Sorprende que a poco más de un lustro desde que el término “gobierno

abierto” comenzara a popularizarse6, un aluvión de tecnólogos, politólogos y sociólogos

se haya lanzado simultáneamente a elucubrar sobre los contenidos y

* Agradezco los comentarios recibidos de Ester Kaufman y José Luis Tesoro a una versión previa del presente

capítulo.

** PhD Political Science y Master of Arts in Public Administration, UC Berkeley; Dr. Economía y Contador Público

Nacional (UBA, Argentina); Graduado del International Tax Program, Harvard Law School. Ex Director Maestría Administración

Pública UBA, Ex Subsecretario de Reforma Administrativa y Asesor Presidencial (Presidencia Alfonsín).

Profesor Consulto de la Facultad de Ciencias Sociales de la UBA, Profesor Titular en Programas de Posgrado de las

Universidades de Buenos Aires, ISEN, San Andrés, FLACSO y San Martín. Obtuvo los siguientes premios y becas: UN,

Peter Odegard Award, Tinker, Rockefeller, Guggenheim, Ford, CLAD. Ganador del primer International Public Administration

Award 2003 (American Society for Public Administration). Autor de “La Formación del Estado Argentino”,

“Merecer la Ciudad: los Pobres y el Derecho al Espacio Urbano”, “Proceso, Crisis y Transición Democrática”, “Estado

y Sociedad: Nuevas Reglas de Juego”, “Teoría de la Burocracia Estatal: Ensayos Críticos” y alrededor de otros 100

artículos, capítulos de libros publicados en Argentina, Estados Unidos, Europa y Asia.

6 Existe coincidencia en que el inicio de su popularización se remonta a 2009, cuando al asumir su primer mandato,

el Presidente Obama dio a conocer su famoso Memorandum en el que declaraba que la transparencia, la participación

y la colaboración serían principios orientadores de un gobierno abierto a la ciudadanía.

24 Gobierno Abierto: el valor social de la información pública

alcances que debería tener el concepto de gobierno abierto, así como sobre sus

diferencias con otros modelos o enfoques. Como suele ocurrir en estos casos,

cada autor, confiado en la validez de su propia interpretación de este fenómeno, no

hizo más que contribuir a una verdadera mélange conceptual.

Para colmo, a los exégetas académicos pronto se les sumaron los propios

gobiernos (sedicentes) abiertos, que al incorporarse como miembros del nuevo y

selecto “club” de la Open Government Partnership (AGA por sus siglas en español),

presentaron planes de acción en los que adquirían compromisos de implementar

acciones cuyo contenido, supuestamente, respondía a los principios y valores del

gobierno abierto (GA). De este modo, junto con el esfuerzo académico de definición

e interpretación, los propios gobiernos miembros de la AGA ofrecieron su propia

interpretación de lo que debía entenderse por GA, estirando su posible alcance

hasta extremos que, a veces, desbordaban una conceptualización razonable y

consistente.

Para este libro se me ha solicitado una reflexión sobre el rumbo que ha

seguido el desarrollo conceptual del GA. Consciente de que ya existen valiosos trabajos

que se han ocupado sobradamente de su exégesis, el riesgo de repetición -y

consecuente saturación- de los análisis sobre el tema era muy alto. Por lo tanto, en

lugar de embarcarme en la manida tarea de discutir con otros autores si los contenidos

y alcances del concepto deben o no ser los que ellos plantean, me pareció

más útil acentuar las continuidades históricas, destacando en el desarrollo de las

disciplinas que se ocupan de la gestión pública, las preocupaciones técnicas y valorativas

que inspiraron sus aportes y anticiparon muchos de los principios en los

que se basa el GA.

Para esta tarea de desbrozamiento conceptual, también me pareció útil

tomar en cuenta las iniciativas que los mismos gobiernos ofrecen llevar a cabo en

nombre del GA, contrastando sus propuestas con las normas y lineamientos que,

poco a poco, la AGA ha venido estableciendo en el intento de marcar más nítidamente

los confines de esta nueva filosofía de gestión.

Como preludio, efectuaré una reflexión acerca de las dificultades que tieCapítulo

I. Ideas sobre Gobierno 25

nen las ciencias sociales para conceptualizar fenómenos que, como el analizado

en este trabajo, poseen una historicidad que va transformando su esencia. También

ofreceré una síntesis del estado de la discusión académica en torno al desarrollo

conceptual del GA, sin intentar terciar en el debate.

La conceptualización en ciencias sociales

Cuando en las ciencias sociales intentamos generar conceptos, solemos

tratar de interpretar una realidad que sólo puede ser observable o capturable a

través de su despliegue histórico. Por ejemplo, nos referimos al “capitalismo” y

evocamos de inmediato una serie de fenómenos históricos asociables al mismo;

o aludimos al “estado” y no podemos dejar de tener en cuenta los procesos que

rodearon el surgimiento y desarrollo de este sistema de dominación.

Aún si conseguimos definir los conceptos, tendemos a disentir sobre su

alcance respecto a la realidad pretendidamente capturada. Hablamos muy sueltos

de “sociedad civil”, por ejemplo, pero incurrimos en bastante confusión conceptual

al incluir a veces, dentro de ella, al mercado, a los partidos políticos, o sólo a las

organizaciones no gubernamentales y a los movimientos sociales. A veces sustantivamos

conceptos con un solo término; otras, construimos conceptos compuestos,

que incluyen uno o más adjetivos complementarios o aclaratorios que

los califican. Así, podemos referirnos, alternativamente, al estado, al estado nacional,

al estado capitalista o al estado capitalista dependiente. Al adjetivar, delimitamos

o especificamos algún aspecto que el concepto pretende capturar, para así

diferenciarlo de otros subtipos. Por más que el concepto se refiera a una realidad

histórica, siempre denota un momento en el desarrollo de ese fenómeno, al que

tendemos a congelar con la denominación que le aplicamos en ese momento.

Para contrarrestar esta rigidez, solemos señalar momentos de ruptura

que tenderían a modificar la realidad que se pretende conceptualizar, señalando

algún fenómeno que advierte sobre la iniciación de un proceso de cambio y, por

lo tanto, sobre el relativo distanciamiento producido con respecto a la categoría o

concepto con que habíamos intentado capturarlo. Por ejemplo, si un autor señala

26 Gobierno Abierto: el valor social de la información pública

la existencia de “tensiones en el Estado burocrático-autoritario” (O’Donnell, 1978),

lo que observa es que ciertos fenómenos parecen indicar que ese tipo de estado,

así conceptualizado, ha comenzado a perder algunos de sus atributos o características,

con lo cual se estaría en presencia de una realidad diferente. O, si nos

referimos a procesos de transición a la democracia, estamos suponiendo que aún

no se ha llegado a establecer un régimen democrático, pero a la vez, que el autoritarismo

ya no es lo que era. Denominar esas coyunturas transicionales como

“democradura” o “dictablanda”, por ejemplo, no es más que un recurso teórico que

pretende dar cierto movimiento o dinamismo a la interpretación de procesos históricos,

pero desde el punto de vista conceptual, nos deja en una suerte de “limbo”

entre una y otra realidad.

En general, las ciencias sociales no cuentan con herramientas que permitan

incorporar dinamicidad a los conceptos. Al congelarlos, apenas alcanzamos

a vislumbrar instantáneas, imágenes fotográficas de una realidad cambiante. Al

menos, las ciencias físicas, naturales o biológicas consiguen describir, explicar e

incluso predecir la ocurrencia de ciertos fenómenos. Así, pueden anticipar que un

pollo romperá el cascarón y nacerá al cabo de veintiún días de ser empollado el

huevo que lo contuvo, O que una mariposa, antes de convertirse en bello insecto,

fue larva, oruga y crisálida. No es posible, en cambio, transferir esta precisa caracterización

de la metamorfosis de un ave o un insecto a los procesos de transformación

social.

Por otra parte, cuando pretendemos definir un concepto, muchas veces

utilizamos otros con los que el mismo se encuentra asociado, lo que hace que no

siempre podamos referirnos a la esencia propia del objeto que queremos capturar

sin aludir a otros fenómenos. Por ejemplo, al definir “estado nacional” estamos

implicando la idea de “nación”; y al definir “nación”, es inevitable incluir las nociones

de territorio, identidad o pertenencia. Si conceptualizamos “capitalismo”, aludimos

a “relaciones de producción”, y éstas nos remiten a “clases sociales”. Gran número

de definiciones de “sociedad civil” incluyen, por oposición al “estado”, con lo que

“sociedad civil” se convierte en una categoría residual: lo que no es “estado”. La diCapítulo

I. Ideas sobre Gobierno 27

ficultad es todavía mayor cuando tomamos en cuenta que los conceptos pueden,

tanto describir una categoría de la realidad existente como un estado de situación

deseable. La “burocracia” sería un ejemplo de lo primero; el “anarquismo” ilustraría

lo segundo.

Con estas reflexiones, intento mostrar la intrínseca dificultad de alcanzar

acuerdos cuando, en las ciencias sociales, nos proponemos precisar los contenidos

y alcances de un concepto. Como veremos, el GA no escapa a estas observaciones

generales.

Rumbos conceptuales del GA

Términos y conceptos son cosas diferentes. El término GA comenzó a

ser utilizado mucho antes de que alguien decidiera convertirlo en un concepto.

Tal como nos recuerdan Yu y Robinson (2012), en 1955 se creó en el Congreso

de Estados Unidos el Subcomité Especial sobre Información Gubernamental (o

Moss Committee), que incubó la legislación que, una década después, dio origen

a la Freedom of Information Act. Wallace Parks, consejero de ese Sub-Comité, fue

el primero en emplear el término “open government” en forma escrita, al incluirlo

en un artículo póstumo (Parks, 1957). Yu y Robinson (2012) especulan con la posibilidad

de haya sido el editor del artículo de Parks quien acuñara el término open

government, dado que su publicación se produjo ocho meses después del fallecimiento

del autor. Este, en todo caso, nunca definió el término, al que sólo aludió

en su artículo cuatro veces, pero de todos modos, la acepción que le otorgaba lo

asociaba claramente a la noción de accountability o rendición de cuentas.

Durante los años siguientes, el término resultó funcional para la batalla

parlamentaria entablada en torno a la discusión de la ley sobre libertad de información.

Y pese a la expresa oposición que mostró durante el debate, el presidente

Lyndon B. Johnson finalmente la promulgó en 1966, manifestando su orgullo de

que los Estados Unidos reconocieran el “derecho a saber”, demostrando ser una

“sociedad abierta”. En las décadas posteriores, el término “open government” fue

empleado reiteradamente por los responsables de las políticas estatales, pero fun28

Gobierno Abierto: el valor social de la información pública

damentalmente como sinónimo de acceso público a información gubernamental

previamente no revelada.

Podría afirmarse que el pasaje del “término” al “concepto” de GA se produjo

a partir de 2009, cuando el flamante Presidente Obama dio a conocer su famosa

directiva, que le dio un contenido más preciso y, hasta cierto punto, definió sus alcances.

Sin embargo, ese documento no cerró la cuestión conceptual. Desde cada

uno de los campos del conocimiento que, según lo he planteado, convergieron en

plantear esta nueva filosofía, numerosos autores prosiguieron ofreciendo diferentes

versiones del concepto o distintas interpretaciones sobre sus orígenes.

Así, por ejemplo, desde las ciencias de la información7, se ha afirmado que

el movimiento de GA surgió históricamente a partir de tres corrientes diferentes:

de aquellos que abogaban por un gobierno abierto enfocado hacia la sanción de la

Ley de Acceso a la Información; de los partidarios del desarrollo de software libre

y datos académicos abiertos; y de los emprendedores de innovaciones abiertas,

incluyendo tanto a los enrolados en el Gov 2.0, como a los funcionarios gubernamentales

que buscaron conocimiento experto en la sociedad (tal como Peer-to-Patent).

Para cada uno de estos grupos, “abierto” significa cosas diferentes. También

los partidarios del presupuesto participativo y del libre acceso a la justicia se cuentan

entre las comunidades que, según esta interpretación, precedieron históricamente

al movimiento actual.

Un hecho destacable, que surge claramente cuando se pasa revista a las

variadas interpretaciones de GA, es la falta de debate. Cada autor se limita a proponer

su propia versión del concepto y, a veces, a señalar las diferencias entre GA

y otras categorías analíticas empleadas para aludir al componente tecnológico de

este nuevo modelo de gestión, como e-government, democracia 2.0, etcétera. Es

decir, lejos de existir una polémica abierta, un enfrentamiento entre autores que

critican las posiciones de sus colegas e intentan imponer las propias, parecería

que cada uno ofrece su versión sin ánimo de polemizar, como si cada una fuera

igualmente pertinente. Tal vez este hecho sea el que más elocuentemente permite

apreciar el incipiente estado de reflexión que aún caracteriza a este campo

7 Justin Grimes, citado por Tauberer, 2014.

Capítulo I. Ideas sobre Gobierno 29

de estudios, situación a la que parece contribuir la propia desarticulación todavía

existente entre las variadas disciplinas que lo fundamentan.

En todo caso, cualquiera sea la forma en que describamos GA, seguro

haremos referencia a un estado de situación al que se aspira, a una filosofía de

gestión de lo público todavía no adoptada en ninguna parte. En tal sentido, el concepto

de GA sería equiparable a categorías analíticas de similar carácter ideal o

normativo, como las de “interés general”, “bien común”, “felicidad pública” o “buen

vivir”. Es decir, se referiría a un estado de cosas que ninguna sociedad ha conseguido

institucionalizar pero, difícilmente, alguien podría considerar indeseable aún si

fuera inalcanzable. Sin llegar a adquirir el carácter de utopía, los principios del GA

marcarían el rumbo de un proceso en el que la marcha promete ser inevitablemente

lenta y gradual, y en el que la meta difícilmente pueda ser alcanzada plenamente.

¿Gobierno abierto o gobierno electrónico?

Los conceptos son representaciones mentales de objetos, hechos, situaciones

o cualidades; y las definiciones son enunciados que empleamos para verbalizar

esas representaciones, a fin de lograr cierto grado de consenso entre quienes

se interesan por el concepto. La declaración a la que deben adherir los países al

solicitar su incorporación a la AGA, no contiene una definición de gobierno abierto,

sino una serie de compromisos de los que podría inferirse una conceptualización

sumamente amplia. Ello probablemente explica el hecho de que muchas iniciativas

y compromisos que los países incluyen en sus planes, podrían clasificarse

propiamente bajo la categoría de gobierno electrónico.

30 Gobierno Abierto: el valor social de la información pública

Cuadro I

Planes de Acción de Gobierno Abierto: Matriz de Desafíos y Valores

Fuente: Elaboración propia en base a la información obtenida de la página www.

opengovpartnership.org

Capítulo I. Ideas sobre Gobierno 31

Los instructivos que deben observar los países al elaborar sus planes,

indican que los compromisos asumidos deben contemplar al menos uno de los

cinco desafíos y vincularse, al menos, a uno de los cuatro valores de la AGA. Y

para cada tipo de desafío y valor, ofrece algunas ilustraciones. Pero más allá de

la declaración de su carta constitutiva y de algunos criterios generales sobre los

requerimientos que deben satisfacer las iniciativas en términos de relevancia o

claridad, la AGA no propone una definición propia de GA.

En ausencia de tal definición explícita, podríamos recurrir a otras fuentes.

Por ejemplo, la OCDE ha definido como gobierno abierto a aquél caracterizado por

la transparencia de sus acciones, la accesibilidad de los ciudadanos a sus servicios

e información, y la receptividad gubernamental a nuevas ideas, demandas y

necesidades. Por su parte, el Banco Mundial define al gobierno electrónico como

aquél que usa tecnologías de información capaces de transformar su relación con

ciudadanos, empresas y otras ramas del gobierno, y pueden servir una variedad

de fines: mejor producción de servicios gubernamentales, una interacción más

fluida con la empresa privada, mayor empoderamiento del ciudadano a través del

acceso a la información o un desempeño gubernamental más eficiente. Los beneficios

resultantes pueden traducirse en menor corrupción, mayor transparencia,

mayor conveniencia para el usuario, crecimiento de la recaudación y/o reducción

de costos. Por lo visto, esta definición también permitiría encuadrar la de GA según

la OCDE. Y de acuerdo con Gartner Research, el gigante mundial de tecnologías

de información y comunicación (TIC), el gobierno abierto (o, según sus términos,

gobierno 2.0) se define como el uso por los gobiernos de las tecnologías de la web

2.0 -tanto interna como externamente- para aumentar la colaboración y transparencia,

así como para transformar potencialmente la forma en que las agencias

gubernamentales operan y se relacionan con los ciudadanos. Estas pulcras distinciones

se vuelven borrosas cuando se tropieza con las polémicas conceptualizaciones

alternativas ya instaladas en este campo8.

8 Yu y Robinson (2012), por ejemplo, realizan una historiografía de los conceptos de open data y open government, concluyendo que el

uso del término GA se ha ensanchado desde su primitiva acepción de simple apertura de datos públicos, y vuelto ambiguo al incorporar

como sentido adicional, el de un gobierno que rinde cuentas. Weinstein y Goldstein (2012) refutan esta interpretación. Por su parte,

Nam (2011) afirma que conjuntamente, el GA y el GE han alumbrado al e-Gobierno, una tecnología colaborativa cuya misión es mejorar

la transparencia y eficiencia gubernamental. La polémica es, obviamente, mucho más amplia y puede ser interminable. Sólo como

muestra de la variedad de opiniones existente, Medimorec, Parycek y Schossböck (2010) consideran que hay muchas maneras de

definir e-democracy y e-participation y aunque estas definiciones son necesarias, una separación demasiado rígida entre e-gobierno,

e-participación y e-democracia es considerada impracticable, ya que estos términos a menudo se superponen.

32 Gobierno Abierto: el valor social de la información pública

Además, debe tenerse en cuenta que los conceptos evolucionan, como

lo comprueba el hecho de que incluso el término “gobierno abierto” tenía, en sus

orígenes un sentido bien diferente al actual. Esta evolución es más rápida en el

caso de las TIC, cuyo veloz desarrollo crea esta permanente necesidad de acuñar

nuevos nombres para aludir a una realidad que se transforma aceleradamente a

medida que la tecnología crea nuevas aplicaciones y la cultura se va transformando

paralelamente. Por eso, en lugar de tomar partido por definiciones precisas, me

concentraré en la pregunta verdaderamente importante: ¿en qué medida los planes

de acción rebalsan los confines del GA y/o hasta qué punto incluyen proyectos

de otra naturaleza?

Ramírez-Alujas (2013: 20), que también ha analizado los planes de acción

regionales, plantea que “el concepto de gobierno abierto sigue siendo demasiado

abierto y ambiguo”, existiendo notorias divergencias entre los conceptos y orientaciones

de la AGA en materia de GA y la naturaleza y el alcance de los compromisos

asumidos en los planes de acción. Si este planteo se interpreta fielmente,

habría entonces una múltiple divergencia: 1) entre las diversas formas de definir

GA; 2) entre la conceptualización de la AGA y los planes de los países; y 3) entre

la concepción teórica de GA, los contenidos de los planes y la conceptualización

de la AGA. También Gascó (2013: 1) ha destacado los diferentes significados que

adquiere el concepto en distintos países de Iberoamérica y su preocupación por la

equivalencia entre GE y GA que se advierte en los planes. Para decirlo en términos

un tanto anacrónicos, gobierno abierto parecería ser la “fase superior” del gobierno

electrónico, aunque este juicio requeriría de inmediato algunas aclaraciones.

Si admitimos que un GA podría serlo sin contar necesariamente con el

auxilio de la informática y, simétricamente, un GE podría no ser necesariamente

abierto, estaríamos considerando tipos de gestión gubernamental que guardan

una nula relación entre si. En cambio, si consideramos que las TIC son un auxiliar

inestimable de un GA, el GE sería un componente indispensable del primero.

Dicho de otro modo, el GA sería el fin en tanto que el GE sería el medio o, en todo

caso, uno de ellos9. Ninguno de estos juicios implica una relación de subalternidad

9 José Luis Tesoro, en su comentario a una versión preliminar de este capítulo, ha planteado que, en realidad, el verdadero fin del GA es

la producción de valor público, con lo cual también el GA sería un medio, a la vez que el GE sería un medio del que se vale para ello el

propio GA. Si bien esta interpretación es válida, también cabría argumentar que el fin de la producción de valor público es la satisfacción

del interés general o el buen vivir de la sociedad. Todo depende, entonces, de la relación causa-efecto en que se decida situar el análisis.

Capítulo I. Ideas sobre Gobierno 33

entre uno y otro. Ambos se proponen mejorar el desempeño del sector público,

simplificar su gestión y facilitar la vinculación entre estado y ciudadanía. Pero si

algo fundamental los distingue es el hecho de que, mientras el GE aspira a un

efectivo manejo tecnológico de la gestión estatal, el GA está realizando (aún) tímidos

avances hacia la instauración de un modelo de organización social en el

que la vieja matriz estado-céntrica se está desplazando, potencialmente, hacia

una matriz socio-céntrica. En tal sentido, coincido con López (2013: 2), en que “el

gobierno abierto trasciende al gobierno electrónico en un aspecto crucial: mientras

el gobierno electrónico es una cuestión de gestión, el gobierno abierto es una

cuestión de poder. Pero aunque lo trasciende, necesariamente lo incluye”. Desde

un nivel interpretativo más general, también coincido con Iñaki Akerreta (2014), en

que “ya no sólo estamos hablando de reforma de la burocracia sino que estamos

hablando de la reforma de la democracia representativa y su paso a la democracia

participativa”.

Cruz-Rubio (2015) ha hecho, quizás, el esfuerzo más amplio y sistemático

para establecer qué es y qué no es gobierno abierto. Luego de pasar revista a gran

número de trabajos sobre el tema y proponer útiles esquemas clasificatorios,10

el autor sostiene que por tratarse de un paradigma en construcción, ofrecerá su

propia propuesta de definición. Así, caracteriza al GA como,

“una filosofía político administrativa, un nuevo paradigma o modelo de

interacción sociopolítica que -basado firmemente en los valores y principios

de transparencia, de la democracia participativa y empoderamiento

ciudadano, de la rendición de cuentas, el open data y del uso de avances

tecnológicos, y en la conformación de gobiernos como plataformas que

promueven la colaboración e interacción– se constituye como un modo

y/o estrategia para el diseño, implementación, control y evaluación de políticas

públicas y para procesos de modernización administrativa, y que

ubica al ciudadano en el centro de atención y de prioridad, ofreciendo así

una alternativa para la gestión de lo público. Como filosofía político administrativa,

es pues diferenciable respecto de otras estrategias o filosofías

10 Dada la limitada extensión del presente trabajo, considero innecesario reproducir las tablas mediante las que este autor propone

clasificar las distintas conceptualizaciones de GA. Su reciente artículo está disponible en el siguiente enlace: http://hosting01.uc3m.es/

Erevistas/index.php/EUNOM/article/view/2471/1384

34 Gobierno Abierto: el valor social de la información pública

político-administrativas existentes”.

La extensión y evidente sincretismo de esta definición, que intenta contener

y conciliar las diferentes acepciones que evoca el término GA, no hace más que

poner en evidencia la dificultad para capturar conceptualmente su intrínseca complejidad.

Esta dificultad resulta aún mayor cuando observamos los contenidos de

los planes de acción presentados por los países miembros de la AGA.

El GA según los planes de acción de la AGA

Consideremos el siguiente interrogante: si un país adhiere explícitamente

a la filosofía de GA al incorporarse a la AGA y presentar su plan de acción, ¿tal

decisión lo convierte automáticamente en un gobierno abierto? O, en todo caso,

¿a partir de qué momento y sobre la base de qué atributos, podría considerarse

que un gobierno es abierto? Creo que la respuesta dependerá de la distancia entre

el ideal que se haya planteado como meta de un gobierno abierto y el grado de

avance logrado en dirección a ese ideal. Por lo tanto, el concepto seguirá siendo

un cartabón para medir el progreso alcanzado o, si cabe, el “grado de apertura”

conseguido.

No obstante, esta afirmación todavía no resuelve nuestro problema conceptual

porque, más allá de que el progreso haya sido mayor o menor, todavía

debemos dar cuenta de la naturaleza misma de aquello que pretendemos llamar

“gobierno abierto”. Naturalmente, no partimos de un vacío conceptual. Como consigna

de la gestión gubernamental, el GA apuntaría a un triple objetivo: promover

la transparencia, la participación y la colaboración, dentro del gobierno y entre éste

y la ciudadanía. Según mi conocimiento, nadie ha puesto en duda este triple objetivo,

consagrado como catecismo del nuevo credo. Y, como sucede con todo culto

novedoso, sus evangelizadores –entre los que me cuento- solemos repetir hasta

el hartazgo “las Buenas Nuevas”. La pregunta pendiente es qué atributos caracterizan

a un gobierno transparente, participativo y colaborativo, así como cuánta

transparencia, participación y colaboración debería alcanzar para calificar como

GA. La respuesta a esta segunda parte del interrogante permitiría medir el grado

Capítulo I. Ideas sobre Gobierno 35

de avance en transparencia, participación y colaboración, lo cual, en los términos

planteados en el párrafo anterior, permitiría una estimación más desagregada del

grado de apertura de un gobierno. Una cuestión mucho más compleja, en cambio,

es responder al qué de dicho interrogante. Veamos las razones.

En la actualidad, la AGA se ha convertido en la institución rectora en esta

materia. No sólo promueve sus virtudes, propiciando la incorporación de los gobiernos

a la Alianza; también se ha convertido, en cierto modo, en guardián de la

Nueva Fe, al montar un mecanismo que permite evaluar si los gobiernos cumplen

los compromisos adquiridos en sus Planes de Acción. Si bien la AGA ha estandarizado

los formatos de presentación de dichos planes, así como los criterios que

permiten calificar las iniciativas y acciones como propias de un GA, lo cierto es que

la heterogeneidad de las propuestas que plantean los gobiernos desborda notoriamente

el lecho de Procusto en que la Alianza intenta encuadrar sus alcances.

En un trabajo anterior (Oszlak, 2014) desarrollé un esquema clasificatorio

de las iniciativas y compromisos incluidos en los planes de acción presentados a

la AGA por 26 países de América Latina y otras regiones del mundo. Esta clasificación

se basó, estrictamente, en lo que los gobiernos proponían como acciones

de GA, con lo cual, en la medida en que los planes resultaban aceptables para la

AGA, acababan definiendo qué debía considerarse, propiamente, gobierno abierto.

El esquema identificó, en total, 7 categorías y 31 subcategorías, que incluyeron

tanto iniciativas como compromisos asumidos por los gobiernos. En el Cuadro II

se reproduce la clasificación respectiva, elaborada a partir de 709 acciones (iniciativas

y compromisos) relevadas en los 26 planes analizados.

Cuadro II. Clasificación Temática de Planes de Acción presentados a la AGA

Categoría 1: Ampliar la información pública disponible para la ciudadanía

• Promover la transparencia activa (proactive disclosure)

• Desarrollar repositorios institucionales abiertos

• Desarrollar portales de datos abiertos

36 Gobierno Abierto: el valor social de la información pública

Categoría 2: Garantizar y mejorar el ejercicio del derecho a la información pública

• Dictar normas que aseguren los derechos de los ciudadanos a acceder a información

pública

• Promover programas que reduzcan la brecha digital y aumenten la conectividad

• Promover la inclusión social de poblaciones discriminadas a fin de asegurar su

acceso

• Desarrollar procedimientos para que los informes oficiales sean fáciles de interpretar

Categoría 3: Mejorar el acceso a los servicios públicos y sus canales de entrega

• Ampliar los canales de comunicación para que los ciudadanos puedan acceder a

servicios públicos necesarios

• Simplificar trámites administrativos

• Desarrollar Servicios Públicos

Categoría 4. Proteger los derechos de usuarios y funcionarios

• Amparar el derecho de los consumidores

• Desarrollar y mejorar los compromisos hacia la sociedad respecto a la entrega de

servicios (Cartas Compromiso, Defensoría del Pueblo)

• Desarrollar mecanismos que aseguren la privacidad y protección de datos individuales

• Manejo de información sensible, y en caso de que sean denunciantes (whistle

blowers)

• Proteger el derecho a la carrera de los funcionarios públicos

Categoría 5. Incrementar la transparencia de la gestión pública

• Crear mecanismos de accountability horizontal, vertical y social y abrir el acceso

a estos mecanismos a organizaciones sociales y ciudadanos en general

Capítulo I. Ideas sobre Gobierno 37

• Mejorar los sistemas de aprovisionamiento estatal a través de procesos que aseguren

la transparencia y sana competencia entre proveedores

• Incrementar mecanismos de transparencia y rendición de cuentas en las empresas

y organizaciones de la sociedad civil

• Reforzar los mecanismos relacionados con la lucha contra la corrupción

Categoría 6: Promover la participación ciudadana en la gestión estatal

• Dictar normativa sobre participación

• Realizar actividades permanentes en el territorio para la resolución conjunta de

problemas

• Invitar a los ciudadanos a expresar sus opiniones y sugerencias al gobierno

• Facilitar la participación ciudadana acerca de proyectos legislativos y habilitar

mecanismos para petitorios y demandas

• Abrir instancias de coparticipación ciudadana en el proceso decisorio del estado

• Fomentar proyectos e iniciativas de coproducción de bienes y servicios entre el

estado, el mercado y las organizaciones sociales

Categoría 7. Aumentar la capacidad institucional para una gestión abierta

• Desarrollar metodologías e instrumentos para la evaluación de la gestión

• Mejorar la gestión para la incorporación y uso de las TIC hacia el GA

• Mejorar la gestión de la articulación / colaboración interna

• Implementar guías, campañas y programas de formación que tiendan a modificar,

al interior del estado, la cultura y mecanismos de gestión, conforme a las

exigencias de un GA

• Mejorar la gestión de la participación ciudadana

• Mejorar la gestión de la información

Esta clasificación nos ofrece algunas indicaciones sobre la naturaleza de

las acciones que en nombre del GA, prometen llevar a cabo los países de la AGA

que integran la muestra analizada11. Obviamente, no es posible especular sobre su

11 Corresponde aclarar que, en nuestro estudio previo, sólo analizamos los primeros planes de acción presentados por los países a la

AGA. Posiblemente, se advierte en ellos un grado de dispersión temática bastante mayor que el observable en los segundos o terceros

planes. Ello se debe, probablemente, al hecho de que la AGA estableció desafíos y valores que estrecharon el alcance de lo que debía

entenderse por GA, aún cuando, en muchos casos, también se nota que las acciones incluidas por los países interpretan dichos desafíos

y valores un tanto forzadamente.

38 Gobierno Abierto: el valor social de la información pública

grado de profundidad, sobre la sofisticación tecnológica de los cambios previstos,

su alcance geográfico y temporal, sostenibilidad o impacto agregado. Ni siquiera

sobre la real representatividad de los esfuerzos que se realizan en la materia en

los diferentes países. Lo que si puede afirmarse es que la heterogeneidad de sus

contenidos excede tanto la conceptualización original del Memorando de Obama

como la que se desprende de la matriz de desafíos y valores que ahora propone la

AGA.

Creo advertir en esta tendencia una verdadera paradoja. Un término, como

GA, surge con un sentido muy limitado en el contexto de una controversia en torno

al derecho a la información pública. Luego, va adquiriendo otros sentidos hasta

ser conceptualizado en un documento oficial del gobierno norteamericano. Con

posterioridad, la AGA extiende el trío de componentes de este último, agregando

desafíos antes no contemplados, y valores como la rendición de cuentas y la innovación

tecnológica, omitiendo prácticamente el objetivo de la colaboración. Finalmente,

los países miembros de la AGA desbordan, con sus iniciativas, los confines

de las fronteras conceptuales previas. La academia, paralelamente, va ampliando

y otorgando su sello de legitimidad a estas tendencias. Lo que tal vez pasa inadvertido

es que, en este corrimiento conceptual se fueron recuperando antiguas

preocupaciones de los estudios sobre gestión pública, como la eficiencia, el servicio

público, la rendición de cuentas o la moralidad administrativa. La paradoja consiste

en que la mayor densidad que en este proceso iba adquiriendo el concepto

de GA, acabó poniendo en evidencia más su continuidad con modelos y corrientes

de estudio precedentes, que su pretendida ruptura definitiva con enfoques previos.

Para comprobar esta proposición, repasaré brevemente algunas de los principales

modelos que dominaron el estudio de la gestión pública en las últimas décadas.

Continuidades y rupturas en el estudio de la gestión pública

Señalé al comienzo de este trabajo que, probablemente, parte de la dificultad

para que los autores logren mínimos acuerdos sobre los alcances del concepto

de GA se debe al hecho de que en este campo del conocimiento convergen tres

Capítulo I. Ideas sobre Gobierno 39

corrientes cuyas preocupaciones son bien diferentes: 1) la vieja tradición de estudios

sobre la gestión pública; 2) las investigaciones en materia de participación

social y democracia deliberativa; y 3) los trabajos que documentan el desarrollo

y papel de las TIC. En tal sentido, la novedad del GA no debe hacernos perder de

vista la paralela -aunque no sincrónica- trayectoria de estas tres corrientes de investigación,

cuya convergencia marca tanto la continuidad de buena parte de sus

preocupaciones como, al mismo tiempo, la ruptura que supone su encuentro en la

actual coyuntura histórica.

El estudio de la gestión pública tiene una antigua tradición académica,

que se remonta hasta fines del siglo XIX. Su preocupación central ha sido siempre

lograr que la administración estatal alcance los estándares más elevados en la

producción de bienes públicos, para lo cual ha propuesto normas, estructuras y

pautas de comportamiento congruentes con dicho objetivo. En este sentido, podría

afirmarse que el GA es un hito más a lo largo de un extenso proceso histórico

que ha visto nacer y desaparecer numerosos enfoques, modelos y paradigmas de

gestión pública, desde la antigua Administración Científica hasta el más reciente

New Public Management.

La denominada “perspectiva de Minnobrook”12 fue la primera ruptura importante

respecto de las corrientes tradicionales en el estudio de la administración

pública. Su lanzamiento se produjo en una conferencia que tuvo lugar en la

Universidad de Syracuse en 1968, en una época de fuertes conflictos sociales en

los Estados Unidos, con guerras exteriores, movimientos estudiantiles y fuertes

cuestionamientos políticos. Jóvenes académicos reflexionaron sobre el presente

y el futuro de la administración pública promoviendo un movimiento renovador

autodenominado “New Public Administration” Marini (1971) reunió en un conocido

libro sus principales aportes. Anti-positivista, anti-tecnicista y anti-jerárquica, la

perspectiva allí planteada reaccionó contra la administración pública tradicional,

considerando que ni su estudio ni la práctica, respondían adecuadamente a las

condiciones de un mundo cada vez más complejo y conflictivo. Las 4 D –o sea,

Descentralización, Desburocratización, Delegación y Democratización-, fueron los

12 Desde 1968, las conferencias Minnobrook se celebran cada 20 años, habiéndose realizado las de 1988 y 2008.

En 2028 tendrá lugar la cuarta. Su objetivo es reflexionar sobre el estado de avance del conocimiento en materia de

administración pública.

40 Gobierno Abierto: el valor social de la información pública

instrumentos propuestos para ello, rescatando al mismo tiempo la necesidad de

tornar más “pública” y menos “genérica” a la administración: más “prescriptiva” y

menos “descriptiva”; más “orientada al cliente o ciudadano” y menos orientada a

las “instituciones”; más “normativa” y menos “neutral”, pero no por todo ello menos

científica.

La segunda conferencia de Minnowbrook, celebrada en 1988, coincidió

con una época de importantes cambios en el rol del estado y el papel del mercado,

que se tradujeron en procesos de privatización, tercerización, reducción del

aparato estatal y protagonismo de organizaciones sociales de base. Se reiteraron

debates mantenidos veinte años antes, en temas de equidad social, ética, liderazgo

y rendición de cuentas. Se reconoció la continuidad del debate entre enfoques

normativos y conductistas en la gestión pública. Se puso el acento en la diversidad

y mayor complejidad social, en términos étnicos y de género. Se criticó el etnocentrismo

y parroquialismo de la disciplina y la falta de enfoques interdisciplinarios.

Se enfatizó la necesidad de reformar los sistemas de servicio civil. Y se comenzó

a debatir acerca de cuestiones tecnológicas tales como inteligencia artificial y sistemas

expertos.

No estuvieron ausentes de las deliberaciones las tensiones entre capitalismo

y democracia, pero existió consenso en que la administración pública podía

aprender tanto de las técnicas de gestión gubernamentales como de las del sector

privado. Se aceptó tácitamente la privatización, pero se manifestaron fuertes críticas

al mundo de los negocios y la empresa privada. Para H. George Frederickson

(1980), inspirador del Minnobrook II, la nueva administración pública debía conducir

a la creación de un estado más centrado en el ciudadano, más normativo,

prescriptivo y científico. A un estado que respondiera mejor a las demandas sociales,

que empleara funcionarios entusiastas y comprometidos en el desarrollo de la

igualdad social.

El movimiento rechazó la dicotomía política-administración y la imparcialidad

del estado, colocando el énfasis en la orientación hacia objetivos en lugar

de hacia procesos. Importaba lograr los objetivos, sin perjuicio de que los medios

Capítulo I. Ideas sobre Gobierno 41

variaran, aunque observando siempre normas éticas. Valores como la participación

ciudadana, la rendición de cuentas y expansión de la responsabilidad, la desburocratización,

el proceso decisorio democrático y la descentralización, fueron

especialmente destacados. En su visión, la nueva administración pública exigía un

funcionario proactivo, inspirado en la ética social, que reemplazara al tradicional

burócrata impersonal y supuestamente neutral.

No es difícil reconocer en estos desarrollos la simiente de varias orientaciones

nucleares del GA, que huelga reproducir por resultar bastante obvias. Estos

claros antecedentes serían aún más nítidos en las corrientes académicas que sucedieron

a las perspectivas de Minnobrook.

La Nueva Gestión Pública y sus epígonos

El surgimiento del New Public Management (NPM o Nueva Gestión Pública)

coincide con el auge del neoliberalismo en Estados Unidos e Inglaterra, el Consenso

de Washington, la primacía de la economía de mercado y la creencia de que

el estado era el responsable de la “década perdida” de los ochentas. Su concepción

privatista y mercado-céntrica condujo a la adopción de políticas de privatización,

descentralización, downsizing, desregulación, desburocratización, tercerización y

otras orientaciones tendientes a la reducción de la intervención estatal. Se enfatizó

la medición y estandarización de productos y resultados; se priorizó el diseño

de estructuras más autónomas, chatas y especializadas; se hicieron más borrosas

las fronteras entre los sectores público y privado, y se entronizaron los valores de

la eficiencia y el individualismo por encima de los valores de equidad y seguridad.

El enfoque de “estado empresarial” (entrepreneurial government), resultante

de la filosofía de la “reinvención del gobierno”, surgió poco después y guarda

estrechos vínculos con el NPM. Al Gore, responsable del National Performance

Review que explicitó sus objetivos, señaló que la cuestión central enfrentada por

su administración no era lo que el gobierno hace, sino cómo lo hace, por lo que

resultaba necesario reinventar un gobierno que tuviera un mejor desempeño a un

costo más bajo. Se requerían métodos empresariales, como los del sector privado,

42 Gobierno Abierto: el valor social de la información pública

para resolver los problemas de gestión, para lo cual debía reducir su distancia con

el sector privado. La pregunta, según sus inspiradores Osborne y Gaebler (1994),

era cómo cambiar un sistema burocrático por uno empresarial, para que sea catalítico,

competitivo, guiado por una misión, por una visión empresaria, orientado

hacia el mercado y los ciudadanos-clientes, descentralizado y adueñado por la

comunidad.

Sin embargo, estos modelos no agotaron la imaginación de los especialistas.

Existen numerosos rótulos con los que se ha pretendido mostrar otras rupturas

paradigmáticas, posteriores a la caída en descrédito del NPM. Entre ellos, el

enfoque del “buen gobierno” o “buena gobernanza”, término adoptado por el Banco

Mundial (1992) y el FMI (1997). Estos organismos supeditaron, en cierto modo, el

otorgamiento de créditos al cumplimiento de condicionalidades impuestas a los

países para considerar su eventual financiamiento. Si bien existe controversia sobre

el sentido preciso del término “gobernanza”, hay acuerdo en referirlo al proceso

a través del cual un gobierno implementa sus decisiones, lo que no varía si su jurisdicción

es nacional, regional o local. Desde la perspectiva del Banco Mundial, “buena

gobernanza” supone una burocracia transparente, imbuida de un ethos profesional,

brazo ejecutivo de un gobierno que responde por sus acciones. Además,

un gobierno justo, equitativo, democrático, eficiente y participativo, basado en el

imperio de la ley y con una visión estratégica. Mucho menor es, en este enfoque, la

preocupación por los aspectos técnicos de la gestión, que admiten enfoques más

contingentes.

A partir de aquí se bifurcan otros modelos e interpretaciones posibles. Por

ejemplo, el enfoque de gobierno electrónico (o e-gobierno), que pone el acento en

la aplicación de TIC al servicio de la relación entre gobierno y ciudadanía. Este es,

tal vez, el campo de la gestión que ha visto mayores transformaciones en comparación

con aspectos, relativos a los modelos organizativos, procesos de gestión,

carrera funcionarial u otros. Y, sin duda, el antecedente más directo del GA. El gobierno

electrónico facilitó el acceso ciudadano a los servicios públicos y aceleró

los trámites y tiempos de la decisión, además de mejorar la calidad de los servicios

Capítulo I. Ideas sobre Gobierno 43

y el uso potencial de los mecanismos de rendición de cuentas. También despertó

inquietudes acerca de la privacidad de la información e incrementó la demanda

ciudadana por mayor apertura de los repositorios de datos gubernamentales.

Se ha sugerido asimismo el presunto surgimiento de un enfoque de servicio

público (o public services approach), descripto por autores como Perry, Denhardt

o Light. Según estos autores, este enfoque se inspira en la teoría política

democrática y en diversas aproximaciones desde el Management y el diseño organizacional.

También responde a tradiciones más humanistas de la administración

pública, que enfatizan las nociones de interés público y derechos civiles. Según

Denhardt y Denhardt (2007), este enfoque se basa en siete principios sinérgicos:

servir a ciudadanos, no a clientes; procurar el interés público; valorizar la ciudadanía,

no el empresarismo; pensar estratégicamente; actuar democráticamente;

no dar por sentada la rendición de cuentas; servir en lugar de dirigir; valorizar a la

gente, no a la productividad. El gobierno debe ser un facilitador y catalizador, debe

empoderar a los ciudadanos y promover el valor de una relación armónica entre

estado, mercado y sociedad. Además de accountability hacia los ciudadanos, exige

valores sociales, observancia de normas políticas, respeto por derechos civiles

y cumplimiento de estándares profesionales. Es por demás evidente, como en el

caso del e-government, la estrecha vinculación entre este enfoque y el de GA.

Esta breve reseña sobre los modelos que sucesivamente dominaron el

campo de los estudios sobre la gestión pública, destaca mucho más las continuidades

que las rupturas. Desde esta perspectiva, el GA no resultaría ser un paradigma

totalmente novedoso, ya que recoge muchas de las orientaciones y valores de

corrientes académicas que lo precedieron. Las TIC hicieron la gran diferencia, en

la medida que expandieron las posibilidades de una comunicación, diálogo y colaboración

de doble vía entre ciudadanía y gobierno, a partir del desarrollo de la Web

2.0. Las nuevas tecnologías habilitaron nuevos canales para que la sociedad civil

participe, frente al estado, en el triple rol de co-decisor de políticas, co-productor de

bienes y servicios y contralor de la gestión pública.

Por su parte, esta perspectiva abrió nuevos cauces para el desarrollo de

44 Gobierno Abierto: el valor social de la información pública

estudios sobre derecho a la información, empoderamiento de la ciudadanía, relaciones

principal-agente, participación cívica y calidad de la democracia, temas

que, desde el campo de investigaciones sobre sociedad civil y estado, completaron

la tríada de enfoques académicos que convergen, hoy, sobre el paradigma del gobierno

abierto. Podría argumentarse que ha sido este componente de la tríada el

que más ha contribuido a diferenciar al GA del GE, en la medida en que una iniciativa

de participación ciudadana podría calificar como propia de un gobierno abierto,

aún si su implementación no requiriera soporte tecnológico alguno .

Una última cuestión: ¿”gobierno abierto” o “estado abierto”?

No reiteraré los argumentos expuestos en el texto. El propósito del trabajo fue

seguir el rumbo marcado por los desarrollos conceptuales que rodearon la concepción

del gobierno abierto, mostrando sus continuidades con el corpus teórico

y normativo que precedió históricamente a su surgimiento y la ruptura que supuso

su convergencia con la literatura sobre cultura cívica y participación ciudadana,

así como con los desarrollos de las ciencias de la información. Sin embargo, antes

de concluir el trabajo, y dado que de conceptos se trata, deseo efectuar un último

comentario sobre el origen epistemológico del término GA para designar nuestro

objeto de estudio y la necesidad de su reconsideración.

Para quienes estamos habituados a estudiar la problemática del estado,

no deja de llamar la atención el hecho de haberse adoptado y popularizado la expresión

open government, o “gobierno abierto”, para caracterizar la nueva modalidad

de vinculación entre ciudadanía y estado. Así, el término parecería aplicarse

exclusivamente al poder ejecutivo. Es cierto que otros poderes del estado, como

el legislativo y el judicial, no han demostrado aún una voluntad semejante de hacer

más transparente su gestión o promover la participación ciudadana, aunque

existen muchas iniciativas en tal sentido y suficiente evidencia para suponer que

13 De hecho, la AGA otorgó el premio a la mejor iniciativa de GA del año 2014, a un proyecto danés presentado

por la Asociación Nacional de Consejos Ciudadanos de Adultos Mayores. En Dinamarca, se exige legalmente que

todos los municipios faciliten la elección de un consejo ciudadano de adultos mayores, el que debe ser consultado

e involucrado en toda decisión o iniciativa que afecte a la población de mayor edad. Los consejos de ciudadanos

senior son elegidos por voto directo de la población de 60 o más años de edad, actuando como vínculo entre estos

ciudadanos y los políticos electos.

Capítulo I. Ideas sobre Gobierno 45

la tendencia también se extenderá cada vez más hacia estos otros ámbitos institucionales

(Oszlak, 2013).

Probablemente, la vigencia del término “open government” se debe a que

su empleo se originó en los Estados Unidos. En los países anglo-sajones, y especialmente

en este último, la noción de “estado” se aplica, casi exclusivamente, a las

jurisdicciones subnacionales, en tanto que la misma tiene mayor vigencia en los

países de tradición europea continental y en los de sus antiguas colonias. También

es probable que al hablar de “government” no se esté aludiendo estrictamente al

“gobierno”, sino a la responsabilidad de gobernar, por lo que también se ha sugerido

aludir al término open governance o “gobernanza abierta” (i.e., World Bank

Institute, 2012).

Sea como fuere, y para no dejar el asunto simplemente en el terreno semántico,

propongo la expresión “estado abierto”, por ser más propia del lenguaje

de las ciencias sociales latinoamericanas y por ser más abarcadora de las diferentes

instancias que conviven dentro del aparato estatal, incluyendo a las empresas

públicas, organismos descentralizados, entes públicos no estatales e, incluso, empresas

y organismos que reciben financiamiento o subsidios estatales, instancias

que también deberían adoptar esta filosofía.

Sin embargo, si bien creo estar acuñando un concepto más preciso, no aspiro

a que consiga reemplazar al concepto ya popularizado. Tal vez sea tarde para

sustituirlo, pero en todo caso, no quise perder la oportunidad para destacar que,

simplemente, como tantas otras veces, hemos copiado mal un concepto nacido

en otras latitudes. Sigamos, pues, hablando de open government.

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Capítulo I. Ideas sobre Gobierno 49

Lecciones aprendidas de la experiencia

internacional: lo bueno y lo malo

Ester Kaufman*

Introducción

Este capítulo tiene un título difícil de abordar ya que nos lleva a tener que

optar entre lo estático y lo dinámico. Por un lado, y es lo más sencillo, podemos

describir lo bueno o lo malo de lo que acontece en gobierno abierto, simplificando

nuestra valoración conforme a los rasgos más destacados de las experiencias

analizadas y descartando rasgos aún débiles que podrían dar origen a cambios.

En tal caso, lo positivo sería tratado siempre como positivo a lo largo del texto y lo

negativo quedaría descalificado en forma permanente. Por el contrario, podemos

avanzar sobre las experiencias considerando su increíble dinamismo multiactoral

y de sentidos, donde lo que hemos valorado como bueno es dinámico y puede,

conforme a indicio aún no dominante de esas experiencias u otras, transformarse

en malo y viceversa. De este modo podemos imaginar distintos resultados, como

sucede con un calidoscopio cuando sus piezas son movidas. Este último el enfoque,

el elegido, es el más atinado pero el más arduo de concretar en pocas páginas.

Aclarada esta cuestión, pasamos a definir el universo recortado como “experiencia

internacional”. Tomaremos como línea de base los planes de acción presentados

por países del continente ante la Open Government Partnership (OGP o

AGA por sus siglas en español). Se trata, en todos los casos, de planes nacionales

originados en los poderes ejecutivos, en las áreas a cargo de la coordinación del

ciclo de los planes de acción14. Quedan fuera las iniciativas llevadas a cabo por paí-

* Abogada y Magister en Ciencias Sociales. Investigadora en el área de gobierno abierto del CIS-IDES-CONICET en

Argentina. Tutora del Curso OEA: Estrategias para el Gobierno Abierto en las Américas. Coordinadora académica de

los cursos Iberoamericanos “Ambientes Web y Gestión del Conocimiento” (INAP-CLAD-EIAPP). Ex Directora de la

Red Virtual de Gobierno Abierto para las Américas y Ex Coordinadora de la Red Open Government - Sharing Canada’s

Experience in Dialogue with the Americas. Co-autora de Teoría y práctica del gobierno abierto. Lecciones de la

experiencia internacional (2014) OEA-Red GEAL-IDRC y autora de Aportes para el Gobierno Abierto y la entrega de

servicios. Experiencias canadienses (2012). Más información en http://www.esterkaufman.com.ar/?page_id=358

14 Dichos planes fueron analizados en Kaufman (2014). Se investigaron los planes de 26 países; 14 de los cuales

pertenecen a miembros americanos: Argentina, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Estados

Unidos, Guatemala, Honduras, México, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay.

50 Gobierno Abierto: el valor social de la información pública

ses no miembros, o por los estados subnacionales, lo que incluye a los locales15.

Tampoco están incluidas, salvo algunas excepciones, las iniciativas de otros poderes

reconocidas como de “Parlamento Abierto” o “Poder Judicial Abierto”. Queda

en la intención de AGA ir incorporando estas experiencias16.

Descartados estos ámbitos, a continuación nos concentraremos en la gestión internacional

del gobierno abierto (GA) desarrollada por la AGA; y también en las

coordinaciones nacionales del ciclo de los planes de acción, desde una perspectiva

dinámica de maduración y crecimiento en complejidad.

Los dos niveles de gestión del GA

La AGA se ve a sí misma como una plataforma donde diversos actores del gobierno,

de la sociedad y del sector privado interactúan, asumen compromisos, gestionan

conocimiento, generan aprendizajes horizontales, casos exitosos, etcétera.

Todas estas interacciones son positivas pero de escaso impacto en la mayoría

de las instituciones públicas y en buena parte de la sociedad civil. Para potenciar

los efectos de las interacciones, más allá de la apropiación azarosa del enfoque

de GA (lo que en si mismo tiene un inmenso valor) deberíamos profundizar sobre

cuál es la situación actual y diferenciarla de la que sería deseable, para no quedar

atrapados en referencias generalizadas tales como “gobierno“, “sector privado” o

“sociedad civil”.

Sin embargo, hay que ser conscientes de dónde partimos. Muchas de las

responsabilidades de coordinación de los primeros planes estuvieron asentadas

Según el Explorer OGP (2015), base de datos del IRM, se ha verificado la escasa inclusión de esta temática en

los planes de acción. Sólo Canadá y USA han hecho alguna propuesta en América. A medida que el ciclo de los

planes avanza, este nivel empieza a cobrar envergadura. Tal es el caso de México donde el INAI (Instituto Nacional

de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales) está impulsando el gobierno abierto

local, conjuntamente con los órganos garantes de la transparencia. Esta tarea está registrando resistencia de los

gobiernos estaduales a incluir a la sociedad civil. Se trata de un proceso totalmente incipiente. Ver FUNDAR (2015).

En AGA (2014a) se menciona que su Steering Committee (OGP SC) explorará en 2015 varias posibilidades para

apoyar a nuevos actores e innovaciones, a saber: 1) Invitando a comprometerse con la AGA, como prueba piloto,

al nivel subnacional (estado, provincia o municipio); 2) Alentando al involucramiento al Poder Legislativo, al Poder

Judicial y otros cuerpos constitucionales para el desarrollo o supervisión de compromisos AGA; 3) Identificando una

aproximación estratégica para el involucramiento activo de líderes del sector privado (Traducción propia). Sin embargo,

la mención en los planes de acción de los otros poderes o niveles jurisdiccionales es menor. Del banco de datos

del Explorer IRM AGA (2015) surge que, para el Poder Legislativo, México propuso 8 compromisos y cumplió 5; Chile

cumplió su único compromiso; Colombia, sus 2 compromisos; USA, 2 de sus 3 compromisos y; Perú ninguno de sus

2 compromisos. Las iniciativas sobre el Poder Judicial son aún más escasas. Colombia es el único país de América

que propuso un compromiso que no cumplió.

Capítulo I. Ideas sobre Gobierno 51

en las áreas responsables del gobierno electrónico, áreas proclives a sobredimensionar

el rol de la tecnología y a sostener una mirada burocéntrica. Aún este fenómeno

se sigue registrando pero con cambios favorables.

Estas primeras coordinaciones, para cubrir los requerimientos de la AGA,

convocaron a organizaciones de la sociedad civil (OSCs) ligadas a algunos temas

transversales (o de valores) como transparencia, acceso a la información, lucha

contra la corrupción o similares. El tipo de OSCs convocadas suelen disponer de

miembros competentes, de buena inserción nacional e internacional, así como de

acceso a fondos. De otro modo les resultaría imposible tener una participación

constante en ambos niveles de gestión. Se han podido insertar sin dificultades en

las dinámicas de la AGA, participar del aprendizaje entre pares (webinarios) o estar

insertas en los intercambios en blogs17. Nótese que muchas de las disertaciones

son en inglés, idioma predominante de AGA para intervenir, comunicar ideas,

procurar fondos, conocer los lanzamientos de directivas y recomendaciones, así

como para actuar en los eventos internacionales, lo que supone competencias

personales e institucionales importantes, no características de la “sociedad civil”

en general.

En la mayoría de las situaciones, estas OSCs conocieron el borrador de

los primeros planes y participaron en respuesta a invitaciones específicas. Les

quedaba coincidir o disentir con lo ya propuesto y sugerir leves modificaciones

sin garantía de resultado. Ninguna de estas OSCs era capaz de avanzar más allá

de la propuesta de alguna política, y menos de co-gestionar la implementación o

compartir acciones de monitoreo y de evaluación.

Esta situación fue cambiando con el tiempo con la puesta en caja de cada

ciclo dentro del modelo AGA de GA, el que se desplegará en el correr de estas páginas.

De este modo, la AGA comenzó a consolidar un mayor ordenamiento temático,

una participación más rica en nombre de la “sociedad civil”, y un fortalecimiento

creciente del área responsable de la coordinación del ciclo. Con el tiempo también

inauguró una nueva política de defensa de sus principios y valores.

17 Me refiero a los webinarios organizados por OGP con apoyo del Banco Mundial, o creación de blogs en la plataforma

OGP, como la “OGP Civil Society Hub” http://www.ogphub.org

52 Gobierno Abierto: el valor social de la información pública

Diversos procesos de maduración en el nivel internacional y en los nacionales

Proceso de maduración y ajuste temático

La AGA ha privilegiado un ordenamiento temático que refiere especialmente

a 5 desafíos y a 4 principios o valores18, fomentando las atracciones y exclusiones

entre las materias. Para ello existen complicados procesos y mecanismos

que se irán describiendo. Los desafíos AGA son:

1. Mejora de servicios públicos: Incluye una amplia gama de servicios públicos.

Se busca promover la mejora e innovación de los mismos por parte

del gobierno o del sector privado.

2. Aumento de la integridad pública: Contempla esfuerzos hacia la ética

pública, prevención y ataque a la corrupción, acceso a la información, reformas

financieras, así como de afianzamiento de libertades de la sociedad

civil y de los medios de comunicación.

3. Manejo de recursos públicos con mayor eficacia y eficiencia: Comprende

el uso adecuado en la asignación de recursos presupuestarios, financiamiento

tanto interno como externo y aprovechamiento y conservación

de recursos naturales.

4. Construcción de comunidades más seguras: Abarca temas de seguridad

pública, respuesta y atención ante desastres naturales, riesgos ambientales

y protección civil.

5. Aumento de la responsabilidad corporativa y rendición de cuentas institucional

y del sector privado: Promueve la responsabilidad empresarial en

temas tales como medio ambiente, protección del consumidor, participación

de la comunidad y lucha anticorrupción.

Según AGA los compromisos formulados en los planes de acción deben estar referidos,

al menos, a alguno de los cinco desafíos descriptos. A su vez, dichos compromisos

deben vincularse al menos con uno de los cuatro valores o principios

siguientes:

1. Acceso a la información: Incluye información institucional y también

18 Para describir estos desafíos se ha utilizado el texto de Ramírez-Alujas (2013:10) y el sitio web mexicano sobre la

Alianza para el Gobierno Abierto: http://www.aga.org.mx/SitePages/QueEsAGA.aspx

Capítulo I. Ideas sobre Gobierno 53

toda otra que resulte útil a la ciudadanía. Comprende la publicación proactiva

y la reactiva. Supone la utilización de software para abaratar el acceso

y puede incluir o no datos abiertos.

2. Participación Ciudadana: Está referida al ciclo de las políticas públicas,

mecanismos de fortalecimiento de la democracia y libertad de reunión o

asociación, prensa o expresión.

3. Rendición de cuentas: Comprende lo normativo y también lo procedimental.

Los destinatarios pueden ser actores institucionales pero también

la ciudadanía.

4. Tecnología e innovación para la apertura: Apunta a facilitar el intercambio

y comprensión de la información, la colaboración, la participación, así

como la reducción de costos.

Estos desafíos y valores AGA no fueron tenidos en cuenta en los primeros

planes. Así, cada gobierno se explayó abiertamente sobre sus propias iniciativas

y se comprometió con temas muchas veces relacionados con gobierno electrónico,

mientras que otros respondían a políticas internas o a su propio enfoque de

gobierno abierto. Sobre esa base se construyó una categorización, reproducida en

este libro en el texto de Oscar Oszlak19 y que sirvió de base para la investigación de

Kaufman (2014:59-206).

Luego, estos desafíos y valores se fueron consolidando y algunos temas

quedaron afuera, como la articulación y el principio de colaboración. Ambos fueron

incluidos entre las variables utilizadas en Kaufman (2014:107-8) para dimensionar

la complejidad de las medidas en el grado de mejoramiento de las capacidades

institucionales20, y son esenciales para avanzar hacia un estado integrado, especialmente,

en referencia a la interfaz con la ciudadanía, los esquemas coordinados

como las ventanillas únicas, o la gestión transversal de la información o de la participación.

19 Ver el Cuadro II. Clasificación Temática de Planes de Acción presentados a la AGA.

20 A continuación se definirán dos de las variables aplicadas en Kaufman (2014:107-8): articulación y colaboración.

Articulación. Es una variable más estable y formal, y se refiere a la conexión entre instituciones o áreas en tanto

están involucradas en políticas comunes o agrupadas en nuevas normativas. Por las nuevas características que

incorpora el GA: “estado en red”, nuevas arquitecturas institucionales, espacios de diálogo multiactoral, entre otras;

cada propuesta fue mirada desde la existencia o no de articulaciones transversales, diagonales o verticales. La

Articulación transversal existe cuando las medidas comprometen horizontalmente a diversas áreas o ministerios;

Articulación diagonal, cuando está combinada la articulación interinstitucional con una participación ciudadana es54

Gobierno Abierto: el valor social de la información pública

Ello va más allá de los desafíos de mejora en la integridad o en el manejo

de recursos. El aumento de capacidades, además de lo que es propiamente la

formación y sensibilización para el cambio cultural, supone gestiones sistémicas,

con áreas y responsabilidades concretas y transversales, que recorren y articulan

todo el aparato gubernamental, lo que supone mecanismos de colaboración horizontal,

con o sin participación ciudadana.

Esta ausencia, excepto en algunos países de mayor desarrollo en el tema,

muestra que el estado no es problematizado como un sujeto que debe estar en

condiciones para llevar adelante políticas de GA en forma coordinada como, por

ejemplo, las de producción de datos abiertos conforme a demandas detectadas.

Lamentablemente, y eso representa una debilidad, este tipo de temas de real impacto

para los estados no forma parte ni de los desafíos ni de los valores reivindicados

por AGA.

Otro asunto imposible de incluir en los desafíos y principios/valores seleccionados

por la AGA es el de las brechas en relación a la inclusión social. En la

investigación mencionada se detectaron planes que incluyen programas para restringir

la brecha digital y aumentar la conectividad; para la inclusión social de poblaciones

vulnerables o discriminadas; o para el desarrollo de procedimientos a fin

de que los informes oficiales sean fáciles de entender. A través de ellos podemos

identificar distintas brechas calificadas como relevantes en esas primeras etapas.

Tal es el caso de la brecha de comprensión del lenguaje institucional, problematizada

en el plan de Colombia (compromiso de “Lenguaje Claro”) o en Europa, en

los planes de acción de Finlandia y Noruega, donde el lenguaje claro se reconoce

como un derecho ciudadano; también las brechas propiamente digitales, aludidas

por Argentina, Guatemala, Panamá, Perú y Uruguay en sus planes iniciales; y las

brechas sociales de sectores indígenas, incorporadas por Chile y Perú. De este

modo, algunos países han destacado en sus PA compromisos que son caros a sus

table, donde pueden encontrarse mecánicas de “colaboración”; y la Articulación vertical, cuando existe interconexión

de organismos de distintos niveles en una misma área o sector; con o sin participación ciudadana en términos

estables. Colaboración: En estos casos estamos frente a involucramientos voluntarios, tanto de ciudadanos como

de funcionarios. Pueden ser parte de medidas con articulación o no. En el primer caso, tanto la “articulación diagonal”

como la “articulación vertical” contienen espacios de colaboración. Pueden también ser casos sin articulación

formal, como cuando funciona internamente bajo la forma de redes o comunidades de práctica.

Capítulo I. Ideas sobre Gobierno 55

propias políticas. Con base a estas y otras peculiaridades, detectadas en la investigación

realizada sobre los primeros planes, hemos podido construir modelos de

GA diferentes y que responden a las propias idiosincrasias y problemáticas regionales

o nacionales relevadas (Kaufman, 2014:160-165). Mantener estos desafíos,

problemáticas y valores, e incluirlos como relevantes en nuestros PA es una deuda

que la región tiene para con sus propios países, frente al enfoque globalizado de

GA de la AGA que va permeando los planes tal como describimos en este capítulo.

Volviendo al modo en que se fueron instalando los desafíos y principios, si

bien los países tienen libertad para incluir compromisos, la solución más fácil es ir

respondiendo al marco AGA, desde el que cual podrán ser más fácilmente evaluados

y evaluarse a sí mismos. De todos modos, la propia AGA está reconociendo

que dicho marco no puede englobar muchos compromisos y que está avanzando

hacia su ampliación. Detectamos algún grado de libertad en los informes IRM,

como en el de Argentina (IRM, 2015) que, luego de la consulta con la sociedad

civil, concluye que los desafíos para ese país serían: “Transparencia y acceso a la

información”, “Balance de poderes del gobierno”, y “Combate a la corrupción”21.

Con el mejoramiento del marco, es bueno que este ordenamiento pueda

facilitar los procesos de cada ciclo. Lo que queda para cada país, es hacer valer

sus temas y esa es una decisión que va más allá de la AGA. La debilidad reside en

que a veces los países quedan atrapados en la formulación más cómoda, ciñéndose

estrictamente al plan de AGA. Un ejemplo de lo dicho anteriormente son los

formatos para la redacción del PA22 y para las evaluaciones, donde los desafíos y

principios constituyen algunos de sus ejes organizadores.

La primera evaluación consiste en una autoevaluación que cada gobierno

debe elaborar en conjunto con la sociedad civil. Dado que se realiza anualmente,

cada Plan de Acción supone dos reportes de autoevaluación. El primero se relaciona

con el desarrollo del PA y a sus primeras implementaciones, mientras el segundo

refiere al cumplimiento final de los compromisos asumidos. Los reportes deben

21 Estas entrevistas fueron realizadas a funcionarios del IRM y al evaluador independiente IRM para Argentina en

ocasión en que se presentó el último informe (IRM, 2015) en Buenos Aires, el 15/06/2015. El evaluador defendió la

vinculación de los desafíos nacionales identificados con los que son marco en la OGP.

22 Ver: Action Plan Template:

http://www.opengovpartnership.org/sites/default/files/attachments/OGP_actionplan_guide%20FINAL_0.pdf

56 Gobierno Abierto: el valor social de la información pública

especificar detalladamente las características de la participación (modalidades,

foros, frecuencias, organizaciones participantes), los resultados de las consultas;

y también el cumplimiento de los compromisos conforme al modelo AGA. A su

vez deben informar si se han cumplido o no las recomendaciones consignadas

en la evaluación independiente del Independent Reporting Mechanism (IRM), en

caso de existir alguna. Ello dependerá del avance en el ciclo en que cada país se

encuentra.

En cuanto a la evaluación independiente IRM, la misma sigue una serie de

pautas también ligadas a los desafíos y valores y a la participación multiactoral.

A su vez mide el tipo de impacto que potencialmente podrían generar los compromisos

conforme a una escala: ningún impacto, escaso impacto, moderado o

transformador. Después deben verificar el grado de implementación de los compromisos.

De este modo se va generando una organización conceptual (según

modelo AGA), con algunos ajustes que se empiezan a seguir, por arrastre, en los

futuros planes y evaluaciones.

Proceso de maduración y la complejidad creciente de los organismos de coordinación

del ciclo

Tal como venimos diciendo, los primeros planes fueron concebidos por lo

común en silos burocráticos, especialmente cuando la coordinación quedó en el

área de gestión tecnológica, que no es una gran gestora de políticas. Así muchos

planes fueron, primordialmente listados de medidas tecnológicas propias del área,

más las de áreas amigas, con el aditamento de programas convertidos en bandera

por algunos políticos o por algunas áreas centrales.

En estos primeros desarrollos existió una gran confusión entre lo que es

gobierno abierto y gobierno electrónico, en beneficio de éste último. Esto significó

que los compromisos referidos a la participación ciudadana fueran más formales

que reales, con clara ausencia de propuestas de creación de espacios estables

para su desarrollo23.

23 Si se observa el universo investigado en Kaufman (2014:124) el 24,20% de las medidas contenidas en los planes

de los 26 países analizados refiere a formas de participación no estables. Pueden consistir en plataformas con

herramientas Web 2.0 o espacios para volcar quejas o sugerencias, todos ellos no utilizados o subutilizados. Respecto

a la variable “colaboración”, que supone la participación estable en función de co-producción o co-creación, el

porcentaje de medidas en dicho sentido es realmente casi inexistente: sólo un 1,70%.

Capítulo I. Ideas sobre Gobierno 57

En la actualidad, si bien el sector tecnológico sigue estando presente por

propio derecho, en muchos casos la coordinación del ciclo comenzó a situarse

en áreas centrales de la Presidencia, en espacios de confluencia de varios ministerios,

en la intersección de los mismos en áreas tipo Jefatura de Gabinete, en

órganos multisectoriales de Transparencia, entre otras variantes. Este cambio es

relevante y bueno, sobre todo si está institucionalizado.

Por otra parte, la AGA está incentivando que exista una representación

estatal lo más completa posible. Ello significa sumar a la coordinación del ciclo a

otros actores institucionales del ejecutivo nacional, además de los demás poderes

y niveles del estado.

Al respecto, deberíamos evitar la simplificación de aplicar sin reservas lógicas

los compromisos propios de las funciones de los poderes ejecutivos cuando

se trata del ámbito legislativo o el judicial. Igual sucede cuando pretendemos

incorporarlos a niveles subnacionales. Si bien hay temas transversales comunes

como los de transparencia, acceso a la información o rendición de cuentas; otros

son específicos y deben ser tratados y gestionados en su especificidad. En el caso

del poder legislativo los compromisos deberían también referirse a la incorporación

ciudadana de actividades legislativas, así como en el caso del poder judicial,

los mismos deberían relacionarse con la participación ciudadanía en la administración

de justicia y la comprensión de sus derechos referidos a la función judicial.

En cuanto a los niveles subnacionales, los temas a incluir estarán determinados

por las funciones sobre las que se formulan los compromisos, que son diferentes

a las del ámbito federal. También, en estos casos, hay que hacer la distinción entre

funciones ejecutivas, legislativas y judiciales.

Tratamos hasta ahora el tema de fondo sobre la presencia de otros poderes

y niveles del estado en los planes de acción. En cuanto a las formas, sería malo

si los mismos debieran encorsetarse en el PA del Poder Ejecutivo de una manera

confusa, reforzando la presencia presidencialista o haciendo asumir a algunas de

sus áreas compromisos que no están en condiciones de cumplir, como más adelante

se verá con los proyectos de leyes comprometidos por algún ministerio o

58 Gobierno Abierto: el valor social de la información pública

área central. Lo más atinado sería articular formas de coordinación donde puedan

visualizarse claramente los compromisos asumidos por cada uno de estos poderes

y niveles.

Proceso de crecimiento de los grupos de la sociedad civil

La AGA es supervisada por un Steering Committee (Comité Directivo, AGA

SC) compuesto por representantes de gobiernos y sociedad civil. Desde el punto

más alto de la coordinación (AGA) hasta el nivel nacional, la sociedad civil debe estar

representada y participando. Además, dentro de la AGA existe un subcomité de

Coordinación de Sociedad Civil (Civil Society Coordination: OGP CSC) que trabaja

para ampliar, fortalecer y fomentar la participación de la sociedad civil en torno a la

AGA, particularmente a nivel nacional. La función del AGA CSC es apoyar a actores

nacionales para que obtengan los mayores beneficios –lo que incluye su intervención

en el diseño, implementación y monitoreo de planes de acción de AGA– y para

que logren sus objetivos de incidencia24. Puede mencionarse también al Mecanismo

de Revisión Independiente (IRM) que va controlando el cumplimiento de estas

pautas.

La AGA CSC está desempeñando un rol primordial para fortalecer la presencia

de representantes de la “sociedad civil”, a través de sus guías y presencia

efectiva en encuentros, comunicaciones, divulgación de mejores prácticas, etc.

Una herramienta piloto elaborada en AGA, y que es muy útil, es la Nation Action

Plan Review Tool- Pilot (2014)25.

Uno de los aciertos fue inducir la ampliación de la convocatoria hacia

OSCs sectoriales. Así comienzan a ser más frecuentes nuevas temáticas que batallan

por distinguirse hasta finalizar en algún compromiso. Tales son los casos

de los grupos temáticos de salud, medio ambiente, juventud, educación, cultura o

trabajo, entre otros, que buscan introducir sus objetivos en el segundo o el tercer

PA. Estos grupos temáticos nacionales están respondiendo a criterios y proce-

24 Extraído de http://www.opengovpartnership.org/es/c%C3%B3mo-funciona-ogp/di%C3%A1logo-con-sociedad-civil

25 Ver: http://www.ogphub.org/napreview-pilot/ y http://www.ogphub.org/wp-content/uploads/2014/03/NAPReview-pilot_v4.1a.pdf . Se

trata de una herramienta de revisión, en su fase piloto, donde se sugiere la siguiente estructura: Una organización civil líder (seleccionada

y aprobada por las OSCs involucradas) conduce la revisión preliminar del Plan. Luego, esta revisión es compartida con las OSCs para

que realicen comentarios. Hecho esto se comparte con el gobierno. Una versión final de la revisión es publicada con los comentarios de

otras OSCs. Concluye con un extenso check-list para verificar cómo se ha cumplido con los distintos niveles de participación ciudadana

en el ciclo.

Capítulo I. Ideas sobre Gobierno 59

dimientos que suelen encontrarse en acuerdos metodológicos entre los actores

intervinientes para gestionar el ciclo, además del marco sugerido por la propia

AGA. Dichos acuerdos organizan la forma de proceder desde la identificación de

un compromiso, el encuentro con las contrapartes institucionales, el pacto sobre

los términos de responsabilidad, plazos, indicadores, etcétera26. Los compromisos

también son propuestos por alguna autoridad. Sea cual fuere la fuente de la propuesta,

la misma deberá terminar respondiendo a un proceso de co-creación, ya

que esa calidad va a estar evaluada permanentemente, comprometiendo cada vez

más a estos grupos en actividades de monitoreo y evaluación.

Según la información agregada por la AGA en su nueva estrategia para el

período 2015-2018, en toda la primera ronda de los 43 reportes de evaluación IRM,

se encontraron que el 73% de los gobiernos han tenido consultas presenciales con

los stakeholders de la sociedad civil en el diseño de su PA y que el 42% establecían

un foro regular para continuar el diálogo. Por otra parte, un número creciente de

países miembros han establecido un cuerpo multisectorial para supervisar el ciclo,

por ejemplo, Costa Rica, Filipinas, México, Perú, US y UK, entre otros. Además del

crecimiento de respaldos provenientes de las más altas autoridades, los eventos

AGA incluyen un número cada vez más importante de líderes y funcionarios de alto

nivel. También cabe destacar la facilitación del aprendizaje entre pares, que se ha

implementado a través de intercambios bilaterales, grupos de trabajo, webinarios

y redes sociales de participación multiactoral (AGA, 2014a:15). A la fecha del documento

citado, la AGA, junto con el Banco Mundial, han realizado 28 webinarios

con 2.200 participantes27. El Civil Society Engagement Team mantiene un activo

mailing list con más de 1,500 actores de la sociedad civil (AGA; 2014a:16).

Estos avances son muy positivos y, es posible que este aprendizaje transversal

entre los diversos actores con este tipo de estructuras permita ir pensando

en arquitecturas complejas de articulación.

26 En el caso de la Argentina, hasta el reemplazo de las autoridades a cargo de la coordinación debido al cambio del Jefe de Gabinete,

la organización de las mesas temáticas era la siguiente: transparencia y acceso a la información, justicia, seguridad, energía y medio

ambiente, inclusión, políticas sociales y discapacidad, innovación y tecnologías, infraestructura y obras públicas y, finalmente, salud y

educación. Según la fuente https://ogpargentina.wordpress.com/2014/12/18/ultima-reunion-quincenal-del-2014/ cada una de estas

mesas debía contar con representantes de la sociedad civil y también con funcionarios con capacidad de decisión. De este modo se

pensaba elaborar el 2º PA. Además, se planeaba darle una amplia difusión.

27 Los webinarios van publicándose en http://www.opengovpartnership.org/topics?f[0]=type%3Awebinar.

60 Gobierno Abierto: el valor social de la información pública

Proceso de maduración de la AGA. Nueva Estrategia 2015-2018 y Política de

Defensa de Valores y Principios

En esta sección analizaremos los textos que documentan la Nueva Estrategia

2015-2018 (AGA, 2014a) y su Política de Defensa de Valores y Principios

(AGA, 2014b). Los mismos son consecuencia de los cambios registrados en la

puntuación de la elegibilidad del país y también de las conclusiones del informe

del IRM relacionado28. En resumidas cuentas, allí se sostiene que el crecimiento

y reconocimiento internacional de la AGA, como una vía voluntaria para el involucramiento

e intercambio de ideas entre los gobiernos y la sociedad civil, pone en

situación a la AGA de desarrollar una política relacionada con la defensa de los

valores y principios, tal como se expresa en la Declaración de Principios y en los

Artículos de Gobernanza (AGA; 2015). Estos últimos establecen que el subcomité

Criteria and Standards (AGA C/S) puede realizar una recomendación al OGP Steering

Committee (OGP SC) sobre cuando es necesario reconsiderar la participación

de un país en la AGA, lo que sucedería cuando los países miembros estén tomando

acciones que socavan los valores y principios de la AGA.

La Declaración de Principios firmada voluntariamente por los países

miembros contiene el compromiso de “proteger la capacidad de las organizaciones

sin fines de lucro y de la sociedad civil para que su funcionamiento sea coherente

con nuestro compromiso con la libertad de expresión, de asociación y de

opinión” (AGA, 2011). Además, la “Teoría del Cambio” sobre la que se basa esta

política resalta la importancia de contar con una sociedad civil comprometida con

el espacio de participación y la incidencia en el PA. Dicha Teoría será tratada en el

próximo título.

Frente a una evidente disminución de los espacios de participación para

las OSC en varios países participantes, se ha decidido desarrollar las siguientes

acciones: a) asistir al país en cuestión para superar las dificultades y restablecer el

ambiente de colaboración gobierno - sociedad civil, y; b) salvaguardar la Declaración

de Principios de la AGA y mitigar los riesgos sobre su reputación.

Para activar este mecanismo, se han destacado 3 vías para llamar la aten-

28 Cabe recordar que la elegibilidad se relaciona con el grado de transparencia presupuestaria, acceso a la información gubernamental,

divulgación de activos e involucramiento ciudadano.

Capítulo I. Ideas sobre Gobierno 61

ción sobre un país: (1) un miembro del AGA SC comunica el problema presentado

al subcomité OGP C/S; (2) uno de los socios multilaterales oficiales AGA o grupos

de trabajo co-presentadores manifiesta sus inquietudes a la OGP SC o a la OGP

SU; (3) la OGP SC o la OGP SU recibe una carta de preocupación de una OSC sin

fines de lucro, o una organización de medios de comunicación participante, a nivel

nacional o internacional.

Hecho lo anterior, es responsabilidad del AGA subcomité C/S, y del Support

Unit (OGP SU) (del que depende el subcomité mencionado) en primer término;

(1) verificar la información recibida, cruzándola con otras referencias; (2) valorar

la relevancia del problema conforme a la Declaración de Principios y Artículos

de Gobernanza (3) cotejar la información con los hallazgos del reporte IRM; (4)

evaluar si una intervención de la AGA podría tener el impacto deseado en el país en

cuestión o la acción es necesaria para proteger la credibilidad de la AGA .

La OGP SU puede escribir una nota al contacto de la AGA en el país. Si la

respuesta es que el asunto está siendo gestionado¬¬ internamente, todo termina

allí. De otro modo, el tema avanza hacia las etapas descriptas a continuación29.

Etapa 1: Si encuentran válida la inquietud planteada, las acciones a seguir

en esta etapa son: (1) participar en una negociación de alcance diplomático, con

inclusión del nivel político, funcionarial y de los socios multilaterales; (2) escribir

una carta oficial al punto de contacto AGA en el país; (3) ofrecer una asistencia

técnica al gobierno para trabajar el problema; (4) contactar a socios multilaterales

activos del país para que ayuden a abordar las cuestiones planteadas; y (5) invitar

a su punto de contacto local para trabajar con el subcomité OGP C/S en relación

a un plan de trabajo y a un calendario para hacer frente a la situación, si esto es

aplicable.

Etapa 2: Si la primera etapa fracasa, se recomienda lo siguiente: (1) invitar

al gobierno a asistir a una reunión especial con el OGP SC para debatir la situación

y las consecuencias respecto a la participación en la AGA de dicho país; y (2) recomendar

la escritura de una nota dirigida al país informando que el mismo será

incluido temporalmente en la lista de inactivos de la AGA , hasta que el problema

29 Se han omitido algunas menciones a sus órganos internos para facilitar la comprensión de esta política.

62 Gobierno Abierto: el valor social de la información pública

se resuelva. La inactividad no suspende la obligación del país miembro con la AGA

respecto al financiamiento anual.

El subcomité OGP C/S ha construido una lista no taxativa sobre asuntos

considerados “preocupantes”. Contempla los casos de nuevas políticas que reducen

significativamente el acceso a la información; el espacio independiente de las

OSCs que obstruyen la recepción de fondos; o cuando convoquen sólo a OSCs

afines para participar en las consultas. Esta reducción se relaciona con libertades

fundamentales como la de expresión, reunión pacífica y de asociación. También

incluyen las relativas a una reducción importante de la libertad de prensa o que

amenace la propiedad de los medios o su independencia.

El primer caso de aplicación de esta política es el de Azerbaijan. En marzo

de 2015 tres OSCs presentaron un reclamo30. Denunciaron ataques físicos a sus

integrantes, bloqueos a sus cuentas bancarias y a nuevos financiamientos. Por

otra parte se sucedieron una serie de arrestos a líderes y periodistas. Algunos tuvieron

que abandonar el país. Verificada la situación por parte del subcomité OGP

C/S, se ingresó en la Etapa 1. La AGA ofreció asistencia a dicho país para restablecer

el ambiente de colaboración entre la sociedad civil y el gobierno y mitigar

los riesgos de reputación para la AGA31. Este caso demuestra que la “reducción

significativa” de los espacios de participación mencionada por la AGA debe revestir

mucha gravedad.

“Teoría del cambio”, base de la nueva estrategia32

El modelo AGA reúne tres elementos críticos: la construcción del compromiso del

alto nivel político, el empoderamiento de los reformadores públicos y apoyo efectivo

al involucramiento de las OSCs. Así explican lo que identifican como “círculo

virtuoso”:

• Cuanto mayor es el involucramiento de la sociedad civil en el espacio de

gestión del PA, es más probable que las políticas y programas incluidos en

el PA sean ambiciosas y se encuentren realmente implementadas.

• Cuanto más aprenden los gobiernos de los hallazgos del IRM, es más

30 La nota de las OSCs puede encontrarse en http://www.opengovpartnership.org/sites/default/files/attachments/OGP%20enquiry%20

request%20letter%20-%20PWYP%20CIVICUS%20ART19.pdf

31 La Declaración puede ser encontrada en http://www.opengovpartnership.org/blog/open-government-partnership/2015/05/18/statement-

government-azerbaijan%E2%80%99s-participation-ogp

Capítulo I. Ideas sobre Gobierno 63

probable que cada PA muestre mejoras más destacadas tanto en su proceso

como en su contenido.

• Cuando las normas cambian y los gobiernos comienzan a sentirse más

confortables con la transparencia, ellos mismos introducirán más oportunidades

para el diálogo y serán más receptivos al input y participación de

la sociedad civil.

• Cuantos más ciudadanos ven al gobierno abordar reformas significativas

a través de la AGA , más querrán comprometerse y presionarán a sus

líderes electos.

De este modo se puede avanzar simultáneamente de forma top-down,

mid-level y bottom-up. Para ello reconocen la necesidad de proveer directivas y supervisión;

también incorporar información (como los Reportes IRM) o incentivos

(ej: Open Gov Award) (AGA , 2014a:18).

Respecto de la sociedad civil (AGA , 2014a:23), plantean prestar apoyo a

nivel local, generar instrumentos de promoción y divulgación de esas herramientas,

realizar eventos, generar asociaciones (redes y coaliciones) para que puedan

defender sus objetivos en la Plataforma AGA ; y ayudar con input33. Ellos mismos

son conscientes de los desafíos que aún les quedan por cubrir. En ese sentido, he

resaltado algunas partes significativas de un cuadro expuesto en el mismo documento

(AGA , 2014a: 33-4)34.

32 OGP (2014a). El texto incluido es de traducción propia.

33 Como ejemplo mencionamos el e-mail de Laura Neuman (17/05/2015) del Grupo de Trabajo sobre Acceso a la Información, sobre

un programa de micro donaciones para individuos, OSCs y países. La aparición de fondos constituye todo un incentivo fundamentalmente

para sectores de la sociedad civil. Ver https://docs.google.com/forms/d/1Oy0bgJd8iZ9PjKXcm9r3CBiljws6N98_XrVUa6gnzew/

viewform

34 Traducción propia.

64 Gobierno Abierto: el valor social de la información pública

La llamada “Teoría del Cambio” descansaría en ese círculo virtuoso de

expansión y fortalecimiento de los actores mencionados. Queda claro que, para

la AGA , son pocos aún los involucrados. No se trata de gobiernos con amplia

representación de sus actores institucionales, ni tampoco participan aún los otros

poderes públicos ni los estados subnacionales, excepto en iniciativas federales

muy puntuales. Tampoco estamos asistiendo a la participación de la sociedad civil

representada por una variedad considerable de OSCs.

Cabe preguntar entonces ¿cómo esta Teoría integra a los mecanismos

de representación considerando que el contexto siempre debería ser el sistema

político democrático?35. Podemos agregar a ello que la nueva Política de Defensa

de Principios y Valores se puede poner en marcha a consecuencia de la denuncia

de algunas OSCs o medios de prensa. Tal situación arroja dudas de cómo esta

Teoría, en el marco de la nueva política, privilegia la representatividad de estos ac-

35 Frente a esta pregunta, he recorrido los textos de OGP para ver cómo el sistema democrático está siendo considerado. Concluyo

que, si bien los principios sostenidos en la Declaración OGP se refieren a la democracia (OGP, 2011) dichas referencias no son frecuentes,

por más que estén resaltando algunos de sus valores.

Capítulo I. Ideas sobre Gobierno 65

tores por sobre otros relevantes del sistema. Está claro que las OSCs intervinientes

se encuentran apoyadas y en proceso de fortalecimiento. Debemos advertir que

estas OSCs son, en general, las que atienden temas transversales o de valores

como la transparencia, el acceso a la información o la lucha contra la corrupción.

Este recorte temático, y el modo en que las mismas han surgido y se sostienen, las

hace poco representativas de la “sociedad civil”. Por otra parte, la relevancia dada

en la Teoría a gobiernos y funcionarios, como partes del círculo virtuoso, tampoco

puede descansar en su representatividad. Si bien sus autoridades principales han

sido elegidas por la sociedad a través del voto popular, las áreas y funcionarios intervinientes

en el ciclo de los planes de acción son poco representativas de lo que

es el gobierno en su conjunto.

Hemos introducido el concepto de representación, ya que no podemos

pensar seriamente a la AGA como un ámbito de democracia directa, aunque muchos

adherentes intervengan a título individual. Considerada la representación

como necesaria, si pretendemos propiciar el impacto del GA, debemos reflexionar

cómo mejorar el desempeño de aquellos actores aún no privilegiados por la AGA

aunque centrales para el sistema político. En esa línea es importante desarrollar

alguna política para la apertura de los partidos políticos para vincular mejor al sistema

político democrático con el GA, y lograr un mayor impacto, incorporando

mecanismos que regulen actividades de apertura, participación y transparencia

donde suelen carecer de ella, en lo que a la región se refiere.

Los partidos suelen ser actores conflictivos por su opacidad. Necesitan

recursos económicos para sobrevivir y esa necesidad de financiamiento de la

política es una motivadora inagotable de actos de corrupción. Por desgracia, tal

situación está naturalizada en nuestras sociedades y lo seguirá estando en la medida

en que no se introduzca el “valor público” como meta sustancial del accionar

de estatal y variable para determinar la pertinencia del gasto36. Esas corruptelas

tienen, muchas veces, como partícipes a las empresas privadas, sector que sí ha

sido problematizado por la AGA en sus cinco desafíos, aún cuando ese desafío

haya generado una cantidad insignificante de compromisos en escasos planes de

36 Recomiendo en cuanto al concepto de “valor público” la lectura de Tesoro (2014).

66 Gobierno Abierto: el valor social de la información pública

acción. No vemos por qué los partidos no pueden ganar algún espacio al respecto.

No hay prácticamente países en la región que estén impulsando normativa

sobre el registro de lobbies o la rendición de cuentas en todo el accionar de los

partidos políticos, no sólo en la faz presupuestaria. Tampoco encontramos compromisos

en aras de los derechos de la ciudadanía -o a los propios militantes- a

acceder a la información o políticas que están gestionando los partidos37. En el

Explorer IRAM AGA (2015), aparece El Salvador38, pero también Chile lo considera

en su 1º PA, donde proponía llevar adelante un proyecto de ley de reforma de los

partidos políticos a fin de otorgar mayores derechos a los militantes de participación

en la elaboración de programas o de pedir acceso a la información39. También

contemplaba la obligación de publicar información en sus sitios web, pudiendo ser

fiscalizados por ello. Paralelamente, se comprometieron a regular sobre el lobby.

Así dictaron la Ley el Nº 20.730 que está en pleno proceso de implementación40.

En el presente, y frente a la crisis de credibilidad de los partidos de ese país, su

Presidenta vuelve a la carga con estos temas, aunque esta política no ha podido

evitar el escándalo sobre el financiamiento de su propia elección41.

Por otra parte, Gloria de La Fuente en el Webinar OGP-Banco Mundial

(2015), señaló que la red internacional que integra (Red de Transparencia y Acceso

a la Información: RTA) se han propuesto medir el impacto del derecho al acceso

de la información en el sistema político. La Red pretenden analizar cómo políticas

implementadas en el mundo político, tales como el acceso a la información o la

transparencia activa, apuntan a disminuir la opacidad de los partidos políticos en

la gestión de sus tareas, y a mejorar la calidad de la democracia o su vínculo con

la ciudadanía. Para ello pretenden identificar buenas prácticas y definir metodolo-

37 Esto no significa que el país que formula dichos compromisos carezca de toda política al respecto. En el caso de México los derechos

de los militantes al acceso a la información es un derecho constitucional tal como lo ha reconocido por el Tribunal Electoral del

Poder Judicial de la Federación mexicana. Sin embargo, no ha volcado en sus planes ninguna propuesta al respecto. Una vez más tal

situación demuestra que los PA contienen medidas que expresan solo algunas de las iniciativas existentes.

38 Dicho país aprobó una Ley de Partidos Políticos donde se incorporó un capítulo destinado a la transparencia el que, entre otras

cuestiones, incluye al deber de facilitar el acceso a la ciudadanía mediante medios electrónicos o escritos sobre temas como: Informe

sobre los montos de financiamiento público y privado (1º PA).

39 Según el informe IRM (2015) dicho proyecto se convirtió en un nuevo compromiso. En su resumen ejecutivo se advierte que al

momento de la evaluación se encontraba en trámite. Agrega que “se requiere el compromiso de avanzar en el debate legislativo sobre

el proyecto de ley de Partidos Políticos, el cual debiera incorporar algún tipo de financiamiento público de carácter permanente para los

partidos. En este caso, los partidos debieran ser sujetos obligados por la Ley 20.285 sobre Acceso a la Información Pública”. El mantenimiento

de este compromiso se comprueba en su 2º PA, ubicable en http://www.opengovpartnership.org/sites/default/files/Plan%20

de%20Acci%C3%B3n%202014-16%20CHILE%20OFICIAL.pdf

40 Ver el texto completo en http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=1060115&idParte=&idVersion=2014-03-08

41 http://www.prensalibre.com/internacional/bachelet-ahora-esta-en-la-mira-en-chile-por-financiamiento-electoral

Capítulo I. Ideas sobre Gobierno 67

gías e instrumentos de medición para evaluar los procesos de transparencia en los

partidos políticos y en su gestión.

Más allá de estos ejemplos puntuales, la inclusión de los partidos en las

políticas de GA podría garantizar que las alternancias electorales no interrumpan

o suspendan el ciclo, dándole fortaleza a los compromisos y continuidad a sus

implementaciones. Así se fortalecerían las iniciativas de GA potenciando el círculo

virtuoso de la Teoría del Cambio, algo difícil de lograr si nos restringimos exclusivamente

a los actores seleccionados por ella.

Si acordamos acerca de la relevancia de integrar a los partidos políticos en

las políticas de GA, queda por verse cuáles serían los actores pertinentes para defender

esa línea en las áreas de gestión del GA. No sería pensable, por el momento,

su integración al conjunto multiactorial que co-crea el PA, sobre todo si pensamos

en la región. Sería difícil arribar a consensos, salvando algunas excepciones. Sin

embargo podría pensarse en OSCs como esta red mencionada (RTA) que pueden

hacerse cargo de esa bandera, al igual que los propios gobiernos, como lo han

hecho Chile y El Salvador. Para que tal tendencia se incremente, deberíamos sensibilizar

a los actores actuantes para que insistan en esa línea. La AGA podría abrir

líneas de investigación y divulgación y también incrementar el aprendizaje entre

pares exponiendo buenas prácticas y metodologías, a fin de impactar temáticamente

también en los niveles nacionales para así enriquecer los compromisos e

integrar de una manera más completa a los actores vinculados al sistema político

y a la democracia, actores cuya representatividad es innegable. Estas cuestiones

parecen estar tan fuera de nuestro alcance como el quinto desafío sobre responsabilidad

corporativa y, sin embargo, este último desafío existe42.

Planes integrados vs. fragmentación

Por otra parte, tenemos que reconocer que nuestro universo es minúsculo

y que ningún plan es representativo de su país. Es probable que existan muchas

iniciativas y proyectos que no están contemplados en el PA por distintos motivos.

42 El desafío de mejora de la responsabilidad corporativa refiere a medidas relacionadas con la responsabilidad empresarial en temas

ambientales, de protección al consumidor, de corrupción y de relación con las comunidades. Este ha sido un desafío muy poco seleccionado

por los países en sus PA, y las medidas propuestas son también escasas en relación a los otros desafíos. Una de las causas

puede ser que es muy difícil identificar una institución que pueda responsabilizarse del cumplimiento de compromisos en ese sentido.

Los países de la región que más han anclado compromisos en ese desafío son México y Brasil.

68 Gobierno Abierto: el valor social de la información pública

Las razones pueden ser que no se traten de proyectos del gobierno federal, o que

aún tratándose del mismo lo estén llevando a cabo fuerzas “no amigas” de los

responsables de la coordinación; o bien, que los que están al frente de ellos ni

siquiera saben que sus iniciativas pueden ser identificadas como de GA. De hecho

es formalmente difícil incluirlos porque no existen mecanismos claros para responsabilizar

a actores que no pertenecen al Poder Ejecutivo nacional. Por poner un

ejemplo, la demora en el avance de sanción del proyecto chileno de partidos políticos,

producida en pleno ámbito legislativo, se hubiera sorteado si en vez de ser la

Secretaría General de la Presidencia su responsable, fuera el propio Poder Legislador

y los partidos mayoritarios quienes garanticen el cumplimiento del compromiso.

Esta dificultad se ve multiplicada si se pretenden incorporar compromisos de

los estados subnacionales.

El panorama, de participación incompleta no es alentador. Más allá del

dinamismo que puedan exhibir los actores comprometidos, convendría asumir lo

minúsculo del universo convocado por el enfoque de GA. Ello está directamente

relacionado con la calidad y representatividad de los planes de acción a la hora de

mencionar que tal país ha presentado el suyo.

Para explicar “la parcialidad” de los compromisos en un PA utilizaré un

ejemplo ficticio. Supongamos que al órgano coordinador y a las OSCs centradas

en valores o “transversales”, como se las llamó, se suman algunas OSCs dedicadas

a temas puntuales como pueden ser la reinserción laboral de despedidos en una

línea productiva, la que brega por la construcción de viviendas para un sector desprovisto

de ellas por sus condiciones sociales y geográficas, alguna OSC dedicada

a la mejor asistencia de enfermos crónicos y a mitigar la violencia de género o a la

seguridad vial. Pueden existir otras más comprensivas como las relacionadas con

el cuidado del medio ambiente. Estos intereses deberían dar formato a mesas temáticas.

Si los compromisos requeridos por dichas OSCs logran su validación en

una contraparte institucional, encontraríamos que el PA, en lo que hace a lo temático,

especialmente traducible en el desafío de “mejoras de servicios”, terminaría

constituyendo un rompecabezas con muchas piezas faltantes. Puede que desde

Capítulo I. Ideas sobre Gobierno 69

lo institucional el gobierno formule compromisos más integrados, los que serán

difíciles de digerir desde los intereses restringidos de cada OSC. Los compromisos

más integrables y sistémicos difícilmente surgen de estas interacciones salvo que

las instituciones tengan un grado de articulación muy grande y que su liderazgo

sea sentido en su peso por los sectores sociales intervinientes, lo que no suele

ocurrir.

En las áreas de transparencia, rendición de cuentas o lucha contra la corrupción

tendremos otro panorama ya que las OSCs están más entrenadas. No

creo que existan dudas de que los compromisos así surgidos no reflejan lo que

la sociedad civil espera ni lo que el país, en sus diferentes componentes, puede

impulsar. Sin embargo, visto desde su dinamismo, puede ser esperanzador si pensamos

que es un proceso que recién empieza y la meta a alcanzar siempre se

mantendrá lejana.

Conclusiones sobre lo bueno y lo malo

A continuación pretendemos resaltar el movimiento dinámico entre lo bueno y lo

malo, separados en columnas, para advertir que tanto uno como otro son calificaciones

relativas. En un caso quedará pendiente de llenar una columna, esperando

ser completada.

70 Gobierno Abierto: el valor social de la información pública

Capítulo I. Ideas sobre Gobierno 71

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Acrónimos utilizados

GA: Gobierno Abierto; IRM: Mecanismo de Revisión Independiente; OGP: Open Goverment

Partnership (AGA por sus siglas en español); OGP SC: OGP Steering Committee

(Comité Directivo); OGP CSC: OGP Civil Society Coordination (Coord. de la

Sociedad Civil); OGP SU: OGP Support Unit (Unidad de Apoyo); OGP C/S: OGP Criteria

and Standards Subcommittee (Subcomité de Criterios y Estándares), OSCs:

Organizaciones de la sociedad civil; PA: Plan de Acción.