1. Gobierno y proceso de gobierno

Quisiéramos llamar la atención sobre el hecho que en el centro de las ciencias que estudian el gobierno y en el corazón de la preocupación ciudadana se ha vuelto prioritario el tema/problema de la capacidad y eficacia directiva de los gobiernos. ¿Gobiernan los gobiernos a sus sociedades? ¿Poseen los gobiernos la capacidad de conducir sus países o sus comunidades hacia algún lugar de valía en vez de llevarlos a la deriva o a naufragar? ¿Cuáles son las condiciones que hacen posible que los gobiernos estén en aptitud de gobernar? ¿Estas condiciones de posibilidad directiva se encuentran sólo en el gobierno o implican además del gobierno a agencias privadas y sociales, nacionales e internacionales y, por ende, implican otro tipo de relaciones entre gobierno y ciudadanos? ¿Son los problemas directivos que al gobernar enfrenta el gobierno dificultades permanentes y arduas pero manejables, o son síntomas de limitaciones intrínsecas, que para su superación remiten a factores externos al gobierno? Las preguntas podrían multiplicarse y todas reflejan dudas metódicas sobre la capacidad directiva de los gobiernos (no importa en este caso si son presidenciales o parlamentarios, unitarios o federales), que suelen provenir de situaciones vividas de desgobierno social desastroso o, recientemente, de situaciones de descontento respecto del desempeño del gobierno democrático1.

En el pasado, la ineficacia directiva de los gobiernos se atribuyó a los defectos y vicios del sujeto gobierno, de la instancia o la agencia de gobierno. A lo largo del siglo XX, en el período de entreguerras y durante las tres décadas de la Guerra Fría, sobran ejemplos de gobiernos abominables en los regímenes políticos europeos, en los revolucionarios de Europa del Este y en algunos latinoamericanos. El cuestionamiento de los gobiernos apuntó a las características ilegítimas de su posición de mando y actuación, gobiernos impuestos en vez de elegidos, ilegales, arbitrarios, atropelladores de derechos humanos, represores de cualquier forma de disidencia hasta volverse deportadores, carceleros y homicidas, intrusos en la vida privada o, más atenuada pero no menos críticamente, gobiernos corruptos, facciosos, clasistas, oligárquicos, intervencionistas, populistas, clientelares, nepotistas… En esta posición, la ingobernabilidad o la ingobernación son la consecuencia natural de los defectos y vicios del sujeto de gobierno.

Sin embargo, debido a la democratización de los regímenes políticos y a la instauración o restauración progresiva del Estado de derecho y, por ende, de la ley como el marco vinculante de la acción de los poderes públicos y particularmente del gobierno ejecutivo, se han resuelto

Recibido: 27-08-2007. Aceptado: 03-09-2007.

* Conferencia Magistral presentada en el XII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santo Domingo, República Dominicana, 30 de octubre al 2 de noviembre de 2007.

Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 39. (Oct. 2007). Caracas.

razonablemente los dos cuestionamientos fundamentales al sujeto gobierno: la legitimidad de su cargo y la legitimidad de su actuación. El sujeto gobierno ha dejado de ser el problema, al reunir las características consideradas esenciales y correctas: elegido libremente entre opciones políticas en competencia, controlado por otros poderes públicos, sujeto al escrutinio ciudadano, sometido al imperio de las leyes, respetuoso de los derechos humanos y de las libertades políticas y civiles de los ciudadanos, transparente, rendidor de cuentas, conocedor además de los ingentes costos que acarrea a su legitimidad política la inobservancia de la ley y el irrespeto a derechos humanos y ciudadanos.

La cuestión nueva consiste en que los gobernantes legítimos pueden no gobernar. Sus decisiones y acciones pueden tener propósitos directivos pero no efectos directivos en campos cruciales de la convivencia y supervivencia social. El problema de la legitimidad o validez institucional del gobierno ha dejado de ser el centro del problema, pues el gobernante ocupa legalmente el cargo y actúa conforme a las reglas jurídicas establecidas. Lo que se discute es su validez directiva, su competencia directiva (o su “legitimidad por resultados”, en expresión muy socorrida aunque inapropiada). El problema no es ya el gobierno, en el sentido de gobernante, sino el gobierno, en el sentido de la acción de gobernar, gobernación, gobernanza: en el gobernar más que en el gobierno. Ello se debe, entre otras razones, a que la eficacia del gobernar implica componentes científico-técnicos y no sólo los institucionales de su cargo y actuación, y además implica prácticas políticas de relación con los ciudadanos (agentes sociales, económicos, políticos), las cuales van más allá de la simple observancia de las prescripciones legales aun si las acaten en su actuación.

La novedad consiste hoy en que el sujeto de gobierno/la institución gobierno ha dejado de ser el centro del problema cognoscitivo y práctico, y el problema se ha desplazado al proceso de gobierno, a la gobernación, la gobernanza y, en conexión, a la capacidad y eficacia directiva que el proceso de gobierno implica o debería implicar y que incluye a la administración pública (AP) como su componente científico-tecnológico-organizativo-gerencial imprescindible, además del componente político-institucional. El nuevo planteamiento, focalizado en el gobernar más que en el gobierno, se explica y se justifica porque si algo dejaron en claro las crisis fiscales, políticas y administrativas de nuestros Estados sociales, desarrolladores de formato autoritario, es que no todo actuar del gobierno, por ser del gobierno, es directivo o tiene efectos directivos. En ocasión de la crisis o al ocasionar la crisis, el gobierno se mostró factor de desgobierno. A partir de ese oscuro momento se colapsó el supuesto de que la acción de gobierno es por definición directiva de su sociedad, gubernativa. Desde entonces se rompió la equivalencia que espontáneamente establecíamos entre la acción de gobierno y la dirección de la sociedad, ecuación que fue razonablemente cierta en el apogeo de los Estados sociales y, en nuestros países, durante las décadas del desarrollo. La diferencia sigue presente en los gobiernos democráticos, particularmente en los de reciente establecimiento que enfrentan dificultades en la conducción social. No todas las decisiones y acciones de los gobiernos democráticamente elegidos, representativos, controlados, observantes de las leyes, transparentes y rendidores de cuentas, sólo por esas valiosas características, son directivas efectivamente o tienen efectos directivos.

¿Por qué la gobernación/gobernanza se ha vuelto problema cognoscitivo y preocupación ciudadana? ¿Por qué se ha llegado a considerar que el gobernar del gobierno es problema y causa de problemas y no sólo solución de problemas? Los siguientes factores, que enlistamos selectiva más que exhaustivamente, parecen ofrecer la explicación.