resolución
Ministerial 085-2012-pcm de 9 de abril101. Incluye 45
compromisos en relación a cuatro áreas: la mejora de
la transparencia y el acceso a la información pública, el
incremento de la integridad pública, la promoción de la
participación ciudadana y el avance del gobierno electrónico.
Contiene, así mismo, una matriz de 22 indicadores,
añadida al documento con posterioridad como parte de
un compromiso cero que requería definir plazos, responsables
y mecanismos de seguimiento y evaluación102.
El gobierno de Perú presentó en septiembre de 2013
su auto-evaluación. Con respecto a la primera línea de
acción, el documento establece que, de los once compro-
101 Disponible en http://www.peru.gob.pe/normas/docs/RM_085_2012_
PCM.pdf.
102 El documento que presenta el plan de acción y la matriz de indicadores
puede consultarse en http://sgp.pcm.gob.pe/images/Plan_de_Accion_
OGP_y_matriz_de_indicadores_ult._version.pdf.
97
misos que contemplaba, solo se ha cumplido uno: la revisión
de la normativa relacionada con la transparencia –se
aprobó Decreto Supremo que modifica el Reglamento
de la Ley Transparencia y Acceso a la Información103.
Ocho más están en proceso de implementación. Entre
estos últimos se encuentra el diseño del portal de datos
peruano. Esta iniciativa todavía no ha visto la luz aunque
ya se tiene un estudio de preparación para la apertura
de datos, financiado por el Banco Mundial, que realizó
varias recomendaciones al respeto, tales como la introducción
de la materia open data en la comunicación política
o la redacción de una política de apertura de datos
que haga énfasis en la colaboración104.
De los ocho compromisos dirigidos a promover la participación
ciudadana, no se ha ejecutado ninguno: cuatro
están en proceso de implementación y el resto se encuentran
en una fase incipiente que implica la búsqueda
de información. Entre los proyectos que se consideran
en proceso se inclyen los que tienen lugar en el marco
de una colaboración con USAid enfocada a diseñar programas
de sensibilización y formación.
En términos de integridad pública, el plan de acción
recogía 19 compromisos, de los que solo cuatro se han
cumplido y uno está en proceso de implementación.
103 Ver http://www.bcrp.gob.pe/docs/Transparencia/Normas-Legales/ds-070-
2013-pcm.pdf.
104 Más información en http://data.worldbank.org/sites/default/files/1/odraperu-
final-.pdf.
98
Así, se ha aprobado el Plan Nacional de Lucha contra
la Corrupción 2012-2016105, se ha iniciado un proceso
de fortalecimiento del Sistema Nacional de Atención
de Denuncias, se ha creado la Comisión de Alto Nivel
Anticorrupción106 y se ha aprobado el Plan Nacional
de Simplificación Administrativa, un compromiso que
también se contemplaba en relación con el gobierno
electrónico y la mejora de los servicios públicos107.
Finalmente, en el ámbito del gobierno electrónico, de los
nueve compromisos asumidos, solo uno se ha ejecutado.
Seis más se han puesto en marcha aunque varios de ellos
se encuentran en una fase muy inicial. Es el caso del desarrollo
de la plataforma de interoperabilidad, la implementación
del portal de datos abiertos, la reducción de
la brecha digital o el diseño de un marco normativo que
garantice la seguridad y la integridad de la información.
Como se observa, los avances conseguidos no son muchos.
A pesar de lo activo que estuvo el país para conseguir
su ingreso en la Alianza para el Gobierno Abierto,
se está progresando de manera muy lenta. Además,
los compromisos del plan de acción evidencian que el
discurso de gobierno abierto en Perú todavía está muy
arraigado en las actuaciones de gobierno electrónico y
105 Disponible en http://can.pcm.gob.pe/wp-content/uploads/2013/02/Plan-
Nacional-Anticorrupcion-2012-2016-DS-119-2012-PCM.pdf.
106 Más información en http://can.pcm.gob.pe.
107 Disponible en http://sgp.pcm.gob.pe/images/documentos/Plan_Nacional_
de_Simplificacion_Administrativa_2013_2016.pdf.
99
que hay dimensiones, como la de colaboración, o herramientas,
como las redes sociales, para las que todavía
deben formularse actuaciones. Los acontecimientos de
los dos últimos meses añaden incertidumbre al futuro a
corto plazo de la estrategia de gobierno abierto de Perú.
La crisis de gobierno que ha resultado en un cambio de
primer ministro y en la reestructuración de varios ministerios108,
no permite vislumbrar qué dirección tomará
la apuesta por el gobierno abierto en este país.
4.12. Gobierno abierto en Portugal
Portugal no es un país que forme parte de la Alianza
para el Gobierno Abierto. Tampoco es un país que, en
el ámbito internacional, sea referencia en esta cuestión,
como sí es el caso de Noruega o Reino Unido, pero,
en el último año, y sin tener una estrategia explícita de
gobierno abierto, ha fortalecido su discurso y consolidado
varias iniciativas relacionadas con los principios de
transparencia, participación y colaboración.
Con respecto al primer principio, Portugal no tiene una
Ley de Transparencia propiamente dicha pero la Constitución,
desde 1973, garantiza el acceso al derecho a
la información. En 1993, además, se aprobó la Ley de
Acceso a los Documentos Administrativos que permi-
108 Ver, por ejemplo, http://produccioninformativa.aler.org/index.
php?option=com_content&view=article&id=4611:peru-cambio-de-gabinete-
oxigena-el-gobierno-de-ollanta-humala&catid=24:peru&Itemid=101
o http://publimetro.pe/actualidad/noticia-juramento-nuevo-gabineteministerial-
17857.
100
tía a cualquier persona solicitar el acceso a documentos
administrativos que obren en poder de las autoridades
nacionales y locales y de cualquier organización pública.
Dicha norma fue modificada en 1995, 1999 y, finalmente,
en 2007109. La Ley contemplaba la figura de la
Comisión de Acceso a los Documentos Administrativos
cuyo reglamento interno se aprobó en 1995 y cuyo
reglamento orgánico se aprobó en 2012. La actividad
de este organismo ha sido intensa. Desde su creación
hasta el año 2012, último en el que existen estadísticas,
atendió 8.142 solicitudes o quejas110.
Más allá de la normativa, Portugal todavía no tiene un
portal de transparencia pero en el año 2010 puso en
marcha base, el portal de compras públicas del gobierno
portugués, cuyo objetivo es reforzar la transparencia en
los procesos de contratación pública. Para ello, apuesta
por la centralización de la información sobre las compras
públicas, el conocimiento del gasto público por parte del
ciudadano, la divulgación de los contenidos técnicos y
legales relevantes, y la creación de espacios de diálogo
con todos aquellos que intervienen en un contrato público.
No ha sido posible encontrar datos sobre su rendimiento
a pesar de que el portal la anuncia.
Pero en el ámbito del gobierno abierto, y en relación
tanto con la transparencia como con la colaboración es,
109 Se puede consultar la última versión en http://www.dgarq.gov.pt/
files/2008/09/46_2007.pdf.
110 Más información en http://www.cada.pt/.
101
si cabe, más relevante el portal de datos abiertos, que se
lanzó en su versión beta en noviembre de 2011 con unos
100 conjuntos de datos provenientes de 14 organismos
públicos. En la actualidad, el portal muestra 477 conjuntos
de datos de 18 instituciones. Con esta cifra, el
Índice de Datos Abiertos sitúa a Portugal en la posición
décimo octava, entre un conjunto de setenta países111.
El portal, además, consta de cinco secciones: 1) catálogo
de datos, que permite realizar búsquedas pero, también,
identificar qué sets son los más vistos y mejor calificados;
2) catálogo de aplicaciones, donde, en el momento
de realizar este estudio, solo podían encontrarse seis
ejemplos, siendo el último del años 2011; 3) estadísticas;
4) programadores, el espacio donde interactúan
los desarrolladores de aplicaciones, y 5) registro112. Para
incentivar la reutilización de los datos disponibles, en
enero de 2013, se presentó AppsPortugal, el directorio
de aplicaciones lusitanas que tiene el objetivo de listar
todas las aplicaciones móviles desarrolladas en Portugal
o para el mercado local y convertirse, así, en punto de
encuentro de programadores y desarrolladores113.
111 El Índice de Datos Abiertos es una iniciativa del Open Knowledge Foundation
que valora el estado de la apertura de datos en diferentes países del
mundo. Dicha valoración se realiza en función de la disponibilidad de diez
conjuntos de datos: horarios de transporte, presupuesto gubernamental,
gastos gubernamentales, resultados electorales, registro de empresas, mapa
nacional, estadísticas nacionales, legislación, códigos postales y emisiones
contaminantes. Más información en https://index.okfn.org/.
112 Más información en http://www.dados.gov.pt/pt/inicio/inicio.aspx.
113 Más información en http://appsportugal.com/.
102
Portugal también ha manifestado su apuesta por el software
libre y el código abierto. Con el objetivo de fomentar
la gestión abierta, la Agencia para la Modernización
Administrativa puso en marcha svn.gov.pt, un portal que
pone a disposición de terceros el código utilizado en las
plataformas públicas para promover su desarrollo de manera
colaborativa. Para formalizar la iniciativa, en junio
de 2011 se aprobó la Ley 36/2011 sobre la adopción de
estándares abiertos en los sistemas de información del
Estado114. Desde entonces, se han desarrollado diversos
proyectos, como el middleware de la tarjeta ciudadana,
la versión portuguesa de Fix my Street o la plataforma
de interoperabilidad115. Recientemente, en octubre de
2013, el gobierno renovó su compromiso con el software
libre y la utilización de soluciones informáticas de
código abierto, de manera que se puedan racionalizar y
reducir los costes asociados a la tecnología116.
Por último, es posiblemente la participación el ámbito en
el que menos actuaciones se han llevado a cabo. Existe,
en este sentido, una experiencia, denominada Simplex,
que lleva en marcha desde el año 2006. Simplex es un
programa de simplificación administrativa y legislativa
que pretende facilitar la interacción de empresas y ciudadanos
con la administración pública. Como parte de
114 Una traducción informal al inglés puede obtenerse en http://www.esop.pt/
uploads/2011/10/OpenStandardsPT.pdf.
115 Más información en http://svn.gov.pt/.
116 Más información en https://joinup.ec.europa.eu/community/osor/news/
portuguese-government-set-increasing-use-open-source.
103
dicho programa, cada año y desde 2007, se lleva a cabo
una consulta pública que les permite a los ciudadanos
exponer sus propuestas e ideas. No obstante, los proyectos
más importantes en relación con este principio,
todavía están por llegar. Uno de ellos será la plataforma
de consulta pública que permitirá la implicación de los
ciudadanos en los procesos de toma de decisiones públicas117.
4.13. Gobierno abierto en la Región
de Piamonte (Italia)
La Región de Piamonte es otro caso de los que estamos
analizando en el que la estrategia de gobierno abierto es,
explícitamente, una estrategia de apertura de datos que
se materializa en mayo de 2010con la presentación de su
portal de datos. Hasta el momento, se trata, de hecho, de
la experiencia de apertura de datos más exitosa en Italia,
seguida por la región de Emilia-Rogmana, que publicó
su portal de datos abiertos en el año 2011, siguiendo los
mismos parámetros.
La Región de Piamonte tenía en el año 2009 un especial
interés por seguir la Directiva 2003/98/ec, sobre
la reutilización de la información del sector público118
y creó un comité específico para tal fin: el Consejo de
Datos Abiertos, que desarrolló sus propios principios
117 Dicha plataforma se alojará en http://participação.gov.pt.
118 El texto de dicha directiva se encuentra en http://eur-lex.europa.eu/Lex-
UriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2003:345:0090:0096:EN:PDF.
104
para la reutilización de los datos públicos en la región.
El documento apostaba por la utilización del cc0, una
herramienta que permite liberar los datos de cualquier
restricción de consulta alrededor del mundo, para poder
utilizar un estándar reconocido globalmente con
permisos fáciles de entender por los usuarios y, a su vez,
interoperables con las leyes de otros países. El objetivo
último era conseguir la reutilización de los datos sin
especificaciones adicionales.
Como hemos adelantado, la versión beta del portal de
datos fue lanzada en mayo de 2010 con aproximadamente
unos sesenta conjuntos de datos disponibles. A
fecha de 13 de diciembre de 2013, el número de sets
había ascendido a 449. El portal se estructura en varias
secciones. Hay información sobre el concepto de
datos abiertos y sobre la normativa que los regula en la
Región de Piamonte. También sobre los proveedores y
los eventos que tienen lugar en Italia relacionados con
la reutilización de la información. Algunos de ellos son
promovidos por el gobierno de esta región, tal como el
Concurso Piamonte Visual, que incentiva la presentación
de proyectos de visualización e infografía basados
en la reutilización de datos del portal119. El portal cuenta,
así mismo, con un espacio para los desarrolladores y
con algunos ejemplos de aplicaciones creadas a partir de
los datos disponibles120. Finalmente, la actividad en el
portal, así como otras actuaciones relacionadas con los
119 Más información en http://www.piemontevisualcontest.eu/.
120 Más información en http://www.dati.piemonte.it/.
105
datos abiertos, puede seguirse a través de la cuenta de
Twitter: @OpenDataPiemont.
Pero, además de ser la primera región en tener un portal
de datos abiertos, Piamonte es también la primera
región en Italia en haber aprobado una norma sobre
publicación y reutilización de los datos de la administración
pública. El texto fue aprobado por unanimidad
el 20 de diciembre de 2011 y establece que los datos de
las instituciones públicas pertenecen a la comunidad y
que, por lo tanto, deben ser puestos a su disposición a
través de Internet y con formato reutilizable. Por ello,
dicha ley, que apenas tiene seis artículos, garantiza la
disponibilidad, gestión, acceso, transmisión y almacenamiento
de los datos en modo digital121.
Además, la Región de Piamonte fortalece su estrategia
de open data participando de diferentes proyectos en Europa.
Así, entre 2009 y 2011 fue miembro del consorcio
evpsi –Extracting Value from Public Sector Information:
Legal Framework and Regional Policies–, un proyecto de
investigación cuyo principal objetivo era conseguir la
maximización de los beneficios obtenidos de la reutilización
de datos122. En la actualidad, está participando en
homer –Harmonizing Open Data in the Mediterranean
through Better Access and Reuse of Public Sector Informa-
121 La ley está disponible en http://arianna.consiglioregionale.piemonte.it/
ariaint/TESTO?LAYOUT=PRESENTAZIONE&TIPODOC=LEG
GI&LEGGE=24&LEGGEANNO=2011.
122 Más información en http://www.evpsi.org/.
106
tion–, focalizado en la apertura de datos y en la reutilización
de la información pública123.
Fruto de todos estos esfuerzos, la iniciativa ha ganado
uno de los diez premios a los proyectos más innovadores
en términos de aplicación del paradigma de la reutilización
que, en 2013, ha otorgado smau, el acelerador
italiano de innovación para la empresa124.
4.14. Gobierno abierto en Reino Unido
Reino Unido también se encuentra entre los países
promotores de la Alianza para el Gobierno Abierto125.
Junto con Estados Unidos, es considerado un ejemplo
paradigmático de país con estrategia de gobierno abierto.
En este ámbito ha impulsado actuaciones dirigidas
al refuerzo del papel de los ciudadanos en la política,
la mejora de la eficacia y la eficiencia del gobierno y la
transparencia de la administración pública. La estrategia
Putting the Fronteline First: Smarter Government126, de
diciembre de 2009, ya comprometía a la Administración
del primer ministro Gordon Brown con un gobierno
más abierto y orientado a la sociedad. Esta apuesta con-
123 Más información en http://www.homerproject.eu/.
124 Más información en http://www.dati.piemonte.it/novita/1-ultime/951-
dati-piemonte-tra-i-10-premiati-di-smau-2013.html y http://www.smau.
it/news/smau-premia-10-campioni-del-riuso.
125 De hecho, Reino Unido y Noruega fueron los dos únicos países europeos
entre los ocho promotores.
126 Disponible en http://www.official-documents.gov.uk/document/
cm77/7753/7753.pdf.
107
tinúa con David Cameron, quien ha hecho de la transparencia
uno de los pilares de su mandato, tal y como
afirmó cuando tomó posesión: “we want to be the most
open and transparent government in the world”127. De
hecho, al poco de ser elegido primer ministro instauraba
su agenda de transparencia con una carta a los miembros
de su gobierno en la que les instaba a cumplir con
los nuevos estándares y compromisos incluidos en dicho
documento128. En julio de 2011, el primer ministro
volvió a enviar una carta sobre la transparencia en la que
anunciaba una serie de compromisos sin precedentes
para ser implementados durante el año 2012129. En el
documento, Cameron establecía la obligación de abrir
aquellos datos que permitieran la mejora de los servicios
públicos y, en particular, los datos de salud, educación,
justicia criminal y transporte, así como los relacionados
con la información financiera gubernamental.
Entre sus primeras actuaciones en este ámbito se encuentra
Making Open Data Real: A Public Consultation,
un proceso de consulta pública que tuvo lugar entre
agosto y octubre de 2011 acerca del enfoque gubernamental
sobre la estrategia de transparencia y datos
abiertos130. Dicho proceso, que consiguió más de 500
127 “Queremos ser el gobierno más abierto y transparente del mundo”.
128 Disponible en https://www.gov.uk/government/news/letter-to-government-
departments-on-opening-up-data.
129 Disponible en https://www.gov.uk/government/news/letter-to-cabinetministers-
on-transparency-and-open-data.
130 Más información en https://www.gov.uk/government/consultations/
making-open-data-real.
108
aportaciones, ha dado finalmente lugar a la Estrategia
para la Mejora de la Transparencia y la Rendición de
Cuentas del Gobierno y de sus Servicios, publicada
en mayo de 2013 y que contempla cuatro objetivos: 1)
asegurar que todos los departamentos gubernamentales
contemplen en sus planes acciones concretas de apertura
da datos, 2) modificar la legislación para garantizar que
los datos se publiquen en formato estándar reutilizable,
3) seguir publicando conjuntos de datos en el portal de
datos abiertos del Reino Unido y 4) establecer el Consejo
de Transparencia del Sector Público131.
El plan de acción presentado a la Alianza para el Gobierno
Abierto en septiembre de 2011 seguía poniendo
el énfasis en la transparencia y la apertura de datos. Su
primer conjunto de compromisos, en este sentido, tenía
que ver con la consulta pública sobre datos abiertos que
se estaba llevando a cabo en ese momento. Así mismo,
el gobierno apostaba por la apertura de datos relacionados
con la información de ayuda al desarrollo, con el
objetivo de contribuir a la transparencia y la rendición
de cuentas. Por último, el documento se refería a la estrategia
tic del gobierno británico y, en concreto, a los
beneficios relacionados con los servicios públicos que la
apertura de datos conllevaría132.
131 Más información en https://www.gov.uk/government/policies/improvingthe-
transparency-and-accountability-of-government-and-its-services.
132 Más información en http://www.opengovpartnership.org/countries/unitedkingdom.
109
Como consecuencia de dicho plan, varias acciones han
tenido lugar. Posiblemente la más importante ha sido la
consolidación del portal de datos abiertos, que contiene
más de 10.300 conjuntos de datos bajo la filosofía de
linked data, que establece que cada concepto relevante
del mundo real esté reflejado en Internet en forma
de datos abiertos y procesables. El portal ofrece varios
mecanismos de búsqueda y también habilita espacios de
participación y de publicación de aplicaciones innovadoras
–hay más de 300 disponibles–133. Este esfuerzo ha
ido acompañado por la publicación, en junio de 2012,
de un Libro Banco sobre Datos Abiertos134.
En septiembre de 2012, Reino Unido sustituyó a Brasil
como co-chair en la Alianza para el Gobierno Abierto,
circunstancia que fue aprovechada para publicar una estrategia
que subrayaba las áreas de acción prioritaria para
el año 2013, entre las cuales volvía a aparecer la apuesta
por la transparencia y la apertura de datos135. En abril de
2013, el país presentaba su autoevaluación en la que exponía
el grado de cumplimiento de sus compromisos. Si
bien, como hemos ido exponiendo, se han hecho grandes
avances en el campo de los datos abiertos, el documento
mostraba algunos retos a los que hacer frente, entre los
que se encuentran la mejora de la calidad de los datos,
133 Más información en http://www.data.gov.uk/.
134 Disponible en http://www.data.gov.uk/sites/default/files/Open_data_
White_Paper.pdf.
135 Más información en https://www.gov.uk/government/uploads/system/
uploads/attachment_data/file/180795/Annex-B-OGP-UK-Co-chair-
Vision-Dec-2012.pdf.
110
la cuantificación de los costes y beneficios de la apertura
de datos o la valoración del impacto en el crecimiento
económico136. Como consecuencia, en los últimos meses
se ha trabajado en un nuevo plan de acción. El borrador
de dicho plan se presentó en junio de 2013 y ha estado
bajo escrutinio público hasta el pasado 19 de septiembre
de 2013137. El 31 de octubre se publicó la versión final138,
un documento elaborado con la voluntad de dar un paso
más y de pasar del discurso de los datos abiertos al del
gobierno abierto propiamente dicho. Para ello, entre sus
propuestas, contempla la de incentivar la participación
ciudadana en diferentes ámbitos139.
De hecho, no es que el Reino Unido se haya olvidado
del principio de participación. Ya hemos expuesto que
varias de las actuaciones iniciadas han sido sometidas
a procesos de consulta pública. Ha habido también
importantes iniciativas en este ámbito, como la página
web e-petitions, una plataforma que permite a cualquier
ciudadano elevar una petición al gobierno británico sobre
cualquier asunto público para que este lo debata en
136 Más información en https://www.gov.uk/government/uploads/system/
uploads/attachment_data/file/180793/Self-Assessment-Report-OGP.pdf.
137 Más información en https://www.gov.uk/government/consultations/opengovernment-
partnership-uk-draft-national-action-plan-2013.
138 Disponible en http://data.gov.uk/sites/default/files/library/20131031_ogp_
uknationalactionplan.pdf.
139 Sin embargo, los compromisos relacionados con la apertura de datos y la
reutilización siguen teniendo una gran importancia. De hecho, muchas de
las actuaciones que se prevé llevar a cabo en términos de participación tienen
que ver con una mayor implicación de ciudadanos y de terceros actores en
las iniciativas de transparencia, acceso a la información y reutilización.
111
la Cámara de los Comunes –siempre y cuando reciba el
número de apoyos establecidos que, en la actualidad, es
de 100.000 firmas140. Pero sí es cierto que la estrategia de
gobierno abierto de este país, aunque considerada como
exitosa, ha tendido a priorizar cierto tipo de proyectos.
Tiene, por tanto, sentido que el nuevo plan de acción
amplíe el enfoque.
4.15. Gobierno abierto en Rennes
Metropolitana (Francia)
La estrategia de gobierno abierto de Rennes Metropolitana
es también, al igual que la de la Región del Piamonte,
una estrategia de datos abiertos que comenzó
en el año 2010 con la presentación de un catálogo de
datos en línea llamado Rennes Metropole en Acces Libre
y que, hoy en día, constituye el portal de datos abiertos
de esta área metropolitana141. Otras áreas, como las de
Burdeos, Nantes, París o Montpellier, así como algunos
departamentos, han puesto en marcha portales de estas
características pero Rennes Metropolitana fue la primera
en hacerlo y no solo se la considera pionera en Francia
sino que, también, es una referencia internacional.
Fue en marzo de 2010 cuando se tomó la decisión de
abrir una plataforma de datos públicos. Un mes más
tarde se inauguraba una primera página web en la que
se daba información, en tiempo real, del servicio gratui-
140 Ver http://epetitions.direct.gov.uk/.
141 El portal está disponible en http://www.data.rennes-metropole.fr/.
112
to de bicicletasy se proporcionaban datos prácticos de
más de 1.500 organismos públicos y parapúblicos locales.
En el verano de ese mismo año, y en colaboración
con Keolis Rennes, un operador de transporte público,
se hicieron públicos los datos de la red de autobuses y
metros: instalaciones, programas, horarios, ubicación de
las estaciones,…142-143.
Para acompañar la apertura de datos, Rennes Metropolitana
lanzó entre octubre de 2010 y marzo de 2011 un
concurso para premiar las aplicaciones más innovadoras
desarrolladas con los datos disponibles en Rennes Metropole
en Acces Libre o en la página web de Keolis Rennes.
Tomaron parte en el concurso 43 participantes, de los
cuales dos tercios eran individuos y el resto lo constituían
empresas.
Además, en octubre de 2010, el proyecto recibió su
primer reconocimiento público en el World e.Gov Forum,
al quedar ganador en la categoría de democracia
electrónica144.
142 La apuesta por la apertura de datos de transporte no es consecuencia de una
decisión gubernamental sino del interés y presión de una empresa privada,
in-Cité, que, después de estudiar el modelo anglosajón durante un año, vio
una oportunidad en este ámbito.
143 Con el tiempo, y en el marco del portal de datos abiertos de Rennes Metropolitana,
se ha desarrollado una página web que ofrece información única y
exclusivamente del servicio de transporte y que está gestionada por Keolis
Rennes (disponible en http://data.keolis-rennes.com/fr/accueil.html).
144 Más información en http://wegf.org/2010/10/%C2%AB-un-encouragement-
pour-les-autres-villes-francaises-%C2%BB/?lang=fr.
113
Desde entonces, se han añadido más conjuntos de datos
a la plataforma. En abril de 2011 se dio un paso importante:
la apertura de datos presupuestarios. Hasta ese
momento, solo se habían abierto datos que tenían que
ver con los servicios a los ciudadanos. Con esta iniciativa,
Rennes Metropolitana apostaba por proporcionar información
sobre el funcionamiento de su administración,
de manera sencilla y clara para los ciudadanos. Desde
entonces, el portal de datos se ha ido consolidando poco
a poco. El gobierno de la región, además, ha puesto en
marcha actuaciones de divulgación y sensibilización y,
en septiembre de 2011, se unió al colectivo Open Data
France. En la actualidad, hay 165 conjuntos de datos
disponibles en la página web –durante el mes de octubre
de 2013 se abrieron los últimos, relacionados con la
vida cultural en el territorio145–, que también muestra 25
de las más de 60 aplicaciones que se han desarrollado a
partir de dichos datos, y proporciona un espacio para que
los desarrolladores y programadores interactúen entre sí.
En enero de 2012, nació el colectivo de datos abiertos
Rennes, integrado por asociaciones locales, desarrolladores
independientes, estudiantes, investigadores y
cualquier persona interesada en la apertura de datos en
la región. Dicho colectivo ha acompañado los esfuerzos
realizados por la administración a través de su blog, en el
que se proporciona información sobre noticias, nuevas
145 Más información en http://blog.cod-rennes.fr/2013/10/14/la-culture-selibere-
a-rennes-metropole/.
114
aplicaciones o encuentros que puedan ser de interés para
sus participantes146.
4.16. Gobierno abierto en Uruguay
Uruguay es el último caso de los analizados que desarrolla
formalmente su estrategia en el marco de la Alianza
para el Gobierno Abierto, aunque con anterioridad ya
había puesto en marcha actuaciones relacionadas con
este ámbito, sobre todo, como consecuencia del lanzamiento
de la Agenda Digital.
Efectivamente, el 27 de agosto de 2007 se puso en
marcha agesic, la Agencia de Gobierno Electrónico
y Sociedad de la Información147, eje orientador y promotor
de la incorporación de las tic al sector público
uruguayo. Una de sus primeras tareas fue la redacción de
la Agenda Digital Uruguaya –en adelante, adu– 2008-
2010 que, entre sus líneas estratégicas, ya contempla el
impulso a la transparencia y a la participación a pesar
de que son las iniciativas de gobierno electrónico las
más numerosas148. La actualización del documento en
el año 2011 sigue teniendo la misma orientación que
su predecesor pero presta, si cabe, más atención a estos
aspectos. La adu 2011-2015 contiene, así, objetivos de
146 El blog está disponible en http://blog.cod-rennes.fr/.
147 Más información en http://www.agesic.gub.uy/.
148 La Agenda se encuentra disponible en http://agesic.gub.uy/innovaportal/
file/447/1/agenda_digital2008_2010.pdf.
115
participación ciudadana y transparencia pero, también,
de colaboración149.
En términos de legislación, Uruguay cuenta desde el
año 1998 con una Ley Anticorrupción, también llamada
Ley Cristal, que establece la obligatoriedad de
presentación de declaraciones juradas del patrimonio de
los servidores públicos150. Pero más importante, desde
2008, está vigente la Ley de Acceso a la Información
Pública, cuyo objetivo es promover la transparencia de
la función administrativa de todo organismo público,
sea o no estatal, y garantizar el derecho fundamental de
las personas a la información pública151. La Ley ha dado
lugar a la creación de la Unidad de Acceso a la Información
Pública, un organismo desconcentrado de agesic,
que brinda apoyo técnico al proceso de promoción de la
transparencia152, así como al lanzamiento, en septiembre
de 2010, del portal de datos abiertos153.
Con estos antecedentes, en septiembre de 2011 el país
solicitó su adhesión a la Alianza para el Gobierno Abierto,
lo que le llevó a presentar su plan de acción en abril
149 El documento se puede descargar en http://www.agesic.gub.uy/innovaportal/
file/1443/1/agesic_agendadigital_2011_2015.pdf. Así mismo, el
Decreto por el que se aprueba está disponible en http://www.agesic.gub.
uy/innovaportal/file/1443/1/decreto_adu_2011_2015.pdf.
150 El texto de esta Ley puede leerse en http://www.parlamento.gub.uy/leyes/
AccesoTextoLey.asp?Ley=17060&Anchor=.
151 Disponible en http://www.presidencia.gub.uy/transparencia.
152 Más información en http://www.uaip.gub.uy/.
153 El portal se puede consultar en http://datos.gub.uy/.
116
de 2012154 y a formalizarlo mediante Decreto del Poder
Ejecutivo en agosto del mismo año155. Dicho plan de
acción, impulsado por el presidente de la República y
desarrollado por un grupo de trabajo integrado por representantes
de diferentes organismos gubernamentales156,
se entiende como un complemento a la adu. Sus
compromisos giran en torno a tres líneas estratégicas:
aumento de la integridad pública –seis compromisos,
entre los que cabe mencionar el fortalecimiento de la
cultura de transparencia, la creación del Premio Nacional
de Transparencia o el lanzamiento del catálogo
nacional de datos abiertos–, gestión más eficiente de los
recursos públicos –cinco compromisos entre los que se
incluye la puesta en marcha de la Agencia de Compras
y Contrataciones del Estado, la implementación del
expediente electrónico o la apertura del portal nacional
de software público– y mejora de la prestación de servicios
públicos –cinco compromisos relacionados, entre
otras cuestiones, con la incorporación de ventanillas
únicas electrónicas, los servicios electrónicos dirigidos
a uruguayos en el extranjero o la utilización de fondos
electrónicos ciudadanos.
154 El plan de acción se puede consultar en http://www.opengovpartnership.
org/country/uruguay/action-plan.
155 El texto del Decreto se encuentra disponible en http://www.agesic.gub.uy/
innovaportal/file/2296/1/decretogobiernoabierto.pdf.
156 El grupo de trabajo estaba compuesto por representantes de la Oficina de
Planeamiento y Presupuesto, el Ministerio de Economía y Finanzas, el
Ministerio de Relaciones Exteriores, el Instituto Nacional de Estadística,
la Unidad de Acceso a la Información Pública y agesic. Así mismo, en el
transcurso de una semana en marzo de 2012, se llevo a cabo la consulta
pública y se recibieron 32 propuestas de la ciudadanía.
117
Son varias las actuaciones que se han llevado a cabo desde
la aprobación del plan, tal y como pone de manifiesto
el informe de autoevaluación publicado en septiembre
de 2013157. Así, de los 18 compromisos asumidos, Uruguay
ha ejecutado diez. Hay que tener en cuenta, no
obstante, que dichos compromisos tenían metas a 2012
y a 2015. De los doce compromisos con metas a 2012,
nueve se han cumplido al 100% y dos más están en proceso
de implementación avanzado. Por su parte, de los
seis compromisos con metas a 2015, el país ha ejecutado
uno al 100%. El resto se encuentra en estados de implementación
diversos, pero todos han sido ya iniciados.
Entre los logros más significativos y más relacionados
con el gobierno abierto cabe destacar la mejora del portal
de transparencia158, el lanzamiento de la primera edición
del Premio de Transparencia159, la publicación del
catálogo de datos abiertos160 –que apenas contiene 79
conjuntos de datos a fecha de diciembre de 2013 pero
que ha ido acompañado de actuaciones para promover
el uso de los datos y la reutilización de la información,
como los premios Dateidea161 o la redacción de guías
157 Disponible en http://www.opengovpartnership.org/sites/default/files/GobiernoAbierto_
Avances2013_setiembre_Uruguay%20%281%29.pdf.
158 El portal se puede consultar en http://transparencia.gub.uy/.
159 Más información sobre esta iniciativa en http://www.uaip.gub.uy/inicio/
noticias/los_ganadores_del_premio_a_la_transparencia.
160 Al que es posible acceder desde https://catalogodatos.gub.uy/.
161 Más información en http://www.agesic.gub.uy/innovaportal/v/3271/1/
agesic/entrega_de_premios_dateidea_2013.html.
118
sobre la apertura de datos162– y la implementación del
portal de software público163. Poco se ha conseguido, sin
embargo, en términos de participación. A pesar de ser
una de las líneas prioritarias de la adu 2011-2015, no
existen todavía resultados tangibles en este ámbito. Así,
por ejemplo, la plataforma de participación ciudadana
no se ha creado y el informe de autoevaluación dice,
al respecto, que se ha tomado la decisión formal de no
implementarla como consecuencia de los resultados de
una investigación, aunque no hay mención de dichos
resultados.
En la actualidad, se encuentra en fase de elaboración el
plan de acción 2013-2015, que contempla más de 40
proyectos clasificados en seis categorías: gestión de los
recursos públicos, servicios al ciudadano, acceso a la información
pública y datos abiertos, educación y cultura,
impulso al gobierno abierto, y salud. El contenido del
plan está sometido al escrutinio público desde el 24 de
octubre hasta el 15 de diciembre de 2013. En términos
generales, se pretende que el nuevo documento no esté
tan ligado a actuaciones de gobierno electrónico e incorpore
más compromisos para fortalecer la participación
ciudadana.
162 Pueden consultarse al respecto la Guía Rápida de Publicación en datos.
gub.uy (disponible en http://www.agesic.gub.uy/innovaportal/file/2478/1/
guia_publicacion_datos_abiertos.pdf ) y la Guía Básica de Apertura y de
Reutilización de Datos Abiertos de Gobierno (disponible en http://www.
agesic.gub.uy/innovaportal/file/2478/1/guia_basica_datos_abiertos.pdf ).
163 Disponible en http://softwarepublico.gub.uy/.
119
4.17. Gobierno abierto en Viena (Austria)
El último caso analizado que, en un alto grado, tiene
que ver con la apertura de datos es el de Viena. Es esta
una ciudad que ya había apostado en el pasado por el
gobierno electrónico y, en general, por la mejora de la
gestión pública. En este sentido, su estrategia de gobierno
abierto es una evolución natural de las reformas
emprendidas en el pasado y de su objetivo de ser una
de las mejores administraciones públicas del mundo de
habla alemana.
La estrategia de gobierno abierto nació en octubre de
2010, tras las elecciones municipales que proclamaron
vencedora a la coalición entre el Partido Socialdemócrata
y el Partido Verde, organizaciones claramente
comprometidas con el gobierno abierto y la apertura de
datos. Políticamente, la responsabilidad de las actuaciones
en este ámbito recayó sobre la Consejería para
la Integración, la Mujer, la Protección del Consumidor
y el Personal mientras y, administrativamente, sobre el
Chief Information Office –cio, en adelante– de este gobierno
local. Además, se creó un órgano coordinador,
el Centro con Competencias en Datos Abiertos, en el
que, además del cio, participaban representantes de los
departamentos de tic y comunicación así como de los
departamentos proveedores de datos. Este órgano tenía,
y sigue teniendo hoy en día, competencias para valorar,
entre otras cuestiones, qué datos deben hacerse públicos.
120
En mayo de 2011 se presentó formalmente el portal de
datos abiertos de Viena, el primero de estas características
en el país164, bajo licencia de Creative Commons 3.0.
Contenía, sobre todo, información sobre servicios públicos.
En junio, se llevó a cabo una segunda incorporación
de datos. Pero su mayor impulso se produjo a partir de
julio de 2011. En ese mes, la Oficina del cio publicó la
Estrategia de Gobierno Abierto de Viena, inspirada en
el modelo de gobierno abierto de cuatro fases de Lee y
Kwak (2011). El documento visualizaba la apertura de
datos como el primer paso hacia la consecución de un
sistema integrado de gobierno abierto. Los siguientes
pasos, por orden, hacían referencia a la participación, la
colaboración y la implicación continua. El texto subrayaba
la relevancia de dos tareas en la apertura de datos:
1) la identificación de los datos de mayor valor o impacto
y 2) la mejora de la calidad de los datos. Para conseguir
estos objetivos, la estrategia listaba una serie de medidas,
entre las que se encontraba la elaboración de un catálogo
de datos, la puesta en marcha de una auditoría interna
que afectaba a todos los departamentos, con la finalidad
de identificar qué conjuntos de datos podían abrirse, la
creación de un Centro de Competencia y la recopilación
de metadatos165.
Desde entonces, el portal de datos se actualiza cuatro
veces al año. A 13 de diciembre de 2013, podían con-
164 Disponible en https://open.wien.at/site/.
165 Más información sobre esta estrategia en http://www.kdz.eu/en/webfm_
send/1537.
121
sultarse 223 conjuntos de datos y 110 aplicaciones desarrolladas
a partir de los mismos. La interacción con la
comunidad es muy importante para seguir avanzando.
En este sentido, la oficina del cio organiza cuatrimestralmente
reuniones con programadores, ciudadanos,
empresas y académicos para identificar qué otros conjuntos
de datos deben ser puestos a disposición del público.
Así mismo, se incentiva la utilización de las redes
sociales para facilitar la comunicación y el contacto.
Especialmente activa es, en este sentido, la cuenta que el
gobierno de la ciudad ha abierto en Twitter (@ogdwien).
Finalmente, en marzo de 2013 se presentó la evaluación
encargada a la Danube University Krems por el propio
gobierno de Viena. En ella se hacía referencia al importante
papel jugado por el Centro con Competencias en
Datos Abiertos en la implementación de la estrategia
pero también se remarcaba la lentitud en la apertura de
datos. El estudio explicitaba que la mayoría de datos que
contiene el portal, como los geoespaciales, ya estaban en
posesión de la administración y podrían haberse abierto
mucho más rápidamente. También precisaba el enorme
coste que va a suponer poner más datos a disposición del
público, sobre todo aquellos que no están en poder del
gobierno local. Por último, el documento también destacaba
el relevante posicionamiento de Viena en Alemania
en cuanto a la apertura de datos pero hacía énfasis en la
necesidad de aumentar el número de usuarios que, en la
actualidad, no parecen estar demasiado interesados en
esta cuestión, posiblemente por la ausencia de un modelo
económico convincente.
122
4.18. Gobierno abierto en Zaragoza
(España)
Es posiblemente Zaragoza la ciudad española que más
ha apostado por el gobierno abierto. A pesar de que
fue el año 2013 el más prolífico para Zaragoza en este
sentido, como expondremos seguidamente, la ciudad
ha estado comprometida con los principios de gobierno
abierto desde antes. En cierto modo, como en el caso
de Viena, el discurso de gobierno abierto zaragozano
da continuación a la estrategia de administración electrónica
de esta ciudad enmarcada, a su vez, en el plan
Zaragoza hacia la Ciudad del Conocimiento, que guió
las actuaciones en este ámbito entre 2003 y 2011166. Uno
de los proyectos más relevantes en esos años fue, precisamente,
el portal de datos abiertos, que se presentó en
2010167. Otras actuaciones relevantes tuvieron que ver
con la Infraestructura de Datos Espaciales de Zaragoza
–idezar–, la consolidación de los servicios ofrecidos por
la página web municipal, la presencia en redes sociales,
la utilización de software libre en el ayuntamiento o la
conversión en ciudad inteligente.
166 Más información en http://www.zaragoza.es/ciudad/sectores/tecnologia/
tecno/conocimiento.htm.
167 Precisamente, durante las fiestas del Pilar de ese año, el gobierno municipal
se dio cuenta de que la publicación de la agenda de dichas fiestas en formato
abierto había llevado a diferentes empresas a desarrollar aplicaciones para
dispositivos móviles a coste cero para el ayuntamiento. Así se tomó la decisión
de publicar datos de calidad en formatos abiertos para que terceros
los explotasen y crearan las aplicaciones.
123
En junio de 2012, fue presentada la Estrategia de Gobierno
Abierto en la Ciudad Digital 2012-2015 con los
siguientes objetivos: apuntalar la posición de Zaragoza
como referente en modelo de ciudad de código abierto,
mejorar en la accesibilidad de los servicios municipales,
incrementar la transparencia en la gestión, conseguir el
cero papel, fomentar la cultura emprendedora en sectores
relacionados con la creatividad y la innovación,
potenciar el uso de infraestructuras municipales como
herramienta de promoción económica y exportar el
conocimiento municipal que pueda ayudar a la cultura
emprendedora. El documento también establecía que,
para alcanzar estos fines, la estrategia se articularía en
torno a cuatro ejes estratégicos: vínculo digital, servicios
públicos abiertos, industrias digitales y ciudad inteligente.
Entre sus acciones contemplaba la reingeniería de
procesos y la generalización del expediente electrónico,
la implantación de un sistema de valija digital, la generalización
del escritorio OpenSource, la puesta en marcha
de un proyecto piloto de portal de gobierno abierto, la
creación del espacio Urban Milla Lab, la ampliación del
portal de datos abiertos, el desarrollo de la plataforma
Zaragoza App Store o la aprobación de una ordenanza
sobre gobierno abierto168.
Varias de estas iniciativas han visto la luz a lo largo del
año 2013. Así, por ejemplo, en enero de 2013 entró en
funcionamiento el portal de gobierno abierto de Zara-
168 Más información en http://www.zaragoza.es/contenidos/sectores/tecnologia/
Estrategia-Ciencia-Tecnologia.pdf.
124
goza169, con el principal objetivo de conocer de primera
mano las necesidades de la ciudadanía para resolver
sus problemas con más rapidez y, por tanto, satisfacer
sus demandas con mayor eficacia. El portal, que en la
actualidad recoge todo lo concerniente a los tres pilares
de gobierno abierto, nacía además con la pretensión de
ubicar a Zaragoza entre las cinco ciudades más transparentes
del país en el año 2015.
El portal de datos abiertos forma parte de la página web
anterior. Tiene como objetivo aumentar la transparencia
en la administración pública pero, también, busca
fomentar la reutilización de la información por parte de
ciudadanos, empresas y otros organismos. Incluye cuatro
secciones desde las cuales se ofrecen diferentes servicios:
catálogo de datos –con más de cien conjuntos de datos
en la actualidad, algunos de los cuales se encuentran en
formato linked data–, sparql –que ofrece a los profesionales
potencia y flexibilidad a la hora de desarrollar
aplicaciones–, solr –publicación de diferentes conjuntos
de datos con el objetivo de facilitar su reutilización
usando la plataforma de búsqueda del proyecto Apache
Lucene– y aplicaciones –donde, a fecha de 13 de diciembre
de 2013, se pueden encontrar 24 ejemplos de
aplicaciones desarrolladas con los datos publicados–170.
También en marzo de 2013 se aprobó inicialmente la
Ordenanza sobre Transparencia y Libre Acceso a la
169 Disponible en http://www.zaragoza.es/ciudadania/gobierno-abierto/.
170 Más información en http://www.zaragoza.es/ciudad/risp/.
125
Información, cuyo texto fue presentado en agosto de
2012. Desde entonces hasta enero de 2013, el texto
recibió 58 aportaciones de empresas, ciudadanos y partidos
políticos. La norma, que se estructura en cuatro
títulos –disposiciones generales, información pública,
publicidad y reutilización, modalidades de acceso a la
información pública y responsabilidad y sanciones–, tiene
como objetivo principal dar un tratamiento unitario
a toda la información pública del ayuntamiento, bajo los
principios de publicidad de la información, publicidad
activa, libre reutilización, acceso inmediato por medios
electrónicos y calidad de la información. Zaragoza ha
sido el primer municipio español en tener una norma
de estas características171.
171 El texto de la Ordenanza sobre Transparencia y Libre Acceso a la Información
está disponible en http://www.zaragoza.es/ciudadania/gobiernoabierto/
participar//detalle_Normativa?id=3983.
127
5. Conclusiones y recomendaciones
Son varias las conclusiones que se desprenden de los
casos de estudio analizados. En las siguientes páginas,
se hace referencia a las que nos han parecido más significativas
para, a continuación, y en función de dichas
cuestiones, realizar recomendaciones que sirvan como
guía y orientación en los procesos de implementación
de estrategias e iniciativas de gobierno abierto.
En primer lugar, se observa que muchos países ya habían
implementado iniciativas de gobierno abierto
antes de 2009, año en que el presidente Barack Obama
popularizó el término, sobre todo con respecto a la
transparencia –a través, muchas veces, de la aprobación
de leyes de transparencia y de acceso a la información–
y a la participación –algunos países de los analizados,
como Noruega o Reino Unido, pero también otros no
considerados, como Brasil o Bolivia en América Latina,
tienen una larga experiencia en la puesta en marcha de
experiencias participativas. Sin embargo, fue a partir
de este momento y, particularmente, de septiembre de
2011, cuando nació la Alianza para el Gobierno Abierto,
128
que dichas iniciativas se agruparon bajo una estrategia
de gobierno abierto propiamente dicha.
Una segunda conclusión que se desprende de las buenas
prácticas analizadas es que las actuaciones de apertura de
datos son las que parecen tener prioridad, tanto a nivel
nacional, como regional y local. Incluso en aquellos ámbitos
en los que parece existir una estrategia de gobierno
abierto más comprehensiva, la puesta en marcha de un
portal de datos abiertos deviene una de las actuaciones
más importantes. En la mayoría de casos, este tipo de
proyectos no busca solo aumentar la transparencia o
consolidar el derecho a la información pública sino que
pretende, también, fomentar la actividad económica,
promoviendo la reutilización de los datos e información
por terceros. Sin embargo, es precisamente la reutilización
el punto débil de la mayoría de estas iniciativas. Si
bien no hay evaluaciones que permitan establecer con
precisión el nivel de reutilización de los datos y la información
pública, los portales analizados no muestran
muchos ejemplos de aplicaciones. Parece que, por tanto,
es este un ámbito claro de mejora a pesar de que algunos
gobiernos, como la Región del Piamonte o Rennes
Metropolitana, ya han empezado a poner en marcha
concursos o jornadas para incentivarla.
Relacionada con la apertura de los datos y la reutilización,
se encuentra la colaboración. Esta está presente en
las estrategias de gobierno abierto, como acabamos de
señalar. No obstante, en pocos casos, entre los que cabe
destacar Chile, Perú y Portugal, lo está en relación con
129
la interoperabilidad y en ninguno en relación con la
innovación social. Es más, las actuaciones de colaboración
que se han identificado implican a un perfil muy
específico de ciudadanos: los desarrolladores.
Los casos estudiados también ponen de manifiesto que,
en varias ocasiones, se hace referencia a una política o
estrategia de gobierno abierto cuando, en realidad, lo
que existe es un conjunto de actuaciones que fomentan
la transparencia, la participación o la colaboración. En
pocos casos la estrategia es explícita o se ha plasmado
en un documento que sirve de guía y marco común a
ese conjunto de iniciativas. Tampoco se encuentra normativa
relacionada con el gobierno abierto en todas
las iniciativas. Es más: cuando existe, suele referirse a
aspectos específicos del gobierno abierto, tal y como
ocurre en Chile –con una Ley sobre Acceso a la Información,
por un lado, y con una Ley sobre Asociaciones
y Participación Ciudadana, por el otro. En general,
por tanto, el grado de formalización de las estrategias de
gobierno abierto es bajo. Pero, además, el análisis realizado
parece indicar que dichas estrategias suelen estar
impulsadas por líderes, políticos y/o directivos/técnicos,
claramente comprometidos con este enfoque. Es el caso,
por ejemplo, de Euskadi, Navarra, Kenia, Chicago
o Reino Unido.
En quinto lugar, se observa que muchas de las estrategias
consideradas son consecuencia de la evolución de
la incorporación de las tic a la administración pública
(ver Cuadro 1) y, en este sentido, están fuertemente re130
lacionadas con iniciativas de gobierno electrónico. Es sin
duda el caso de aquellos países miembros de la Alianza
para el Gobierno Abierto, como Chile, Indonesia o
Uruguay, cuyos planes de acción contemplan muchos
compromisos relacionados con servicios y trámites electrónicos,
pero, también, de otros ámbitos, como Viena
o Australia.
Un sexto rasgo común identificado en los casos analizados
tiene que ver con los procesos de participación. Más
allá de iniciativas de participación en general, en las cuales
los ciudadanos tienen la oportunidad de manifestar
sus opiniones, el gobierno abierto se construye con la
participación ciudadana. Tanto Zaragoza como Reino
Unido o Noruega son casos en los que o bien la normativa
o bien las estrategias o planes de acción han sido sometidos
a escrutinio público antes de haberse procedido
a su aprobación definitiva. Sin embargo, dichos procesos
son desiguales y, en ocasiones, la participación es considerada
solo como un requisito a cumplir. Las consultas
de los planes de acción de Perú y Uruguay, de tres y
una semana de duración, respectivamente, lo ponen de
manifiesto. También se han detectado dificultades en el
caso de Noruega, más relacionadas con la información
puesta a disposición del público que con los tiempos de
la consulta. Así mismo, llama la atención en estos y otros
procesos, la infrautilización de las redes sociales. Hay,
en general, pocas alusiones a estas herramientas en los
casos analizados a pesar de que muchos de los gobiernos
suelen estar presentes en las redes y tener cuentas en las
más populares, como Twitter y Facebook.
131
Por último, si bien parece que se invierte en el diseño
de las estrategias de gobierno abierto, como indican,
sobre todo, los casos de los países que forman parte de
la Alianza para el Gobierno Abierto, no suelen contemplarse
actuaciones de evaluación. Solo Perú, en su primer
plan de acción, incorporó un listado de indicadores para
medir el progreso en términos de gobierno abierto. Sin
embargo, no ha podido encontrarse información relacionada
con mediciones hechas a partir de este marco
evaluativo. Otros países, como Noruega, Uruguay o
Reino Unido, han tenido que realizar informes de autovaloración
pero estos han sido de carácter cualitativo
y no han incluido mucho detalles por lo que respecta al
monitoreo de las iniciativas.
Dicho esto, dada la información que se ha podido
obtener, en términos generales, a pesar del diseño e
implementación de iniciativas de gobierno abierto,
los resultados obtenidos no son satisfactorios. Así, por
ejemplo, no siempre la apertura de datos resulta en
mayor transparencia porque o hay pocos conjuntos
de datos publicados o estos se encuentran en formato
poco comprensible para los ciudadanos. Es el caso de
aquellos portales que no disponen de herramientas de
visualización. Tampoco dicha apertura revierte necesariamente
en una mayor colaboración. No hay indicios
de que haya mayor interoperabilidad entre organismos
pero tampoco de que la implicación de programadores/
desarrolladores, y consecuentemente la reutilización de
los datos, sea elevada. Es este último, de hecho, uno de
los aspectos que de manera reiterada se ha puesto de
132
manifiesto en las experiencias observadas, como ocurre
en el caso de Euskadi. En el ámbito de la participación,
el número de aportaciones de las consultas es bastante
bajo pero, además, es en este campo donde menos iniciativas
se han puesto en marcha por lo que, también,
los resultados son menos positivos.
En este sentido, las expectativas generadas por las estrategias
de gobierno abierto han sido muy superiores
a los resultados obtenidos. Y es que, como ocurrió en
el pasado con muchas de las iniciativas emprendidas
en el ámbito del gobierno electrónico, creemos que el
diseño de planes en este campo ha olvidado el papel
que las instituciones, formales pero sobre todo informales,
juegan en el éxito de los procesos de innovación y
modernización (Gascó, 2013). La cultura organizativa
preponderante, muchas veces basada en la opacidad y el
secretismo, la apatía ciudadana a la hora de participar o
la falta de visión estratégica, que lleva a la implementación
de nuevos proyectos sobre iniciativas inacabadas,
con el objeto de no quedar atrás en la carrera hacia el
gobierno abierto, son solo algunas de las cuestiones que
no suelen experimentar cambios en el corto plazo y que
requieren de una consideración más precisa de la que
hemos detectado en las experiencias analizadas.
A la luz de las iniciativas analizadas y de las conclusiones
extraídas, creemos que los siguientes son aspectos que
los decisores públicos deben tener en cuenta a la hora de
diseñar e implementar iniciativas de gobierno abierto:
133
1) Formalización del discurso: como hemos adelantado,
solo algunas de las experiencias estudiadas disponen
de una estrategia –parcial o comprehensiva–
explícita, que se haya plasmado en un documento que
pueda ser fácilmente difundido. Incluso los planes
de acción de los países miembros de la Alianza para
el Gobierno Abierto suelen ser, en demasiadas ocasiones,
listas de compromisos en diferentes ámbitos
que no acaban de dejar clara cuál es la perspectiva
de gobierno abierto que tiene el país en cuestión. Se
requiere, por tanto, invertir en la formalización de
la estrategia para avanzar en la consolidación e institucionalización
del gobierno abierto. Más allá de
plasmar por escrito esta apuesta, como hizo David
Cameron en el Reino Unido, deviene también clave
la consideración de los siguientes aspectos:
a) Detrás de la mayoría de buenas prácticas analizadas
se ha encontrado un fuerte liderazgo, político
en la mayoría de los casos –como en British Columbia,
Chicago o Reino Unido– pero, también,
directivo/técnico –como en Kenia y Uruguay.
Sin embargo, cuando los promotores desaparecen,
también pueden hacerlo las estrategias y los
proyectos asociados, como ha pasado en Euskadi
desde que Patxi López dejó el gobierno del País
Vasco. Por ello, es fundamental desarrollar estrategias
de gobierno abierto que no se basen solo en
el liderazgo político. Este es, sin duda, clave, porque
coloca al gobierno abierto en la agenda política
–garantizando, así, una efectiva asignación de
134
recursos– y facilita una visión compartida dentro
de la organización. Pero, también, es necesario un
liderazgo directivo, caracterizado por ser multidisciplinario
y por tener capacidad analítica y vocación
colaborativa. Posiblemente, este es un papel
que le toca jugar al llamado Chief Information
Officer, que ha de convertirse en un gestor eminentemente
colaborativo y con un rol de facilitador/
mediador (O’Leary y Blomgren, 2009), tal y
como ha pasado en Chicago, Viena o Kenia. Por
último, también ha de existir un liderazgo técnico,
pues es esta un área de conocimientos específicos,
donde los factores tecnológicos tienen relevancia.
Hace falta, por tanto, disponer de habilidades
para diseñar sofisticaciones tecnológicas y tener
capacidad de solucionar incidencias técnicas. El
equipo de agesic en Uruguay o el nombramiento
de un Chief Data Officer en Chicago son ejemplos
de este tipo de liderazgo.
Como afirman Gascó et al. (2012a), la relación
entre los líderes políticos, los directivos públicos y los
técnicos es fundamental. Longo (2003) afirma al
respecto que para construir el ámbito de la discrecionalidad
directiva resulta imprescindible
transformar, respecto de las que caracterizan a
las burocracias tradicionales, las relaciones de los
directivos con dos instancias de poder diferentes
dentro de las organizaciones públicas: los políticos
de gobierno y las tecnoestructuras.
135
b) Muchas de las estrategias analizadas han contemplado
la adopción de legislación, sobre todo en
materia de leyes de acceso a la información y de
transparencia. Ha sido el caso de Australia, Chile,
Indonesia o Perú. Ello es un primer paso pero
el avance en la institucionalización del gobierno
abierto requiere de un marco legal apropiado, tal
y como han hecho Zaragoza, Navarra, la Región
del Piamonte o Noruega. La aprobación de leyes
o normas en este ámbito dota de consistencia y
coherencia a los proyectos. Pero estas deben ir
más allá de la mera inclusión de fórmulas de las
que no se derivan contenidos propiamente jurídicos
y exigibles a los poderes públicos. En este
sentido, cabe hacer referencia a varios aspectos
que deberían considerarse. Así, el derecho a la
información ha de regularse como derecho fundamental
y es necesario evitar excesivas excepciones
al respecto. También deberían reconocerse los
derechos participativos, dotando su formulación
de mayor calidad y de propuestas de sistematización
de los mismos. Cotino (2013) presenta una
lista de sugerencias, que suscribimos, y entre las
que se hace referencia a la regulación del ejercicio
electrónico del derecho y la difusión activa de la
información a través de las tic, de la posibilidad
de reutilizar la información pública, así como de
la disposición de los formatos óptimos para que
la reutilización pueda ser eficaz, de la imposición
de infracciones y sanciones al personal de la admi136
nistración pública en razón de la transparencia y
el acceso a la información, del derecho a proveer
de feedback a los ciudadanos que han contribuido
en un proceso de participación, del uso de las tic
respecto de la participación orgánica –es decir, la
centrada en los órganos de participación o consulta
a través de los cuales se canalizan formas
participativas–, de la transparencia misma de las
políticas y procedimientos participativos, del régimen
de responsabilidad jurídica de la información
pública difundida por medios electrónicos,
de las posibilidades y responsabilidades de las
administraciones públicas por la integración de
contenidos de terceros en las webs institucionales,
de aspectos relacionados con la protección de
datos en el ámbito de las redes sociales o de las
posibilidades de moderar o integrar los contenidos
integrados por terceros en espacios 2.0.
c) También en relación con la formalización de los
discursos, parece importante dotar de estructura
a las actuaciones emprendidas tal y como hace
Navarra con su Dirección General de Gobierno
Abierto y Nuevas Tecnologías o Euskadi con la
creación de sus dos direcciones generales para la
promoción de este concepto1. Este tipo de unidades
formulan e impulsan el proceso de desarrollo
1 Viena y su Centro con Competencias en Datos Abiertos o Chicago con su
Oficina del Jefe de Datos son también ejemplos de creación de una agencia
u oficina responsable, en este caso, de la apertura de datos en estos gobiernos
137
del gobierno abierto, y centralizan, coordinan y
evalúan la implementación de esta política en
todas sus dimensiones.
2) Estrategia comprehensiva: si bien es importante
empezar con pequeñas actuaciones en diferentes
ámbitos, como ya hemos puesto de manifiesto, el
gobierno abierto es más que la apertura de datos.
Se hace necesario formular una estrategia integral
de gobierno abierto que contemple actuaciones de
aumento de la transparencia, incremento de la colaboración
y fortalecimiento de la participación. Así
mismo, la puesta en marcha de proyectos en estos
ámbitos debe hacer énfasis en la utilización de datos
abiertos y de redes sociales. Es, precisamente, la
interacción entre las diferentes dimensiones y herramientas
lo que potencia la apertura. Pero, es más, un
mismo proyecto, como hemos visto que ocurre con
los portales de datos abiertos, puede perseguir diferentes
objetivos –la transparencia y la colaboración,
en este caso. Para aprovechar las sinergias a las que
ello da lugar se requiere tener una visión global del
gobierno abierto.
En el diseño de esta estrategia comprehensiva, se recomienda
reflexionar sobre los siguientes elementos:
locales, gobiernos cuya estrategia de gobierno abierto gira en torno al open
data.
138
a) Las estrategias de gobierno abierto no son estrategias
de gobierno electrónico. No obstante, deben
construirse sobre estas. La Comisión Europea
(2003) se refiere al gobierno electrónico como
al uso de las tecnologías de la información y las
comunicaciones en las administraciones públicas,
combinado con procesos de cambio organizativo
y adquisición de nuevas habilidades, con el fin de
mejorar los servicios públicos y los procesos democráticos,
así como de fortalecer el apoyo a las
políticas públicas. Son estos objetivos coherentes
con los de apertura y contribuyen, de hecho, a la
misma. En este sentido, los gobiernos no deben
abandonar sus políticas de gobierno electrónico
para empezar, sin más, a hablar de gobierno
abierto, sino que deben consolidar las primeras
para obtener mejores resultados con las segundas.
Como demuestran varios de los casos analizados,
como el de Australia o el de la ciudad de Viena, el
gobierno abierto se construye sobre el gobierno
electrónico. En determinados aspectos, incluso,
el gobierno abierto no puede ser sin el gobierno
electrónico. No es posible, por ejemplo, abrir
datos si no se conoce dónde se encuentran estos,
para lo cual es necesario tener sistemas de información
consolidados pero, también, políticas de
gestión y almacenaje de documentos claras.
b) Si bien hemos revisado algunas experiencias,
como la de Australia o British Columbia, en
las que el gobierno abierto se desarrolla desde
139
una perspectiva más unidireccional –gobierno ®
ciudadanos– que bidireccional –gobierno « ciudadanos–,
en el diseño de una estrategia global
deben considerarse los aportes de la ciudadanía y
de terceros actores. En este sentido, la participación
debe fomentarse desde el propio proceso de
elaboración de la estrategia, como ha sido el caso
de los planes de acción redactados en el marco
de la Alianza para el Gobierno Abierto. Pero no
solo eso: aunque en nuestra revisión de buenas
prácticas solo hemos considerado las actuaciones
gubernamentales, otros estudios muestran que
las iniciativas de gobierno abierto han recibido
un gran impulso de la sociedad civil, mediante
informes independientes redactados por organismos
no gubernamentales, de la creación de plataformas
tecnológicas para fomentar la discusión y
el debate o de la puesta en marcha de iniciativas
de innovación social (Coroján y Campos, 2011).
Dichas actuaciones deben ser incorporadas a la
estrategia. El gobierno abierto no es, en este sentido,
responsabilidad única del sector público. Los
ciudadanos también pueden –y deben– construir
un gobierno cada vez más abierto.
c) Debido, probablemente, a la falta de antecedentes,
pero también a la ausencia de una cultura de
planificación en el ámbito público, en muchos
lugares, el diseño de proyectos e iniciativas de
gobierno abierto ha ido a remolque de lo que se
ha hecho en otros países –como Estados Unidos–,
140
de lo que ha dictado la Alianza para el Gobierno
Abierto o, incluso, de los programas de ayuda de
organismos internacionales –como en Perú. A
pesar de esta realidad, la elaboración e implantación
de un plan de gobierno abierto que responda
a una estrategia comprometida, y que por tanto
esté liderada por las altas esferas y contemple
iniciativas en áreas clave, resulta fundamental
para dotar de coherencia a los programas puestos
en marcha y, consecuentemente, para lograr un
mayor impacto. El proceso de planificación debe
ser, en este sentido, un proceso racional de toma
de decisiones que debe considerar las siguientes
fases: 1) diagnóstico de la situación de partida, 2)
establecimiento de objetivos, 3) fijación de premisas
o de suposiciones sobre el ambiente, interno y
externo, en el que tendrá lugar la ejecución de los
planes, 4) determinación y evaluación de cursos
de acción y definición de la estrategia, que debe
ir acompañada de la elaboración de planes derivados
cuya misión sea sustentar el plan principal,
la expresión numérica de los planes a través del
presupuesto, la determinación de responsables
o del horizonte temporal de los planes, 5) implementación
de los planes y 6) evaluación de la
planificación.
d) En efecto, una estrategia comprehensiva debe ir
acompañada de planes derivados o planes de acción
específicos para las diferentes líneas de acción.
Así, por ejemplo, debe formularse una política
141
de apertura de datos, que asegure los elementos
clave –como, por ejemplo, el formato que deben
tener los datos, los conjuntos de datos que pueden
abrirse sin esperar a normativas o decisiones
gubernamentales o la disponibilidad de licencias
abiertas– y que sirva para generar confianza en
las posibilidades de la reutilización. Del mismo
modo, deben redactarse guías o manuales para
el uso de redes sociales, como la Guía de Usos y
Estilo en las Redes Sociales del Gobierno Vasco
o las contenidas en la ux ToolBox del Gobierno
de British Columbia.
3) Evaluación: a pesar del análisis de autodiagnósticos,
informes independientes u otros documentos
de valoración de las estrategias de gobierno abierto
estudiadas, el diseño de estas no ha ido acompañada
de metodologías que permitieran su evaluación
posterior, como ya hemos adelantado. Es imprescindible
que los planes formulados incorporen métodos
de evaluación, cuantitativos y cualitativos, que
permitan controlar el grado en el que se alcanzan
los objetivos perseguidos para detectar la existencia
de desviaciones y ayudar a corregirlas. De especial
interés resultan, en este sentido, la evaluación de la
implementación, que permite valorar los instrumentos
necesarios, según los esquemas teóricos previamente
fijados, para que la estrategia de gobierno abierto sea
implantada y cuyo objetivo, por tanto, es determinar
el grado de cumplimiento de los mandatos incluidos
en la política, comparando el diseño inicial de la in142
tervención con el funcionamiento real de la misma, y
la evaluación de resultados, que tiene una triple finalidad:
1) valorar el logro de los resultados generales, 2)
determinar en qué grado los efectos, o no efectos, son
atribuibles al programa o intervención y 3) obtener
enseñanzas y experiencias para otros programas o
proyectos futuros. Recomendamos, en este sentido,
seguir las indicaciones que sobre ambos tipos de
evaluación plantean Gascó et al. (2012b)2.
4) Gestión del cambio: como exponíamos con anterioridad,
como consecuencia del papel que juegan las
instituciones formales e informales en el éxito del
proceso de apertura de los gobiernos, es necesario
diseñar estrategias de gestión del cambio a nivel interno
orientadas, sobre todo, a afianzar la nueva cultura
de transparencia, colaboración y participación pero,
también, de utilización intensiva de herramientas
tecnológicas3. Estas estrategias deben adaptarse a
las necesidades y carencias de cada organización en
relación con las iniciativas de gobierno abierto emprendidas,
de modo que garanticen que las personas
2 Así, por ejemplo, con respecto a la evaluación de la implementación, los
autores sugieren valorar cinco elementos: el contexto/escenario, la planificación,
las infraestructuras, la estructura organizativa y los actores. En
relación a la evaluación de resultados, recomiendan utilizar los criterios de
eficiencia –particularmente, desde la perspectiva económica–, pertinencia,
sensibilidad y satisfacción de los ciudadanos y sostenibilidad.
3 Las instituciones no son solamente leyes y regulaciones –instituciones formales–
sino, también, normas, actuaciones, creencias y comportamientos
generalmente aceptados y no cuestionados por los miembros de la organización
–instituciones informales– (Gascó et al., 2012a).
143
afectadas por las innovaciones cuenten con la preparación,
capacitación y motivación adecuada para
abordar las reformas que sea necesario ejecutar. En
este sentido, actuaciones internas de formación, educación
y comunicación, facilitación y apoyo y negociación
y participación deben acompañar los procesos de
puesta en marcha de iniciativas de gobierno abierto
pero sin olvidar que la implementación de los cambios
no puede concebirse como una transformación
inmediata de comportamientos, en muchos casos,
burocráticos arraigados durante años. Desde esta
perspectiva, la implantación del cambio ha de plantearse
como un proceso adaptativo y no como un
proceso programado, uno en el que el cambio es el
producto de la negociación y el ajuste mutuo, en el
que es preferible partir de reglas básicas de juego que
expresen un acuerdo general sobre las prioridades
fundamentales o promover la participación activa de
sus destinatarios consiguiendo que se conviertan en
verdaderos innovadores públicos4.
5) Comunicación y sensibilización: como hemos expuesto,
el Mecanismo Independiente de Seguimiento
de la Alianza para el Gobierno Abierto detectó
problemas en la consulta pública del plan de acción,
relacionados con la difusión de la información. En el
4 Más información sobre lo que significa ser un innovador público en http://
www.clubdeinnovacion.es/index.php?view=article&catid=15%3Anotici
as&id=2422%3Ael-compromiso-del-innovador-publico&option=com_
content&Itemid=92.
144
caso de otros países, como Perú y Chile, dichas consultas
se realizaron en un lapso excesivamente corto,
lo que, sin duda alguna, restringió la participación. Es
importante, por tanto, diseñar estrategias de comunicación
que den a conocer el concepto y las iniciativas
de gobierno abierto, así como las posibilidades que
se abren bajo este paradigma de actuación de los
poderes públicos. Por ello, entre otras cuestiones, se
recomienda el diseño de actividades periódicas de
publicidad institucional –entre las que deben considerarse
las que se realizan en el marco de las páginas
web de las organizaciones públicas–, la presencia en
las redes sociales más utilizadas por la ciudadanía, la
creación de comunidades de prácticas, la organización
de sesiones con responsables políticos o la presentación
de trabajos que relaten las experiencias de
gobierno abierto, tanto en congresos, como en foros
ciudadanos o en el marco de las propias administraciones
públicas. La comunicación, además, compete
también a los medios de comunicación en su papel
de intermediarios y catalizadores del proceso informativo.
6) Infraestructuras y formación: finalmente, no podemos
dejar de referirnos a la necesaria inversión que
todavía se requiere en infraestructuras tecnológicas,
acceso a Internet y conectividad o formación en habilidades
tic. A pesar de la corriente anti-tecnológica
que en los últimos tiempos se ha hecho visible en los
debates en torno al gobierno abierto y que defiende
145
que los gobiernos pueden ser más transparentes, colaborativos
y participativos sin necesidad de utilizar
herramientas tecnológicas, la realidad es que estas
potencian y facilitan la consecución de objetivos
relacionados con estas tres dimensiones. Las tic,
en definitiva, ofrecen mayores posibilidades para
que las iniciativas de gobierno abierto tengan éxito.
Buenas prácticas en este ámbito, como la de Euskadi
o el Reino Unido, han estado siempre asociadas
a brillantes soluciones técnicas. Así, por ejemplo, el
portal de datos abiertos del gobierno Vasco ha sido
posible gracias al aprovechamiento de la sólida base
técnica previamente existente en la infraestructura
web de Euskadi. Reino Unido, por su parte, y como
ya hemos referenciado, se ha ido abriendo camino
con las tecnologías de la web semántica y el linked
data como apuesta de futuros para los datos abiertos.
Pero las tic deben ser también accesibles para los ciudadanos
y para otros actores que son parte fundamental
de las actuaciones de gobierno abierto. En este sentido,
secundamos la propuesta de Coroján y Campos (2011)
acerca de la regulación del derecho universal a Internet
como derecho fundamental, lo que resultaría clave para
motivar y apoyar una transformación de calado, así
como para la sostenibilidad de la estrategia de gobierno
abierto. Ello necesariamente implica seguir diseñando
iniciativas de reducción de la brecha digital, que, según
datos proporcionados por la Unión Internacional de
Telecomunicaciones en mayo de 2013, aún afecta a dos
146
tercios de la población mundial5. Dichas iniciativas tienen
que hacer énfasis en la conexión y en la conectividad
pero, también, en la educación/alfabetización digital y
en el desarrollo de ciudadanos digitales.
5 Más información en http://www.elmundo.es/elmundo/2013/05/17/navegante/
1368766608.html.
147
6. Glosario
Colaboración: Trabajo conjunto y transversal entre diferentes
tipos de actores, dentro y fuera de la administración
pública, en relación con las tareas propias de esta.
Co-producción: Forma de planificar, diseñar, entregar
y evaluar servicios públicos con la implicación directa
de ciudadanos, usuarios y organizaciones sociales. La
co-producción fomenta la innovación y favorece el diseño
de nuevas prestaciones de utilidad pública, lo que
genera nuevas actividades económicas y aumenta el
valor público.
Datos abiertos: Filosofía y práctica que persigue que los
datos estén disponibles de forma libre a todo el mundo,
sin restricciones de copyright, patentes u otros mecanismos
de control y con formato electrónico adecuado que
facilite su reutilización.
Gobierno abierto: Es un gobierno transparente, un
gobierno colaborativo y un gobierno participativo, que
consigue sus objetivos a partir de una utilización inten148
siva de las tic y de dos herramientas clave: el open data
y el open action.
Innovación abierta: Estrategia a partir de la cual las
empresas van más allá de los límites internos de su organización
y donde la cooperación con profesionales
externos pasa a tener un papel clave.
Innovación social: Generación de nuevas ideas –productos,
servicios, modelos– para satisfacer necesidades
que todavía no han sido cubiertas. Innovaciones que
surgen de los ciudadanos, de la comunidad, y que son
sociales en sus objetivos –generación de valor social y
no individual– y en sus medios.
Interoperabilidad: Habilidad de organizaciones diversas
y dispares para interactuar con el objeto de alcanzar
metas comunes, consensuadas y beneficiosas para todas
ellas, compartiendo información y conocimiento mediante
procesos de negocio y del intercambio de datos
entre sus respectivos sistemas tic.
Participación: Implicación en los procesos políticos.
Incluye actuaciones de consulta y deliberación con los
ciudadanos y de contribución a la toma de decisiones y
a la elaboración de políticas públicas.
Redes sociales: Grupo de aplicaciones basadas en Internet
que se desarrollan sobre los fundamentos ideológicos
y tecnológicos de la web 2.0 y que permiten la creación y
el intercambio de contenidos generados por el usuario.
149
Transparencia: Conocimiento profundo y detallado de
las decisiones, resoluciones y reglamentaciones tomadas
por las administraciones y por los poderes del Estado,
así como de sus motivaciones y justificaciones. En este
sentido, un gobierno transparente reconoce que el derecho
de acceso a la información proporciona datos sobre
lo que está realizando y sobre sus planes de actuación.
Como consecuencia, fomenta y promueve la rendición
de cuentas ante la ciudadanía.
151
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Se compuso en caracteres Adobe Caslon de 12 puntos
y se imprimió sobre propalbond de 70 gramos
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