Edición y corrección de estilo: Fernando Díez Losada

Diseño gráfico: Miki Fernández y Patrick Van Steenberge, ULTRAdesigns.com

Esta publicación fue posible gracias al apoyo de la Fundación Ford.

Introducción .....................................................................................................................1

Primera parte: Evaluación general

Informe comparativo ........................................................................................................7

Segunda parte: Informes nacionales

Argentina ....................................................................................................................... 57

Chile ............................................................................................................................... 81

Ecuador ........................................................................................................................ 119

México .......................................................................................................................... 139

Panamá ......................................................................................................................... 159

Perú .............................................................................................................................. 187

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ÍNDICE

 

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1

Durante la última década, un movimiento liderado por la sociedad civil ha abogado

por una mayor transparencia y acceso a la información en las instituciones

públicas de América Latina. El resultado se ha visto plasmado en la adopción de

una ola de leyes de acceso a la información y transparencia, desde el año 20021. Incluso, en

países donde no se han adoptado legislaciones específicas al respecto, ha habido decisiones

judiciales2 e, incluso, decretos3 dictados por los mismos Gobiernos, que ofrecen mayores

garantías para el acceso a la información.

El debate generado a lo largo del continente encontró su reconocimiento más claro en la

decisión de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Claude Reyes y otros

vs Chile, emitida en septiembre del 2006. En su decisión, el Tribunal Interamericano afirmó

que el acceso a la información está garantizado como derecho humano por el artículo 13

de la Convención Americana de Derechos Humanos. Asimismo, estableció que el Estado

tiene una obligación positiva de suministrar información que se encuentra en su poder, o de

justificar su denegatoria, en el caso concreto, cuando esta sea permitida por la Convención.4

La Corte Interamericana también resaltó que, en una democracia, la actuación del Estado

debe regirse por los principios de publicidad y transparencia.5

Este impulso al acceso a la información, sumado a la necesidad de combatir la corrupción,

ha tenido un impacto positivo en algunas prácticas de las instituciones públicas, que han

comenzado a poner, de oficio, mayor información a disposición del público. Este cambio es

evidente en muchas de las páginas electrónicas gubernamentales del hemisferio.

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INTRODUCCIÓN

1 En el año 2002, Panamá y México adoptaron una nueva ley de acceso a la información. En los años siguientes, se adoptaron leyes de

acceso a la información en Perú, Ecuador, República Dominicana, Honduras y Nicaragua.

2 Por ejemplo, en el caso de Costa Rica, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha emitido una serie de decisiones y

ha interpretado ampliamente el derecho de acceso a la información, al señalar que los entes públicos deben ser “verdaderas casas de

cristal”. Véase voto 2002-03074, del 2 de abril del 2002.

3 Por ejemplo, en Argentina, en el año 2003, el Poder Ejecutivo dictó un decreto de mecanismos para incrementar la transparencia de

los actos del Gobierno.

4 Corte IDH. Caso Claude Reyes y otros vs Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia del 19 de septiembre del 2006. Serie C No.

151, par. 77.

5 Ibíd. par. 86.

COMPARANDO TRANSPARENCIA

2

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Es indiscutible que mucha de la presión por una mayor transparencia la han sentido principalmente

los poderes ejecutivos. El impacto del movimiento a favor del acceso a la información

sobre los sistemas de justicia ha sido, en términos generales, más limitado. Las causas

de este menor impacto van desde una aplicación más restringida de las leyes de transparencia

al Poder Judicial, pasando por temores de debilitamiento de una independencia

mal entendida, hasta llegar a una cultura institucional desconfiada de un mayor escrutinio

ciudadano. Se suma a esto que las reformas judiciales emprendidas a partir de las décadas

de los años ochenta y noventa no necesariamente se vieron acompañadas por medidas para

incrementar transparencia y rendición de cuentas.6

El objetivo del presente estudio fue, precisamente, evaluar esa diferencia en la evolución de

las medidas de transparencia en los poderes Judicial y Ejecutivo en cada uno de los países

seleccionados, y analizar posibles explicaciones para la diferencia en el impacto que permitiesen

hacer propuestas concretas a favor de un mayor acceso a la información.

La investigación, desarrollada por la Fundación para el Debido Proceso Legal (DPLF, por

sus siglas en inglés) a través del área de Rendición de cuentas y transparencia judicial, se realizó

en Argentina, Chile, Ecuador, México, Panamá y Perú. Los dos primeros no cuentan con

leyes de acceso a la información, los últimos cuatro, sí.

DPLF preparó una metodología para recabar la información. En cada país, una organización

local, con experiencia en el tema, recolectó la información y preparó los informes

nacionales que se compilan en la segunda parte de este libro.

Para analizar la evolución del acceso a la información, se estableció un corte temporal (u

horizontal) marcado por un momento clave en el impulso de la transparencia en cada país,

como lo fue la aprobación de una ley de acceso a la información o de probidad. En el caso

de Argentina, se tomó como momento del corte las elecciones del 2001, punto de partida

de una crisis institucional que llevó a exigencias de mayor transparencia en la función pública.

Para cada país, se comparó la situación antes del corte temporal con la existente entre

febrero y abril del 2007.

6 Véase: Hammergren, Linn, “Fighting judicial corruption: a comparative perspective from Latin America”. En Transparency International,

Global Corruption Report 2007. Corruption in Judicial Systems. (Cambridge, CUP, 2007), pp. 138-141.

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3

Para ambos poderes se analizó el acceso a cinco tipos de datos, antes y después del corte

temporal: 1) información sobre contrataciones de bienes y servicios; 2) información sobre

sistemas de designaciones de funcionarios; 3) información sobre sueldos y bienes personales

de funcionarios; 4) información sobre resoluciones y expedientes; 5) información sobre reuniones

de funcionarios de alto nivel. Las fuentes utilizadas para evaluar el tema del acceso

en cada país fueron leyes, pronunciamientos y decisiones; visitas a portales de Internet, a los

edificios de las instituciones evaluadas; entrevistas y solicitudes de información.

En virtud de la amplitud que pueden tener algunos poderes del Estado en ciertos países,

también se estableció un corte institucional (que llamamos vertical). De esta manera, para

el Poder Ejecutivo, se consideró el acceso a la información al menos en dos ministerios

considerados relevantes, según la experiencia de los consultores. En el Poder Judicial, la

investigación se concentró en las cortes supremas y órganos administrativos superiores.

A partir de los informes nacionales, se elaboró un informe comparativo, incluido en la

primera parte de este libro. Los resultados de la investigación fueron analizados en una

reunión de evaluación realizada los días 20 y 21 de septiembre, en Lima, Perú, donde se

esbozaron algunas sugerencias que se ofrecen al final de la primera parte.

En algunos aspectos fue evidente que los poderes judiciales han experimentado avances importantes

en materia de acceso a la información, como en la publicidad de las resoluciones,

cuando la hay. Incluso a un mayor nivel que la que se da en el Ejecutivo a las decisiones de

procesos administrativos. También, se han dado avances evidentes en la transparencia de

las contrataciones, cuando es el Poder Judicial el que está a cargo de realizar los concursos

respectivos. Sin embargo, en términos generales, es evidente que los sistemas de justicia aún

tienen mucho camino que recorrer en este aspecto. Este libro pretende ofrecer algunas guías

sobre trechos específicos que servirán como herramientas para avanzar.

Las legislaciones específicas sobre acceso a la información o las que tienen como resultado

la promoción de la transparencia, han considerado como principal obligado al Poder Ejecutivo,

y dejan sin resolver cuestiones importantes respecto de la publicidad de información

generada en el sistema judicial.

Por otra parte, incluso en situaciones en las que la normativa abarcaba a la judicatura, desde

los poderes judiciales se han dado pasos para limitar su aplicación, algunos de los cuales

fueron revertidos o moderados ante la protesta de la sociedad civil.

INTRODUCCIÓN

COMPARANDO TRANSPARENCIA

4

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A pesar de que la adopción de leyes de acceso a la información con una técnica adecuada,

y conformes con los principios internacionales sobre acceso a la información son un paso

fundamental para avanzar hacia una mayor transparencia judicial, por sí mismas no van a

lograr cambios culturales en la sociedad, ni de mentalidad en los funcionarios públicos.

La experiencia demuestra que, si las personas no logran apropiarse del acceso a la información

como un derecho que les permite ejercer más ampliamente su ciudadanía y fortalecer

sus demandas frente al Estado, los textos normativos verán debilitado su impacto como

herramientas de cambio. Por lo tanto, junto con las reformas legislativas que promuevan

una mayor rendición de cuentas judiciales, es necesario contar con una sociedad civil y

mecanismos institucionales que faciliten, promuevan, ejerzan y difundan el ejercicio de ese

derecho frente al Poder Judicial.

El presente estudio fue posible gracias al apoyo financiero de la Fundación Ford, particularmente

el respaldo de la Oficina Regional para México y Centroamérica, y la Oficina para

la Región Andina y el Cono Sur. Asimismo, no hubiese sido posible sin el compromiso de

las organizaciones locales y trabajo de sus designados en cada uno de los países: María Julia

Giorgelli, de la Asociación por los Derechos Civiles (ADC) de Argentina; Carla Pozo,

Miguel Paz y Ximena Salazar, de la Fundación Proacceso de Chile; Orlando Pérez, de la

Coalición Acceso de Ecuador; Diana Hernández y Perla Gómez, de Libertad de Información-

México, A.C. (Limac) de México; Andrés Pizarro Sotomayor, por la Alianza Ciudadana

pro Justicia de Panamá, y Javier Casas, con la ayuda de Rodrigo Villarán, ambos del

Instituto de Prensa y Sociedad (IPYS), Perú. La coordinación del proyecto estuvo a cargo

de Montserrat Solano Carboni, coordinadora del Área de Rendición de Cuentas y Transparencia

Judicial de DPLF, bajo la supervisión de la directora de Programas, Katya Salazar,

y la dirección de Eduardo Bertoni, director ejecutivo de DPLF. La edición y corrección de

estilo del libro estuvo a cargo de Fernando Díez Losada.

Washington, D.C., octubre de 2007

Evaluación general

Primera parte

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INTRODUCCIÓN

El presente texto analiza comparativamente la regulación y las prácticas en seis países de

América Latina (Argentina, Chile, Ecuador, México, Panamá y Perú) en materia de acceso

a la información, tanto en el Poder Judicial como en el Poder Ejecutivo, con particular énfasis

en la situación del primero.

Este informe parte de un estudio sobre la situación en cada uno de los países seleccionados

(véase segunda parte de este libro). Para ello, se analiza el estado de la cuestión en dos

períodos específicos y se determinan como momento de corte ciertas fechas o eventos que,

por sus características, establecen la existencia de progresos, retrocesos o continuidades en

el tema del acceso a la información, con base en los cuales se elaboran las correspondientes

comparaciones entre los países.

La selección de los momentos de corte corresponde a eventos institucionales, legales o

políticos que se consideraron claves para el impulso de la transparencia o acceso a la información

en cada uno de los países, aunque con diferencias respecto a su alcance.

En el caso de Argentina, las fechas seleccionadas corresponden a un lapso caracterizado en

su inicio como el de mayor deterioro institucional desde la recuperación de la democracia

(1983), que abarca desde el 2001, cuando el proceso electoral de voto obligatorio arrojó los

índices más altos de abstención en la historia del país, hasta la actualidad. En los otros casos

(Chile, Ecuador, México, Panamá y Perú) los momentos guardan relación con un “antes” y

un “después” de la sanción de una norma determinada vinculada con el derecho ciudadano

de acceso a la información pública o al impulso de la transparencia en la función pública1.

INFORME COMPARATIVO*

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* El presente informe comparativo fue preparado por Damián Loreti, titular de Cátedra de Derecho a la Información de la Universidad

de Buenos Aires, para DPLF.

1 En el caso de Chile, se tomó como momento de corte la aprobación de la Ley de Probidad de 1999. En los casos de Ecuador, México,

Panamá y Perú, se tomó en cuenta la aprobación de las leyes de Transparencia y de Acceso a la Información.

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Las comparaciones se establecen en relación con el Poder Judicial, en su más alta jerarquía

jurisdiccional, y con referencias al Poder Ejecutivo, particularmente, ministerios relevantes

para el estudio.

En cuanto a los ejes sobre los que se consideró procedente realizar las comparaciones, según

los objetivos del proyecto, se estimó de importancia producir un estudio que parangonara

los marcos normativos constitucionales e infraconstitucionales de cada muestra, así como

las prácticas en las instituciones analizadas, antes y después del momento de los cortes.

De esta manera, el estudio analizó el acceso a la información en ambos poderes, enfocado a

contrataciones, designaciones de funcionarios, salarios y declaraciones de bienes de los funcionarios,

acceso a la información de expedientes y resoluciones y, finalmente, información

sobre reuniones de órganos superiores.

Un segundo punto a observar es el cambio producido, de haberlo habido, en cada país en

reglas y hábitos y las conclusiones sobre ello, en particular sobre si tienen alcance universal

en los ámbitos estudiados.

Por último, intentaremos verificar si con base en la comparación de los resultados de los países

y sus conclusiones es factible asumir que ciertas acciones o soluciones regulatorias resultan ser

más avanzadas y respetuosas del derecho de acceso a la información pública, al punto de considerarlas

“buenas prácticas o estándares recomendables”. Todo ello, con el objetivo superior

de profundizar en los avances encontrados y eliminar los obstáculos subsistentes en pos del

fortalecimiento integral del derecho a la información en Latinoamérica.

RECONOCIMIENTO CONSTITUCIONAL DEL ACCESO A LA INFORMACIÓN

Respecto al reconocimiento constitucional, es importante establecer que todos los países

objeto del presente análisis están obligados a respetar el derecho de acceso a la información

por su inclusión explícita en sus cartas magnas, o bien por la ratificación de la Convención

Americana de Derechos Humanos (CADH), específicamente de su artículo 13. Es decir,

el punto de partida para este análisis no es la exigencia de publicidad de los actos de

Gobierno, sino la garantía del derecho humano de acceder, recibir, difundir e investigar

informaciones.

PRIMERA PARTE — EVALUACIÓN GENERAL

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Con esta explicación no pretendemos afirmar que la publicidad en la función pública no

sea fundamental; todo lo contrario: es propio de los regímenes republicanos que los actos

de Gobierno sean públicos por razones de conocimiento de lo obrado y, sobre todo, por

razones de su aplicabilidad y vigencia. La ficción jurídica del conocimiento de las normas

en el Estado de derecho por parte de los administrados, como condición de su exigibilidad,

requiere que, luego de su sanción, las distintas expresiones legislativas y regulatorias de un

Estado sean puestas en conocimiento de la sociedad.

Ahora bien, al mencionar que nuestro punto de partida es la garantía del derecho humano

previsto en el art. 13 de la Convención Americana, y en el art. 19 del Pacto Internacional

de Derechos Civiles y Políticos, postulamos que efectivamente es un ensanchamiento de las

previsiones constitucionales en las que el Estado está obligado a publicar normas y actos de

alcance general, de manera que con ello se dé la conformación de una garantía individual

y social.

De esta garantía, se rescata el reconocimiento, como derecho sustantivo, de la facultad

de acceder a información producida por un obrante del Estado en sus actividades. Dicha

facultad se hace eco, también, del 4.º enunciado de la Declaración de Principios de Libertad

de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos: “El acceso

a la información en poder del Estado es un derecho fundamental de los individuos. Los

Estados están obligados a garantizar el ejercicio de este derecho. Este principio solo admite

limitaciones excepcionales que deben estar establecidas previamente por la ley para el caso

de que exista un peligro real e inminente que amenace la seguridad nacional en sociedades

democráticas”.2

Ello significa, entonces, que no se trata de revisar solamente si las reglas y prácticas de los

Estados reconocen la publicidad de los actos de Gobierno como un imperativo del régimen

republicano; más bien, se trata de si existen garantías para el ejercicio de un derecho humano

considerado fundamental en el Estado democrático de derecho.

La diferencia entre ambas visiones —como pauta interpretativa— es lo que permitirá, a lo

largo de la aplicación de las regulaciones, asumir la procedencia o improcedencia de determinados

requisitos o limitaciones para el acceso a la información pública. Por ejemplo, al

reconocer el acceso a la información como un derecho humano subjetivo, las exigencias para

2 Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (2000). Texto disponible

en www.cidh.org/relatoria

INFORME COMPARATIVO

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su ejercicio (como demostración de un interés legítimo) pierden sentido por cuanto se trata

de una garantía universal e inalienable.

Por tanto, el que los países incluyan este derecho en forma explícita en sus constituciones

—como México o Panamá— o por remisión a las convenciones de derechos humanos, no

es tan importante como que el reconocimiento de este derecho fije el estándar del bloque de

constitucionalidad sobre la materia e ilumine la vigencia del sistema normativo local para

que se adecue a tales mandatos.

La falta de previsiones domésticas que reflejen dichos mandatos, o la existencia de normas

que los contradigan, coloca a los Estados en la necesidad de eliminar obstáculos y adoptar

medidas legislativas acordes con las obligaciones supranacionales contraídas —por imperio

del artículo 2º de la CADH— para garantizar un derecho que en el marco del Sistema

Interamericano ya ha sido consagrado como derecho fundamental por la propia Corte3.

Además, al analizar las prácticas y las normativas, la experiencia indica que, si la Constitución

cuenta con previsiones de amparo para el derecho a la información como derecho fundamental,

las expectativas de los operadores jurídicos tienden necesariamente a promover

su ensanchamiento y desarrollo.

En sentido contrario, la falta de reconocimiento constitucional del derecho de acceso fortalece

la aceptación de la cultura del secretismo y la necesidad de que los operadores jurídicos

frente a los Estados busquen, antes, el caso paradigmático de la sanción legal para poder

anunciar la vigencia de un derecho aún no escrito.

Por otra parte, además de la necesidad de reflejar internamente las garantías de la CADH,

los países participantes deberían aplicar los principios de la Convención Interamericana de

Lucha contra la Corrupción, en línea con la Convención de Viena sobre Derecho de los

Tratados, sin cortapisas basadas en la existencia o no de legislación interna.4 Esta tesitura

resulta refrendada en derecho por el compromiso de los Estados expuesto en el principio

“una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del

incumplimiento de un tratado (…)”.5

3 Véase: caso Claude Reyes y otros vs Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 19 de septiembre del 2006. Serie C No. 151.

Disponible en www.corteidh.or.cr

4 Recordamos que la teoría monista defiende la idea de la existencia de un único ordenamiento jurídico, en el cual coexisten dos subsistemas

que interactúan entre sí, mediante una relación jerárquica de normas; y que la teoría dualista defiende la idea de la existencia

de dos ordenamientos jurídicos distintos e independientes, motivo por el cual, para poder invocar y aplicar una norma de derecho

internacional, es necesario un acto del Estado mediante el que se incorpore la norma de derecho internacional al derecho interno.

5 Convención de Viena sobre el derecho de los tratados (1969), art. 27.

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PRIMERA PARTE — EVALUACIÓN GENERAL

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En cuanto al acceso a la información como mecanismo de prevención de los actos de corrupción,

la Convención Interamericana contra estos actos ilícitos prevé, en su artículo IV.

11, la obligación de los Estados firmantes de considerar medidas preventivas destinadas

a crear, mantener y fortalecer mecanismos para estimular la participación de la sociedad

civil y de las organizaciones no gubernamentales en los esfuerzos destinados a prevenir la

corrupción. El acceso a la información pública es uno de estos mecanismos.

Antes del corte

En el caso de Argentina, la inclusión del derecho a la información se dio por medio de la

atribución explícita de carácter constitucional a la CADH, en el artículo 75, inciso 22 de su

Constitución Nacional. En Chile, por la ratificación de la Convención, en 1990. El informe

de Ecuador señala que se garantizaba el acceso —pero no en profundidad— por vía del

artículo 81 de la Constitución. En México, la Constitución, en su artículo 6, ya reconocía

el derecho a la información; y Panamá no lo tenía hasta la modificación de su Constitución

Política en el 2004, con la incorporación de los art. 43 y 44. En Perú, ya se establecía este

derecho en el artículo 2, inc. 5, de la Constitución.

Después del corte

En el caso de Chile, el momento de la segunda etapa del reporte, ya contaba con la Reforma

Constitucional del 2005. Esta reforma trajo cambios en la redacción del artículo 8, del que

se puede interpretar la obligación que tiene el Estado de proveer de la información suficiente

y adecuada con respecto a su obrar. El artículo constitucional incorpora, además, el

principio por el que “el ejercicio de las funciones públicas obliga a sus titulares a dar estricto

cumplimiento al principio de probidad en todas sus actuaciones. Son públicos los actos y

resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que

utilicen”. Igualmente, establece las excepciones y limitaciones por razones diversas y sujetas

a leyes reglamentarias, tales como temáticas de seguridad nacional.

Tratándose del texto de la Constitución, este régimen debería ser aplicado a la totalidad

de los funcionarios del Estado, incluidos los judiciales, aun cuando los magistrados suelen

aplicar en los casos concretos los códigos procesales que exigen ser parte para acceder a la

documentación de las causas.

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INFORME COMPARATIVO

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En el 2004, el Estado de Panamá procedió a la reforma de su Constitución Política. En esa

oportunidad, incorporó en sus artículos 43 y 44, no solo el derecho subjetivo, sino que toda

persona cuenta con el derecho a presentar una acción de hábeas data, tanto para acceder,

modificar o suprimir información de carácter personal, como para hacer valer el derecho de

acceso a la información pública o de acceso libre, así como se debe mencionar la inserción

del principio de máxima divulgación en el articulado.

RECONOCIMIENTO LEGAL

Las sanciones de normas legales o reglamentarias de tipo general que ofrecen garantías para

el acceso a la información permiten ofrecer una alternativa de cambio de cultura desde el

secretismo hacia una actitud más abierta, aspecto que revisaremos más adelante al considerar

los cambios de prácticas.

No obstante, al analizar la calidad de la aplicación de las normas generales dictadas en favor

del principio del derecho humano de acceso a la información pública, encontraremos situaciones

dispares, puesto que hallamos sanciones legales por leyes formales de los congresos

que alcanzan a todos los poderes del Estado —como el ejemplo mexicano—, o en alguno de

ellos, como en Chile, así como regímenes autoimpuestos por los poderes ejecutivos, a través

de decretos —como el argentino— mayormente como respuesta a demandas de transparencia

externa. Solo en el caso argentino, el poder judicial se adelanta a la vigencia de una

norma legal y establece sus reglas de acceso a la información.

Estas normas generales de acceso a la información, pese a sus diferencias de origen, reconocen

algunas posiciones comunes. El poner al Poder Ejecutivo y la administración central

como principal sujeto obligado es una característica común, así como la gratuidad del proceso

de la solicitud y la informalidad. No se da siempre el hecho de colocar como obligados

a los demás poderes.

Antes del corte

La revisión de las situaciones nacionales nos permite afirmar que —en las instancias previas

al corte— las hipótesis regulatorias (decretos o leyes) generales sobre publicidad de

información estaban fundamentalmente destinadas a los poderes ejecutivos y a garantizar

PRIMERA PARTE — EVALUACIÓN GENERAL

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procesos transparentes en aquellas actividades del Estado en las que había compromisos del

patrimonio público, antes que a garantizar el derecho universal a la información.

En Argentina, por ejemplo, se indica la inexistencia de leyes sobre la materia de alcance

general sin perjuicio de que ya sobre ciertos temas las había. Se pueden citar, como ejemplo,

la Ley de Ética Pública o el derecho de acceso a la información ambiental reconocido en

el artículo 41 de la Constitución Nacional, y el acceso al Estado de la evolución del déficit

público marcado en la Ley de Presupuesto o ciertos aspectos de la Ley de Radiodifusión,

que obliga a producir información positiva.

No obstante, debido a la carencia de normas, no se marcan diferencias respecto a los ámbitos

institucionales alcanzados por el estudio. Este escaso marco normativo suponía que

el obligado era el organismo que tuviera implicación directa en la actividad, regulada por

la norma que determinara una previsión de acceso a la información. La única hipótesis

que puede considerarse más general era la de la Ley de Ética Pública, que sí concernía a la

totalidad de los funcionarios, aun cuando los jueces fueron temporalmente excluidos por

resolución del Consejo de la Magistratura.

En el caso de Chile, la presencia de las Oficinas de Información, Reclamos y Servicios

(OIRS), dependientes de la Administración Central, ofrece un servicio de asesoramiento,

fundamentalmente a usuarios de servicios prestados por el Estado. Señalamos que la lógica

de su funcionamiento no se da por la normativa del acceso a la información, sino por la atención

del usuario, y su creación no tuvo como objetivo convertirla en un mecanismo de cumplimiento

del derecho; además, no se encontraron instancias similares en el Poder Judicial.

Para Ecuador, no se conocía la vigencia de ninguna norma que obligara a los funcionarios

públicos a entregar la información solicitada. Para el caso de Panamá, la previsión anterior

solo remitía a la Constitución Política.

En México no existían normas previas al momento del corte, con la excepción de la ley que

rige el comportamiento de los servidores públicos.

En el caso de Perú, sí existían algunas previsiones sobre acceso a la información, fundamentalmente

concebidas como garantía para las inversiones extranjeras, tales como el marco de

crecimiento del sector privado y el control de las finanzas públicas.

Perú reconoce, para ello, en las etapas previas a la oportunidad del corte histórico la existencia

de su decreto supremo 018-2001-PCM (con rango de reglamento) y el Decreto de

INFORME COMPARATIVO

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Urgencia 035-2001 (con rango de ley) cuyos contenidos fueron integrados en la Ley 27806

de Transparencia y Acceso a la Información Pública del 2002.

Después del corte

En Argentina, si bien no configuran una ley formal de acceso a la información en sí, distintas

normas han reconocido este derecho en forma posterior al corte. Para el Poder Ejecutivo,

el Decreto 1172/03 impuso un régimen de “Mejora de la Calidad de la Democracia y sus

Instituciones” que reglamenta, en 5 anexos, diversas temáticas: a) Acceso a la Información

Pública (Anexo VII); b) Audiencias Públicas; c) Elaboración Participativa de Normas; d)

Publicidad de la Gestión de Intereses; e) Reuniones Abiertas de los Entes Reguladores de

Servicios Públicos; y gratuidad vía Internet al Boletín Oficial.

En particular, el reglamento de acceso garantiza el derecho de toda persona a solicitar,

consultar y recibir información por parte del Poder Ejecutivo Nacional (PEN). Asimismo,

obliga a las organizaciones privadas que hayan recibido subsidios o aportes provenientes

del sector público nacional. A la fecha, es una herramienta aun poco divulgada, pero de

importancia sustantiva, que ha permitido la realización de investigaciones académicas, periodísticas

y de ONG, que sirvieron no solo para la divulgación de información, sino como

herramienta de la defensa de otros derechos humanos.

Existen, igualmente, otras normas como la de acceso a la información ambiental, hábeas

data y regulaciones específicas que dan cabida al derecho a la información en Argentina,

como la de defensa del consumidor (anterior al corte, pero con reformas posteriores) y la

Ley Federal de Educación, que tiene la particularidad de obligar al Estado a generar información

positiva y periódica de la situación educativa en sus distintas variables.

Un elemento de relevancia es la inexistencia de una norma de alcance general a la totalidad

de los poderes del Estado y esto lleva a que las prácticas resulten disparejas, aunque se aprecien

avances significativos por vía de monitoreos, sobre todo en materia de acceso6.

También debemos señalar que la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) ha dictado

una serie de acordadas favorables al acceso a la información, lo que se constituye en un

indicador del estímulo que puede dársele a las reglas de transparencia, aun cuando su efecto

6 Un ejemplo es la mejora paulatina, aunque en porcentajes pequeños, que reporta el monitoreo realizado por estudiantes de Derecho

a la Información de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires, en el que los casos de respuesta han logrado

superar el 50% promedio, en el último año.

PRIMERA PARTE — EVALUACIÓN GENERAL

INFORME COMPARATIVO

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queda limitado a la cabeza del Poder Judicial.

No obstante los avances identificados, no se debe perder de vista que la predisposición estatal

general a mejorar el acceso depende de un decreto que, aunque importante, no genera

la solidez jurídica necesaria para que haya quedado claramente expuesta la voluntad del

Estado para cambiar la cultura del secretismo, sobre todo tras fracasar la sanción de una ley

de acceso que involucrara a los tres poderes del Estado.

Más aún, esta circunstancia permite la existencia de normas específicas de procedimientos

administrativos, o de ciertas actividades estatales que pueden contradecir los principios del

acceso a la información y, de hecho, lo hacen, lo cual dificulta el ejercicio de este derecho.

En el caso de Chile, previamente a su reforma constitucional —y al fallo en su contra recibido

por parte de la Corte Interamericana de Derechos Humanos7 que obligaba al Estado

a adoptar medidas legales que removieran obstáculos y determinaran prácticas favorables

al derecho de acceso— la sanción de la Ley de Probidad, en 1999, marcó un cambio significativo,

entre otras cosas, porque con ella se alcanzó una modificación de actitud con

políticas activas del nuevo Gobierno sobre el tema. Sin embargo, esta ley solo se aplica a la

Administración del Estado.

Existen mejoras en el Poder Judicial, pero emergentes de sus decisiones propias, tales como

la creación de la Dirección de Comunicaciones y la aprobación de documentos como “Propuestas

comunicacionales para el año 2007”.

Tanto por el cambio del régimen general y la Constitución, como por cambios introducidos

en los códigos procesales y en la Ley de Procedimientos Administrativos, Chile —según

el reporte del país— tuvo importantes avances. No obstante, también se indica que la ley

de bases para el procedimiento administrativo postula la necesidad de expresar los motivos

individuales de los solicitantes a la hora de pedir información, en total desconocimiento de

los estándares internacionales en la materia y las obligaciones de buenas prácticas que la

Corte Interamericana de Derechos Humanos impuso en el caso “Claude vs Chile”

En el caso de Ecuador, la sanción de su Ley de Transparencia y Acceso a la Información

Pública, del 2004, aplicable tanto al Poder Ejecutivo como al Poder Judicial, no ha sido

—según el informe— una herramienta de conocimiento difundido ni de niveles de cumpli-

7 Supra n. 4. La Corte Interamericana de Derechos Humanos condenó al Estado no solo a facilitar la información que se había

denegado, sino también a dictar normas, remover obstáculos y adoptar prácticas destinadas a garantizar el derecho de acceso a la

información, al que caracteriza como derecho humano fundamental.

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miento mínimamente aceptables, debido a la falta de empeño y recursos por parte del Estado.

El informe ecuatoriano no refleja otros cambios legislativos ni de códigos procesales

o normas de procedimiento.

En contextos de esta naturaleza, se deberían considerar tareas pendientes y de importancia

sustantiva las actividades de difusión de la existencia de este tipo de herramientas por parte

de los Estados. Del mismo modo, las organizaciones de la sociedad civil deberían generar

mecanismos de promoción de su uso en casos paradigmáticos, especialmente casos con alta

repercusión de beneficios sociales, además de los temas de transparencia.

En el caso de México, el cambio lo produce —en términos regulatorios— la aprobación de

la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, que

pretende transformaciones en las estructuras de las instituciones gubernamentales respecto

de la totalidad de los poderes y organismos federales. El establecimiento de instancias como

las unidades de enlace, comités de acceso a la información para la ejecución, y órganos

garantes como las comisiones para la transparencia y acceso a la información pública gubernamental

han resultado de importancia para la implementación de las reglas nuevas de

acceso. Este impacto se ha dado tanto en el Poder Ejecutivo como en el Judicial (por vía de

sus propios reglamentos de aplicación).

En términos jurídicos, la utilización de esta herramienta legal ha sido respaldada, además,

por decisiones vinculantes de los organismos de aplicación en cada uno de los poderes,

con destacable labor del Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI), en el caso

del Ejecutivo. Por su parte, en el caso del Poder Judicial, se han dictado sentencias importantes

en materia de acceso a la información. Este tipo de pronunciamientos, por vía de

instituciones garantes e intérpretes del derecho de acceso, permite, a través de la difusión

de las decisiones, establecer un estándar de reconocimiento del derecho con cierto grado de

homogeneidad respecto a su aplicación y exigencia.

En este sentido, ha sido trascendental el valor simbólico de las resoluciones en las que

el Estado se interpela a sí mismo por medio de organismos independientes con mayor

sensibilidad en la temática. Esta circunstancia no se ha dado solo en México. Instancias y

autoridades independientes como el Comisionado de la Información en el sistema federal

canadiense, o la Comisión de Acceso en la Asamblea Nacional de Québec, Canadá, han

instado a los poderes públicos a cumplir con reglas prefijadas, han apercibido a los funcionarios

reticentes y han dado a conocer repertorios de resoluciones que se encuentran a

disposición de la población.

PRIMERA PARTE — EVALUACIÓN GENERAL

INFORME COMPARATIVO





17

Para el caso de Panamá, debemos anotar los cambios introducidos en la legislación por vía

de la sanción de la Ley 6 del 2002, que establece normas para la transparencia en la gestión

pública, además de la acción de hábeas data y otras disposiciones. Esta ley extiende sus alcances

a la totalidad de los poderes (órganos) del Estado y sienta el principio de publicidad

como obligación de los funcionarios en su obrar y de las instituciones en las actividades que

desarrollan.

En el caso de Perú, los efectos de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública

se reportan como confirmación de una tendencia inaugurada anteriormente por decretos

del Ejecutivo, el cual obligaba a dar información. Esta instancia se ha cumplido, fundamentalmente,

mediante el mecanismo de destinar portales a dar información financiera y de

ejecución presupuestaria cumplida.

La Ley de Transparencia, entonces, se resume beneficiosa ya que determina criterios que

estrechan los márgenes de interpretación de las excepciones y asientan la extensión de sus

alcances a los otros poderes del Estado. En este plano, la sanción de un decreto que asentare

reglas de acceso —mejoradas por una ley— de modo que se eliminen conflictos de interpretación,

puede servir de antecedente para el caso de Argentina, que aún tiene pendiente

la sanción de una ley emanada del Congreso Nacional que adopte un régimen para la totalidad

del Estado.

SITUACIÓN NORMATIVA

Antes del corte

En Argentina, al igual que el Poder Ejecutivo, el Poder Judicial no tenía ningún tipo de regla

general en materia de acceso a la información de su funcionamiento como órgano del Estado

en sí. Independientemente de las normas procesales generales, para la Corte Suprema de

Justicia no existía régimen que la obligara a permitir a las personas acceder a la información

de carácter público sobre su actuación. Más aún, ni siquiera existía un régimen de publicación

obligatoria de sentencias en el boletín oficial, situación que sí ocurre en otros países.

En materia de publicación de declaraciones de bienes e ingresos, si bien los funcionarios

judiciales debían estar regidos por la Ley de Ética Pública, por resolución del Consejo de

la Magistratura quedaron exceptuados de la obligación de publicar sus bienes y declara18

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ciones juradas. Se regía por decretos del año 1972 en materia de contratación de bienes y

servicios

En un contexto de desconfianza creciente hacia los funcionarios del Estado, en general, y

con un mandato constitucional de establecer un régimen legal de ética pública, el hecho

de que los magistrados judiciales estuvieran exceptuados de ciertas obligaciones impuestas

por la normativa sobre probidad de la Ley de Ética Pública, no hacía más que ahondar la

brecha existente. Como se analizará comparativamente a profundidad, la publicación de

ciertos datos de los magistrados, y la reserva de otros, no implica un óbice a que presenten

sus declaraciones juradas de bienes e ingresos.

Al profundizar la razonabilidad de las diferencias entre qué deben presentar los jueces y qué

los funcionarios políticos o superiores de la administración, la única zona gris que puede

surgir es la necesidad de proteger la independencia de espíritu de quienes deben resolver

sobre los conflictos sociales. Sin embargo, saber quiénes son los acreedores de un juez o de

un miembro de un organismo regulador, en muchos casos, puede explicar conductas reñidas

con la ética. No tener esa información a consideración del público puede distorsionar las

expectativas de una decisión razonada.

Chile no poseía prácticas en materia de acceso a la información en su Poder Judicial, considerando

que la única norma propicia era el Código Orgánico de Tribunales, que decía que

los actos de estas instancias son públicos8. En las normas procesales, lo que primaba era la

falta de publicidad de lo actuado, incluso respecto a los medios de comunicación social, y

debe destacarse que ha sido una práctica histórica de los ministros de la Corte Suprema y la

plana funcionaria del escalafón judicial negar el acceso a informaciones de su competencia

y actuar discrecionalmente al respecto9.

El informe sobre Ecuador no reconoce instancias de apertura o transparencia con anterioridad

al cambio del marco regulatorio que dio lugar al momento de corte, ni para los procesos

judiciales ni respecto a la información administrativa.

Los Estados Unidos Mexicanos no poseían leyes o reglamentos destinados a la transparencia

del Poder Judicial, aun cuando la interpretación del artículo 6 constitucional permitía

considerarlo involucrado.

8 Artículo 9 C.O.T.: “Los actos de los tribunales son públicos, salvo las excepciones expresamente establecidas en la ley”.

9 Para mayores antecedentes, véase Gutiérrez, Mauricio, Comentario final en Centro de Estudios de Justicia de las Américas (ed,),

“Acceso a la Información en Sistemas Judiciales”, estudio comparativo de la situación de Chile, Perú y Argentina, disponible en www.

cejamericas.org.

PRIMERA PARTE — EVALUACIÓN GENERAL

INFORME COMPARATIVO

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19

Panamá, en forma previa al período del corte del estudio, no reconoce normativa legal o reglamentaria

que obligara a la máxima jerarquía de la función judicial a regirse por principios

de acceso o presunciones de publicidad.

La regulación en Perú, como reconocía el principio de apertura en la Constitución, también

lo hacía a nivel reglamentario pues involucraba al Poder Judicial por vía de la regulación de

acceso como garantía de transparencia en cuestiones de inversiones —como los regímenes

de acceso ciudadano a las finanzas públicas— y para el crecimiento de la inversión privada.

Ello implicaba que el espíritu de las normas, tanto como su interpretación, estaban más destinados

a garantizar igualdad de condiciones y transparencia en procesos de adjudicación de

contratos que comprometían el presupuesto del Estado que a la satisfacción generalizada

del derecho de acceso a la información. Dadas las características mencionadas, las previsiones

de transparencia eran predominantemente esperables para cuestiones vinculadas a la

administración del Poder Judicial, y no a los aspectos que hacen a los actos de jurisdicción.

Después del corte

En Argentina, la sanción del Decreto 222/03 del Poder Ejecutivo —apoyada por notoria

incidencia de seis organizaciones no gubernamentales que plantearon ante el Gobierno un

documento llamado “Una corte para la democracia”— importó el reconocimiento tanto al

derecho de acceso al conocimiento de las personas propuestas por el Poder Ejecutivo para

ser ministros de la Corte, como a la posibilidad de apoyarlas o cuestionarlas por particulares

o entidades, además de la celebración de una audiencia pública para tal fin. Este es un

ejemplo claro de cómo la sociedad civil puede promover en forma coaligada la promoción

de cambios profundos en las reglas y prácticas.

Esta modificación de régimen llevó —más tarde— a la renovación de los miembros que, a

su vez, trajo un conjunto de medidas hacia una mayor apertura en relación con las declaraciones

juradas de los integrantes de la Corte Suprema. También, se generó un cambio

respecto de cuestiones de funcionamiento institucional que provocaron un notorio efecto

de cambio de clima tras las nuevas integraciones a ese cuerpo judicial. La percepción de la

Corte como un ente alejado de las demandas de justicia y del mal concepto que la opinión

pública tenía de la mayoría de sus integrantes, fue variando sin pausa.

En tal sentido, se ahondó en estas nuevas expectativas y se resolvió finalmente que fueran

publicadas las circulaciones internas de los expedientes entre los jueces; que se diera pu20



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blicidad a todas las sentencias de la Corte y sus estadísticas sobre expedientes ingresados y

resueltos; que fueran públicas todas las decisiones administrativas de la Corte —vinculadas

con designaciones, contrataciones, licencias, sanciones, etcétera—; y que estuvieran ambas

partes en las audiencias que se solicitaran con los jueces de la Corte. Además, se estableció

como obligación del presidente del alto tribunal fijar fecha del acuerdo en que el tribunal

trataría los asuntos trascendentes y consignar en todas las sentencias los datos de las partes,

de sus abogados y de los tribunales inferiores intervinientes.

A pesar de los avances, aún no hay posibilidad de acceder a los expedientes en trámite por

vía informática, ni se realizan audiencias públicas para su tratamiento, con la salvedad de

aquellos que son ofrecidos por la CSJN por razones de trascendencia institucional para la

presentación de amicus curiae. Esta última excepción implica, sin embargo, una modificación

sustantiva, toda vez que el Cuerpo se ha obligado a poner en conocimiento público,

y de previo a la oportunidad procesal en la que el expediente pasa a ser considerado por

los jueces para el dictado de la sentencia definitiva, que todos aquellos que cuenten con

reconocida trayectoria en la materia del litigio puedan ofrecer una opinión jurídica que

ayude a resolver de mejor modo las cuestiones sujetas a la decisión. Sin perjuicio de ello, no

hay cambios reportados sobre los modos de proceder en caso de solicitudes de acceso a los

expedientes administrativos. Queda, por tanto, pendiente una norma que refleje el nuevo

espíritu de modo más general e institucionalizado.

En Chile, pese a cambiar el contexto normativo, incluido el constitucional, respecto de la Corte

Suprema se mantiene la situación previa puesto que el Código Orgánico de los Tribunales

continúa vigente. El informe sobre Chile igualmente reporta que ahora los ciudadanos pueden

ir a las oficinas de Comunicaciones de las Cortes para solicitar información y que, aunque

las denegatorias tienen una instancia para su apelación, esta es escasamente generosa.

Se destaca la existencia de partidas presupuestarias para el área de comunicación del Poder

Judicial, donde se ha transparentado gran parte de la información institucional de ese estamento

del Estado. Enfatizamos este aspecto ya que es el único caso en el que, desde los

informes nacionales, se acredita la existencia de fondos específicos para atender al área de

comunicación como un asunto de especial atención.

Si, como vemos, las tendencias generales reflejan poca atención a la difusión de las herramientas

para el acceso a la información, poca capacitación a los funcionarios e inexistencia

de recursos especialmente destinados a su promoción, la solución inmediata es la implementación

de un área de comunicación ad hoc que supla este vacío institucional para supe-

PRIMERA PARTE — EVALUACIÓN GENERAL

INFORME COMPARATIVO



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21

rar ampliamente la necesaria vinculación con los medios de prensa.

El caso de Ecuador reconoce la aplicación de la Ley de Transparencia en términos formales

en el Poder Judicial; pero el estudio indica que, pese a ello, no se entrega información al

ciudadano o se lo remite al Consejo de la Magistratura. Este tipo de prácticas constituye

una contradicción grave que se agudiza cuando el propio Poder Judicial desprecia ser una

instancia de garantía y promoción del derecho de acceso en su propia competencia.

Luego de la sanción de la Ley de Transparencia en México, el Poder Judicial es alcanzado

por las reglas de la nueva legislación. Conjuntamente, este ha dictado sus propias reglas por

vías de acuerdos, lineamientos y reglamentos para garantizar el derecho de acceso, tanto a

la documentación vinculada a las cuestiones administrativas como a las judiciales que tramitan

ante la Corte Suprema.

Vale anotar que la Ley de Transparencia convoca explícitamente al Poder Judicial a dictar

su propio reglamento de acceso. La aplicación de este régimen tuvo varias tendencias en

distintos sentidos y limitativas; más bien, en un principio, por dos razones fundamentales:

la disparidad de criterios entre el Consejo de la Judicatura Federal y la Corte Suprema, y

por encarar al régimen orientándolo a las cuestiones de publicidad de los procesos y el derecho

a la intimidad. Aun cuando la Corte había iniciado este proceso en el 2003, se tardó

un año para que ambos cuerpos dictaran el Reglamento de Aplicación de la Ley Federal de

Transparencia y Acceso.

En el caso de Panamá, tanto la sanción de la Ley No. 6 como la reforma de la Constitución

con la incorporación de los artículos 43 y 44 sirven de fundamento para que la función

judicial esté regida por principios de transparencia y garantía de acceso a la información pública.

En este sentido, la Ley 6 se aplica a todas las instituciones del Estado, aunque en las

judiciales solo las relativas a las funciones administrativas. En el caso de las jurisdiccionales,

prima el régimen propio del Código Judicial.

Perú introdujo modificaciones de importancia debido a la Ley de Transparencia, que hoy

envuelve al Poder Judicial en todo su articulado. Por supuesto que las leyes de acceso y

transparencia impactan de distinto modo, según alcancen en forma directa o paralela al

Poder Judicial y cuán aplicables resultan, así como las excepciones que se generen, como las

jurisdiccionales en casos criminales o de familia.

Otra eventualidad es que las leyes prevean que los poderes judiciales fijen su propia regulación.

En tales casos, las excepciones estarán mayormente asentadas en códigos procesales

22

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—generalmente preexistentes— y en ciertas disposiciones reglamentarias internas. Otras

posibilidades regulatorias exceptúan la información jurisdiccional del alcance de la ley. La

tercera se da en los países que no tienen leyes de acceso general, en los que la garantía de

acceso a la información, tanto jurisdiccional como administrativa, depende de la voluntad

de los magistrados o de la autoridad máxima.

Vale decir que, en la jurisprudencia comparada en materia de acceso a la información judicial

sobre causas, se reconocen tanto decisiones tomadas en el transcurso de los procesos

—presencia de medios en las cortes, casos de limitación de difusión de noticias, limitación

de que los jurados reciban información extrajudicial— como mecanismos de superintendencia

o acordadas. Ejemplo de los primeros son los casos más sonados de la anulación

de juicios en los Estados Unidos, o de restricciones de información en Inglaterra; y de los

segundos, el Acuerdo del Consejo General del Poder Judicial, en España, 2004, revocado en

parte por el Constitucional en el 2005, la creación de vocerías judiciales o los reglamentos

de difusión televisiva de juicios.

INFORMACIÓN SOBRE CONTRATACIONES DE BIENES Y SERVICIOS

Antes del corte

En la Argentina, el Poder Judicial se regía por un decreto de 1972 en materia de compra de

bienes y servicios, que se aplicaba a la totalidad de las entidades del Estado. Este régimen solo

visualizaba la publicidad de las condiciones, las ofertas, las impugnaciones y las decisiones sobre

ellas, generalmente en una oficina de compras, y sin obligatoriedad de difusión fuera de los circuitos

administrativos. Sin embargo, poco tiempo antes de la fecha de corte, el PEN sancionó

un régimen de compra electrónica en el año 2000, al cual el Poder Judicial no se adhirió.

En Chile, el informe nacional reporta que, hasta 1998, no existía un régimen de contratación

de bienes y servicios centralizado para los poderes del Estado.

En Ecuador se reporta como único ente que realiza contrataciones al Ministerio de Economía

y, por lo tanto, la Corte no registra contratos.

En México, el acceso a la información sobre contrataciones de bienes y servicios estaba

asentado sobre el artículo 81 de la Ley Orgánica del Poder Judicial Federal, y el Artículo

PRIMERA PARTE — EVALUACIÓN GENERAL

INFORME COMPARATIVO

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23

134 de la Constitución Federal. Las definiciones sobre la materia, una vez adoptadas, eran

publicadas, en claro cumplimiento de ambas normas.

Panamá reconoce legislación previa al corte y modificada con posterioridad a él. El régimen

previo solo garantizaba la transparencia en la fase de convocatoria de la contratación, ya

fuera de licitación, concurso o solicitud.

Perú tenía, previamente al corte, un régimen de acceso a la información de las contrataciones,

basado en el llamado Sistema Electrónico de Contrataciones y Adquisiciones del

Estado, y en el régimen de Acceso Ciudadano sobre Finanzas Públicas, aplicables a todos

los organismos del Estado.

Una apreciación general sobre el estado de la situación indica que la publicidad de la información

tenía como destino garantizar el derecho de los oferentes a cuestionar la idoneidad de

las ofertas y presentaciones de sus oponentes, pero limitada al derecho de contradicción entre

ellos.

Ahora bien, en términos de transparencia, prácticas anticorrupción y garantías de acceso a

la información, estos mecanismos son absolutamente insuficientes. En la medida en que no

se ponían a disposición del público los antecedentes de los oferentes de las contrataciones

o las mismas ofertas, no quedaba garantizado el acceso a la información que podría, por

ejemplo, poner de relieve acuerdos irregulares entre los oferentes.

Las reglas de publicidad de licitaciones para contrataciones no permitían que la ciudadanía

en general tuviese conocimiento de las razones y antecedentes que llevaron a la decisión

del llamado y, en ciertos casos, no se trataba de conocer quién podía realizar mejor una

obra, o a más bajo costo, sino la propia decisión de realizarlo. Este impacto podría ser visible

en cuestiones vinculadas a obras con impacto ambiental, adjudicaciones de frecuencias

radioeléctricas para medios de comunicación, procesos de privatización, ordenamiento de

transporte, traslado de edificios y similares, en los que la sola decisión de abrir un proceso

de contratación pública debería ser puesta en conocimiento público.

Vale decir que, aun cuando las reglas de publicidad de ofertas cumplieran con estándares

de perfección, nuestra reflexión apunta a que las instancias de transparencia rijan sobre los

procesos de decisión anteriores a su aplicación concreta.

24

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Después del corte

A la fecha, en la Argentina, la Corte Suprema cuenta con resoluciones de carácter interno

que han dispuesto la colocación en la página web de información que dé cuenta del estado

de ejecución presupuestaria mes a mes, el estado de los expedientes de las licitaciones, su

organigrama desde el punto de vista administrativo y jurisdiccional, y un listado de otras

erogaciones, entre otros temas de los llamados de “administración general”, así como la

publicación de llamados por vía de la página web.

Este aspecto implica, sobre todo, una modificación de prácticas y culturas, en la medida

en que el régimen general para todo el Estado, respecto de los procedimientos requeridos

para la toma de decisiones en materia de compras y ejecución presupuestaria, es anterior

a la fecha de corte. Es, por cierto, demostrativo del alcance que la voluntad política puede

ofrecer en los cambios de cultura dentro de las organizaciones.

Para el Estado chileno resulta de fundamental importancia la sanción de la Ley de Bases sobre

Contratos Administrativos de Suministros y Prestación de Servicios, conocida como Ley

de Compras Públicas para ambos poderes. Más adelante se sanciona un régimen de compras

electrónicas que sirve no solo para la publicidad de ofertas y condiciones, sino para dar

publicidad a eventuales situaciones de incompatibilidad de los funcionarios que deciden.

En particular, en el Poder Judicial se aplica un régimen especial para algunas materias como

fruto de la decisión de la Corporación Administrativa del poder judicial y, recientemente,

en el 2007, comienzan a publicarse en Internet los concursos de licitaciones; y dada la calidad

de poder autónomo del Poder Judicial, según el informe nacional, es factible encontrar

algunas decisiones discrecionales con respecto a esta práctica.

Luego de la sanción de la Ley de Transparencia, en México se articula en este aspecto la

aplicación de las leyes de obras públicas, los acuerdos en pleno del Consejo de la Judicatura

Federal y la Ley Orgánica del Poder Judicial. La ley de Transparencia, como hemos dicho,

rige a todos los poderes constitucionales. Por aplicación de estos regímenes, los procesos

de contratación deben ser publicados en el Diario Oficial de la Federación, incluso las bases,

montos, especificaciones, evaluaciones y la determinación; además, en audiencia pública.

La aplicación de la nueva Ley de Contrataciones, de junio del 2006, importa una serie de

modificaciones sustantivas en Panamá, en la medida en que se incorporan tanto el principio

de transparencia como los del debido proceso, eficiencia, eficacia, y publicidad para todo

el desarrollo de la contratación. La nueva ley también incorpora el uso de Internet con un

PRIMERA PARTE — EVALUACIÓN GENERAL

INFORME COMPARATIVO

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25

sitio específico para la publicidad de la totalidad del proceso: desde la publicación hasta la

celebración de la orden de compra y las causales de la decisión. Entre otras incorporaciones

relevantes aparece la obligatoriedad de publicación de catálogos en línea de los oferentes,

registros informáticos de proponentes, entre otros.

Perú tiene —desde la sanción de su Ley de Transparencia— un régimen nuevo al que no

se le reconocen modificaciones esenciales sobre la temática, dado que la relevancia de las

normas anteriores se basaba en la publicación de este tipo de información para garantizar

la celebración de contrataciones con el Estado por parte de inversores. Los regímenes de

privatización se apoyaron en estas reglas.

Observando las modificaciones —donde las hubo— y las regulaciones que existen en los

poderes ejecutivos de los países analizados, encontramos que los avances son escasos, toda

vez que no se aplica una regla general de acceso a la información a todos los poderes. Si bien

las legislaciones específicas sobre compras pueden ser mejoradas y de hecho el ejemplo panameño

permite observar el cambio de paradigmas que explica una modificación de actitud

en la contratación, el principio sigue siendo el mismo ya que se postula desde regímenes de

contrataciones y no desde la regla general de acceso a la información.

El uso de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) ha servido para dotar

de mayor accesibilidad a la información que se pone a disposición del público. No obstante,

ello es plenamente confiable como modo de difusión general si se deja de lado la discusión

sobre los niveles de conectividad y alfabetización tecnológica que redundan en los parámetros

de la llamada brecha digital. Chilecompra.com y Panamácompra.com son instancias

recomendables como buenas prácticas, sin excluir los aspectos del contexto previamente

mencionado.

Sí se puede afirmar que los cambios introducidos desde la fecha de corte mayoritariamente

dan cuenta de una mayor cantidad de instancias sujetas a publicidad. Sin embargo,

no hay suficiente constancia en la publicidad de las decisiones gubernamentales a la hora

de ciertas contrataciones sumamente relevantes, especialmente la preliminar, para que se

pueda verificar tanto la razonabilidad de la decisión que la impulsa como la transparencia

en la formulación de las condiciones de presentación, detalles que pueden poner umbrales

inaccesibles o distorsionar la demanda. Esta apreciación cabe tanto para el Ejecutivo como

para el Judicial.

Sin perjuicio de lo expuesto, también es de relevancia poder dirimir si el financiamiento es26

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

tará a cargo del Poder Judicial o del Ejecutivo. La independencia judicial también se asienta

sobre la disponibilidad e indemnidad de su presupuesto.

ACCESO A LA INFORMACIÓN SOBRE LA DESIGNACIÓN DE JUECES Y FUNCIONARIOS

Antes del corte

Respecto de la Corte Suprema de Justicia de la Nación de Argentina, sus miembros se

designaban por medio de propuestas del Poder Ejecutivo al Senado. A mediados de 1990,

la sesión del Senado dejó de ser secreta. La designación de funcionarios inferiores era,

también, cerrada. Respecto a los demás jueces, desde 1994, debían acceder al cargo por

concurso ante el Consejo de la Magistratura.

Por su parte, en el Ejecutivo, tanto antes como ahora, la selección de los funcionarios de

rango superior designados sin concurso, conocidos como “funcionarios políticos”, queda

solo a criterio de quien firma su designación. En cuanto a funcionarios sin responsabilidad

política que asumen cargos más relevantes, las reglas previas al corte indicaban la imprescindible

realización de concursos públicos para la ocupación de los cargos que solo admitían

seis meses de interinatos. Sin embargo, es ostensible la generalización del uso de las prórrogas

de los interinatos sin excusas ni plazos.

El marco legal para la designación de funcionarios judiciales en Chile es de larga data y se

encuentra previsto en el Código Orgánico de Tribunales. Los miembros de la Corte Suprema

son propuestos en una quina por la propia Corte, que se los envía al presidente de

la República. Este elige a uno y lo somete a aprobación del Senado. No hay previsiones de

acceso a la información de modo particular que no fuera la publicación de la decisión y el

currículum del interesado.

En Ecuador, antes del corte ninguna de las instituciones involucradas en el informe publicaba

este tipo de información y solo por la presentación de oficios y explicando las razones

se podía obtener documentación.

En México, las designaciones de los miembros de la Corte Suprema están regladas por la

Constitución y no se recogen instancias de acceso a la información o publicidad especial,

como paso previo a ellas.

PRIMERA PARTE — EVALUACIÓN GENERAL

INFORME COMPARATIVO

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27

En Panamá, para la designación de miembros de la Corte Suprema, se requiere un acuerdo

del Consejo de Gabinete y la ratificación por parte del Legislativo. En términos generales,

sí se aplica el principio de publicidad a este tipo de información, especialmente en el

Órgano Judicial, en que rige la carrera judicial y cuyas normas específicas exigen que las

convocatorias y nombramientos sean debidamente publicitados y divulgados.

Los ministros y altos directivos de los ministerios son nombrados discrecionalmente y no

por carrera; por lo tanto, la publicidad se da a posteriori de su nombramiento. Ello consiste,

simplemente en anunciar en la página web del ministerio respectivo la lista de funcionarios

que le pertenecen y, desde luego, su jerarquía y salario.

En Perú, de acuerdo con la Constitución, para la designación de los vocales supremos titulares

que integran la Corte Suprema, la selección está a cargo del Consejo Nacional de la

Magistratura, organismo constitucional autónomo que, cada vez que se inicia un proceso

de selección, publica el número de vacantes y el procedimiento de selección, práctica que

viene realizándose desde su instalación en 1995. La Corte solo está facultada para elegir a

vocales supremos temporales. La publicidad de las designaciones en el Ejecutivo se apoya

también en la Constitución.

Después del corte

El Poder Ejecutivo de Argentina introdujo una modificación al régimen de proposición de

magistrados de la Corte Suprema de Justicia por el Decreto 222/03, el cual obliga a publicar

los nombres de aquellos que va a proponer y sus hojas de vida, a fin de recibir objeciones o

apoyo a los candidatos por parte de organizaciones o ciudadanos. Luego, se realiza ya en el

Senado una audiencia pública con el candidato y quienes deseen participar.

En cuanto a la designación de funcionarios dependientes de la Corte Suprema y sus ministros,

algunos son sujetos a concursos públicos de antecedentes; pero cuando forman parte

de la carrera de empleo judicial.

Dentro de otros avances registrados en materia de transparencia en el Poder Judicial de

Chile, se menciona la publicidad en la designación de magistrados en la página web y por

vía de la Dirección de Comunicaciones. Para el caso del Ejecutivo, desde el 2003, existen

reglas mucho más extensas en materia de difusión de designaciones, incluso para funcionarios

que no son del mayor rango, pero de quienes se desconocen sus antecedentes.

28

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Ecuador sí registra cambios luego del corte, aun cuando el tema no está específicamente

previsto en la Ley de Transparencia. En el caso del Ejecutivo, la información sobre designaciones

se encuentra actualizada; pero, en la Corte Suprema de Justicia, la página de

Internet no tiene la información actualizada y, cuando se la revisó, esta no se encontraba en

funcionamiento. En general, incluidas las diferencias que surgen en las prácticas, aparece

más desarrollado el cumplimiento de este en el Ejecutivo que en la Corte.

En México se dio una reforma integral al Poder Judicial, en 1994. Después de esa fecha

se introdujo la última reforma del artículo 6 de la Constitución en materia de derecho a la

información.10

En Panamá sí ha habido un cambio en este sentido posterior al corte, en virtud de la existencia

de las páginas electrónicas de las instituciones, en cumplimiento del artículo 9 de la

Ley de Transparencia. Lo demás permanece igual.

Perú cuenta —después del corte— con una resolución administrativa, dictada por su Corte

Suprema, que fija los criterios para la designación de los funcionarios en puestos tempo-

10 Este artículo fue modificado con posterioridad a la realización del estudio. A título informativo se consigna su texto:

“Para el ejercicio del derecho de acceso a la información, la Federación, los Estados y el Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas

competencias, se regirán por los siguientes principios y bases:

I. Toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo federal, estatal y municipal, es pública y

solo podrá ser reservada temporalmente por razones de interés público en los términos que fijen las leyes. En la interpretación

de este derecho deberá prevalecer el principio de máxima publicidad.

II. La información que se refiere a la vida privada y los datos personales será protegida en los términos y con las excepciones que

fijen las leyes.

III. Toda persona, sin necesidad de acreditar interés alguno o justificar su utilización, tendrá acceso gratuito a la información

pública, a sus datos personales o a la rectificación de estos.

IV. Se establecerán mecanismos de acceso a la información y procedimientos de revisión expeditos. Estos procedimientos se sustanciarán

ante órganos u organismos especializados e imparciales, y con autonomía operativa, de gestión y de decisión.

V. Los sujetos obligados deberán preservar sus documentos en archivos administrativos actualizados y publicarán a través de los

medios electrónicos disponibles, la información completa y actualizada sobre sus indicadores de gestión y el ejercicio de los

recursos públicos.

VI. Las leyes determinarán la manera en que los sujetos obligados deberán hacer pública la información relativa a los recursos

públicos que entreguen a personas físicas o morales.

VII. La inobservancia a las disposiciones en materia de acceso a la información pública será sancionada en los términos que dispongan

las leyes.

TRANSITORIOS

Primero.- El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo.- La Federación, los Estados y el Distrito Federal, en sus respectivos ámbitos de competencia, deberán expedir las leyes en

materia de acceso a la información pública y transparencia, o en su caso, realizar las modificaciones necesarias, a más tardar un año

después de la entrada en vigor de este Decreto.

Tercero.- La Federación, los Estados y el Distrito Federal deberán contar con sistemas electrónicos para que cualquier persona

pueda hacer uso remoto de los mecanismos de acceso a la información y de los procedimientos de revisión a los que se refiere este

Decreto, a más tardar en dos años a partir de su entrada en vigor. Las leyes locales establecerán lo necesario para que los municipios

con población superior a setenta mil habitantes y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal cuenten en el mismo plazo con

los sistemas electrónicos respectivos.

PRIMERA PARTE — EVALUACIÓN GENERAL

INFORME COMPARATIVO

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29

rales. Esta información obra en el portal informático del Poder Judicial, al igual que los

antecedentes y razones de la designación, situación por demás destacable.

En este plano, cabe decir que la condición de funcionario político permitiría suponer que su

designación no debía estar necesariamente sujeta a concursos por el hecho de la necesaria

confianza de quienes los designan y por el hecho de que su cargo dura mientras está en

ejercicio quien los nombra. Sin embargo, ello no permite tener por acreditadas las condiciones

de idoneidad en forma automática, sobre todo cuando pueden existir regulaciones

vinculadas a incompatibilidades con ciertas tareas previas.

Podrían ser estos los casos de quienes pasan a formar parte de organismos de control en

el Poder Ejecutivo que hubieran tenido relaciones con los controlados en forma previa. La

exigencia de períodos de “carencia” de esas relaciones con anticipación a la ocupación del

cargo y su cumplimiento deberían estar sujetos a controles previos por vía de exposición de

los antecedentes de quienes son postulados para asumir el cargo.

Otro aspecto que hace también al control de la posible corrupción por parte del funcionario

radica en el destino después de dejar un cargo, particularmente en los organismos de

control. Alejarse de un cargo público para, luego, ir a depender de una empresa que estuvo

bajo la competencia y control de quien emigra de la función pública, debería estar vedado y

sujeto a algún tipo de control.

Ahora bien, estas alternativas de regulación, aparecen más claramente exigibles a la hora de

incorporarse a la función para los magistrados judiciales que ingresan a la actividad, por vía

de las recusaciones. Además, el hecho de que generalmente los magistrados judiciales no

tienen plazo para el ejercicio del cargo y la intangibilidad de su función, debería hacer cada

vez más profundo y exhaustivo el examen de sus antecedentes.

La apertura de las designaciones no debe darse solo para controlar la labor de quienes deciden,

desde el poder político, el otorgamiento del cargo, sino por la necesidad de que los

procesos de selección sean cada vez más abiertos al público. Los Consejos de la Magistratura

son organizaciones que han permitido pensar en mejorar esta situación, pero la presencia

de la sociedad civil en estos procedimientos sigue siendo relativamente acotada. Quizás

programas estables de revisión de antecedentes de candidatos resulten una alternativa de

funcionamiento para estas entidades.

Resultan más complejas de verificar ciertas incompatibilidades que deberían establecerse

para cuando los magistrados se retiran de la función, en orden a la capacidad de limitar su

30

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actuación como profesional del derecho desde ese momento; pero ayudaría también una

mirada más continua en esa línea para evitar cooptaciones de quienes ejercen el cargo con

promesas a cumplirse cuando lo dejen, tales como incorporaciones a estudios o empresas.

En suma, quizás pudiera ser atendible una cierta flexibilidad para la designación de funcionarios

políticos de confianza en el Ejecutivo. No parece razonable, sin embargo, la misma

flexibilidad para los de rangos técnicos superiores, sobre todo en organismos de control de los

que se espera una independencia regulatoria; y menos aún para los magistrados judiciales.

ACCESO A LA INFORMACIÓN SOBRE REMUNERACIONES Y BIENES

Antes del corte

En Argentina, la publicación de los bienes de los magistrados estaba ordenada en el marco

de la ley de ética pública. Sin embargo, las autoridades del Consejo de la Magistratura y

de la Corte Suprema habían resuelto su inaplicabilidad laboral en el Poder Judicial al poco

tiempo de su sanción. Esta decisión, luego, fue modificada de modo sustantivo. En este

plano, entonces, la aplicación del régimen cabía solo respecto de los funcionarios políticos.

Para la ciudadanía chilena, antes de 1998, se reporta la absoluta imposibilidad de acceder

a información sobre estos particulares en todos los poderes del Estado. Incluso, cuando

mejora un poco, después de ese año, no se indican cambios para el Poder Judicial antes de

la fecha de corte.

En Ecuador, con anterioridad a la sanción de la Ley de Transparencia, no existía obligación

legal de dar a conocer los ingresos de los funcionarios, aunque se hacía por iniciativa de

algunas autoridades y entidades.

En el caso de México, la información sobre las asignaciones salariales de los miembros de la

Suprema Corte no era pública, aun cuando debían presentar declaraciones juradas al ingresar

y salir de los cargos. Lo mismo ocurría para los funcionarios del Ejecutivo.

En Panamá, no existía con anterioridad fundamento legal alguno que consagrara la obligación

de poner de relieve salarios ni bienes, ni para los funcionarios políticos ni para los jueces.

En Perú, se prevé un mandato constitucional por el que en el Diario Oficial deben publi-

PRIMERA PARTE — EVALUACIÓN GENERAL

INFORME COMPARATIVO

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31

carse los ingresos por todo concepto que reciban los funcionarios y los magistrados en la

forma establecida por la ley. También se exige la presentación de declaraciones juradas de

bienes al ingresar, durante la prestación de servicios y al egresar del cargo. Lo propio exigía

el Decreto de Urgencia 035/2001 que establecía a todas las entidades publicar la lista del

personal contratado con la totalidad de sus rubros e ingresos.

Al verificar en términos comparados la situación de los poderes entre sí, vemos que, con anterioridad

a la fecha de corte, solo Perú y Argentina contaban con disposiciones en la materia.

El caso es que ninguna de las dos hipótesis se fundamentaba en instancias de derecho de

acceso a la información, sino en controles de naturaleza anticorrupción en un contexto de

denuncias por casos complejos de responsabilidad de funcionarios públicos y procesos de

privatización. El cuadro de situación resulta aún más complejo al tener en consideración

que el Consejo de la Magistratura de la Argentina había exceptuado a los jueces de esta

obligación de presentar declaraciones juradas.

Después del corte

En Argentina, con una Acordada del año 2005, de la Corte Suprema de Justicia y con una

resolución del Consejo de la Magistratura, la Ley de Ética Pública se tornó aplicable de

pleno en el ámbito del Poder Judicial, con lo cual las declaraciones juradas de ingresos y

bienes son de acceso público, con la excepción de una parte que contiene datos de mayor

sensibilidad —como números de cuenta y otros— que podrían afectar la seguridad de los

magistrados. Con estos cambios, los miembros de la judicatura se ponen en igualdad de

condiciones que los funcionarios políticos, aun cuando frente al Consejo los representantes

de los jueces siguen oponiéndose a la reglamentación respectiva.

En la etapa posterior al corte, en Chile, se indica la publicación en la nueva página web de la

escala de sueldos por cargo y por nombre por obligaciones sentadas en el código orgánico de

los tribunales, que nada dice de los bienes. Por el contrario, para los funcionarios del ejecutivo

en los cargos de responsabilidad política existe la obligación de presentar declaraciones

de bienes e intereses por las leyes 19.653 y 20.088. Sin embargo, a estas declaraciones no se

les da publicidad y no se permite el acceso a ellas.

En Ecuador, con posterioridad a la sanción de la Ley de Transparencia, todas las entidades

y autoridades, incluidas las judiciales, deben poner en conocimiento del público los sueldos,

compensaciones e ingresos adicionales, pero no la declaración de bienes.

COMPARANDO TRANSPARENCIA

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En México, con la sanción de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y decisiones

del Consejo de la Magistratura, por imperio de la Constitución, los jueces y magistrados

están obligados a publicar sus salarios. En el caso de los funcionarios políticos, la

obligación de dar a conocer sus ingresos está ahora asentada en la Ley del Servicio Público

y, sobre todo —al mencionar avances— se debe destacar la importancia de la disponibilidad

sobre soportes de Internet.

En el caso de los bienes, existen regulaciones que limitan en parte lo que se considera confidencial

por cuanto la legislación mexicana concede al funcionario discrecionalidad, por

cuanto se requiere su autorización para permitir el acceso a esta información.

La Ley de Transparencia en Panamá obliga tanto a jueces como a funcionarios de designación

discrecional del Ejecutivo a publicar sus ingresos, por vía de la consagración del

carácter público de la información de contratación y designación de funcionarios, planillas,

gastos de representación, costos de viajes, emolumentos o pagos de cualquier naturaleza, a

funcionarios u otras personas que desempeñen cargos públicos. No alcanza a la divulgación

de declaraciones de bienes, que sí deben declararse a la autoridad competente.

En Perú, se exige la publicidad de esta información desde la aprobación de la Ley 27482,

que regula la publicación de las declaraciones juradas de bienes y rentas. Con la emisión de

su reglamento (Decreto Supremo 080-2001-PCM) se adoptó un régimen de publicación

en el Diario Oficial de una parte de las declaraciones juradas de los funcionarios, que incluye

el monto total de los bienes y de los ingresos, tanto para el Poder Judicial como para el

Poder Ejecutivo. Otros datos de esa declaración quedan en reserva.

ACCESO A LA INFORMACIÓN SOBRE RESOLUCIONES JUDICIALES Y EXPEDIENTES

Antes del corte

Antes del corte, la Corte Suprema de la Argentina carecía de reglas internas o institucionales

destinadas a permitir el acceso a los expedientes en trámite, tanto los judiciales como los

que correspondían a su faz administrativa del Poder Judicial. La excepción era el reglamento

de justicia nacional en lo criminal y correccional, que permitía el acceso a los periodistas,

una vez finalizado el trámite, y algunos casos puntuales en los que se admitía la presencia de

cámaras durante el desarrollo de los juicios.

INFORME COMPARATIVO

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En el caso de la Administración Pública, en forma previa al corte, solo regía la Ley de Procedimientos

Administrativos, desde 1972, que requería la existencia de —al menos— interés

legítimo para acceder a las constancias de los expedientes.

Chile no poseía, con fecha anterior al corte, legislación que obligara a la Corte Suprema

a difundir las sentencias o los resultados de los expedientes. Tampoco el Poder Ejecutivo

tenía reglas en tal sentido, con excepción de lo actuado por la Contraloría de la República.

En México, la información relativa a expedientes no era accesible para terceros y solo las

resoluciones relevantes eran publicadas en el portal de la Suprema Corte.

En el Órgano Ejecutivo de Panamá, por reglamentación de procedimientos, estaba consagrado

el derecho de acceso a los expedientes que contienen procesos administrativos, pero

sin establecer la obligación de publicar las decisiones. La normativa no ha variado después

del corte. Solo tienen acceso a los expedientes, en principio, los funcionarios encargados de

su tramitación, las partes interesadas, sus apoderados, los pasantes de estos, debidamente

acreditados por escrito ante el despacho, y los abogados. Se deja a salvo el derecho de terceros

interesados en examinar el expediente u obtener copias autenticadas, o certificaciones

de la autoridad respectiva.

La normativa sobre acceso a la información de expedientes judiciales tampoco ha variado y

se rige por el Código Judicial.

Perú posee la condición de la publicidad de las resoluciones judiciales y administrativas en

su Constitución Política, que indica que los procesos judiciales son públicos, salvo disposición

contraria de la ley. La Ley Orgánica del Poder Judicial determina que la actuación

judicial es pública y que se puede acceder a las sentencias, una vez finalizado el proceso.

Después del corte

En Argentina, mediante acordadas se resolvió que se publique la circulación interna de

los expedientes entre los jueces; que se dé publicidad a todas las sentencias de la Corte y

sus estadísticas sobre expedientes ingresados y resueltos; que se hagan públicas todas las

decisiones administrativas de la Corte —vinculadas con designaciones, contrataciones, licencias,

sanciones, etcétera— y exista bilateralidad en las audiencias que los profesionales

soliciten con los jueces de la Corte.

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Asimismo, se creó, por acordada, la posibilidad de presentación de memoriales de amicus

curiae para los casos de importancia institucional. Para hacer esta presentación posible, se

da difusión a estos casos.

Posteriormente a la fecha de corte, por medio de la página web de la Dirección de Comunicaciones

del Poder Judicial en Chile, se ha producido la difusión de una gran cantidad de

resoluciones e información sobre juicios en trámite.

Ecuador no reporta modificaciones sobre el rubro.

Con la sanción de la Ley de Transparencia y de un acuerdo por parte de la Corte Suprema,

en la actualidad, en México, las sentencias del Pleno de la Corte y de las Salas se publican

en la página web y en el Semanario Judicial.11 Lo mismo ocurre respecto a los procedimientos

administrativos, en los que se deben publicar las resoluciones que deciden la temática

tratada en ellos. Se detalla como avance la posibilidad de tener acceso a ciertos documentos

que anteriormente no se lograba.

Panamá no ha registrado cambios normativos posteriores al corte, aunque sí la creación de

un Centro de Estadísticas Judiciales que provee de información detallada de los movimientos

de los expedientes. En cuanto a conocer el contenido mismo de los expedientes, pese a

los textos legales en vigencia, la práctica indica que si muestran un contenido político no

se permite su acceso, aun cuando la persona que lo solicite sea una de las autorizadas por el

art. 496 del Código Judicial.

Panamá tenía, por efectos de la complementariedad de las normas del Código Judicial y la

Ley de Transparencia, un ambiente jurídico propicio para acceder a la información de tipo

jurisdiccional, aunque se debe señalar que el informe nacional resalta las excepciones que se

dan cuando se trata de casos sensibles.

En Perú, desde el 2007, por disposición de la Presidencia de la Corte Suprema, sus resoluciones

son publicadas en el portal del Poder Judicial. Las discusiones se plasman en

derredor del momento en que se considera de acceso público un proceso judicial al que solo

pueden, por reglas procesales, acceder las partes.

En cuanto a los procedimientos administrativos, la norma específica reclama la realización

de una audiencia pública previa a la decisión de temas que afecten intereses difusos o a un

número indeterminado de personas, o cuando el acto incida directamente sobre servicios

11 Se permite la objeción de las partes en el expediente que se difunde respecto del acceso a sus datos personales.

PRIMERA PARTE — EVALUACIÓN GENERAL

INFORME COMPARATIVO

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públicos. Pero nada dice sobre el acceso al expediente.

En términos generales, podría plantearse que los cambios de normas y prácticas tras el corte

implican algo más de transparencia en el acceso a los resultados de los procesos judiciales

que en las resoluciones definitivas de los procesos administrativos, particularmente en lo

que hace a las sanciones que el Ejecutivo aplica con base en su competencia.

ACCESO A LA INFORMACIÓN SOBRE REUNIONES DE FUNCIONARIOS DE ALTO NIVEL

Antes del corte

En Argentina, desde el punto de vista del procedimiento jurisdiccional, la Corte Suprema

no tiene obligación de realizar audiencia pública en los expedientes judiciales ni contaba

con normas o regulaciones que la obligara a dar audiencias o informar de sus reuniones.

Tampoco existían previsiones respecto a los funcionarios del Poder Ejecutivo.

Chile no ha abordado esta temática para su Poder Judicial y mantiene, antes y después del

corte, un cerrado secreto de las reuniones de su Corte Suprema.

En Ecuador no son abiertas las reuniones, ni antes ni después del corte.

Respecto a México, no hay normas que determinen la publicidad de las reuniones de los

órganos superiores del Poder Judicial, aunque antes de la Ley de Transparencia —y como

principio de los procedimientos— estaba ya previsto el principio de la audiencia pública.

Solo los actos públicos son puestos en conocimiento, y algunos de ellos, como las licitaciones

y adjudicaciones, se publican en el Diario Oficial de la Federación.

Panamá no posee normas para el Órgano Judicial que obliguen a los magistrados de la

Corte Suprema de Justicia a dar ningún tipo de publicidad a sus reuniones (del Pleno o

sus Salas), ni de aquellas en la que se discuten asuntos puramente judiciales —relativos a

casos concretos— ni en las que adoptan decisiones y directrices de naturaleza puramente

administrativa.

En Perú no se publicaban las agendas de los funcionarios ni las actas de las reuniones de los

miembros de la Sala Plena de la Corte Suprema, pero hay que destacar que las audiencias

judiciales siempre fueron públicas, de acuerdo con el mandato constitucional, con excepción

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de ciertos casos previstos por la ley (menores, terrorismo). En términos administrativos, la ley

autoriza a acceder a los documentos, pero no al contenido de las reuniones en las que se decide

la naturaleza del acto por difundir. Las audiencias personales de los miembros de la Corte no

se daban a conocer y no era ni es obligatorio que recibieran a las partes al mismo tiempo.

Después del corte

Argentina ha tenido, por parte de su nueva Corte Suprema, algunos cambios ya que se

estableció como obligación del presidente del alto tribunal fijar fecha del acuerdo en el que

el tribunal trataría los asuntos trascendentes, además de consignar en todas las sentencias

los datos de las partes, de sus abogados y de los tribunales inferiores intervinientes. Esta

obligación funcional no se reconoce solo para los casos de amicus curiae, sino como un medio

de publicitar cuál es el modo de trabajo del Cuerpo. Sin perjuicio de ello, aun cuando

no estén ofrecidos ciertos expedientes en particular, la Corte bien puede recibir los aportes

de quienes se propongan como amigos del tribunal. Además, por acordada, se estableció la

obligación de que no se puede recibir solo a una de las partes involucradas en un juicio, sino

a todas en la misma oportunidad. La fijación de estas reglas no refleja similitud con el resto

de los países estudiados.

Respecto a Ecuador, se indica en el informe nacional que la falta de información en la Corte

es por ausencia de capacitación interna.

En México no hay cambios regulatorios, pero sí se puede acceder a algún tipo de información

a través del Sistema de Recepción, Procesamiento y Trámite de Solicitudes, y mediante

solicitudes directas de información ante el Poder Judicial.

Panamá y Ecuador no registran modificaciones posteriores al corte sobre esta temática.

En Perú, se reconocen avances, como consecuencia de la Ley de Transparencia, en la publicidad

de las reuniones oficiales, tanto en la Administración Pública como en el ambiente

judicial. Pero, ya que ambos, Consejo y Corte Suprema, son organismos colegiados en el

Poder Judicial, existe solo la posibilidad de acceder a la información a través de un funcionario

a cargo del tema.

No se registran cambios en la no difusión de las agendas de las reuniones. Esta actitud

conservadora nos podría llevar a varias conclusiones, algunas de ellas contradictorias. Una

es que la transparencia y el acceso a la información se consideran solo como accesibilidad

PRIMERA PARTE — EVALUACIÓN GENERAL

INFORME COMPARATIVO

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al soporte bruto y físico como continente de datos, y no como mecanismo de garantizar el

derecho de conocer los comos y porqués de las decisiones de los órganos más significativos

del Estado. Otra, y contradictoria con la anterior, procedería porque no se concibe a las

reuniones de los organismos colegiados o de los funcionarios con terceros que disputan

intereses entre sí o contra la administración, como una instancia que influye sobre una toma

de decisión administrativa o judicial y que solo merece acceso aquello que se escribe.

No obstante, si recorremos la cantidad de leyes de acceso en términos de derecho comparado,

casi la totalidad de ellas se refiere a la facultad de conocer el soporte físico de los

datos, y no más que ello. La situación se da a tal punto que uno de los contornos críticos

de la legislación comparada se asienta en el conocimiento o desconocimiento público de las

minutas de las reuniones de gabinete, o de los memos internos de asesores, quienes deben

tomar una decisión que no se encuentra inserta en el expediente.

Una excepción notable a este principio general emana del Decreto1172/03, del Poder Ejecutivo

de la Argentina, en cuyos anexos se encuentran el régimen de publicidad de agendas

de los funcionarios políticos, denominado “Reglamento de gestión de intereses”, así como

un régimen de “Reuniones abiertas de los entes reguladores de servicios públicos”.

PRÁCTICAS Y TENDENCIAS

El contexto general de la situación ofrece mejoras; pero, aun existiendo tales cambios, se

complica por la falta de regulaciones sobre archivos, la carencia de cantidad y calidad de

ellos, la falta de capacitación general para asumir obligaciones de transparencia y la herencia

de una cultura respetuosa del principio del secreto.

Desde ese punto de partida, para analizar los efectos de los cambios implicados tras el corte,

también es menester anotar que ninguno de los reportes indica la caída de la cultura del

secretismo por voluntad política explícita de los Estados. No obstante, la importante cantidad

de normas de diverso nivel, o de la creación de organismos ad hoc, podemos afirmar

sin margen de error que lo que sigue predominando en el espíritu de los funcionarios de las

más distintas jerarquías es la reserva y no el principio de publicidad.

Lo dicho no implica que los esfuerzos llevados a cabo hasta ahora sean aislados, o que no

tengan efectos concretos. Pero se debe alertar sobre los enormes desafíos para potenciar las

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buenas prácticas que ya se van perfilando por vía de leyes o sentencias, pues aún no han

tomado cuerpo a nivel de funcionarios.

Argentina

Argentina reconoce, tras el corte, cambios institucionales y normativos de importancia en el

Poder Ejecutivo por vía del Decreto 1172/03, con la determinación del reglamento de acceso

y otros que lo acompañan en el decreto citado, como el de publicidad de agendas, apertura de

organismos reguladores y la asignación de autoridad específica que incluye la relación con los

enlaces de acceso en cada organismo. Todo ello en los temas más vinculados al acceso a la información,

supuesto genérico que no ofrece el Poder Judicial en términos normativos, aunque

sí por vía de autorreglamentación interna y prácticas de información en la web.

El Poder Judicial argentino sí registra cambios relevantes en la designación de los magistrados

de la Corte, por disposición del Decreto 222/03, hasta el punto de que publica en el

Boletín Oficial los antecedentes de los postulados.

Por otro lado, hay factores destacables como los obstáculos por la falta de conocimiento

general de los instrumentos que facilitan el acceso a la información de los poderes y la falta

de campañas y presupuestos específicos para atender este tema en específico. También, es

un dato propicio que marca tendencias favorables el hecho de que tanto la Corte Suprema

de Justicia de la Nación como el Consejo de la Magistratura se adhirieran a los términos de

la ley de ética pública.

No obstante, siguen existiendo limitaciones normativas por la falta de una ley de acceso a la

información de alcance general a los tres poderes del Estado y la carencia de planes de difusión

para la socialización del conocimiento de las normas y procedimientos de acceso a la

información. Esta instancia es particularmente observable en la CSJN, donde aún no existe

un reglamento de acceso. Sí se anota un importante y positivo crecimiento en la cantidad

de información ofrecida por vía del portal de la Corte.

Como recomendación para mejorar la situación en Argentina, es importante que se sancione

una ley general o el dictado de reglas en el Poder Judicial que garanticen el acceso a

la información en la materia. Ello permitiría, además, dirimir conflictos de interpretación

entre regímenes de acceso sublegales (decretos, reglamentos internos, acordadas) que existen

hasta la fecha con disposiciones fundadas en leyes formales como los códigos de procedimientos

en los tribunales, o leyes de procedimientos administrativos que aún mantienen

condiciones o impedimentos para acceder a la información.

PRIMERA PARTE — EVALUACIÓN GENERAL

INFORME COMPARATIVO

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Sí cabe resaltar que la utilización de las tecnologías y reglas internas han permitido, tras

la fecha del corte, facilitar el acceso a información sobre concursos, antecedentes de designaciones,

declaraciones de bienes, difusión de sentencias y resoluciones de carácter administrativo.

Pero, a diferencia del Poder Ejecutivo, el Poder Judicial no tiene enlaces u

oficinas destinadas al acceso a la información de los ciudadanos, además de que carece de la

publicación de las agendas de los magistrados. Sería recomendable que esta situación fuera

analizada para que se modifique rápidamente.

Chile

Las tendencias generales en el ámbito de Chile marcan mejoras, entre el período previo al

corte y el actual, tanto desde el punto de vista normativo, como en la utilización de TIC

para la difusión de la información en ambos poderes estudiados.

La adopción de nuevas reglas a partir de 1999, sin embargo, no fue suficiente para superar

falencias propias de la cultura del secretismo, sobre todo en lo que respecta al Poder Judicial,

en su funcionamiento; en la Corte Suprema, en los aspectos fundamentalmente de agendas;

y en la administración, moviéndose entre la amplitud de la información puesta a disposición

como información positiva y las limitaciones a la prensa. Aun así, una de sus críticas es que

no se trata de un cuerpo normativo autónomo. Por otra parte, en la reforma constitucional

se plasmó el principio de probidad por encima del derecho de acceso a la información.

Un elemento que parece relevante a la hora de observar tendencias y prácticas es el fallo

resuelto por la Corte Interamericana en el caso “Claude”. La condena a adoptar medidas

y prácticas concretas al Estado de Chile para garantizar la protección del derecho a la información

y la remoción de obstáculos y supresión de normas parece haber generado un

conjunto de planes por parte del Gobierno y la puesta en vigencia de un nuevo portal con

mayor información relativa al Poder Judicial y lo que hace en la función jurisdiccional.

En este contexto el informe nacional da cuenta de los proyectos de la Presidencia de la

Nación para tener una ley formal de acceso a la información, así como la sanción de instructivos

específicos dentro del Poder Ejecutivo.

En las prácticas cotidianas no todo ofrece expectativas favorables: aún no existe presupuesto

asignado para los procesos de acceso a la información (capacitación para la comunicación,

atención y difusión) del Ejecutivo; pero sí del Judicial (para la Oficina de Comunicaciones).

A lo anterior se suma la presentación de propuestas específicas en un documento de trabajo,

que pretende mejorar las relaciones del Poder Judicial con la prensa, así como la existencia

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de un proyecto de ley con que expone la inclusión de la temática dentro de la agenda de

políticas públicas del Gobierno.

Un tema colateral de relevancia, y que permite extraer alguna comparación en el terreno,

se da por la sanción de un nuevo régimen procesal que permitió poner en primera línea a

la Defensoría Penal Pública, sector que parece especialmente preocupado por satisfacer el

derecho a la información de quienes recurren a él.

En los aspectos más específicos subsisten negativas cotidianas al intentar acceder a información

concreta caracterizada como “delicada” o de interés político También hay algunas

falencias en la información de los candidatos a los cargos que difunden las páginas web, lo

cual podría ser rápidamente reparado considerando que esas mismas páginas publican las

planillas de ingresos de todos los funcionarios judiciales.

Sin perjuicio de ello, se reporta una decisión vinculante del Tribunal Constitucional que

da cuenta de la necesidad de demostrar interés legítimo para acceder a las declaraciones de

bienes de los funcionarios.

En aquellas prácticas cotidianas de acceso a la información jurisdiccional, se registran dificultades

que serían superables con oficinas ad hoc que, además, eviten la continuidad de la

cultura de la reserva en los funcionarios judiciales.

Ecuador

Ecuador, si bien cuenta con una ley genérica de transparencia para los tres poderes, no

ofrece adelantos sustantivos en sus prácticas por el alto grado de desatención a la normativa

sobre acceso, y no se marcan tendencias alentadoras.

Factores relevantes para esta situación —según el reporte— incluyen el desconocimiento de

la ley de acceso a la información y la falta de recursos para encausar su desarrollo.

Sin embargo, se apuntan evoluciones desde el punto de vista normativo respecto de la obligatoriedad

de difundir concursos, contrataciones y resultados de esos procesos. Si bien es

relevante que no parece ser sustancialmente cumplido por el Poder Judicial y sí por algún

ministerio del Poder Ejecutivo, es rescatable que, tras la Ley de Transparencia, se ha dejado

de requerir la acreditación de interés legítimo a los solicitantes de información.

Los informes indican que en la Corte no hay conocimiento sobre la Ley de Transparencia

PRIMERA PARTE — EVALUACIÓN GENERAL

INFORME COMPARATIVO

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y que su mayor problema, por sus prácticas, es la falta de capacitación. Se agrega que en la

gestión cotidiana se delega la información pública en el Consejo de la Judicatura.

En términos de posibles recomendaciones, uno de los temas por considerar en el futuro es

que la Ley de Transparencia no exige a las instituciones estatales publicar las vacantes que

se llaman a concurso. No obstante, hacer pública esta información es fundamental para

contribuir al control ciudadano respecto del poder judicial.

También resulta necesaria la anotación de que, como práctica, en la Corte se sigue requiriendo

presentar un oficio y aguardar a que se nombre un encargado que lo responda para

obtener información ya que no hay responsables directos para hacerlo. La presencia de

enlaces o similares sería recomendable para reparar estas situaciones.

En el análisis de las tendencias, debe marcarse que el Poder Judicial en Ecuador no hace públicos

los salarios, pese a que la ley indica lo contrario. Tampoco se registran modificaciones

del Estado para acceder a la información jurisdiccional en las diferentes etapas del estudio.

Entre las conclusiones, cabe mencionar como obstáculos encontrados para el ejercicio del

derecho de acceso, aquellas que aportan al desconocimiento de la ley de transparencia, la

falta de voluntad política, la carencia de recursos y capacitación y, sobre todo, que el Poder

Judicial no ha dado muestras de cambio, ni sobre el trato a la información jurisdiccional ni

sobre la administrativa.

México

México da cuenta de cambios importantes entre una etapa y otra. Además de las modificaciones

normativas, la incorporación del IFAI —aunque solo tiene competencia respecto

del Poder Ejecutivo fue acompañada por la creación de Unidades de Enlace— además de

campañas de difusión de la existencia del derecho garantizado por la nueva Ley de Transparencia

y una muy importante utilización de las TIC.

En lo que hace a la aplicación en el Poder Judicial, en términos de tendencias regulatorias,

la modificación sustantiva se ha dado por la Ley de Transparencia en general y por acuerdo

y reglamentos internos; sin embargo, a diferencia del Poder Ejecutivo, es el Poder Judicial el

que da cuenta de prácticas de irrecurribilidad de las negativas de acceso.

La situación general —incluso con ese óbice de importancia— ha permitido un mayor

avance del Ejecutivo respecto de otros poderes en la facilitación de acceso a información

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sobre funcionarios, bienes, cargos, contrataciones y concursos, y ha sido el Ejecutivo quien

ha avanzado más en materia de información de licitaciones.

Respecto de las tendencias que involucran la accesibilidad a la información sobre declaraciones

de bienes de los funcionarios, los avances no han sido normativos sino que se han

dado por la utilización de tecnologías de comunicación. Lo propio respecto del conocimiento

sobre resoluciones y expedientes de trámite ante la Corte Suprema.

Entonces, en el caso de México pueden anotarse gran cantidad de avances normativos y

de reversión de cultura del secreto por el asentamiento de ciertas bases que favorecen el

principio de publicidad, aun cuando deben anotarse algunos condicionantes por el mantenimiento

de altos niveles de discrecionalidad, sobre todo en los Consejos de Transparencia

en el Poder Judicial y por limitación en la capacitación de los encargados de atender a la

ciudadanía en sus solicitudes de acceso a la información.

También es menester y recomendable que el Poder Judicial revise en sus reglamentos la

irrecurribilidad de sus decisiones, haga transparente sus criterios de clasificación y desclasificación,

y homologue criterios de apertura o reserva de declaraciones juradas de sus

integrantes.

Panamá

Panamá apunta importantes modificaciones normativas. En las prácticas se anotan sustantivos

cambios orientados a la publicación por Internet de sistemas de compras en los

poderes del Estado sin distinción, porque la legislación sobre transparencia abarca todas las

entidades públicas.

Sin perjuicio de la sanción de la Ley de Transparencia, se reportan continuidades en las

prácticas institucionales por la falta de una interpretación a favor del acceso a la información

en caso de conflictos de normas, en la medida en que se señala que no ha habido

cambios normativos aplicables a temas o materias específicos, o particularmente regulados,

tales como los mecanismos para la designación de funcionarios.

Estas continuidades permiten sostener que ha habido estancamientos y avances en temas

varios. Uno de los avances es la publicación de las planillas de salarios de los funcionarios;

pero resulta opacada la situación porque, aun cuando en el Poder Judicial se difunden las

designaciones, estas no aparecen contextualizadas ni razonadas y no se cuenta —ni antes ni

después del corte— con reglas que permitan solicitar las consideraciones del caso.

PRIMERA PARTE — EVALUACIÓN GENERAL

INFORME COMPARATIVO

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Ahora bien, así como la legislación de transparencia se aplica a todos los poderes del Estado,

también son generales los obstáculos con los que se encuentra el desarrollo del derecho

a la información. Las limitaciones presupuestarias, la cultura institucional tanto del secretismo

como el desinterés por brindar información y la falta de cultura ciudadana de recurrir

a estas herramientas, son algunos de los ejemplos.

Perú

Perú presenta —sin perjuicio de la existencia de normas legales muy relevantes y de aplicación

a la totalidad del Estado— en la actuación concreta de los funcionarios, una serie

de conflictos de interpretación respecto de la preeminencia de normas específicas temáticas

que exigen reserva y la imponen como principio, en contra de las regulaciones generales y

las leyes de acceso que estipulan la publicidad como principio constitutivo.

Asimismo, se reflejan cuestionamientos a la falta de capacitación, lo cual es considerado un

obstáculo de importancia que se contextualiza en un marco de falta de voluntad política de

aplicación del régimen de acceso.

Es llamativo que —conforme el reporte— las sentencias judiciales no hayan sido beneficiosas

para la aplicación de los mecanismos de acceso, en comparación con las decisiones del

Tribunal Constitucional del Perú que sí han tenido una clara tendencia de garantía. El caso

de Perú es el único en el que se critica sustantivamente la calidad de las sentencias emanadas

del Poder Judicial por la falta de fundamentación jurídica sobre la naturaleza de este derecho

y la razonabilidad o no de las clasificaciones de datos o documentos.

Dada también la falta de elementos específicos que faciliten la implementación de la ley en

el Poder Judicial, la presión de las organizaciones de la sociedad civil ha sido un incentivo

de importancia.

En términos de prácticas concretas se apunta a la falta de amigabilidad de las páginas web,

en algunos casos, así como la falta de correspondencia de datos en diferentes sitios o soportes

que deberían ser los mismos. Sin perjuicio de ello, se reconoce la mayor publicación de

datos sobre la estructura del Poder Judicial, cargos y procedimientos de selección que en el

Ejecutivo.

No ocurre lo propio en materia de publicación de bienes, puesto que se reporta que no hay

avances entre las fechas anteriores y posteriores al corte, aun cuando existían normas en ambos

momentos. Sí se deben publicar los ingresos, pero la declaración de bienes queda reservada.

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Respecto a las prácticas sobre acceso a los expedientes, se destaca que el Poder Judicial ha

tenido un avance mayor que otros poderes por la cantidad de información volcada en Internet

y por la accesibilidad en persona en la Corte para acceder a los trámites. Sin embargo,

esta práctica no se refleja en relación con los expedientes administrativos en los poderes

analizados ya que solo se admite el acceso a los interesados directos. Aquí se debe anotar

que en las prácticas no se reconoce la primacía de las normas sobre publicidad de los procedimientos

como principio de tendencia positiva establecido en las normas generales.

En cuanto a las prácticas sobre la publicidad de reuniones de la Corte y los otros poderes, no

se reflejan avances en sentido alguno, ya que sigue siendo restringido el acceso físico a estas,

así como a las reuniones de los ministerios. Más puntualmente, la agenda de las reuniones

de la Corte es de conocimiento público, aunque no la de los magistrados.

En cuanto a las tendencias, Perú ya contaba con una normativa de acceso que fue modificándose

sustantivamente respecto a los temas de clasificación de datos y documentos.

En los avances se registra la utilización de las TIC, a las cuales se las ha dotado de gran cantidad

de información, pero se critica que las condiciones de actualización no son uniformes

en los distintos órganos y para los distintos temas. Lo que sí fue identificable fueron los

avances comparativos en la publicación de concursos y designaciones de funcionarios en el

Poder Judicial para sus magistrados.

No se registran mejoras en cuanto a ciertas prácticas en el Poder Judicial por la falta de

designación de funcionarios ad hoc. Y se denotan obstáculos por la superposición de normas

y la falta de sentencias emblemáticas a favor del ejercicio del derecho a la información.

CONSIDERACIONES FINALES Y RECOMENDACIONES

Si se considera el derecho de acceso a la información como un derecho humano de libre

ejercicio por parte de la ciudadanía, y no como una herramienta de uso por parte de especialistas,

investigadores autorizados (tales como abogados, periodistas, sus asistentes, ONG

y entendidos similares), de la información ofrecida por los informes nacionales, se concluye

que la situación de las garantías a su pleno ejercicio muestra un panorama lleno de desafíos,

debido a la cantidad de aspectos que aún deben tratarse.

PRIMERA PARTE — EVALUACIÓN GENERAL

INFORME COMPARATIVO

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Una de las cuestiones sobre las que correspondería poner énfasis es que, a pesar de la existencia

de compromisos internacionales que estaban vigentes —incluso antes de las fechas de

corte, como la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la Convención Interamericana

de Lucha contra la Corrupción, entre otros— los informes no dan cuenta de decisiones

vinculantes a las Cortes Supremas o Tribunales Constitucionales que establecieran el

principio de transparencia o de publicidad de los actos de Gobierno por aplicación de estas.

La referencia guarda relación con la necesidad de que los Estados adopten medidas sugeridas

por los instrumentos internacionales destinadas a promover, por ejemplo:

• “Sistemas para la declaración de los ingresos, activos y pasivos por parte de

las personas que desempeñan funciones públicas en los cargos que establezca

la ley y para la publicación de tales declaraciones cuando corresponda”.

• “Sistemas para la contratación de funcionarios públicos y para la adquisición

de bienes y servicios por parte del Estado, que aseguren la publicidad, equidad

y eficiencia de tales sistemas”.

• “Normas de conducta para el correcto, honorable y adecuado cumplimiento

de las funciones públicas, que deberán estar orientadas a prevenir conflictos

de intereses y asegurar la preservación y el uso adecuado de los recursos

asignados a los funcionarios públicos en el desempeño de sus funciones”.

• “Medidas y sistemas que exijan a los funcionarios públicos informar a las

autoridades competentes sobre los actos de corrupción en la función pública

de los que tengan conocimiento. Tales medidas ayudarán a preservar

la confianza en la integridad de los funcionarios públicos y en la gestión

pública”.

• “Mecanismos para hacer efectivo el cumplimiento de dichas normas de

conducta”.12

Por cierto, en ninguno de los informes se considera la vigencia de esta convención como de

aplicación obligatoria y para ser tomada en cuenta por los Gobiernos ni tribunales.13 Si bien

la consideración de dicho instrumento no fue planteada en la propuesta metodológica del

presente proyecto, es importante resaltar su consideración para futuros estudios.

Tampoco parecen haber influido sobre las decisiones o las prácticas la existencia de principios

constitucionales específicos en los países donde estaban previstas. Para el caso de

México, por ejemplo, el reporte no marca una presencia notoria de su artículo 6.º constitu-

12 Artículo III, Convención Interamericana contra la Corrupción.

13 Entrada en vigor: 03/06/97, conforme al artículo XXV de la Convención Interamericana contra la Corrupción. Los países incluidos

en el estudio ratificaron todos ellos la convención entre 1997 y 1998.

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cional en la vida de la Administración y el Poder Judicial.14 En Perú, su aplicación por vía

de leyes reglamentarias se limitó a la previsión de prácticas anticorrupción para marcar el

escenario jurídico de las inversiones y no a establecer un mecanismo de derechos ciudadanos.

Es decir, tenía en miras la concreción de políticas económicas despojadas de sospechas

que permitiera facilitar su desarrollo, antes que el reconocimiento de un derecho humano

fundamental. La implicancia concreta es que solo podía requerirse aquello que el régimen

específico admitía y, en esas condiciones, no se eliminó un proceso desde la perspectiva de

los derechos humanos a investigar y recibir información para, eventualmente, difundirla.

En concreto, podríamos concluir sobre el punto que la existencia de principios generales y

establecidos como proyectos institucionales-políticos (tales como tratados o una constitución)

no aparecen reflejados ni en la agenda ni en la cultura política e institucional con una

fuerte presencia que dé cuenta de un espíritu predominante en las prácticas.

Sentado esto, resulta de cierta pertinencia distinguir entre diversas cuestiones que hacen al

acceso a la información según la materia, el momento y el ámbito.

Un tema de relevancia es que no siempre las reglas sobre acceso son leyes de aplicación general

a todos los estamentos del Estado. Ello no solo tiene repercusión institucional por la

vigencia concreta en una o más reparticiones. Los casos de Argentina y Chile no alcanzan a

marcar una tendencia, pero sí una muestra a tomar en cuenta. Y, también, debemos anotar

que en los casos en los que las reglas de acceso son aplicables a todos los poderes, es posible

que encontremos que la sujeción del Poder Judicial a estas no alcanza a las competencias

jurisdiccionales.

La sanción de una ley formal, por parte del Congreso o la Asamblea, con una discusión

reconocida por su profundidad, y de acuerdo con los regímenes constitucionales, tiene un

efecto simbólico notorio en cuanto manifestación de voluntad política de modificar una

cultura institucional y funcional.

Por supuesto, hemos visto a lo largo de los reportes y su comparación que las leyes no imponen

un cambio de actitud por sí mismas. La sola sanción de una ley o decreto no ha implicado,

ni habrá de implicar, un cambio de cultura institucional, ni provocará el abandono de

la cultura del secretismo; pero, permite, si están bien construidas y difundidas, apostar desde

la sociedad civil a la apropiación de una herramienta de transformación importante.

14 En función de que la reforma del artículo 6 se dio en el proceso de implementación de este monitoreo y se fijó un plazo de un año

para actualizar las bases y principios que se establecen, no se considera el nuevo régimen en el desarrollo de este estudio.

PRIMERA PARTE — EVALUACIÓN GENERAL

INFORME COMPARATIVO

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También, una ley con buena técnica y que reconozca eventuales conflictos interpretativos,

permitirá dirimir cuestiones de interpretación sobre si corresponde aplicar la ley general

posterior por encima de la ley particular anterior. Los conflictos referidos pueden ser, por

ejemplo, aquellos que se presenten entre las leyes de acceso y leyes de protección a la intimidad,

o en relación con secretos estadísticos, códigos de procedimientos judiciales o

administrativos, de contrataciones públicas, entre otros.

Un elemento a tomar también en cuenta es que a la falta de leyes —en algunos países— sobre

acceso a la información, en la mayoría de los casos se suma la carencia de reglas sobre

clasificación y desclasificación, la falta de leyes de archivo y similares. Temáticas en las que

esto influye pueden darse no solo respecto de asuntos de lucha contra la corrupción, sino

de memoria histórica y de derechos humanos. ¿Qué ocurriría, por ejemplo, si el nombre de

alguien obra en un archivo histórico y no en una causa penal?15

Situación antes del corte

En aquellos temas que hacen a la designación de funcionarios, lo común era la opacidad, no

solo respecto de los antecedentes, sino durante el transcurso del procedimiento con el que

se arriba a la asignación de un cargo político o judicial. Las excepciones a esta generalizada

situación se daban a la publicidad de los actos de designación de los funcionarios de mayor

jerarquía o de los magistrados. Por supuesto, sin considerar la difusión periodística sobre

hojas de vida o discusiones políticas que motivan o preceden a la decisión. Y mencionamos

la eventualidad de la difusión periodística para enfatizar que ello responde más a vocaciones

políticas de divulgación que a la instalación de mecanismos de transparencia o acceso

a la información, sin perjuicio de lo saludable que resulta para la democracia y el Estado

de derecho la facilitación de las tareas de la prensa por medio de una fluída relación con las

fuentes de información pública.

En materia de conocimiento público de salarios o asignaciones, los pocos casos que eran

puestos en conocimiento de la ciudadanía, se dieron por vía de regulaciones específicas

como las leyes de ética de funcionarios o de protección de las inversiones. Es decir, por

intentos limitados de prevención, control y verificación de situaciones de corrupción.

Sobre los modos de contratación, la situación previa también ofrece cierta vocación de opacidad

en general. Existían instancias —apoyadas nuevamente en regulaciones que hacen a

15 Nos referimos a hipótesis basadas en la existencia de archivos de memoria histórica en los que se registran nombres de personas a

quienes se las vinculan con hechos de represión ilegal o de guerra civil y respecto de las cuales se han sancionado leyes de olvido,

amnistía o perención de acciones penales.

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la publicidad de las condiciones de pliegos, ofertas y de las decisiones a efectos de control

recíproco de los oferentes que participaban en un concurso o licitación— que ofrecen cierta

difusión (aunque limitada a los que posean derechos subjetivos o intereses legítimos) que

garantizarían la imparcialidad de las decisiones.

Dadas estas condiciones, podríamos concluir que tenían —y siguen teniendo— mayor

aceptación por parte de los funcionarios públicos y las autoridades en general, tanto la sanción

como la aplicación de normas sobre transparencia en cuestiones de contrataciones con

terceros y ejecución presupuestaria, que en las relativas al funcionamiento de los entes y la

designación de sus miembros.

El conocimiento de los expedientes, sus trámites y las decisiones, las regulaciones procesales

judiciales y de procedimiento administrativo daban cuenta de la necesidad del conocimiento

por las partes acreditadas en aquellos. En algunos casos, sobre todo cuando se trata de

procesos penales, el conocimiento de las sentencias judiciales era —y es— facilitado por la

oralidad del proceso y la intervención de los medios de comunicación.

Vale decir que, sin acreditar interés legítimo, al menos el acceso a expedientes de cualquier

naturaleza no se planteaba como una posibilidad concreta, con excepción de los abogados

o autorizados que pudieran tomar contacto personal de las actuaciones. Por cierto, no es

un caso típico de acceso a la información. Sí ponen de relieve los informes nacionales la

existencia de oficinas específicas para tomar conocimiento de resoluciones judiciales que

podrían ser equiparadas a oficinas o archivos de jurisprudencia.

No se ponen de relieve, como previas a los cortes de cada país, soluciones que admitieran el

conocimiento público de las reuniones o agendas de los funcionarios, con la salvedad de los

anuncios o habitualidades de reuniones de tribunales colegiados o gabinetes. Pero tampoco

se presenta como una posibilidad certera el tener información de lo que en ellas transcurre,

con excepción de las decisiones finales que, por obligación legal, deban ser puestas a disposición

del público, como sentencias o autos/acordadas o decisiones de tipo administrativo.

Las diferencias entre las distintas situaciones nacionales podrían encontrar sus bases en la

existencia de normas específicas sobre control anticorrupción destinadas a garantizar inversiones

o la honestidad de los funcionarios en el ejercicio del cargo.

Por otra parte, también entra en juego la importancia de la aplicación de tecnologías, tanto

en el ordenamiento de la información como en los modos de acceso a ella. En los pocos casos

previos al corte se basaban, fundamentalmente, en el acceso físico a oficinas de atención

PRIMERA PARTE — EVALUACIÓN GENERAL

INFORME COMPARATIVO

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al usuario, al ciudadano u oficinas específicas de compras o de personal. Por supuesto, ni el

contexto ni el caso concreto contaban con ningún tipo de garantía sostenida desde los principios

de acceso a la información, y menos aún con normas concretas que lo facilitaran.

Situación posterior al corte

Después de los cortes, a título de conclusión general, podemos afirmar que crecen retoños

de una nueva cultura de apertura.

Las presiones por hechos de corrupción en gran cantidad de casos, la importancia que a las

cuestiones de acceso comienzan a dar, tanto en la OEA como internamente en la Comisión

Interamericana de Derechos Humanos, así como en otros organismos internacionales, y la

inclusión del tema en la agenda de las organizaciones de la sociedad civil16 empiezan a dar

frutos por la exigencia de rendición de cuentas al funcionariado.17

Es así como el aumento considerable —aunque aún insatisfactorio— del uso y acceso de

las TIC es reflejo de nuevas reglas que cambian los principios generales y que comienzan

a tomar cuerpo: las leyes de acceso son algunas de ellas, las acordadas o acuerdos en los

poderes judiciales son otros ejemplos ponderables, así como las directivas o instrucciones

para el funcionariado.

En términos más concretos, en este contexto, se debe apuntar nuevamente que no es indiferente

que las reglas de acceso sean de alcance general a todos los poderes o no, ya que iluminar

a la totalidad del Estado con reglas homogéneas comporta la promoción del cambio de cultura

del secretismo a un ambiente basado en el principio de la transparencia y la publicidad.

Lo mismo ocurre por la existencia de órganos específicos de aplicación e interpretación

al estilo del IFAI, que tengan capacidad de dirimir cuestiones con efecto vinculante, pero

con aplicación a todos los poderes del Estado. Su presencia en casos como el mexicano

demuestra que es una buena práctica cuya réplica se puede recomendar en otros países.

16 OEA, Resolución 2057 (XXXIV-O/04), Acceso a la Información: Fortalecimiento de la Democracia,, CIDH: declaración de Principios

de Octubre de 2000, Declaración de Santo Domingo –UNESCO 2004, Banco Mundial, “Informe sobre el Desarrollo

Mundial 2002: instituciones para los mercados”, publicado por Oxford University Press para el Banco Mundial, Nueva

York, pág. 189. AG/RES. 2252 (XXXVI-O/06) Acceso a la Información Pública: Fortalecimiento de la Democracia/ (Aprobada en

la cuarta sesión plenaria, celebrada el 6 de junio del 2006), entre otras, a las que se suman iniciativas de clínicas jurídicas de interés

público, juicios por denegación de solicitudes de acceso, seminarios, publicaciones, etc.

17 Partiendo del reconocimiento de la importancia de esta función del derecho de acceso a la información, existen antecedentes académicos

que enfatizan el rol del ejercicio de este derecho como garantía o instrumento para la satisfacción de otros derechos humanos, no

solo civiles y políticos, sino económicos y sociales, fundamentalmente.

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Quizás, en una mirada más panorámica, acompañada por otros ejemplos de instituciones

similares, como las canadienses, es donde se nota el efecto multiplicador hacia el interior de

las administraciones que tienen una figura independiente.

El aumento de instancias de autorregulación por vía de acuerdos, acordadas o instrucciones,

en la medida en que superen los estándares de las reglas generales y no para limitarlas,

también es un resultado que fue posible encontrar en el estudio.

Cuestiones más opinables, como el impacto de los cambios normativos, también permiten

visualizar el despertar de una cierta sensibilidad de los funcionarios que conducen las instituciones

por enfrentarse a una realidad inédita. La exposición de su actuar de modo casi permanente

ante la sociedad es ya un principio consagrado en el mundo de las normas positivas.

Entonces, cuando se plantean excepciones, se sabe —y debería comenzar a esperarse— que se

puede poner en duda su razonabilidad. Desde allí la falta de mejoras sustantivas en las prácticas

debe ser objeto de análisis y reflexión y base desde la que se debe corregir la situación.

Entonces, en un marco general que reconoce avances entre un momento y otro del estudio,

a la hora de cotejar cuál ha sido el comportamiento del Poder Judicial en general respecto

del Poder Ejecutivo, nos cabría decir que, en lo que atiende a su propias conductas y regulaciones,

la tendencia a la modificación cultural no se acerca a los cambios que las autoridades

políticas han promovido para sí.

Los reportes indican, aunque con excepciones, que la actitud del Poder Judicial es más

refractaria para hacer transparente el manejo administrativo de fondos y designaciones de

funcionarios; que no hay mecanismos de apertura de agendas a la población; que no existen

oficinas ad hoc para la implementación de instancias de acceso físico a la información; que

no se han dictado reglas de audiencias públicas en casos de relevancia institucional, aun

cuando no estén previstas en los códigos procesales; que no se han fijado reglas de audiencias

que obliguen a recibir a ambas partes en un litigio; que no se destinan fondos específicos

ni a la capacitación de personal que atienda y garantice el acceso a la información ni a

la difusión de la herramienta.

La puesta en relieve de normas y prácticas permite afirmar que en las licitaciones u otras ofertas

similares, la publicidad del actuar de los encargados de decidir, así como las condiciones

y antecedentes de la resolución, se ofrecen a la consideración pública con mayor generosidad

que la que existe respecto de los antecedentes y procesos de designación de funcionarios. La

misma diferencia se percibe en aquellas cuestiones que hacen a la publicidad de agendas y

PRIMERA PARTE — EVALUACIÓN GENERAL

INFORME COMPARATIVO

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reuniones. Nos parece que en la difusión de declaraciones juradas de salarios la situación es

algo más promisoria y que no ocurre lo mismo con las declaraciones de bienes.

A esta visión más general se le suma que en ciertos casos existe discrecionalidad para negar

la difusión de declaraciones de bienes, sentencias claramente limitativas del derecho de

acceso y reglamentos que privilegian un sentido extendido de la privacidad y del secreto de

ciertas instancias judiciales.

Asimismo, aunque no sea responsabilidad de los propios poderes judiciales, también resulta

importante el efecto conservador de los códigos procesales que mantienen una cultura de

preservación de la información, como si su divulgación obstruyera la actividad jurisdiccional

sin desarrollar más adecuadamente aspectos relacionados con la publicidad de los procesos.

Dado este marco, entendemos que cabe formularse algunas recomendaciones que recogen

las asimetrías en las regulaciones, las prácticas y las tendencias, que podríamos resumir en

el siguiente listado:

• Sancionar leyes de acceso y no decretos, en la medida en que es necesario extender

a la totalidad de los poderes del Estado los principios de transparencia.

• Adoptar presupuestos específicos que permitan llevar a cabo las políticas de difusión

de las herramientas para promover y permitir el acceso a la información

pública como derecho humano.

• Iniciar o fortalecer las tareas de capacitación de los funcionarios públicos y jueces,

tanto en lo que hace a las prácticas concretas como a la interpretación correcta de

la primacía del principio de publicidad.

• Sancionar leyes que establezcan reglas claras de clasificación y desclasificación, en

aquellos países en los que no las hay.

• Trasladar los principios sobre acceso a la información a las reglas de procedimiento

judicial y administrativo.

• Fijar como principio legal la publicidad de las agendas de jueces y funcionarios.

• Fijar como principio legal la publicidad de las minutas de reuniones oficiales.

• Adoptar reglas que incluyan las figuras de enlaces con el público y dar conocimiento

general, tanto de su existencia como de su integración.

• Crear y difundir, de modo comprensible, manuales de procedimientos de acceso y

estructuras de instituciones.

• Homologar instancias de difusión de información positiva como ejemplo de buenas

prácticas.

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• Fijar criterios claros para determinar cuál es el costo de reproducción de la información

solicitada, a fin de no generar obstáculos a la libre circulación de informaciones.

• Difundir información que permita a la sociedad civil y a la ciudadanía verificar la

idoneidad de aquellos funcionarios de designación discrecional.

• Establecer recursos de apelación ante una autoridad independiente, que no requieran

patrocinio letrado, en aquellos países donde no existen instancias autónomas

de revisión administrativa de las negativas de información. A la vez, se deben

establecer reglas para que el Estado no pueda judicializar los casos cuando las

decisiones no le sean favorables.

• Requerir de los jueces declaraciones de intereses, y que estas se hagan públicas.

En cuanto a labores a desarrollar por las ONG que permitan un salto cualitativo de las

tareas públicamente reconocidas para la mayoría de ellas, además de su continuidad, en la

agenda de la temática del derecho a la información, podría proponerse lo siguiente:

• Poner de relieve el grado de aplicación de la Convención Interamericana de Lucha

contra al Corrupción, la cual posee obligaciones concretas y homologables a través

de un estudio comparado.

• Plantear casos emblemáticos, invocando la aplicación y difusión de los alcances del

caso de la Corte Interamericana “Claude vs Chile”.

• Investigar la existencia de casos concretos que permitan la revisión de los criterios

de interpretación contraria al principio de acceso y publicidad en los conflictos entre

normas generales de acceso vs regulaciones de reserva específica. Nos referimos

a la búsqueda de casos paradigmáticos que pongan en crisis la contradicción entre

el régimen de acceso reciente con normas anteriores específicas de alguna materia

o actividad. El régimen de procedimientos administrativos suele ser un ejemplo

común.

• Buscar mecanismos para cruzar información sobre transparencia y acceso, así

como la información que se obtenga a través de estos. Esta información debería

ser difundida ampliamente.

• Promover la transparencia interna de las organizaciones, como mecanismo para

asegurar una mayor legitimidad.

• Realizar tareas de monitoreo en conjunto con ámbitos académicos dedicados al

tema. Ello permite un efecto multiplicador del conocimiento concreto de la cuestión,

si se mantiene en el tiempo. El comprometer a estudiantes y docentes en una

PRIMERA PARTE — EVALUACIÓN GENERAL

INFORME COMPARATIVO

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experiencia de relación con el Estado no debería tener límites de cantidad de casos

ni personas.

• Promover la difusión de los principios de Johannesburgo sobre seguridad nacional,

libertad de expresión y acceso a la información.

• Promover la utilización y divulgación de nuevas Tecnologías de la Información y

la Comunicación.

• Proponer estudios sobre los Tribunales Constitucionales, Consejos de la Magistratura

e instancias disciplinarias para magistrados, a fin de revisar la aplicación de

principios de transparencia y publicidad.

• Promover la creación de organismos independientes de acceso a la información

cuyas decisiones favorables causen estado y no puedan ser impugnables ante la

justicia.

• Promover ante la Asamblea General de la OEA que se pronuncie a favor del acceso

a la información en manos del Poder Judicial.

• Solicitar a los Estados parte que los mecanismos de control y seguimiento de la

Convención Interamericana de Lucha contra la Corrupción requieran informes

sobre la aplicación de este tratado en el ámbito del Poder Judicial

 

Segunda parte

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Informes nacionales

 

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INTRODUCCIÓN

El siguiente estudio tiene como claro propósito investigar y evaluar la situación del acceso ciudadano

a la información pública en el Poder Judicial (Corte Suprema de Justicia de la Nación,

específicamente) y en el Poder Ejecutivo Nacional (PEN) de Argentina. La información recolectada

conformará un análisis comparativo de ambas entidades estatales, del cual se extraigan

los avances y retrocesos en el sistema argentino en materia de acceso a la información.

Argentina, al igual que otros pocos países de la región, está organizada según el sistema

federal. Ello supone la conformación nacional mediante la unión de diversos estados, provincias

o regiones que conservan todo el poder no delegado en el Gobierno central. En

consecuencia, las provincias poseen competencia para gobernarse y legislar sobre ciertas

materias, situación que provee de un clima legislativo y político especialmente delicado.

Dentro del Poder Judicial, el foco del presente estudio fue puesto sobre la Corte Suprema

de Justicia de la Nación (CSJN)1, órgano máximo que interviene en las causas judiciales

por instancia de apelación ordinaria y extraordinaria, y, en algunos casos, también por competencia

originaria. Funciona desde el año 1863 y, actualmente, está compuesta por siete

miembros2. Vale aclarar que la CSJN, además de su esencial función judicial, tiene una

competencia administrativa.

En relación con el Poder Ejecutivo Nacional, para el estudio que nos ocupa, se eligieron dos

ministerios: Justicia y Derechos Humanos, y Economía y Producción.3

El trabajo de investigación abordó la situación de ambos poderes del Estado en dos

momentos diferentes, de manera que se abordara la situación del derecho de acceso a la

ARGENTINA*

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* Este informe fue preparado por la Asociación por los Derechos Civiles (ADC) para DPLF.

1 En adelante CSJN. El sitio web es www.csjn.gov.ar

2 Dos de ellas son mujeres y fueron designadas durante los años 2004 y 2005. Anteriormente, solo había habido una mujer en toda la

historia de la Corte (1970/1973: Margarita Argúas).

3 Los sitios web son www.mecon.gov.ar y www.jus.gov.ar

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SEGUNDA PARTE — INFORMES NACIONALES

información pública de una manera más completa. El momento elegido para el corte

temporal fue la situación presente durante el año anterior a las elecciones de octubre del

2001, período que fue cotejado con el vivido durante el segundo trimestre del 20074.

La metodología desarrollada para el presente trabajo aplicó diversas herramientas. Se realizaron

entrevistas, observaciones y análisis legales de la normativa existente en el momento

del corte y la vigente en la actualidad. También, se efectuaron tres pedidos de información:

uno dirigido a cada una de las instituciones señaladas. De esta manera, se logró tener

un acercamiento con el funcionamiento procesal del trámite —independientemente de si

se obtuvieran conclusiones estadísticas, esta experiencia constituyó una herramienta de

utilidad para la revisión y corroboración de circuitos, formalidades, obstáculos y otros datos—

que enriqueció notablemente la percepción de los investigadores. Lamentablemente,

no se recibieron respuestas de parte de la CSJN y tampoco del Ministerio de Economía y

Producción aunque sí del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.

Como aclaración, queremos destacar que se dieron ciertas dificultades para acceder a datos

previos en el momento del corte en relación con la información existente en esa oportunidad,

en las diferentes páginas web oficiales, debido a la falta de continuidad de los funcionarios

encargados de dar cuenta de esa situación.

CONTEXTO NORMATIVO E INSTITUCIONAL DEL ACCESO A LA INFORMACIÓN

El derecho de acceso a la información pública encuentra protección implícita en la

Constitución Nacional. El artículo 1 establece el sistema republicano de gobierno, y ello

4 Hacia fines del año 2001, se desató en el país una situación de crisis, que se precipitó a raíz de la decisión del Estado de disponer que

los depósitos existentes en dólares en los bancos bajo la modalidad de plazo fijo fueran reconvertidos en la moneda del país. Esta situación

causó importantes pérdidas para los ahorristas. También se dictaron restricciones para la circulación del dinero que generaron

enormes manifestaciones populares el 19 y 20 de diciembre del 2001, manifestaciones que culminaron con la renuncia del presidente

en ese momento. Todo este conflicto económico-financiero desembocó también en una profunda crisis de representación política

que fue progresivamente erosionando el papel de las instituciones para el desarrollo de una democracia consolidada. Un anticipo del

descreimiento generalizado de la ciudadanía respecto de la clase dirigente se había anunciado en las elecciones legislativas del 14 de

octubre del 2001. El voto en blanco y anulado fue récord histórico, en esa ocasión, superó el porcentaje de votos del partido ganador

—la Alianza— en la capital federal. Solamente en las elecciones de 1957, cuando el peronismo fue proscrito, hubo un porcentaje

equivalente de votos en blanco.

En el marco de esta profunda crisis, la ciudadanía expresó su malestar bajo el lema “que se vayan todos” y también se vio cuestionado

el funcionamiento de Corte Suprema de Justicia de la Nación.

Frente a esta demanda, algunas organizaciones de la sociedad civil elevaron varias propuestas de reforma de aspectos vinculados con

el funcionamiento de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, con el objeto de recuperar la legitimidad del tribunal para ejercer

el poder de administrar justicia. Algunas de estas sugerencias fueron recibidas por la Corte, y, a partir de ahí, se dispusieron ciertos

cambios.

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presupone como condición previa la “publicidad de los actos de gobierno”. Por su parte, el

artículo 14 del mismo cuerpo legal garantiza el derecho de libertad de expresión que incluye

la posibilidad de solicitar, recibir y difundir información pública.

Asimismo, en el año 1994, la Constitución fue reformada y dispuso, en el artículo 75 inc.

22, la jerarquía constitucional de los pactos de derechos humanos. En dicha reforma, el

derecho de acceso a la información solamente se incluyó explícitamente en relación con

otros derechos, pero no como un derecho explícito autónomo. Resulta una pérdida no haber

logrado una inclusión expresa en la Constitución sobre este particular, como sí lo han hecho

otras constituciones de la región, reformadas en ese mismo tiempo. Sin embargo, por imperio

de los instrumentos internacionales y en virtud de la reforma constitucional mencionada,

adquiere plena vigencia en el ámbito interno la garantía señalada de conformidad con lo

regulado por el artículo 13 del Pacto de San José de Costa Rica (1969), el artículo 19 del

Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966) y el artículo 19 de la Declaración

Universal de Derechos Humanos (1948).

También, hay que destacar el reciente caso de la Corte Interamericana de Derechos

Humanos, “Marcel Claude Reyes y otros versus Chile” (2006), que condena al Estado de

Chile por violar el derecho al acceso a la información pública, contenido en el artículo 13

de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. El fallo —en el que se solicitaba

información sobre los antecedentes de la idoneidad y seriedad de un inversionista forestal—

es de suma importancia porque se trata de la primera vez que un tribunal internacional se

pronuncia respecto de este derecho, y establece un antecedente sobre el reconocimiento

y respeto a nivel regional de la Convención en relación con el derecho de acceso a la

información. La Corte constató que en el caso no se entregó la “información” requerida

y, por ello, también se obligó al Estado chileno a realizar cambios normativos y suprimir

prácticas de los órganos del Estado que limitan el acceso a la información. También,

destacó la necesidad de realizar “capacitación a los órganos, autoridades y agentes públicos

encargados de atender las solicitudes de acceso a la información…”.

En Argentina, sin embargo, no existe una ley nacional de acceso a la información pública5.

Tal situación genera dificultades de diverso tipo para el ejercicio y exigibilidad del derecho.

5 En febrero del año 2006, perdió estado parlamentario un proyecto de ley de acceso a la información pública que fue debatido en

el Congreso. Este proyecto tuvo la particularidad de haber sido elaborado a través de un procedimiento de consultas desde el sector

público y la sociedad civil. Así, se trabajó durante más de 8 meses con diferentes actores (periodistas, académicos, organizaciones no

gubernamentales, funcionarios públicos, consultoras, asociaciones industriales, cámaras de comercio, etc.) para lograr una ley con el

más alto grado de participación, calidad técnica y legitimación posible. En la actualidad, existen 7 proyectos de ley en el Congreso.

ARGENTINA

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SEGUNDA PARTE — INFORMES NACIONALES

Puntualmente, la inexistencia de una ley obstaculiza la práctica del derecho, toda vez que no

existe uniformidad en relación con los plazos de entrega de la información, surgen dificultades

respecto de la determinación de las excepciones para el acceso, y pudiera serlo sobre

la gratuidad y otras características básicas del instrumento.

Específicamente, en el caso de efectuar un pedido de información al Poder Judicial, no

existe un plazo concreto en el que el organismo deba expedirlo; lo mismo ocurre en relación

con el Poder Legislativo. Y, asimismo, en el caso del Poder Ejecutivo Nacional, si

bien existe una norma específica, algunas veces se presentan situaciones de incumplimiento

o de disímil interpretación. De la práctica cotidiana de la Asociación de Derechos Civiles

(ADC) surge, por ejemplo, una diferencia en un aspecto “formal”: el Ministerio del Interior,

en el momento de efectuar un pedido de información, solicita a las asociaciones la presentación

de la documentación que acredite su representación. Tal requisito no se encuentra

previsto en la norma ya que contravendría principios básicos del ejercicio del derecho; pero,

más allá de lo expuesto, ello no es solicitado por otros ministerios u organismos que se

rigen por igual norma.

En esta misma línea de evaluación de aplicación no uniforme de las normas, tenemos que

el Ministerio de Trabajo difunde los nombres de los beneficiarios de subsidios estatales,

mientras que el Ministerio de Acción Social no lo hace bajo el fundamento de que ello

atentaría contra la privacidad de las personas.

A su vez, por el sistema federal vigente en Argentina, cada provincia y/o municipio6 puede

dictar normas de acceso a la información que serán aplicables a las organizaciones institucionales

de ese territorio; sin embargo, la existencia de una ley nacional otorgaría grandes

ventajas ya que impondría un piso mínimo de cumplimiento y garantizaría un estándar de

aplicación de este derecho.

Como avances paradigmáticos pueden destacarse, en el ámbito del PEN, el Decreto 1172/03

de “Mejora de la Calidad de la Democracia y sus Instituciones”, dictado en el año 2003, que

reglamenta en 5 anexos diversas temáticas: a) Acceso a la Información Pública (Anexo VII),

b) Audiencias Públicas, c) Elaboración Participativa de Normas, d) Publicidad de la Gestión

de Intereses, e) Reuniones Abiertas de los Entes Reguladores de Servicios Públicos y

Gratuitidad de Acceso vía Internet al Boletín Oficial.

6 En la actualidad, 12 provincias tienen leyes o decretos que garantizan el derecho de acceso a la información pública.

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Respecto del ámbito de la CSJN, se dio un cambio normativo por la sanción, en el Poder

Ejecutivo Nacional, del Decreto 222/03, relativo a la designación de los miembros de la

Corte. También, vale mencionar que, a partir del 2003, el tribunal comenzó a dictar nuevas

reglamentaciones internas (acordadas) que dan cuenta de un cambio hacia una mayor

apertura y transparencia. En este sentido, se estableció el carácter público de todos los registros

llevados por las secretarías: se ordenó la publicidad de las sentencias y acordadas, la

obligatoriedad de establecer las audiencias en presencia de las dos partes y se acogieron al

régimen de declaraciones juradas fijado por la Ley de Ética Pública.7

Estos cambios fueron dictados en respuesta al reclamo de la ciudadanía con motivo de la

crisis económica y sociopolítica por la que atravesó la Argentina, a fines del año 2001, y

que llevó a renunciar al presidente Fernando De la Rúa. La sociedad reclamaba una transformación

radical en el modo de hacer política y una renovación en cada uno de los tres

poderes del Estado.

En lo que interesa a los fines del presente estudio, el Decreto 1172/03 de Mejora de la

Calidad de la Democracia y sus Instituciones, garantiza el derecho de toda persona a solicitar,

consultar y recibir información por parte del Poder Ejecutivo Nacional, sus ministerios,

secretarías, subsecretarías y direcciones. También es aplicable a empresas estatales, empresas

prestatarias de servicios públicos8 y todo otro ente que funcione bajo la dependencia del

PEN. Asimismo están obligadas por esta norma las “organizaciones privadas a las que se hayan

otorgado subsidios o aportes provenientes del sector público nacional, así como a las instituciones

o fondos cuya administración, guarda o conservación esté a cargo del Estado Nacional a través de

sus jurisdicciones o entidades y a las empresas privadas a quienes se les hayan otorgado mediante

permiso, licencia, concesión o cualquier otra forma contractual... la explotación de un bien del

dominio público”.

Vale destacar que el Decreto cumple, en su mayoría, con los estándares mínimos en la

materia. En este sentido, garantiza la gratuidad del procedimiento, la igualdad, la

publicidad, la celeridad9 e informalidad. Establece que toda persona, física o jurídica, sin

7 Acordadas 35/2003, 37/2003, 7/2004 y 29/2005.

8 La jurisprudencia discutió lo establecido en el articulo 2 del Anexo VII del Decreto 1172/03, en el fallo “Asociación Civil por la

Igualdad y la Justicia vs. Telefónica de Argentina S.A.”. En primera instancia, se falló a favor del derecho de acceso a la información,

mientras que luego fue rechazado por la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, sala 4.ª, el 20

de febrero del 2007. Vale destacar que el motivo del rechazo no está centrado en el derecho de acceso a la información pública, sino

en el hecho de que una asociación realizara un “reclamo” en nombre de un grupo colectivo que debía hacerlo individualmente. El

objeto de la solicitud era conocer el trámite que se le había dado al pedido de líneas telefónicas de los vecinos de un barrio de muy

bajos recursos.

9 El plazo para contestar es de 10 días hábiles, prorrogables mediante notificación a 10 días más.

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SEGUNDA PARTE — INFORMES NACIONALES

necesidad de acreditar interés, derecho subjetivo o presentarse mediante abogado, puede

solicitar información. Fija las excepciones de manera taxativa en el artículo 16 pues dispone

el acceso a la justicia mediante una acción rápida en caso de incumplimiento de parte de

la Administración y, también, cuando esta incurre en el llamado “silencio administrativo”.

Asimismo, establece un procedimiento administrativo de denuncia ante la Oficina

Anticorrupción, dependiente del Ministerio de Justicia de la Nación, para el caso cuando

no se conteste un pedido o este fuere incompleto. Dicho procedimiento es optativo para el

solicitante y, en el caso en que se realice, la oficina mencionada analiza los extremos, toma

medidas y, luego, remite todos los antecedentes con un informe sobre el tema al órgano de

aplicación del Decreto 1172/03 para que adopte las medidas que considere pertinentes.

Para lograr una mejor aplicación de la norma a la que nos estamos refiriendo, el Poder

Ejecutivo creó una autoridad de aplicación en el ámbito de la Jefatura de Gabinete de

Ministros. Dicho órgano es la Subsecretaría para la Reforma Institucional y Fortalecimiento

de la Democracia, y tiende a facilitar la aplicación de la norma en otras áreas. Desde allí

se ha creado una “red de enlaces” en las diferentes reparticiones públicas de los ministerios

a fin de que respondan y solucionen dudas en cuanto a los pedidos de información.

También, existe un “responsable de acceso a la información”, que es quien tiene a su cargo

la implementación específica del “Reglamento General del Acceso a la Información Pública

para el Poder Ejecutivo Nacional”. Estos actores existen en cada Ministerio, dentro de los

cuales, en algunos casos, se han desarrollado “subenlaces”10.

Pero el sistema normativo en Argentina, en relación con el tema de acceso a la información,

posee limitaciones: como se mencionó, el Decreto 1172/03 solo obliga al PEN, de modo

que no son sujetos obligados a prestar información mediante este marco legal ni el Poder

Judicial ni el Poder Legislativo (en estos casos, solo será posible acceder a información

por vía de lo dispuesto en la Constitución Nacional, tratados de derechos humanos, y/o

normas específicas que prevean la posibilidad de acceder a información pública en casos

puntuales).

10 Toda la red está compuesta por casi 200 personas. Estas, además de su función específica, cumplen dicha tarea por la que no reciben

mayor remuneración.

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ACCESO A LA INFORMACIÓN SOBRE CONTRATACIONES DE BIENES Y SERVICIOS

Respecto de la regulación sobre contrataciones de bienes y servicios, no existe una ley nacional

única que regule el modo en que deben realizarse las compras y contrataciones de

bienes y servicios estatales. Para el ámbito del PEN rige el Decreto 436/0011 que, a su vez,

regula la Ley de Administración Financiera y Sistema de Control Interno N.º 24.15612.

El decreto fue sancionado en el año 2000 y se encarga de sistematizar las contrataciones

de bienes y servicios13. Esta norma reemplazó una existente anteriormente, el Decreto

5720/7214, por el cual, aún hoy, se rige la CSJN.

Respecto al órgano encargado de realizar la tramitación de las contrataciones en el ámbito

del PEN, cada ministerio o jurisdicción tiene una “oficina de compras y contrataciones” que

realiza la tramitación de todas las adquisiciones necesarias para esa dependencia. Paralelamente,

existe la Oficina Nacional de Contrataciones (ONC), que funciona como órgano

rector del sistema de compras de la administración15. Esta funciona en el ámbito de la

Subsecretaría de la Gestión Pública, dependiente de la Jefatura del Gabinete de Ministros.

De conformidad con la información que surge del sitio web, “El Sistema se rige por el

principio de centralización normativa y descentralización operativa”, en tanto que la ONC es

la “responsable de establecer las normas, sistemas y procedimientos que rigen las contrataciones,

mientras que la gestión de compras es realizada por los Organismos de la Administración Pública

Nacional”.

En el caso de la CSJN, como se señaló, rige el Decreto 5720/72, que fue adoptado con base

a la Resolución 1562/0016; este se encuentra derogado en el ámbito nacional y dentro de dicha

institución las adquisiciones son operadas por la Administración General de la Corte.

En cuanto a los procedimientos de compras, la regla general establecida es la modalidad

de licitación pública; sin embargo, y mediante debida justificación, podrán realizarse licitaciones

privadas y/o contrataciones directas. Esquemáticamente, las oficinas de compras

y contrataciones con base en el plan anual de compras, y/o a las necesidades solicitadas por

11 El Decreto 436/00 fue sancionado el 30/5/2000; hoy se encuentra modificado por varias normas, la más importante Decreto

1023/2001.

12 Ley de Administración Financiera sancionada el 30/9/1992.

13 Las contrataciones de obra pública se rigen por otra norma (Ley 13.064).

14 Que regulaba lo previsto por los artículos 55 al 63 del Decreto Ley N.° 23.354 de fecha 31 de diciembre de 1956.

15 Creado por Decreto N.º 1545 el 31 de agosto de 1994, sitio web www.argentinacompra.gov.ar

16 Las contrataciones de obra pública se rigen por otra norma (Ley 13.064).

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SEGUNDA PARTE — INFORMES NACIONALES

las áreas, confeccionan los pliegos. Con base en ellos, se realizará el llamado a presentar

ofertas y se hará la apertura de sobres; luego, la comisión de preadjudicaciones emitirá un

dictamen que se notificará a las partes intervinientes y que, además, está sujeto a publicidad

(este puede ser impugnado por los oferentes); con posterioridad a ello, se dictará el acto

administrativo de adjudicación (que también está sujeto a impugnación). A partir de ese

momento, se iniciará la ejecución del contrato respectivo.

Haciendo un análisis normativo, y tomando el momento del corte, las variaciones respecto

al acceso a la información no han sido sustanciales en ninguno de los poderes, en este punto:

tanto la CSJN como el PEN han mantenido el mismo tipo de normas para compras y

contrataciones, y la incidencia que ha tenido el Decreto 1172/03 de “Mejora de la Calidad

de la Democracia y sus Instituciones” en este tipo de trámites es bajo. La sanción de este

decreto vigente para el PEN no ha logrado una mayor apertura en el tema de compras y

contrataciones, dado que estas son tramitadas por normativa que establece un régimen específico

y, en algunos aspectos, es más restrictivo.

Sin embargo, vale destacar que la utilización de la web como un medio de difusión de información

ha ido en progreso17. En el caso de la CSJN se consigna la fecha de apertura de la

contratación, la referencia y el detalle u objeto y, luego, es posible acceder a los pliegos; pero

no se tiene un acceso como “documento único” y amigable al expediente de contratación.

Si bien dicha información no es suficiente, toda vez que no es sencillo encontrar los datos

sobre los contratistas u oferentes y/o al acta de preadjudicación, este cambio constituye

un avance y permite ubicar específicamente una contratación o tipo de contratación para,

luego, realizar un pedido de información. Para el caso del PEN, la información sobre este

punto existente en la web18 es dispar: en su mayoría se pueden obtener los pliegos por esta

vía, pero no existe información relativa al trámite, vigencia o finalización de la adquisición.

Vale destacar que en el caso del PEN el Decreto 436/00 de Compras y Contrataciones

prevé la obligatoriedad de publicar y difundir ciertos actos en Internet. 19

En conclusión, en ambos poderes, la utilización de Internet constituye un avance y una

herramienta que ha crecido y resulta de utilidad como un medio de difusión. Asimismo,

en el caso del PEN, la norma establece la obligación legal de publicitar información sobre

17 La información sobre los contratos de obras, bienes y servicios a través de los cuales se implementan los proyectos financiados por el

Banco Mundial en Argentina se otorga en el Sistema de Ejecución de Planes de Adquisiciones (SEPA Argentina) www.sepaargentina.

org.ar .

18 Sitio del Ministerio de Economía, www.mecon.gov.ar, o sitio del Ministerio de Justicia, www.jus.gov.ar

19 Arts. 7 inc. c, 10, 13, 14 y 19, entre otros.

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contrataciones mediante esta vía. Sin embargo, corresponde reconocer que no toda la ciudadanía

tiene acceso a este instrumento y, también, que no revelan todos los datos sobre la

tramitación de una adquisición.

Vale aclarar, finalmente, que esta información no suple en modo alguno la obligación de

difusión y notificación que sí establecen las leyes específicas y que apoyan, en definitiva, la

validez esencial del proceso.

Como se refirió en el punto 2, Contexto normativo e institucional, en el caso del PEN se

han dado fuertes avances desde el momento del corte en cuanto a normativa y procedimiento

para que los individuos soliciten información. Ello se ve reflejado con la sanción del

marco general del Decreto 1172/03. Como ya se mencionó, en este marco los individuos

podrán presentar solicitudes de información en las diferentes dependencias del PEN, sin

necesidad de presentarse con patrocinio letrado, cumplir formalidades específicas o pagar

tasas especiales. Sí deberán afrontarse los gastos de reproducción en caso de que el solicitante

pida copias de algún dato. Del mismo modo, de presentarse incumplimiento, el individuo

podrá activar la vía administrativa (realizando una denuncia ante la Oficina Anticorrupción),

o bien acudir a sede judicial mediante la interposición de una acción de amparo, para

lo cual necesitará del patrocinio letrado de manera obligatoria.

La situación no es la misma en el caso de la CSJN, dado que no existen normas puntales

ni procedimientos específicos, aunque sí rigen las disposiciones constitucionales en materia

de acceso a la información pública y los tratados internacionales de derechos humanos. Por

ejemplo, no existe una estructura especial para recibir pedidos de información, cosa que sí

se prevé en el ámbito del PEN; esto implica que un pedido de información de un ciudadano

será ingresado por la misma mesa de entradas que un reclamo de un empleado de la institución.

Dada esta circunstancia, la creación o disposición de canales facilitaría la tramitación,

toda vez que existen canales y circuitos de más fácil acceso.

Además, vale destacar que, en algunas oportunidades, en ambos poderes se presentan conflictos

interpretativos con normativa persistente que vedan la posibilidad de acceder a información

por los regímenes señalados. Nos estamos refiriendo al Decreto Ley de Procedimientos

Administrativo N.º 19.549, que dispone la acreditación de interés para tomar

“vista” de una actuación. En ciertas oportunidades, es la interpretación que la Administración

adopta frente al solicitante de información de un expediente de compras en trámite,

situación que impide de este modo el acceso a terceros ajenos al trámite del expediente.

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SEGUNDA PARTE — INFORMES NACIONALES

En el Poder Ejecutivo, el dictado del Decreto 1172/03 constituye un avance innegable,

entre otras razones, porque permite fundar las bases para un buen ejercicio y cumplimiento

del derecho de acceso a la información pública. Sin embargo, desde el punto de vista

institucional existen ciertos obstáculos. A modo de ejemplo, como se refirió, se presentan

conflictos de interpretación normativa con leyes preexistentes, en algunos casos se

fundamentan restricciones con base en la Ley de Procedimiento Administrativo20 y se

solicita la acreditación de interés o la justificación de personería.

También, existen algunas falencias de carácter operativo, si los pedidos no son ingresados en

la Red de Enlaces