Métrica de Gobierno Abierto 1

Resumen Ejecutivo

En pocos años, México ha construido un conjunto de normas, instituciones y mecanismos que han transformado la manera en que los ciudadanos pueden obtener la información pública que generan y resguardan sus gobiernos. Desde 2007, diversos estudios, incluidas tres Métricas de Transparencia (2007, 2010, 2014), han dado cuenta de esta trayectoria y de los avances y desafíos en el sistema de transparencia. Gobierno Abierto es un concepto novedoso que recientemente ha sido incorporado a esta agenda y que ha llevado a comple-mentar la transparencia con la participación ciudadana (bajo diversas modalidades, desde consulta hasta cocreación). El ejercicio de Métrica de Gobierno Abierto (en adelante, Métrica) se hace cargo de estos cambios al utilizar una metodología novedosa para medir qué tanto puede un ciu-dadano conocer lo que hacen sus gobiernos y qué tanto puede incidir en sus decisiones. La Métrica está pensada como la línea base que documenta el estado actual del Sistema Na-cional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (SNT) y de las políticas de gobierno abierto y transparencia proactiva que lo conforman. No es una medición de la actualización normativa en materia de transparencia. Tampoco mide sólo el cumplimiento de normas o la existencia de procesos. No es una evaluación de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LGTAIP), ni del desem-peño de los organismos garantes en materia de transparencia y acceso a la información. Es una radiografía del punto de partida de la política de gobierno abierto del Estado mexicano.

La Métrica parte de una definición operacionalizable de gobierno abierto que con-sidera que un gobierno, para ser abierto, requiere que la información que transparenta sea realmente útil para el ciudadano, y que los mecanismos de participación permitan efectiva-mente involucrarse en las decisiones de sus gobiernos. El instrumento de medición del gobierno abierto se compone de dos dimensiones (véase la figura 1): transparencia y parti-cipación ciudadana, así como por dos perspectivas: la del gobierno y la del ciudadano.

Figura 1. Dimensiones y perspectivas para la medición del gobierno abierto.

Transparencia Participación ciudadana Perspectiva del gobierno

¿El gobierno hace pública la infor-mación relativa a sus decisiones y ac-ciones? ¿En qué medida lo hace? ¿De qué calidad es dicha informa-ción?

¿Mediante qué formas pueden los ciudadanos incidir en la toma de decisiones públicas? Perspectiva ciudadana

¿Qué tan factible es que un ciuda-dano obtenga información oportuna y relevante para tomar decisiones?

¿Qué posibilidad tienen los ciu-dadanos para activar un meca-nismo que les permita incidir en las decisiones públicas?

Fuente: elaboración propia.

De la combinación de estas perspectivas y dimensiones se desprende el instrumento de medición de gobierno abierto, que incluye nueve índices: El índice general es el Índice de Gobierno Abierto (GA), el cual es el resultado del promedio de los subíndices de go-bierno abierto desde la perspectiva gubernamental y de gobierno abierto desde la perspec-tiva ciudadana. A su vez, cada uno de estos índices resulta del promedio de los subíndices de transparencia y participación ciudadana para cada perspectiva.

La medición de cada uno de estos índices y subíndices implicó un análisis de las normas aplicables a los sujetos obligados, la revisión de sus portales de internet y un ejerci-cio de usuario simulado. Tras probar preliminarmente los instrumentos de medición, en mayo de 2016 inició el levantamiento de la Métrica, en una muestra de 908 sujetos obliga-dos, que supuso la revisión de 754 portales y el envío de 3,635 solicitudes de información.

Como resultado de la Métrica, se calculó el Índice de Gobierno Abierto en México, que obtuvo un puntaje de 0.39 (en una escala de 0 a 1). Como se mencionó antes, este índice se compone de la medición de la transparencia y de la participación, observadas tanto desde la perspectiva gubernamental como desde la ciudadanía (véase la gráfica 1). El índice muestra que la dimensión de transparencia tiene un valor muy superior (0.50) a la de parti-cipación (0.28). Esto puede deberse, por una parte, a los avances de los últimos años en la construcción de normas, instituciones y procedimientos de transparencia en nuestro país y,

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por otra, a que no existe un marco normativo ni institucional equivalente en materia de participación ciudadana.

Gráfica 1

Se trata de calificaciones bajas, que muestran el largo camino por recorrer (más largo en materia de participación que en transparencia) para contar con gobiernos que permitan al ciudadano conocer e incidir en su desempeño cotidiano. Estas calificaciones reflejan tam-bién un estándar más alto que el utilizado para valorar la transparencia en las anteriores Métricas de Transparencia elaboradas por el CIDE, pues no sólo se ha agregado la partici-pación ciudadana como un componente de gobierno abierto, sino que se han añadido ele-mentos (como el de datos abiertos), y se han incluido en la medición a los nuevos sujetos obligados de la LGTAIP, que están apenas arrancando en la creación de procedimientos de acceso a la información pública.

En términos de transparencia, hay un mejor desempeño cuando se analiza desde la perspectiva ciudadana (0.54) que desde la gubernamental (0.46). Esto significa que cuando una persona hace una pregunta sobre una actividad de interés ciudadano a algún sujeto obligado, es más probable que encuentre una respuesta con información completa y en un formato claro, que cuando lo hace sobre una actividad administrativa de la dependencia.

Este patrón de comportamiento se replica en los estados y en los diversos tipos de sujetos obligados y ámbitos de gobierno.

La Métrica evidencia que los gobiernos no suelen contar con mecanismos formales para la participación y sólo en muy pocas ocasiones los ciudadanos logran activar un meca-nismo para incidir en la toma de decisiones. De hecho, sólo 16% de los sujetos obligados a los que se contactó para hacer una propuesta de política activó algún mecanismo para pre-sentar y discutir la propuesta. Hay valores más altos en el componente de participación desde el ciudadano (0.33) que en el de participación desde el gobierno (0.23).

El análisis del gobierno abierto en los estados refleja un desempeño promedio de-ficiente generalizado. El hallazgo más notable es que la variación en las calificaciones entre los sujetos obligados dentro de un mismo estado es más de tres veces mayor que la diferen-cia entre los estados. Como se puede observar en la gráfica 2, en promedio, la distancia entre el sujeto obligado con el mejor desempeño en gobierno abierto y el que tiene el índice más bajo es de 0.89. En cambio, las calificaciones del Índice de Gobierno Abierto de los estados se encuentran entre 0.51 y 0.27.

Esto significa que independientemente del estado donde se encuentre, un ciuda-dano debe recorrer un accidentado camino para obtener información útil sobre su go-bierno, o para poder abrir un espacio mediante el cual pueda incidir en sus decisiones. No obstante, existen estados que aunque en promedio muestran un desempeño relativamente bueno, están conformados por sujetos obligados con comportamientos muy variados.

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Gráfica 2

La grafica 2 evidencia lo anterior. En todos los estados existen sujetos obligados con un desempeño tal, que los hizo acreedores a calificaciones muy cercanas a cero. Pero tam-bién en todos los estados existen sujetos obligados que tienen un desempeño que les per-mitió obtener una calificación aprobatoria e incluso satisfactoria, esto es, superior a 0.8. El que un estado tenga una calificación alta en el Índice de Gobierno Abierto no garantiza que cada vez que se acerquen al gobierno, sus ciudadanos tendrán garantizado su derecho a la transparencia y acceso a la información de la misma forma, ni que sus posibilidades de participar e incidir en la toma de decisiones será siempre la misma. Esto dependerá del sujeto obligado de que se trate. Por eso, el estudio de la Métrica sólo tiene sentido si se realiza tomando como unidad de análisis a los sujetos obligados, y no a los estados, pues esto no sólo permite comparar dependencias con funcionamientos de la misma naturaleza, sino los retos que cada estado enfrenta para ofrecer a sus ciudadanos un gobierno abierto.

De los resultados de la Métrica se desprenden ocho hallazgos:

1. Los gobiernos han institucionalizado e internalizado la transparencia, no así la partici-pación.

En casi cualquier sujeto obligado, salvo los nuevos, es posible encontrar una forma de hacer una solicitud de información: habrá un mecanismo para hacerlo, un responsable de proce-sarla, tiempos establecidos que debe cumplir y, al final del proceso, el ciudadano recibirá información clara y completa. El proceso de acceso a la información pública es la principal fortaleza del sistema de transparencia y es el elemento más sólido de gobierno abierto en México.

En cambio, la participación no está institucionalizada ni sus mecanismos plena-mente formalizados. En muchos casos, la normatividad en la materia suele referirse a me-canismos de democracia directa que no permiten la incidencia cotidiana del ciudadano en el ejercicio de gobierno. Al momento de presentar ante ciertos sujetos obligados propuestas sobre asuntos relacionados con un tema sustantivo de política pública, el proceso resultó muy complicado, principalmente porque no hay claridad sobre los mecanismos de con-tacto, éstos no suelen funcionar y, cuando lo hacen, no siempre culminan en la activación de un mecanismo para que los ciudadanos puedan incidir en la toma de decisiones de los gobiernos.

2. Persisten prácticas de opacidad que obstaculizan el ejercicio del derecho de acceso a la información.

De las solicitudes de información realizadas, 83.24% obtuvo una respuesta. Esto muestra la fortaleza de los mecanismos para procesar y responder las solicitudes de acceso a la infor-mación. Pese a ello, subsisten prácticas de opacidad que no necesariamente ocurren al mar-gen de la Ley, sino que las previsiones normativas son utilizadas como estrategias contrarias a la transparencia. Con prevenciones y prórrogas, es posible que, cumpliendo el marco legal, los tiempos efectivos de respuesta sean mucho más largos del ideal previsto en la Ley. En no pocas ocasiones, esas figuras se utilizan no para mejorar la respuesta, sino para dilatar su entrega. Estas prácticas no son poco frecuentes: sólo en 43% de los estados el promedio de días para recibir una respuesta a una solicitud de información (incluyendo sólo aquellas solicitudes que sí fueron respondidas) es menor a diez días hábiles. En tres estados, el tiempo promedio de respuesta fue superior a 20 días hábiles y, en la Federación, una de cada cuatro solicitudes de información se respondió en 30 días hábiles o más (véase la grá-fica 3).

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Gráfica 3

Nota: En este diagrama podemos observar la media de cada entidad como una línea en medio de cada caja; los límites de la caja representan el percentil 25 y percentil 75 respectivamente; los brazos llegan hasta dos veces la desviación estándar al lado izquierdo y derecho de la media; finalmente, los puntos representan los valores extremos (valores que están más allá de dos veces la desviación estándar midiendo desde la media).

3. Los canales que tiene el gobierno para incorporar a los ciudadanos en la toma de de-cisiones (PG) son mínimos, dispersos y poco eficaces.

Cuando se pregunta a las oficinas de gobierno sobre la participación ciudadana, los sujetos obligados suelen identificar alguna normatividad que les es aplicable, y señalar mecanismos de participación —formales o informales— en funcionamiento, pero hay poca o nula eviden-cia de su seguimiento, principalmente respecto a la incidencia real de dicha participación en decisiones de los gobiernos.

Durante el trabajo de campo, se encontró que los gobiernos de los tres ámbitos desarrollan iniciativas de participación de formas muy variadas, pero generalmente desarti-culada de los procesos sustantivos de cada oficina, con procedimientos poco claros para los potenciales participantes y para los funcionarios que deben darles seguimiento. Muchas de las prácticas más efectivas no están institucionalizadas. Por ejemplo, los ejercicios de con-

traloría social carecen de mecanismos para dar seguimiento a las irregularidades identifica-das y reportadas por los ciudadanos, de forma que este seguimiento sólo ocurre cuando existe voluntad de los funcionarios públicos responsables.

4. La política de gobierno abierto parte de un piso mínimo que funciona razonablemente bien: los ciudadanos pueden obtener información básica para tomar decisiones sobre su vida cotidiana.

La Métrica de Gobierno Abierto también incluyó una revisión de la forma en que los sujetos obligados responden a preguntas simples sobre áreas de política de su competencia, para valorar la posibilidad de que el ciudadano disponga de la información necesaria y oportuna para la toma de decisiones. El desempeño de los sujetos obligados en este rubro es superior a la calificación global de gobierno abierto, ya que en promedio obtuvieron un índice de 0.63. Esto significa que cuando los ciudadanos requieren información útil para su vida co-tidiana, la mayoría de las veces obtienen respuestas claras y completas en un tiempo más o menos razonable.

Estos resultados representan un hallazgo positivo: el acceso a la información es un mecanismo efectivo para que los ciudadanos obtengan la información que necesitan para tomar decisiones que contribuyan a su bienestar. Si bien aún hay áreas de mejora, por ejem-plo, para que la información sea proporcionada con mayor rapidez, este atributo de la trans-parencia es el piso mínimo de una política de transparencia y de cualquier iniciativa de gobierno abierto. Sin este piso mínimo —que significa la posibilidad de que los ciudadanos puedan obtener información básica que les ayude a tomar decisiones sobre su vida coti-diana— cualquier otro elemento (desde los datos abiertos hasta iniciativas sofisticadas de co-creación) carecería de sentido.

5. Los nuevos sujetos obligados deben cerrar una brecha muy amplia frente a los demás sujetos obligados. Los datos muestran que los nuevos sujetos obligados, —con la excepción parcial de los par-tidos políticos—, son quienes consistentemente presentan las calificaciones más bajas en cualquiera de las dimensiones o perspectivas de la Métrica. Sólo 58.92% tiene mecanismos electrónicos de acceso a la información; la mitad tiene sitio web (51.03%); y ninguno tiene datos abiertos.

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Esto se debe, en primer lugar, a que son los sujetos más recientemente incorporados a las obligaciones de transparencia y están, por tanto, generando apenas los instrumentos para cumplirlas. Pero hay una segunda razón, que no es exclusiva de los nuevos sujetos obligados, y que se refiere a la tensión entre, por un lado, la lógica transversal de la LGTAIP y del SNT y, por otro, las características administrativas de las organizaciones y las peculia-ridades de las tareas que lleva a cabo cada tipo de sujeto obligado. Los fideicomisos, los partidos y los sindicatos no son equivalentes a una secretaría de estado o a un ayuntamiento en las tareas que llevan a cabo, en la estructura administrativa que los sostienen, ni en el tipo de información que generan y que puede ser solicitada.

6. Los municipios son gobiernos menos opacos y tienen mejores mecanismos de partici-pación que los estados.

Los ayuntamientos del país, frecuentemente considerados el ámbito de mayor precariedad institucional, han logrado avanzar en mecanismos de transparencia y de participación, tanto o más que los sujetos obligados de otros ámbitos de gobierno. No obstante, esto no significa que su desempeño en materia de gobierno abierto sea el deseado. En efecto, el Índice de Gobierno Abierto de los municipios es apenas de 0.41, mientras que el de los estados y la Federación es de 0.38 y 0.46, respectivamente. Estas calificaciones se basan en una muestra de 155 municipios en los 31 estados y cinco demarcaciones territoriales de la Ciudad de México1.

En términos de transparencia, el ámbito municipal presenta mayores avances que el estatal: el primero obtuvo una calificación de 0.52, mientras que la calificación del ámbito estatal fue de 0.49. Con respecto a la dimensión de participación, los municipios presentan mejor desempeño (0.30) que los estados (0.27), y un desempeño muy similar al de la Fede-ración (0.31). Si bien en ningún caso se puede considerar que los municipios han institu-cionalizado a cabalidad la participación ciudadana, sí se puede afirmar que tienen un desem-peño superior a sujetos obligados con muchos mayores presupuestos y capacidades institu-cionales.

1 La muestra de municipios analizada estuvo conformada por el municipio capital y cuatro municipios adicio-nales. Estos últimos se seleccionaron, cuando fue posible, con base en dos criterios: tamaño de la población (dos con menos de 70 mil habitantes y dos con más de 70 mil habitantes), y partido en el poder (que fueran gobernados por diferente partido político).

7. La mayoría de los sujetos obligados cuenta con portales de internet, pero éstos no cu-bren aún las obligaciones de transparencia legales, ni contienen información orientada al ciudadano.

Si bien 94% de los sujetos obligados analizados tienen su propio portal de internet, en ge-neral éstos no cuentan aún con la información mínima prevista en la LGTAIP2. Los sujetos obligados del ámbito federal obtuvieron una calificación de 0.30 en el subíndice que mide la completitud de la información que, según lo dispuesto en el artículo 70 la LGTAIP, deberá estar disponible en los portales en los próximos meses. En este sentido, la califica-ción de los sujetos obligados de los ámbitos estatal y municipal fue de 0.30 y 0.38, respecti-vamente. Estas calificaciones reflejan el enorme trabajo que queda aún por hacer para que los sujetos obligados cumplan con las obligaciones que la LGTAIP les exige.

Más importante aún, los portales de internet no suelen contener información que le sea útil al ciudadano para su vida cotidiana. El subíndice de transparencia proactiva, que mide tanto que los portales de los sujetos obligados hagan pública información adicional a la prevista en la LGTAIP, como que ésta pueda tener una utilidad para un público particu-lar, obtuvo una calificación de 0.15. Esto significa que los sujetos obligados en general no publican en sus portales información adicional a la prevista en la LGTAIP, o por lo menos no bajo la etiqueta de transparencia proactiva, (0.22) y no está focalizada (0.08), es decir, no es información que esté agrupada o presentada de manera que pueda sugerir un uso o utilidad para un público específico. El mayor avance en términos de transparencia proactiva lo presentan los sujetos obligados del ámbito federal, quienes obtuvieron una calificación de (0.35), particularmente las dependencias del poder ejecutivo, que tienen la calificación más alta (0.88).

8. El Sistema Nacional de Transparencia enfrenta una agenda compleja, diferenciada y con disyuntivas. En los próximos años, el SNT tendrá el desafío de la implementación de un mandato am-bicioso definido en la LGTAIP, en un contexto heterogéneo (con nuevos sujetos obligados

2 Si bien el plazo inicial para que los sujetos obligados cumplieran con dichas obligaciones de transparencia (5 de noviembre de 2016) fue prorrogado (hasta el 4 de mayo de 2017), con esta medición se pretende generar una la línea base frente a la cual se puedan observar los avances en la materia en años posteriores.

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y con capacidades diferenciadas), en el que todas las entidades federativas y el ámbito fede-ral tienen ejemplos de calificaciones altas y bajas, por lo que ninguna puede suponer que hay desafíos básicos superados. En efecto, los datos de la Métrica muestran que, hacia adelante, el SNT debe tratar asuntos de vanguardia y de gran sofisticación, al mismo tiempo que se atiende una agenda más básica de arranque en la construcción de capacidades para la transparencia. Esta agenda incluye el reto que enfrentan los nuevos sujetos obligados de desarrollar sus procedimien-tos, crear sus primeros portales y empezar a participar en los procesos y mecanismos ya existentes. Tanto sujetos obligados nuevos como viejos, enfrentan también el desafío de combatir prácticas de opacidad que dejan a los ciudadanos sin una respuesta clara y com-pleta a sus solicitudes. En el mismo sentido, hay una tarea fundamental respecto a la pre-servación y gestión eficaz de los archivos, condición indispensable para que la información esté disponible cuando un ciudadano la solicite. Estos desafíos, que podríamos llamar de primera generación, están presentes todavía en todos los sujetos obligados.

***

La línea base presentada en esta Métrica, que muestra avances importantes pero también desafíos formidables para el conjunto del Estado mexicano, mide precisamente los atributos de gobierno abierto que, se espera, comenzarán a modificarse con la operación plena del SNT. Más allá de normas y procedimientos actualizados, de portales modificados, de siste-mas informáticos complejos y de mecanismos formales de participación ciudadana, es fun-damental no perder la perspectiva ciudadana que debe guiar estos esfuerzos. Sólo si al final de la ruta los ciudadanos pueden, efectivamente, acceder a la información pública e incidir en las decisiones de sus gobiernos, podremos afirmar que todas estas iniciativas han tenido éxito y que los gobiernos mexicanos son más abiertos.

Introducción

En pocos años, México ha construido un conjunto de normas, instituciones y mecanismos que han transformado la manera en que los ciudadanos pueden obtener la información pública que generan y resguardan sus gobiernos. Desde 2007, diversos estudios, incluidas tres Métricas de Transparencia (2007, 2010, 2014)3 han dado cuenta de esta trayectoria, de los avances en la garantía del derecho a la información, la actualización normativa, los ajus-tes en los portales de transparencia, el fortalecimiento de las capacidades institucionales de los organismo garantes, las características de las unidades de enlace en los sujetos obligados y en la experiencia de los usuarios de los sistemas de acceso a la información. También han servido para documentar los desafíos y rezagos y señalar la marcada heterogeneidad entre estados, sujetos obligados y ámbitos de gobierno.

Tras un proceso acelerado de reformas legales, ajustes institucionales y cambios or-ganizacionales, hoy se cuenta con un texto constitucional que garantiza el derecho de acceso a la información; un Sistema Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Pro-tección de Datos Personales (SNT); una Ley General de Transparencia y Acceso a la In-formación Pública (en adelante, LGTAIP); un ente garante, el Instituto Nacional de Trans-parencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (en adelante, INAI), que es un organismos constitucional autónomo de carácter nacional, y con 32 organismo garantes locales. Hay un nuevo conjunto de obligaciones legales tanto sobre los procedi-mientos de acceso a la información como de la información que debe ser publicada en los portales de los sujetos obligados; se ha lanzado una Plataforma Nacional de Transparencia (en adelante, PNT) y se han desarrollado, desde el INAI, directrices, formatos y capacita-ciones para asegurar el cumplimiento de estas nuevas obligaciones. Hay, también, nuevas expectativas técnicas del acceso a la información (por ejemplo, en materia de datos abiertos) y una agenda ampliada hacia la transparencia proactiva.

En paralelo, a la agenda sobre transparencia se ha incorporado un concepto nove-doso: el gobierno abierto. La participación de México en la Alianza Global de Gobierno Abierto, la creación de un Secretariado Técnico de Gobierno Abierto, la elaboración de planes de acción, la realización de la Cumbre Global de Gobierno Abierto en la Ciudad de México en 2015, el lanzamiento de iniciativas de gobierno abierto en los espacios locales, y 3 Véase http://www.metricadetransparencia.cide.edu.

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la inclusión de gobierno abierto como principio, como política y como mecanismo en la LGTAIP4 muestran la importancia que el concepto ha adquirido para esta agenda y que ha llevado a complementar la transparencia con la participación ciudadana (bajo diversas mo-dalidades, desde consulta hasta cocreación). El ejercicio de Métrica de Gobierno Abierto (en adelante, Métrica) se hace cargo de estos cambios al utilizar una metodología novedosa que, a diferencia de métricas ante-riores, se concentra menos en la homogeneización normativa o en el cumplimiento de obli-gaciones legales en materia de transparencia y acceso a la información, y adopta una noción más amplia de gobierno abierto y una perspectiva ciudadana. Así, la Métrica busca medir qué tanto puede un ciudadano conocer lo que hacen sus gobiernos y qué tanto puede incidir en sus decisiones. En este reporte, antes de presentar los resultados y hallazgos de la Mé-trica, se presenta la conceptualización de gobierno abierto, realizada a partir de una revisión de la literatura, un análisis de otras mediciones nacionales e internacionales y un sondeo entre especialistas, que permitió identificar una práctica observable, común a todas las ofi-cinas de gobierno, verificable y comparable en el tiempo. A partir de esa conceptualización, se muestra el método de cálculo del Índice de Gobierno Abierto y de sus subíndices e indicadores.

La Métrica abarca 908 de sujetos obligados, observados a partir de 3,635 solicitudes de información, la revisión de sus portales de internet, búsquedas en internet, revisión de normas y ejercicios de usuario simulado. Tras una prueba piloto realizada a inicios de 2016, entre mayo y octubre de ese año se recabó información sobre transparencia y participación en todo el Estado mexicano. Los resultados se presentan de forma agregada en la tercera sección del documento, con gráficas y figuras que ilustran los principales resultados y los valores del índice y sus componentes. Se trata de calificaciones bajas, que muestran el largo

4 En efecto, ya desde la LGTAIP se establecen responsabilidades en materia de gobierno abierto (las cursivas son propias):

Artículo 42. Fracción XX. Los organismos garantes, en el ejercicio de sus atribuciones y para el cumplimiento de los objetivos de la presente Ley, fomentarán los principios de gobierno abierto, la transparencia, la rendi-ción de cuentas, la participación ciudadana, la accesibilidad y la innovación tecnológica;

Capítulo III. Del Gobierno Abierto. Artículo 59. Los organismos garantes, en el ámbito de sus atribuciones, coadyuvarán con los sujetos obligados y representantes de la sociedad civil en la implementación de mecanis-mos de colaboración para la promoción e implementación de políticas y mecanismos de apertura guberna-mental.

camino por recorrer (más largo en materia de participación que en transparencia) para con-tar con gobiernos que permitan al ciudadano conocer e incidir en su desempeño cotidiano. Estas calificaciones reflejan también un estándar más alto que el utilizado para valorar la transparencia en las anteriores Métricas de Transparencia elaboradas por el CIDE, pues no sólo se ha agregado la participación ciudadana como un componente de gobierno abierto, sino que se han añadido elementos (como el de datos abiertos), y se han incluido en la medición a los nuevos sujetos obligados5, que están apenas arrancando en la creación de procedimientos de acceso a la información pública. A partir de esos resultados, y con ayuda de información recabada en trabajo de campo en cuatro estados (Morelos, Sonora, Jalisco y Oaxaca), se presentan hallazgos generales sobre el gobierno abierto en México. Se pre-sentan también fichas estatales para mostrar el estado del gobierno abierto en cada entidad federativa.

La Métrica está pensada como la línea base que documenta el estado actual del SNT y de las políticas de gobierno abierto y transparencia proactiva que lo componen. No es una medición de la actualización normativa en materia de transparencia. Tampoco mide sólo el cumplimiento de normas o la existencia de procesos. No es una evaluación de la LGTAIP, ni del desempeño de los organismos garantes. Es una radiografía exhaustiva del punto de partida de la política de gobierno abierto en el Estado mexicano.

5 Los nuevos sujetos obligados considerados en la Métrica de Gobierno Abierto 2016 fueron los siguientes: fideicomisos, partidos políticos y sindicatos. No se incluyeron a las personas físicas y morales previstas en la Ley debido a la inexistencia de criterios para identificarlas con precisión.

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La Métrica de Gobierno Abierto

En los últimos años, dos agendas han avanzado en paralelo en materia de gobierno abierto. Por un lado, se han realizado numerosos esfuerzos para definir qué es un gobierno abierto. Por otro, se han hecho intentos por medir dicho concepto. Estas agendas no necesaria-mente se han complementado, pero es claro que cualquier medición de gobierno abierto tiene implícita una definición.

Con el objetivo de generar una definición operacionalizable de gobierno abierto que permita medirlo, se llevaron a cabo tres ejercicios. El primero consistió en una revisión de literatura a partir de la cual se buscó identificar los conceptos más frecuentemente mencio-nados en las definiciones de gobierno abierto. El segundo ejercicio consistió en una revisión de índices y métricas de gobierno abierto o conceptos relacionados (tales como transparen-cia o datos abiertos), para observar la forma en que han sido operacionalizados. Finalmente, se realizó un sondeo a expertos en la materia para conocer cuáles son los atributos que, desde su perspectiva, deberían ser observados en un gobierno abierto.

Con base en lo anterior, se determinó que un gobierno abierto requiere que la in-formación sobre sus acciones sea transparente y útil para el ciudadano, y que los mecanis-mos de participación creados por el gobierno para incluir la opinión de los ciudadanos sobre los asuntos públicos realmente permitan que esto ocurra. Por eso, se decidió que el instrumento de medición del gobierno abierto estaría compuesto por dos dimensiones (véase la figura 1): transparencia y participación ciudadana, así como por dos perspectivas: la del gobierno y la del ciudadano (para conocer los detalles de esta conceptualización, consúltese el anexo 1).

Figura 1. Dimensiones y perspectivas para la medición del gobierno abierto.

Transparencia Participación ciudadana Perspectiva del gobierno

¿El gobierno hace pública la informa-ción relativa a sus decisiones y accio-nes? ¿En qué medida lo hace? ¿De qué calidad es dicha información?

¿Mediante qué formas pueden los ciudadanos incidir en la toma de decisiones públicas? Perspectiva ciudadana

¿Qué tan factible es que un ciuda-dano obtenga información oportuna y relevante para tomar decisiones?

¿Qué posibilidad tienen los ciu-dadanos para activar un meca-nismo que les permita incidir en las decisiones públicas?

Fuente: elaboración propia

De la combinación de estas dimensiones y perspectivas se desprende el diseño del instrumento de medición de gobierno abierto, el cual incluye nueve índices que permiten generar una radiografía completa de la apertura del gobierno en nuestro país (véase la tabla 1).

Tabla 1. Índices y subíndices de la Métrica de Gobierno Abierto.

Nombre del índice Cálculo del índice Nombre de las variables

Índice de Gobierno Abierto (GA)