Índice

Equipo de investigación y de trabajo ..................................................1

Presentación y consideraciones .........................................................6

Introducción ...............................................................................8

PARTE PRIMERA: Disposiciones generales.........................................................12

Capítulo primero: Diagnosticar la transparencia: la norma, las instituciones y

los instrumentos......................................................................... 12

PARTE SEGUNDA: Metodología......................................................................18

Capítulo segundo: Planteamientos ................................................... 18

Capítulo tercero: Claridad, calidad y usabilidad de la información publicada

electrónicamente ....................................................................... 20

Fundamentación ...................................................................... 20

Motivación y justificación........................................................... 21

Descripción de los medios de evaluación ......................................... 21

Tiempos................................................................................ 25

Selección de la muestra ............................................................. 25

Evaluación ............................................................................. 26

Capítulo cuarto: Calidad del servicio, instalaciones y orientación al usuario.. 27

Motivación y justificación........................................................... 27

Selección de la muestra ............................................................. 28

Descripción de la evaluación ....................................................... 29

Capítulo quinto: Eficacia y cumplimiento en las respuestas a las solicitudes.. 31

Motivación y justificación........................................................... 31

Descripción de la evaluación ....................................................... 31

Batería de preguntas al ejecutivo ................................................. 31

Batería de preguntas al legislativo ................................................ 32

Batería de preguntas a los municipios ............................................ 32

Selección de la muestra ............................................................. 33

PARTE TERCERA: Resultados, conclusiones y recomendaciones ..............................34

Capítulo séptimo: Resultados generales ............................................. 34

Cuadro 3.1. Promedios generales por grupo de instituciones.................. 35

Cuadro 3.2 Conglomerado de evaluaciones del Ejecutivo...................... 36

Cuadro 3.3 Conglomerado de evaluaciones del Legislativo .................... 38

4

Cuadro 3.4 Conglomerado de evaluaciones del Municipio...................... 39

Capítulo octavo: Resultado de la evaluación de portales de internet .......... 41

Evaluación de portales de internet para el municipio .......................... 41

Evaluación de portales de internet para el poder Legislativo ................. 43

Evaluación de portales de internet para el poder Ejecutivo................... 45

Evaluación de portales de internet para el poder Judicial ..................... 46

Capítulo noveno: Resultados de la evaluación de la atención al usuario ....... 48

Evaluación de atención al usuario para el municipio ........................... 49

Evaluación de atención al usuario para el poder Legislativo................... 51

Evaluación de atención al usuario para el poder Ejecutivo .................... 53

Capítulo décimo: Resultado de la evaluación de calidad de respuestas ....... 54

Evaulación de las respuestas en el nivel municipal ............................. 54

Evaulación de la respuesta en el poder Ejecutivo ............................... 57

Capítulo undécimo: Conclusiones generales ........................................ 59

Estados Unidos Mexicanos ........................................................... 62

Estado de Aguascalientes ........................................................... 64

Estado de Baja California ........................................................... 66

Estado de Baja California Sur....................................................... 68

Estado de Campeche................................................................. 69

Estado de Chiapas .................................................................... 71

Estado de Chihuahua................................................................. 72

Estado de Coahuila de Zaragoza ................................................... 74

Estado de Colima ..................................................................... 76

Distrito Federal ....................................................................... 78

Estado de Durango ................................................................... 80

Estado de México ..................................................................... 82

Estado de Guanajuato ............................................................... 84

Estado de Guerrero .................................................................. 86

Estado de Hidalgo .................................................................... 88

Estado de Jalisco ..................................................................... 89

Estado de Michoacán de Ocampo .................................................. 91

Estado de Morelos .................................................................... 93

Estado de Nayarit..................................................................... 95

Estado de Nuevo León ............................................................... 97

Estado de Oaxaca de Juárez ........................................................ 99

Estado de Puebla de Zaragoza..................................................... 100

Estado de Querétaro de Arteaga .................................................. 102

Estado de Quintana Roo ............................................................ 104

Estado de San Luis Potosí .......................................................... 106

5

Estado de Sinaloa.................................................................... 108

Estado de Sonora .................................................................... 110

Estado de Tabasco................................................................... 112

Estado de Tamaulipas............................................................... 113

Estado de Tlaxcala .................................................................. 115

Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave ...................................... 117

Estado de Yucatán................................................................... 118

Estado de Zacatecas ................................................................ 120

ANEXOS ........................................................................................ 122

Anexo 1 Evaluación de portales de internet ....................................... 122

Desglose de evaluación a portales de internet de municipios ................ 126

Desglose de evaluación a portales de internet del poder Legislativo ....... 127

Desglose de la evaluación de portales de internet del portal general del

estado en la oficina del Ejecutivo ................................................ 128

Desglose de la evaluación de portales de internet de las secretarías de

gobierno o equivalentes ............................................................ 129

Desglose de la evaluación de los portales de internet de las secretarías de

finanzas o equivalentes............................................................. 130

Desglose de la evaluación de los portales de internet de las secretarías de

desarrollo social y equivalentes ................................................... 131

Desglose de la evaluación de los portales de internet de las secretarías

seguridad pública y equivalentes ................................................. 132

Desglose de evaluación al poder Judicial ........................................ 133

Anexo 02. Cuestionarios sobre servicios y orientación de unidad de enlace ....... 134

Desglose de las evaluaciones en atención a usuarios .......................... 138

Anexo 3. Evaluación desagregada de solicitudes respondidas ................ 152

Bibliografía.................................................................................... 178

6

Presentación y consideraciones

El trabajo que hoy se entrega en definitiva representa un esfuerzo adicional a la

investigación presentada el 15 de noviembre en Colima (durante la VI reunión de

la COMAIP). El equipo ha realizado una nueva revisión exhaustiva y completa de

los documentos fuente, de las tablas en las que se vació la información, de los

porcentajes de valoración, de las fichas de cada uno de los estados e

instituciones y de las 13 tablas finales que contienen los resultados globales.

De este trabajo de consolidación se encontraron algunas variaciones debidas a

errores muy localizados en las formulas de cálculo y en el trabajo del vaciado de

datos. En ningún caso se modifican los criterios de evaluación ni los resultados

generales así como tampoco las conclusiones derivadas de ellos.

El equipo de investigación enfrentó una doble dificultad, pues tenía por un lado,

la obligación perentoria de presentar el estudio sin posposición alguna; y por otro,

en la recta final acusó graves restricciones presupuéstales, que aún hoy no han

sido subsanadas.

No obstante, es menester señalar que los criterios metodológicos permanecen

constantes, que cada una de las valoraciones están soportadas documentalmente

y son accesibles a cualquiera, que los resultados en las tablas consolidadas

permanecen esencialmente iguales y que las conclusiones globales sobre el

diagnóstico de la transparencia en México siguen siendo las mismas, con sustento

estadístico, metodológico y documental.

Asimismo, creo oportuno hacer un reconocimiento al extraordinario trabajo

realizado por el equipo de investigación, que se ha mantenido al pie del cañón y

aún en la incertidumbre financiera le ha apostado con su trabajo por un México

mejor. Así, dejo testimonio de mi profundo agradecimiento al Dr. Benito Nacif

Hernández, quien depositó una vez más en mí su confianza. También, deseo

expresar mis agradecimientos al extraordinario equipo de capturitas y analistas

que hicieron posible digerir el gigante informativo que tuvimos enfrente; por lo

que agradezco a Braulio González, Marcelina Valdés, Carlos Valdés, Rebeca Romo,

Shantal Argon, Erik Bacilio, Oscar Gómez, Javier Gómez y especialmente a José

Augusto Garrido Delgadillo y Rocío Rivera Barrada, quienes colaboraron en la

búsqueda de información y revisión de la documentación. De manera muy

especial, le agradezco a mis colaboradores Marla Cortés y Víctor González

Tlatempa, ambos estudiantes del CIDE, por su dedicación y absoluta entrega a la

realización de este proyecto. No me cabe la menor duda de que sin ellos este

7

enorme esfuerzo jamás se habría consumado. A todos, mi reconocimiento por su

valiosa participación.

Diego Ernesto Díaz Iturbe

Coordinador General del Proyecto

5 de diciembre de 2007

8

Introducción

Las recientes reformas al Artículo 6º Constitucional representan uno de los

cambios organizacionales más relevantes en la historia moderna de la

administración pública en México. Al incluir el principio de máxima publicidad en

la Carta Magna se eleva a garantía individual el derecho de toda persona a

conocer el funcionamiento y gasto del gobierno y, en contraposición, obliga a

todos los niveles del Estado, de todas las entidades federativas y de los poderes,

a aplicar los instrumentos normativos, administrativos y organizacionales para

hacer efectivo este mandato.

En su apartado transitorio, la reforma establece dos plazos perentorios para el

cumplimiento de la disposición Constitucional: el primero se vence en julio de

2008 y establece que “La Federación, los Estados y el Distrito Federal, en sus

respectivos ámbitos de competencia, deberán expedir las leyes en materia de

acceso a la información pública y transparencia, o en su caso, realizar las

modificaciones necesarias, a más tardar un año después de la entrada en vigor de

este Decreto”.

El segundo plazo se vence en julio del 2009 y establece que “La Federación, los

Estados y el Distrito Federal deberán contar con sistemas electrónicos, para que

cualquier persona pueda hacer uso remoto de los mecanismos de acceso a la

información y de los procedimientos de revisión a los que se refiere este Decreto,

a más tardar en dos años a partir de la entrada en vigor del mismo. Las leyes

locales establecerán lo necesario para que los municipios, con población superior

a setenta mil habitantes, y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal

cuenten en el mismo plazo con los sistemas electrónicos respectivos”.

Ante los retos que se derivan de la reforma al artículo 6º Constitucional, el

objetivo de este estudio es realizar un diagnóstico del estado de la transparencia

en el territorio nacional con énfasis en los mecanismos que permiten el ejercicio

efectivo y cotidiano de este derecho. En otras palabras, dado que la titularidad

de este derecho recae en las personas, el estudio se centra en analizar el acceso

real que el ciudadano tiene ante esta nueva garantía individual.

La experiencia ha demostrado que no basta con una buena legislación para hacer

efectivo el ejercicio cotidiano de este derecho, ya que se necesitan mecanismos

institucionales y administrativos que garanticen el cumplimiento de la norma. No

obstante que las instituciones de la Federación no son ajenas a la existencia de

brechas entre su marco normativo y su estructura administrativa, es importante

señalar que esta situación se hace más evidente en el análisis de algunas

entidades federativas y más aún en los municipios.

Si bien desde la publicación, en el año 2002, de la Ley Federal de Transparencia

y Acceso a la Información Pública Gubernamental se detonó un proceso de

9

apertura por parte de las entidades federativas de México, es importante señalar

que dicho proceso es todavía incipiente, incompleto y fragmentado (Merino,

2005). Para mayo de 2007, las 32 entidades federativas ya contaban con una

normatividad en la materia; sin embargo, hasta noviembre de 2007, no todas las

legislaciones habían entrado en ejercicio, y carecían de procedimientos

reglamentarios necesarios para darles cumplimiento.

Hasta el momento se han realizado diversas investigaciones para determinar

formas de medición de la transparencia y diagnosticar el estado en que ésta se

encuentra. Entre estos estudios se destacan:

• Ayllón, Sergio (2006) “Estudio en materia de transparencia de otros sujetos

obligados por la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información

Pública Gubernamental” (CIDE)

• Monitor Legislativo (2006) “Informe de transparencia en el poder Legislativo

en México” (CIDE)

• Monitor Legislativo (2007) “Informe de transparencia en los órganos

legislativos de las entidades federativas en México” (CIDE)

• Guerrero Gutiérrez, Eduardo y Leticia Ramírez de Alba Leal, “La

transparencia en México en el ámbito subnacional: una evaluación

comparada de las leyes estatales” (IFAI)

• IFAI (2005) “Estudio comparativo de leyes de acceso a la información

pública”

• Villanueva, Ernesto (2005) “Derecho de acceso a la información pública en

México. Indicadores legales” (LIMAC)

A pesar de que estos estudios fueron pioneros en la medición y establecimiento

de estándares de transparencia, sus resultados no son explicativos del conjunto

de sujetos obligados a nivel nacional, dado que dichos análisis estuvieron

enfocados a un área específica y sus mediciones no son comparables entre sí.

Sin embargo, la presente investigación los utilizará como marco de referencia

para aprender de las valiosas experiencias de sus investigaciones y métodos.

Al llegar a este punto se tiene que el problema observable es la ausencia de un

parámetro estandarizado para la medición de la transparencia y acceso a la

información pública a nivel nacional en términos de su operación cotidiana, lo

que impide conocer con certeza el avance entre niveles de gobierno y entidades

de la federación. En virtud de ello, el presente estudio denominado “Métrica de

la transparencia en México: diagnóstico del estado del acceso a la información

pública,” realizado por el Centro Investigación y Docencia Económicas (CIDE)

bajo los auspicios de la Conferencia Mexicana para el Acceso a la Información

10

Pública (COMAIP), tiene como objetivo central construir una metodología que

permita obtener un diagnóstico sobre el grado apertura y acceso a la información

de los entes públicos en todos los niveles y ramas de gobierno, así como

identificar las áreas que se deben atender para hacer efectivo este derecho.

El análisis considera que existen tres parámetros que permiten medir la calidad y

el cumplimiento de la transparencia en términos de la efectividad de acceso para

el ciudadano. Estos son:

A. Claridad, calidad y usabilidad de información publicada electrónicamente;

B. Calidad del servicio, instalaciones y orientación al usuario; y

C. Eficacia, cumplimiento satisfactorio y completitud en respuesta a solicitudes.

Para cada una de estas dimensiones se ha desarrollado un indicador específico.

Es importante destacar que cada uno de estos indicadores mide cuestiones

distintas y por ello no son comparables entre si; no obstante en conjunto,

permiten una aproximación más completa sobre el estado que guarda la

transparencia en las instituciones de todos los niveles de gobierno, acorde con el

segundo párrafo del Artículo 6º de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos.

Como todo indicador político-económico de las ciencias sociales, cada medición

contenida dentro de los parámetros debe considerarse una aproximación a la

realidad. Empero, sus derivaciones sí son una condición suficiente para analizar

conductas, tendencias y conclusiones sobre los aspectos estudiados.

El estudio está organizado en tres secciones. La primera contiene una discusión

analítica sobre la transparencia, el acceso a la información y sus implicaciones

organizacionales. Una segunda sección comprende una revisión y justificación

metodológica de los parámetros que serán medidos, así como la forma en la que

se aplicará su evaluación, los detalles y particularidades de su construcción. En

esta misma sección se expresarán las hipótesis que guían la investigación.

En la tercera sección se realiza la revisión y estudio de los resultados obtenidos

una vez concluida la medición de todos los elementos, buscando patrones de

comportamiento y cruces entre los mismos, se señalarán recomendaciones

generales y especificas para cada área. La importancia de esta sección recae en

servir como un apoyo para la toma de decisiones al señalar las fortalezas y

debilidades de la cultura de la transparencia a nivel nacional.

Es importante mencionar que cada evaluación fue llevada a cabo bajo estándares

de sencillez en aras de contribuir una investigación que pudiera dar a conocer,

para todos los entes evaluados, respuestas que fueran tan simples de contestar,

que permitieran ser comparables entre ellas. Así mismo, cabe resaltar que la

información obtenida se encuentra disponible en versión electrónica para su

consulta y estudio, es decir, el estudio de la Métrica de la Transparencia en

México se encuentra totalmente documentado.

11

Así, el estudio en su conjunto tiene la visión de realizar un diagnóstico del

ejercicio real de acceso a la información y de esta forma impulsar los medios que

garanticen la efectividad y calidad de este derecho, como una forma de

contribuir al fortalecimiento de una democracia plural con instituciones

responsables por los resultados que generan, así como de una sociedad informada

y participativa.

12

PARTE PRIMERA: Disposiciones generales

Capítulo primero: Diagnosticar la transparencia: la norma, las

instituciones y los instrumentos.

En el ensayo La paz perpetua, Kant afirma: “Son injustas todas las acciones

relativas al derecho de otros seres humanos si su máxima no es compatible con la

publicidad.”1

Este principio de moralidad política trasladado a un contexto de democracia

debería permitir a los ciudadanos el escrutinio público de toda acción de

gobierno. De aquí, David Luban deriva una pregunta que debería hacerse todo

aquel que realiza una acción política: “¿Podría también hacer lo que hago si mi

acción y mis motivos para emprenderla fueran de conocimiento público?”2.

La cuestión en este sentido, destaca Luban, es que el principio de publicidad no

sólo es una proposición de moralidad, sino también un principio de diseño

institucional. En este sentido, podríamos afirmar que el principio de publicidad

obliga a construir instituciones que sean responsables por el impacto de sus

decisiones y los resultados de sus acciones.

Si el principio de publicidad es una cuestión de diseño institucional, cabe la

pregunta de cuáles tendrían que ser los componentes para que ese diseño

efectivamente permita a los ciudadanos realizar una supervisión informada de

los asuntos públicos.

De acuerdo a las teorías de diseño institucional, existen en términos generales,

tres maneras básicas en que las instituciones sociales se transforman3:

1) Por accidente: cuando el cambio social se produce sin que existan

mecanismos causales que impulsen el cambio.

2) Por evolución: cuando el cambio social responde a una adaptación al

medio ambiente.

3) Por intención: cuando el cambio social es producto de una intervención

deliberada por parte de agentes dotados de intención en búsqueda de un

objetivo.

En el caso específico del derecho de acceso a la información pública en México,

nos encontramos ante un claro caso de reforma institucional dotada de intención

1 Cfr. Luban, David. “El principio de publicidad”. En Goodin, Robert (2003). Teoría del diseño institucional.

Ed. Gedisa, España.

2 Idem.

3 Goodin, Robert. Op. Cit. p.41

13

por parte de los actores políticos que impulsaron su aprobación como derecho

Constitucional.

La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública

Gubernamental aprobada en el año 2002, así como las posteriores reformas al

Artículo 6º. Constitucional de 2007, no se pueden entender fuera del contexto

político de transición que vive nuestro país.

Existen diversos análisis sobre las gestiones y negociaciones que diversos actores

desde la sociedad realizaron para hacer posible la aprobación del derecho a la

información4. Aquí, lo que interesa destacar es el contexto de transición política

que propició una de las reformas más relevantes para la administración pública

mexicana en los últimos setenta años.

Con la transición política registrada en el año 2000 se abrió un escenario que

favorece las condiciones para avanzar hacia la transparencia en la administración

pública y brindar de esa forma un nuevo perfil al servicio público acorde con un

sistema democrático. Es importante señalar que la aprobación de una ley de

transparencia y acceso a la información tiene implicaciones políticas y, en

particular, en el caso de México sus consecuencias contribuirán, con el tiempo, a

transformar las relaciones tradicionales al interior del aparato burocrático y de

éste con la sociedad.

Para analizar las implicaciones institucionales de la ley de transparencia, se

utilizará el esquema interpretativo para estudios de caso que propone Theodore

Lowi5 (2003) quien afirma que las relaciones políticas están determinadas por el

tipo de política que se encuentre en juego. En otras palabras Lowi

implícitamente establece que la política (politics) depende de las políticas

(policies). Para Lowi existen tres categorías fundamentales de políticas públicas:

distributivas, regulatorias y redistributivas. A cada una de estas categorías le

corresponde una determinada arena de poder, la cual a su vez se caracteriza por

desarrollar su propia estructura política, su proceso, sus élites y sus relaciones de

grupo. A continuación se describe brevemente a que se refiere cada una de estas

políticas y su arena de poder correspondiente para posteriormente, con base en

ese esquema, analizar los costos y beneficios que implicaba la aprobación de la

ley de transparencia para los actores involucrados en un contexto de transición

política.

En el esquema de Lowi, las políticas distributivas son aquellas en donde los

recursos, y en consecuencia los costos y beneficios, están desagregados. En ellas

no puede determinarse con claridad el beneficiario y el perdedor, por lo que las

4 Véase Escobedo, Juan Francisco (2004), “Movilización de opinión pública: el caso del Grupo Oaxaca y la

Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información”, México: poliarquía en construcción, México,

Universidad Iberoamericana.

5 Lowi, Theodore (2003). “Políticas públicas, estudios de caso y teoría política”. En Aguilar Villanueva, Luis F.

La hechura de las políticas. México, M.A. Porrúa.

14

partes no necesitan enfrentarse. Es una arena pluralista debido a que en ella

opera un gran número de intereses al grado en que cada individuo puede contar

por sí mismo. Las decisiones se basan en valores como la igualdad, la congruencia,

la imparcialidad. Son políticas hospitalarias que buscan la universalidad y por lo

tanto su nivel de conflicto es bajo. La políticas reguladoras, por su parte, son

aquellas cuyos impactos son más específicos y se desagregan por sectores, lo que

implica una decisión directa sobre quién será afectado y quién beneficiado. Se

caracteriza por la interacción conflictiva entre grupos. Finalmente, las políticas

redistributivas impactan categorías cercanas a las clases sociales. La discusión no

se centra en la efectividad de la redistribución sino en saber a quién afectará

dicha redistribución.

Este enfoque ha sido completado por José Luis Méndez6 (1993), quien además

retoma el modelo original de arenas de política de Wilson7 (1973) y las analiza

con base en tres elementos básicos: 1) distribución de costos y beneficios de las

políticas, 2) el número de tipos de actores y 3) naturaleza del juego político;

además de rescatar un tipo de política que Lowi no consideró que es la llamada

mayoritaria.

B E N E F I C I O S

Concentrados Dispersos

Arena: Distributiva

Jugadores en la arena:

Estado y ganadores

Tipo de juego:

Suma positiva (Bajo conflicto)

Arena: Mayoritaria

Jugadores en la arena:

Principalmente el Estado

Tipo de juego:

Suma positiva (Bajo conflicto)

Arena: Redistributiva

Jugadores en la arena:

Estado, ganadores y

perdedores

Tipo de juego:

Suma-cero (Alto conflicto)

Arena: Reguladora

Jugadores en la arena:

Estado, perdedores y

ganadores

Tipo de juego:

Suma-cero relativa (Conflicto

intermedio)

Fuente: José Luis Méndez, op. cit., p. 138.

6 Méndez, José Luis. “La política pública como variable dependiente: hacia un análisis más integral de las

políticas públicas”. México, enero-febrero 1993.

7 Wilson, J.Q. Political Organizations, Nueva York, Basic Books, 1973. En Méndez, José Luis. Op. Cit. 1993

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15

De acuerdo a esta metodología podemos afirmar que los intentos pasados por

hacer efectivo el derecho de acceso a la información no pudieron consolidarse

debido a que el sistema político de partido hegemónico prevaleciente ubicaba

estos esfuerzos en una arena reguladora en donde los beneficios estaban

dispersos y los costos estaban concentrados.

Este escenario cambia cuando una vez lograda la alternancia política, en el año

2000, la principal preocupación se centra en lograr los cambios institucionales

que permitan poner las bases de una consolidación de la democracia. En este

sentido, varios de los actores políticos del nuevo régimen, así como diversos

actores sociales, ven que las condiciones para establecer una normatividad en

materia de transparencia y acceso a la información están abiertas.

El entorno de transición política surgido de un proceso democrático, la formación

de coaliciones representativas del poder ejecutivo y legislativo y de los sectores

académico y social, contribuyeron a que la discusión sobre la necesidad de

contar con una ley de transparencia se trasladara desde la arena regulativa en

donde se ubicó anteriormente a una arena distributiva de costos dispersos y

beneficios concentrados. En otras palabras, el costo de no aprobar un

ordenamiento de esta naturaleza en un entorno de transición hacia la

democracia, podría ser demasiado alto para los actores involucrados,

principalmente para el Congreso.

Los beneficios también alcanzan a los partidos políticos como entidades

particulares. Por otro lado, la aprobación de la LFTAIPG permite que México se

ponga en línea con varios de sus homólogos en los organismos internacionales

como la OCDE, APEC y OMC.

Sin duda la aprobación de la LFTAIPG abonará al fortalecimiento de un sistema

democrático en México, pero no basta con ello, el análisis anterior expone la

complejidad de la transformación institucional que implica abrir al escrutinio

público un sistema tradicionalmente ligado a la secrecía en la toma de decisiones

y en su funcionamiento. Esta complejidad se incrementa si se toman en cuenta

las recientes reformas al Artículo 6º. Constitucional que eleva al más alto rango

el principio de máxima publicidad.

Si bien, la norma federal y las estatales que se derivaron de ésta, son el punto de

partida obligado para hacer efectiva la transparencia, la rendición de cuentas y

el derecho de acceso a la información; es importante señalar que el marco

jurídico debe estar acompañado de un esfuerzo de transformación institucional y

de instrumentos que permitan al ciudadano el efectivo ejercicio de este derecho.

Como se ha dicho reiteradamente, la transformación institucional que se avecina

es la de mayor impacto en los últimos setenta años, ya que obliga a todos los

niveles de gobierno de todas las entidades federativas y de todos los poderes a

16

aplicar los instrumentos normativos, administrativos y organizacionales para

hacer efectivo este mandato.

El otro aspecto, que los estudios sobre transparencia han dejado de lado y que el

este análisis considera de la mayor relevancia es el de los instrumentos con los

que el ciudadano cuenta para acceder en forma efectiva a la información sobre

las decisiones, el funcionamiento y los resultados de la acción pública.

Hasta el momento, se pueden identificar cuatro instrumentos que los sujetos

obligados deben de desarrollar para dar a la sociedad información útil, oportuna,

precisa y veraz sobre su quehacer:

• Los portales electrónicos

• Las solicitudes de información

• La atención al solicitante

• Los archivos

1) Construcción, o en su caso mejoramiento, de los portales electrónicos

A la fecha, la publicación de las obligaciones de transparencia en portales

electrónicos ha sido asimétrica en términos de calidad y presentación. Es por

ello, que se debe cuidar que el mandato emanado de la reforma no se traduzca

en un mero cumplimiento burocrático, sino que los órganos garantes de la

Federación y los Estados vigilen que los portales contengan información útil,

pertinente, oportuna y de fácil acceso para el ciudadano.

2) Solicitudes de información

En este tema se percibe una fuerte discrecionalidad. Existe una amplia gama de

posibilidades en cuanto a solicitudes de información que va desde aquellas que

se pueden realizar electrónicamente hasta aquellas en donde el ciudadano tiene

que presentarse in situ para ingresar su petición. El Decreto de reforma en

conjunto con la obligatoriedad de contar con sistemas electrónicos pueden

contribuir a homogeneizar las solicitudes y a cumplir a cabalidad la Ley en el

sentido de permitir que “Toda persona, sin necesidad de acreditar interés alguno

o justificar su utilización, tendrá acceso gratuito a la información pública, a sus

datos personales o a la rectificación de éstos” (Fracc. III).

3) Atención al solicitante

De la mano con la anterior, la forma como se recibe, trata y orienta al ciudadano

es crucial para garantizar un gobierno abierto y una sociedad educada. Un paso

natural para el solicitante es acercarse a su gobierno para conocerle mejor, y es

desde este punto de partida como la orientación y trato que reciba alentará y

motivará un mayor interés por el quehacer público. Además, una orientación

17

adecuada profundiza los vínculos entre ciudadano y gobierno, brinda confianza

institucional y así refuerza la rendición de cuentas.

4) Los archivos

La transparencia pasa necesariamente por un buen sistema de archivos. La

reforma establece que “Los sujetos obligados deberán preservar sus documentos

en archivos administrativos actualizados y publicarán, a través de los medios

electrónicos disponibles, la información completa y actualizada sobre sus

indicadores de gestión y el ejercicio de los recursos públicos” (Fracc. V). Este

mandato es relevante debido a que muchas instituciones obligadas por la Ley de

Transparencia han dejado en un segundo término la emisión de las

reglamentaciones que garanticen la sistematización de la información lo que, en

consecuencia, implicaría facilitar su consulta pública.

El estudio que aquí se expone, pretende hacer énfasis en el análisis de los

instrumentos que tiene a su alcance el ciudadano, en particular hace un

monitoreo de los portales electrónicos, de la calidad de la atención y de la

calidad de la respuesta a las solicitudes de información. Es un estudio pionero en

la materia porque es el primer diagnóstico nacional que ofrece información sobre

la forma en que están funcionando en la realidad los marcos jurídicos,

administrativos y las instituciones garantes.

En otras palabras, es un estudio provocador en el sentido de que los resultados

que brinda, más allá de reflejar la concepción que sobre la transparencia tienen

las instituciones y las entidades, se convierte en un insumo para conocer

indirectamente el grado de transformación democrática del país en su conjunto.

Sin instrumentos efectivos para la transparencia que permitan al ciudadano el

acceso a la información pública, el anhelo Kantiano quedará sólo en eso.

18

PARTE SEGUNDA: Metodología

Capítulo segundo: Planteamientos

Dado que el objetivo de la investigación es conocer el grado de apertura hacia la

transparencia a lo largo del territorio nacional, se eligieron tres parámetros para

ser evaluados: 1) portales electrónicos de transparencia; 2) calidad de la

atención al solicitante; y 3) calidad en la respuesta al solicitante.

La elección de estas tres categorías se debe a que son el puente de comunicación

entre la institución y el ciudadano. Estas tres categorías permiten conocer si los

instrumentos que tiene a su alcance el ciudadano para poder acceder a la

información pública de los sujetos obligados son efectivos o deficientes, además,

permiten construir una aproximación sobre el nivel de transparencia que se vive

en cada una de las regiones del país.

Por disposición normativa, todos los sujetos obligados deben poner a disposición

del ciudadano, a través de sus portales electrónicos, la información pública de

oficio que se indica en la ley federal en la materia y en las leyes estatales. Sin

embargo, como se verá en el apartado de resultados, existe una gran asimetría

en la información que se publica electrónicamente, lo que se traduce en un

ejercicio diferenciado del derecho de acceso a la información.

El parámetro de la calidad de atención al solicitante es relevante en tanto que

puede convertirse en un elemento que propicia o inhibe el acceso a la

información. Son pocas las instituciones de los estados que permiten al

ciudadano realizar solicitudes de información de manera electrónica. Esto obliga

al interesado a acudir personalmente para entregar su solicitud de información y,

en muchos de los casos, también lo obliga a acudir a la instancia correspondiente

para recibir la respuesta. El proceso para solicitar información que, dicho sea de

paso, debería ser pública, es todavía largo y tortuoso: el ciudadano tiene que

buscar la oficina de atención, para posteriormente ser sometido, en muchas

ocasiones, a un velado interrogatorio, esperar el tiempo que los reglamentos

señalan y, finalmente, recibir respuesta.

Por último, la calidad de la respuesta a las solicitudes de información es la

medida más importante para conocer hasta qué punto las instituciones se han

comprometido con la transparencia. El exponer fundamentos jurídicos para

apelar a la no entrega, inexistencia o catalogación de información que debería

ser pública es todavía una práctica recurrente en varias instituciones.

Es importante señalar que el estudio realizará una revisión general de las leyes,

pero no de los mecanismos institucionales que de ella se desprenden. Lo anterior

debido a que las recientes reformas al Artículo 6to. de la Constitución obligarán

a cambios normativos y de diseño institucional en los sujetos obligados, lo que

19

impide realizar en este momento un análisis sobre la especificidad de los

acuerdos intra-institucionales para la transparencia. Sin embargo, es importante

considerar éste parámetro en el futuro, ya que es fundamental para un estudio

completo de la métrica de la transparencia.

Lo anterior no omite que el propio estudio pueda servir como marco para generar

recomendaciones sobre la reforma normativa que habrán de llevar a cabo todas

las entidades federativas.

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Capítulo tercero: Claridad, calidad y usabilidad de la información

publicada electrónicamente

La automatización de la información pública y su acceso en línea con facilidad y

claridad es un paso fundamental para asegurar la penetración y consolidación de

la cultura de la transparencia. Además, es un medio que cobrará mayor fuerza

conforme avancen los recursos tecnológicos y su uso entre la población se

extienda. La publicación electrónica es el único mecanismo que permite

garantizar el principio de máxima publicidad de la información a la vez que

reduce los costos de transacción tanto para la institución como para el ciudadano.

La publicación en línea debe entenderse como una inversión que en el mediano

plazo hará eficiente el uso de los recursos destinados a la transparencia, y

permitirá a la ciudadanía un acceso irrestricto a su escrutinio.

Los sujetos obligados deben contar con una página de Internet donde habrá de

publicarse la información fundamental, además, de proporcionarse un medio

para que el ciudadano realice solicitudes sobre los datos que no se encuentren

disponibles en línea. Bajo el entendido de que algunos de los sujetos obligados

no cuentan con la infraestructura y recursos necesarios para tal efecto,

particularmente algunos municipios u organismos pequeños, es recomendable

que ellos entreguen la información al órgano garante de la entidad o a la

dependencia a la cual estén adscritos para que ésta proporcione la información

consultada a través de su página.

Fundamentación

Al respecto, la reforma constitucional aprobada establece en su tercer transitorio

un plazo de dos años, a partir de su entrada en vigor, para que la ciudadanía

pueda hacer uso de los mecanismos de acceso a la información por medio remoto.

De tal manera que esta evaluación debe entenderse como un apoyo para

identificar las fortalezas y debilidades del uso de los medios electrónicos, así

como para subrayar las buenas prácticas en la materia.

La Constitución es muy clara al exponer “[l]a obligación de todos los órganos del

estado de poner a disposición del público y de mantener actualizados sus

principales indicadores de gestión, así como la obligación de dichos órganos y de

los partidos políticos de proporcionar información sobre sus actividades, a través

de medios electrónicos, que procure una adecuada rendición de cuentas;

[además, de] la existencia de archivos administrativos actualizados y confiables”

En consecuencia ha de establecerse que los principios rectores para la evaluación

de dicho ordenamiento, en la revisión de sus portales electrónicos fueron los

siguientes: