INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

ISBN: 84-7351-239-1

NIPa: 329-05-020-X

Depósito Legal: M-39727-200S

íNDICE

PRÓLOGO 9

LAGOBERNANZA HOY: INTRODUCCiÓN 11

por Agustí Cerrillo i Martínez

1. Introducción 11

11. Lo gobernanza 12

111. El papel del Estado en la gobernanza 15

IV. La gobernanzo y lo democracia 17

V. Los principios de buena gobernanza 19

VI. Las redes de actores 23

VII. Contenido del libro 29

VIII. Bibliograña citado 31

¿POR QUÉ AHORA EL INTERÉS POR LA GOBERNANZA? 37

por Guy B. Peters y Jon Pierre

GOBERNAR EN GOBERNANZA 57

por Jan Kooiman

NUEVOS DESAFíos DE LATEORíA DE LAGOBERNANZA 83

por Renate Mayntz

LANUEVA GOBERNANZA: GOBERNAR SIN GOBIERNO "...... 99

por R. A. W. Rhodes

¿GOBERNANZA SIN GOBIERNO? REPLANTEÁNDOSE LA ADMINISTRACiÓN

PÚBLiCA......... 123

por Guy B. Peters y Jon Pierre

MODOS DEGOBERNACiÓN DE LAS SOCIEDADES GLOBALES 145

por Joan Prats Cataló

APUNTES PARA UNA TEORíA DEL GOBIERNO MULTINIVEL EN

EUROPA 173

por Fritz W. Scharpf

UN DERECHO ADMINISTRATIVO SIN LíMITES: REFLEXIONES SOBRE

EL GOBIERNO Y LA GOBERNANZA 203

por Martin Shapiro

LAS REDES DE pOLíTICAS PÚBLICAS: UNA VISiÓN DE CONJUNTO 213

por Erik-Hans Klijn

LAS IMPLICACIONES PARA LA DEMOCRACIA DE UNA BUROCRACIA

EN RED 245

por Laurence J. O'Ioole. Jr.

PRÓLOGO

El libro que el lector tiene en sus manos recoge la selección y la traducción

de diez artículos publicados en los últimos años en torno a la gobernanza y

las redes de políticas públicas.

En los últimos quince años, el uso del término gobernanza ha proliferado en

ámbitos muy diversos y con diferentes connotaciones y significados. El hecho

de que el concepto de gobernanza sea dinámico y que, por ello, oún

esté en formación ha facilitado esta diversidad de connotaciones. Su uso

tan generalizado, aplicado a diferentes ámbitos sectoriales y territoriales

que van de la gobernanza global a la gobernanza local, pasando por la

gobernanza europea y la gobernanza multinivel, ha introducido algunas

dificultades a la hora de utilizar el término gobernanza. Estas dificultades se

han visto agravadas por las definiciones de gobernanza de muy diverso

tipo que ha ido proponiendo la doctrina científica.

Ante el carácter evolutivo y la pluralidad de usos, aproximaciones y definiciones

de la gobernanza existentes, en la selección de estos diez textos se

ha partido de la idea genérica de que la gobernanza está constituida por

las normas y reglas que pautan la interacción en el marco de redes de actores

públicos, privados y sociales interdependientes en la definición del interés

general en entornos complejos y dinámicos. La gobernanza se asocia

a una mayor implicación de actores no gubernamentales en el diseño e

implementación de las políticas públicas y, al fin y al cabo, en la definición

del interés general.

La adopción de este criterio de selección, centrado principalmente en la

Administración Pública, ha permitido situar el contenido de este libro en una

determinada aproximación a la gobernanza, aunque ello no ha sido obstáculo

para poder incorporar algunas reflexiones importantes sobre los efectos

de la gobernanza, por ejemplo, en el desarrollo o en el proceso de construcción

europea. Asípues, el objetivo prioritario de este libro ha sido facilitar

elementos que permitan explicar loscambios que se vienen produciendo en

las formas de gobierno en los últimos años a fin de afrontar la complejidad, la

pluralidad y la diversidad que caracteriza nuestras sociedades actuales.

En este punto se debe poner de relieve un aspecto que ha añadido confusión

durante largo tiempo a los análisis sobre la gobernanza, y se refiere a la

traducción al castellano del término inglés governance.

goberna 9

LOgOC'8rrlOnzo hoy. le texfos de ro,ter¿?ncic

Lasconfusiones en la traducción han tenido diferentes orígenes. Por un lado,

en la existencia de numerosas aproximaciones conceptuales al término gobernanza

(governance) y su confusión, particularmente, con gobernabilidad

(governabilify). Por otro lado, en la inexistencia hasta 1992de un criterio académico

para traducir el término al castellano, lo que dio lugar a que tanto

en las obras científicas como en los documentos de organizaciones públicas

se tradujese governance como gobernanza, gobernabilidad, gobernancía,

buen gobierno e, incluso, manteniendo el término inglés qovernonce',

El término governance tiene su origen en el francés antiguo (gouvernance)

y tenía como equivalente en castellano gobernanza. A pesar de sus remotos

orígenes, hasta la década de los noventa no se ha vuelto a utilizar este

vocablo. Hoy en día, entre las diferentes opciones utilizadas se da por generalmente

aceptada la utilización del término gobernanzcf2.

Finalmente, este libro ve la luz en el marco del grupo de investigación sobre

la Gobernanza en las Sociedades Globales, integrado por los analistas del

Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya y los profesores de los

Estudios de Derecho y Ciencia Política de la Universitat Oberta de Catalunya.

A la dilatada actividad investigadora del Institut Internacional de Governabilitat

de Catalunya sobre la gobernanza y la gobernabilidad y su

incidencia en el desarrollo, que se ha plasmado en numerosas publicaciones

consultables en Internet3, se ha vinculado la reflexión sobre los nuevos

modos de regulación y el impacto de las tecnologías' de la información y la

comunicación en el Derecho y la Política que vienen realizando los Estudios

de Derecho y Ciencia Política de la Universitat überta de Catalunya.

La publicación de este libro ha sido posible gracias a los autores de los diferentes

textos recogidos, que amablemente han permitido su traducción,

y al apoyo del Instituto Nacional de Administración Pública a través de

D. José María Vldol. Director del Centro de Nuevas Estrategias de Gobernanza

Pública (GOBERNA).

Agustí Cerrillo i Martínez

1 Ante la elaboración del Libro Blanco de la Gobernanza Europea. se publicaron algunos trabajos

con el objetivo de clarificar la traducción de governance. Véanse Soló (2000), Lázaro Carreter

(2001) y Deferrari (2000).

2 El Diccionario de la Real Academia de la Lengua incluyó una nueva definición de gobernanza

en su 21.0 edición. Así, gobernanza es el «arte o manera de gobernar que se propone como

objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero. promoviendo un

sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía».

La sección Filológica dellnstitut d'Estudls Cotalans, en la sesiónde 19de octubre de 2001,aceptó

que la traducción de governonce al catalán fuese governon<;o. A pesar de ello. recomendaba

el uso de la palabra góvernoment.

3 http://www.iigov.org.

10 goberna

LA GOBERNANZA HOY: INTRODUCCIÓNl

AGUSTí CERRILLO I MARTíNEZ

l. INTRODUCCiÓN

En los últimos años, las sociedades occidentales se han visto inmersas en

profundos cambios que están teniendo una repercusión en los poderes públicos.

Tal y como observan Pierre y Peters, la globalización, los cambios en

la sociedad y su creciente complejidad, los fallos del mercado y lo crisis fiscal

del Estado, las nuevas formas de gobierno y el legado de la responseoIidad

política tradicional. la emergencia de la nueva gestión pública y el

cambio de la Administración hacia el mercado están demandando una

nueva manera de gobernar2.

El mundo es hoy en día más complejo, dinámico y diverso, lo que no admite

una visión única, sino que require una aproximación plural. Por ello, los

sistemas de gobierno tradicionales, basados en la jerarquía y la unilateralidad,

altamente estado-céntricos, no son suficientes ni. incluso, idóneos

para hacer frente a los problemas, desaños y retos que surgen. Tampoco lo

son las aproximaciones al mercado, por ejemplo, a través de la privatización

y la desregulación.

Estos nuevos escenarios hacen la acción del gobierno cada vez más diñciL

al complicarse la consecución de las expectativas de la sociedad articulados

a través de objetivos políticos específicos presentados democráticamente3.

Como consecuencia, la credibilidad y lo legitimidad de los gobiernos

se han visto directamente afectadas y, paralelamente, los modelos

tradicionales de representación democrática y de formulación de los objetivos

sociales se han puesto en duda. Tampoco los retornos recientes al

mercado, que se han planteado como reacción a la crisis del Estado de

bienestar intervencionista, han sido una solución generalizable.

1 Estetexto fue discutido en el Seminario oovemaoco en les Societots Globols. el 8 de abril de

2005. en la Universitat Oberta de Catalunya. Quiero agradecer los interesantes comentarios que

se hicieron por todos los participantes.

2 Pierre (2000b), p. 74.

3 Lebessis y poterson (1997), p. 8.

goberna 11

Le: Qcberrlonzo hov 1:J textos ce rc;{erencio

Por ello, en los últimos años, la gobernanza se está extendiendo y está

siendo objeto de una importante atención, Desde una perspectiva general,

la gobernanza se identifica con los cauces y los mecanismos a través

de los cuales las diferentes preferencias de los ciudadanos que coexisten

en esta nueva realidad se convierten en elecciones políticas efectivas y la

conversión de la pluralidad de los intereses sociales en una acción unitaria,

alcanzando las expectativas de los actores socioles", En este sentido,

la gobernanza como guía de la interacción entre actores interdependientes

supone una modificación de las relaciones entre el Estado y la sociedad

permitiendo hacer frente a los numerosos intereses, recursos y visiones

que los diferentes actores ostentan. La gobernanza significa una

nueva forma de gobernar más cooperativa en la que las instituciones públicas

y las no públicas, actores públicos y privados, participan y cooperan

en la formulación y aplicación de la política y las políticas públlccs", El surgimiento

de la gobernanza supone un cambio en las maneras tradicionales

de proceder por parte de los poderes públicos, La asignación imperativa,

la dirección jerárquica y el control de los procesos políticos están

siendo sustituidos por nuevas formas de regulación basadas en la negociación

y la coordinación e, incluso, la persuasión, mediante las cuales los

responsables públicos tratan de movilizar recursos políticos dispersos entre

actores públicos y prtvodos".

11. LA GOBERNANZA

Como ha señalado Moyntz. «la "gobernanza" se utiliza ahora con frecuencia

para indicar una nueva manera de gobernar que es diferente del modelo

de control jerárquico, un modo más cooperativo en el que los actores

estatales y los no estatales participan en redes mixtas públlco-privodoss". La

gobernanza se caracteriza por adoptar una perspectiva más cooperativa

y consensual que la que se había dado en los modelos tradicionales de gobernar.

La gobernanza está ganando terreno en los últimos años y se está imponiendo

a otros sistemas de gobierno como la jerarquía o el mercado, que

habían sido ampliamente utilizados anteriormente, aunque ello no significa

uno superación de los anteriores modos de gobernación, sino una modulación

y un reequilibri08,

4 Kohler-Koch (1999). p. 14.

5 Moyntz (2001). p. 9.

6 Morato y Hanf (2000). p. 5.

7 Moyntz (1998: véase en este libro, p. 83).

8 ProtsCataló (2005),

12 goberna

AGUSTí CERRILLO I MARTíNEZ. Lo gobernonzo hoy íntroducción

Esta evolución ha sucedido, como resumen Pierre y Peters, por tres razones

principales. En primer lugar, por la necesidad de introducir a los actores privados

y las organizaciones representativas de intereses en la prestación de

servicios, lo que ha permitido que los gobiernos hayan podido mantener

susniveles de prestación a pesar de los recortes presupuestarios que ha habido.

Ensegundo lugar, por fomentar la participación, especialmente si tenemos

en cuenta que la gobernanza implica lo inclusión de actores privados

y sociales en la gestión del sector público. Finalmente, por existir uno

relación de la prestación de servicios públicos con la legitimidad que se había

visto ampliamente criticada por diferentes sectores durante lo crisis de

los años ochenta y novento?

La gobernanza implica, así pues, una forma nueva y diferente de gobernar

caracterizada por lo interacción entre uno pluralidad de actores, los relaciones

horizontales, la búsqueda del equilibrio entre poder público y sociedad

civil y la participación en el gobierno de la sociedad en general, y no

de un único actor. sea éste político, económico, social o cultural. De aquí

que el interés por usar el concepto de gobernanza radique en su capacidad

de englobar todas las instituciones y relaciones implicadas en los procesos

de gobierno.

La concurrencia de todos estos elementos y el diferente peso dado a cada

uno de ellos han hecho que se hayan propuesto diferentes aproximaciones

al concepto de gobernanza con características diversas, tal y como ha

puesto de relieve Rhodes, que van desde la gobernanza entendida como

estado mínimo a la gobernanza como red, pasando por la gobernanza

como gestión pública. Dejando a un lado, por ahora, el diferente uso que

del término gobernanza se viene efectuando en diferentes ámbitos territoriales

(p.ej., gobernanza global, gobernanza europea o gobernanza local),

sectoriales (p.ej., gobernanza del territorio) o metodológicos (p.ej., gobernanza

electrónica), lo que les imprime características diferentes, el concepto

de gobernanza supone introducir una nuevo reflexión sobre el papel

del Estado y de la sociedad en las decisiones públicas y su interacción en

situaciones en las que los recursos están dispersos. Esta pluralidad de conceptos

y aproximaciones que se han ido formulando alrededor de la gobernanza

nos permite observar. siguiendo las palabras de Prats, que «la gobernanza

es multifacética y plural, busca la eficiencia adaptativa y exige

flexibilidad, experimentación y aprendizaje por prueba y error»10.

A pesar de la diversidad y pluralidad de aproximaciones, que a simple vista

podrían desaconsejar la utilización del concepto de gobernanza, no se

puede olvidar que la gobernanza presenta dos ventajas principales. En pri-

9 Pierre (20000). p. 54.

10 PratsCataló (2005).

goberna 13

10 textos ce refere.ncic

mer lugar, identifica y fija la atención en los cambios claves en los gobiernos

actuales y, en segundo lugar. se centra en el replanteamiento del Estado

y en la pluralización de la formación de las decisiones públicas11,

Pero, además, el concepto de gobernanza presenta también otro atractivo

desde el punto de vista analítico, puesto que si la gobernanza es el conjunto

de normas, principios y valores que pautan la interacción entre actores

que intervienen en el desarrollo de una determinada política pública,

puede ser entendida como una institución, es decir. como el conjunto de

reglas del juego o constricciones convencionalmente construidas para enmarcar

la interacción humana en una sociedad determinada y que pautan

la interacción entre los individuos y las orqonízoclones'".

Las instituciones son fundamentales porque establecen el marco de constricciones

y de incentivos de la acción individual y organizativa, hacen razonablemente

previsibles los comportamientos y permiten formular expectativas

sensatas. Es decir. las instituciones reducen incertidumbres derivadas

tanto de las complejidades de los problemas a resolver como de las limitaciones

de las mentes individuales para procesar la información disponible.

Las instituciones, además, median en los conflictos y ofrecen sistemas de incentivos,

aportando la estabilidad necesaria para el desarrollo soclol'P, y

permiten explicar por qué surge la gobernanza en un determinado ámbito,

cómo cambia a lo largo del tiempo o por qué se mantiene en un estadio

determinado.

En esta aproximación conceptual a la gobernanza es interesante poner de

manifiesto que una gobernanza basada en las reglas comentadas hasta

ahora ha de servir para que exista una mejor gobernabilidad. Es decir, la

gobernanza no es un objetivo en símismo, pero síun medio para conseguir

una variedad de objetivos que son escogidos independientemente por los

actores implicados y orectodos". Siguiendo a Prots. «la gobernabilidad se

refiere a la capacidad de una determinada sociedad para enfrentar positivamente

los retos y oportunidades que se le plantean en un momento determínodo

»!". Y uno de los aspectos que tendrá relevancia para ello será

precisamente la gobernanza. El tejido institucional que configura la gobernanza

tendrá sus efectos en la gobernabilidad, es decir, la capacidad de

las instituciones democráticas para asumir y procesar democráticamente

el conrnctc". La calidad de la gobernabilidad está basada en el grado de

11 Rhodes (2000).

12 Igualmente, Prats Cataló (1997). pp. 80-88, Y Prats Cabrera (2003). pp. 243 Yss.

13 North (1993), pp. 3-11.

14 SChmitter ( 2001a) y Prats Cabrera (2003).

15 Prats Cataló (1999).

16 Prats Cataló (2000).

14 goberna

AGUSTí CERRillO I MARTíNEZ. La gober:lonzo hoy Introducción

desarrollo institucional de la gobernanza que hay en una sociedad. Como

continúa Prots. «un sistema es gobernable cuando está estructurado sociopolíticamente

de modo tal que todos los actores estratégicos se interrelacionan

y resuelven sus conflictos conforme a un sistema de reglas y de

procedimientos formales o informales -instituciones- dentro del cual formulan

sus expectativas y estroteqlos-l?

111. EL PAPEL DEL ESTADO EN LA GOBERNANZA

La gobernanza considera que el Estado tiene unas atribuciones diferentes

y, además, se relaciona de manera diferente con la sociedad. El Estado se

vuelve menos poderoso y opera, en una red conformada también por actores

privados, como un actor más, acoplándose a las relaciones entre el

Estado y la sociedad civil de manera flexlble!". Partiendo de esta idea se

debe señalar que no todas las aproximaciones a la gobernanza entienden

este reequilibrio de la misma forma. De hecho, las diferentes aproximaciones

vienen directamente condicionadas por el sistema político institucional

propio de cada país.

Rhodes recoge, por ejemplo, una definición de gobernanza en la que se

asume que el gobierno ha perdido toda su capacidad de gobernar, siendo

la gobernanza el producto de redes autoorganizadas e interorganizacioncles!".

Kooiman también argumenta que la gobernanza, en el momento

actual, es un fenómeno interorganizacional Y que se entiende mejor

bajo la perspectiva de la co-gestión, co-dirección y co-quío-",

Klijn, Kickert, Kooiman y otros autores, principalmente holandeses, argumentan

que el vacío de legitimidad, la complejidad de los procesos políticos y la

multitud de instituciones implicadas reducen el gobierno a uno más de entre

los muchos actores. Así. según Kickert, el gobierno dirige a distancia y las

políticas se producen en el marco de las redes, que son ámbitos de interrelación

entre actores caracterizados por la dependencia y la ínterocclórr" .

Losautores alemanes del Max-P/anck /nstitut. con Mayntz y Scharpf a la cabeza,

consideran que el control jerárquico Y la autorregulación social no

son mutuamente excluyentes. Según Scharpf, «la noción de gobernanza

como redes se usa para describir una variedad de fenómenos» y «es importante

darse cuenta, de todos modos, que las formas de red como elemen-

17 Prats Cototó (1999).

18 Mayntz (2001), p. 11.

19 Rhodes (1997a). p. 15.

20 Kooiman (1993. 2003).

21 Kickert (1993).

goberna 15

:J'B re{aronCIO

to de autoorganización frecuentemente se usan como preparación de

mecanismos formales de toma de decisión caracterizados por las decisiones

jerárquicas, o que su efectividad puede ser parásita en formas institucionalizadas

de coordinación no negociada»22.

Finalmente, Peters y Pierre y, en general, los autores anglosajones, entre los

que también se encuentra O'Toole. en el extremo opuesto, otorgan un papel

preeminente al Estado en la actualidad. Según Peters, la gobernanza

implica la dirección o el uso de diversos mecanismos para proveer una dirección

coherente a la sociedad23. Es decir, de acuerdo con esta postura,

la gobernanza asume que es necesario al menos algún tipo de dirección

central si una sociedad quiere efectivamente conseguir los retos a los que

se enfrenta. Como advierte Peters, esto no quiere decir que se niegue todo

valor a principios como los de descentralización o desconcentración, sino

que no se puede obviar totalmente la capacidad del gobierno de un

Estado para dirigir. Para Peters. «el Estado sigue siendo un actor relevante, y

en realidad el actor dominante para definir los objetivos», lo que lleva al propio

autor a criticar la aproximación de las redes por considerar que éstas no

permiten esclarecer cuál de los muchos actores presentes prevaldrá en los

resultados de la red24. Según Pierre. «a pesar de que la gobernanza se relaciona

con las relaciones cambiantes entre el Estado y la sociedad y con el

incremento de la confianza en los instrumentos políticos menos coercitivos,

el Estado sigue siendo el centro de un considerable poder político»25.

Existen, así pues, numerosas diferencias entre las cuatro aproximaciones.

Desde Europa la gobernanza se identifica más con la implicación de la sociedad

en los procesos de gobierno (governing), mientras que en los Estados

Unidos dicho término retiene buena parte de su concepción inicial

como dirección (steeringj6. De hecho, estas diferencias responden a diferencias

en los respectivos sistemas político-administrativos puesto que,

como se puede observor el papel que tienen el Estado y la sociedad no es

el mismo en los Países Bajos, Alemania o los Estados Unidos y, por ende, el

rol que les otorgan los autores holandeses, alemanes o americanos, respectlvornento'".

En todo caso, debemos considerar que la adopción de la perspectiva de

la gobernanza no significa negar el papel del Estado, sino que, al contrario,

22 Scharpf(1993). p. 9.

23 Peters (19980).

24 Peters (19980).

2S Pierre (2oo0b), p. 12.

26 Pierre (20Q0b), p. 7.

27 Moyntz (2001), p. 9.

16 goberna

AGUSTí CERRILLO I MARTíNEZ. Lo gobernonzo ,'10'(. 1',¡rodJCc,'),;

implica entender mejor el papel de los actores no gubernamentales en la

producción y los resultados de las políticas públicas y, además, otorgar

nuevas funciones a los poderes públicos en relación a la gobernanza. Por

ello, se puede plantear el papel del Estado y del gobierno en la gobernanza

como un confinuum. Además, diferentes gobiernos y diferentes políticas

públicas se sitúan en diferentes puntos de esta línea. Como ha dicho Pierre.

«el papel que el Estado juega actualmente en la gobernanza es con frecuencia

el resultado del estira y afloja entre el papel que el Estado quiere

jugar y el papel que el entorno le permite jugar»28.

A pesar de todo ello, no se puede obviar el hecho que, como apunta

Mayntz, los actores públicos que participan en una red disfrutan de un estatus

muy especial y privilegiado, puesto que controlan instrumentos y recursos

de intervención crucioles-", Son actores estratégicos ya que, siguiendo

la propuesta de Coppedge, cuentan con recursos de poder

suficientes para impedir o perturbar el funcionamiento de las reglas o procedimientos

de toma de declsiones-". Así, el Estado tiene el derecho de ratificación

legal, el derecho de imponer decisiones autoritarias -por ejemplo,

en los casos en que los actores de la red no lleguen a un acuerdo- y

el derecho a intervenir con una norma o con una decisión administrativa,

en el caso de que la propia red no satisfaga las expectativas de regulación.

El Estado, las Administraciones Públicas, tienen un papel estrotéqlco

en la gobernanza.

IV. LAGOBERNANZAV LA DEMOCRACIA

El replanteamiento del papel del Estado y de sus relaciones con la sociedad

en la gobernanza ha llevado a poner en duda su legitimidad democrática.

Como observa Mayntz, existe un hiato entre la teoría de la democracia y la

teoría de la gobernanza pollttco-". Esta conclusión es lógica si observamos,

siguiendo a esta autora, que los actores privados en el interior de las redes

no gozan de legitimidad democrática y que, además. el fundamento de su

intervención en las redes, la cooperación horizontal, no es un sustituto de la

democracia, aun cuando pueda considerarse que la única manera de que

determinados intereses sociales se vean representados es, precisamente, a

través de las redes32. En la misma línea se manifiestan otros autores al obser-

28 Pierre (2000b). p. 25.

29 Mayntz (1998: véase en este libro. p. 89).

30 Coppedge (1996).

31 Mayntz (1998: véase en este libro. p. 92).

32 Mayntz (1998: véase en este libro, p. 92).

goberna 17

var que la legimitidad de la gobernanza es claramente deficiente desde el

momento en que la soberanía popular no surge en los procesos".

Desde un punto de vista general, se debe partir de la consideración de

que la incidencia de la gobernanza en la legitimidad democrática del Estado

variará, desde un punto de vista general, en función del concepto de

democracia y de gobernanza que se maneje en cada momento. En particular.

nos interesa poner de relieve que, tal vez, en el ámbito de la gobernonzo.

el contenido del principio democrático adoptará una extensión diferente

de la que debería tener en otros ámbitos y que, por tanto, no sea

suficiente tener en mente un concepto limitado de democracia, como por

ejemplo el que se deriva de los trabajos de Dahl sobre la pollorquio-". y

debe tenerse en cuenta un concepto de democracia portíclpottvo".

Entodo caso, es oportuno observor que del concepto de democracia liberal

se derivan, en primer lugar. el concepto de pueblo, que es el soberano

que se regula a sí mismo, y, en segundo lugar. el de representación, por el

que se concreta el poder soberano a fin de gobernar la sociedad. La gobernanza

de las redes implica la necesidad de establecer nuevas reglas

sobre cómo se comparte la competencia para tomar las decisiones entre

las diferentes entidades políticas, instituciones y redes, y de reformular el

concepto de representación democrática para poder considerar cómo se

puede obtener la democracia cuando la representación juega un papel

autónomo y cuando existe una lucha entre actores que persiguen representar

los intereses sociales. Desde esta perspectiva, el reto estaría en saber

cómo pueden ser aseguradas la igualdad y la libertad que se derivan del

principio dernocróttco".

Para hacer frente a este reto puede ser de utilidad traer a colación el concepto

de metagobernanza que apunta Kooiman, según el cual «sepuede

encontrar una base al aplicar los metaprincipios normativos a los aspectos

fundamentales de gobierno», mediante los cuales se «guía la conducta de

los actores implicados en las interacciones de gobierno, directamente en

susocttvidodes-V.

Las relaciones entre la democracia y la gobernanza se deben plantear

desde la perspectiva de la complementariedad y no de la sustitución. Esto

significa que los principios democráticos deben inspirar las normas y valores

33 Eriksen (2001). Las mismas dudas son planteadas por Schmitter (2001b). p. 7.

34 Dahl (1999).

35 Respecto a la evolución de los modelos de democracia participativa. véase, entre otros, Cotarelo

(1990). pp. 71 Yss.

36 Sorensen (2002).

37 Kooiman (2003: véase en este libro. p. 77).

18 goberna

AGUSTí CERRILLO I MARTíNEZ. Lo gotJernonzo rlOY IntroduCCIÓn

de la gobernanza y que ésta debe permitir promover y potenciar los valores

democráticos.

En todo caso, se debe observar en este punto cómo las relaciones que se

han planteado permiten realizar una aproximación normativa al concepto

de gobernanza que amplíe los elementos aportados hasta el momento. De

hecho, tal y como apunta Peters. «podemos agregar el adjetivo "democrático"

a la gobernanza cuando existen, por un lado, medios para la participación

popular en el proceso de establecimiento de las metas, y por

otro lado, medios efectivos para la rendición de cuentas que permita evaluar

las actividades de quienes actúan en nombre del público»38.

v. LOS PRINCIPIOS DE BUENA GOBERNANZA

Desde un punto de vista normativo, el concepto de gobernanza debe integrar

principios que le permitan garantizar la mayor democraticidad posible y

la consecución de sus propios objetivos. Para que estos principios sean efectivos

y cumplan con sus funciones, probablemente se deberán diseñar nuevos

instrumentos que plasmen la nueva realidad a la que deben hacer frente.

¿Cuáles son y cuáles deberían ser los principios de buena gobernanza que

han de permitirnos evaluar su contenido? Los principios de buena gobernanza

han de ser aquellos que impliquen un buen funcionamiento de la

gobernanza y que, por tanto, le permitan conseguir sus objetivos. Si la gobernanza

supone la toma de decisiones en contextos complejos y cambiantes

con una pluralidad de actores que representan intereses diferentes,

los principios de buena gobernanza han de poder garantizar que:

- estén todos los actores que han de estar. cada uno de ellos asumiendo

el rol que le corresponde:

- los actores tengan las condiciones necesarias y suficientes para poder

tomar las decisiones que les correspondan, y

- se puedan tomar decisiones.

En este sentido, y siguiendo el contenido del Libro Blanco de la Gobernanza

Europea, los principios que han de garantizar la consecución de los objetivos

que hemos comentado serían los de transparencia, participación,

rendición de cuentas (accountobllitv). eficacia y coherencia.

Ahora bien, no existe un acuerdo unánime sobre si éstos son todos los principios

de buena gobernanza que se deben reconocer. AsÍ, en algunos casos

se ha hecho referencia a otros principios de buena gobernanza como

38 Peters (2003).

goberna 19

el de subsidiariedad (que hace referencia a la elección del mejor nivel que

ha de actuar), el de complementariedad (también conocido como subsidiariedad

horizontal, mediante el que se define qué actores, públicos o privados,

actuarán), el de proporcionalidad (que implica que se utilice el mejor

instrumento para conseguir los objetivos propuestos), el de flexibilidad

(que permite la adaptación a las circunstancias concretas a que se ha de

hacer frente en cada momento) y el de objetividad (que impone un deber

de ponderación de las circunstancias del caso, impidiendo la toma de decisiones

desconectadas del supuesto concreto).

Sin embargo, estos y otros principios que se han incluido entre los de buena

gobernanza no lo son, a nuestro entender. Por un lado, porque algunos de

ellos no son principios de buena gobernanza, sino principios de buena administración

a los que últimamente se han referido diferentes instituciones.

Los principios de buena administración se dirigen a los funcionarios y personal

de los organismos públicos y regulan sus relaciones con los ciudadanos

y, por tanto, tienen un ámbito más específico que los principios de buena

gobernanza, que se refieren a las relaciones entre actores poftlcos'". Por

otro lado, porque otros hacen referencia al funcionamiento de las instituciones

y no tanto a sus relaciones con otros actores.

Consideramos que se debe tener en cuenta la necesaria aplicabilidad de

los principios de buena gobernanza no sólo a los poderes públicos, sino

también al resto de actores que intervengan en la gobernanza, aspecto

que todavía no ha sido objeto de una atención suficiente.

El principio de participación

La gobernanza puede ser definida como un sistema de administración en

red, en la que actores públicos y privados comparten la responsabilidad de

definir políticas y regular y proveer servicios. Por ello, una variedad de actores

no gubernamentales, empresas, organizaciones no gubernamentales,

asociaciones profesionales, entidades no lucrativas, se incorporan a la

toma de decisiones públicas de maneras muy diferentes4o.

Desde la perspectiva del principio de participación, todos aquellos actores

que ostenten intereses, recursos o visiones deberán poderse incorporar en

39 Véase. por ejemplo, el arto 11-101 del Tratado por el que se establece una Constitución para

Europa. que prevé el derecho a una buena administración.

40 Freeman (2000). p. 547.

Enla misma línea se muestra Kickert, quien destaca que _la interacción entre los agentes públicos

y sociales juega un papel crucial ya que. de hecho. se trata de una actividad compleja basada

principalmente en la gestión de un sistema de redes entre actores públicos y privados»

(Kickert. Klijny Koppenjan. 1997b).

20 goberna

AGUSTí CERRILLO I MARTíNEZ. Le ~~ooernor'zo hoy Introducción

las redes de acuerdo con las normas y pautas que en cada momento se

establezcan.

El principio de transparencia

Como observan Marsh y Rhodes, existe la impresión general de que las redes

son estructuras no transparentes e impenetrables de representación de

intereses, lo que supone una amenaza a la eficacia y la legitimación democrática

del sector público'". Ahora bien, a pesar del carácter generalizado

de esta impresión, en la actualidad existen diversos mecanismos cuyo

objetivo es, precisamente, hacer frente a dicha situación.

La transparencia tiene importantes consecuencias, puesto que, por un

lado, permite incrementar la legitimidad democrática de las propias Adminlstrocíones"

y, por otro, ayuda a que losciudadanos se conviertan en participantes

activos, y no únicamente reactivos, en los asuntos públicos. Finalmente,

y como consecuencia de los puntos anteriores, la transparencia se

erige en un mecanismo a través del cual se manifiesta el principio de rendición

de cuentas (accountability) de los poderes públicos.

El principio de rendición de cuentas (accountability)

Tradicionalmente, los instrumentos más importantes para garantizar la rendición

de cuentas eran las elecciones y la participación de los ciudadanos

en ellas. Éstos son los que se conocen como mecanismos de rendición de

cuentas verticoles'P.

La gobernanza implica una redefinición de los mecanismos de rendición

de cuentas. En los últimos años han ido surgiendo nuevos mecanismos de

rendición de cuentas que son más flexibles y permiten superar los problemas

planteados a lo largo del tiempo por los mecanismos más tradicionales.

La rendición de cuentas horizontal englobaría los mecanismos públicos

creados por el Estado a fin de supervisar los propios abusos e ineficiencias

(los defensores del pueblo, las estructuras de poder descentralizadas, la

participación ciudadana, el control de la prensa, el establecimiento de

medidas de control administrativo internas o el acceso a la información y la

tronsporenclor'".

41 Marsh y Rhodes (1992). p. 249-268.

42 Véase Cerrillo i Martínez (1998). pp. 30 Yss.

43 SChacter (20000). p. 1.

44 Véase al respecto SChacter (2CXXlb). p. 1.

goberna 21

La interacción de una pluralidad de actores, la intervención de una multitud

de manos, dificultan la rendición de cuentos". No podemos olvidar

que cada actor será responsable y, por ello, deberá rendir cuentas ante

públicos diferentes a través de los concretos mecanismos que cada uno,

en función de su autonomía, determine. Pero, al final, serán los poderes públicos

los que deberán rendir cuentas de las decisiones tomadas y aplicadas

por la Administración Pública.

El principio de eficacia

La eficacia hace años que ocupa un papel relevante en la agenda pública.

La eficacia es la consecución del resultado que corresponde a los objetivos

preestablecidos por la organización. El deber de actuar de forma

eficaz, que se deriva del principio de eficacia a que nos estamos refiriendo,

tiene como consecuencia también la necesidad de actuar de forma eficiente

y económica, es decir, que del principio de eficacia se derivan también

los criterios de eficiencia y economía.

El principio de coherencia

Tal y como observa Petera «tan importante como tener objetivos articulados,

es la necesidad de que esos objetivos sean consistentes y estén coordinados

»46. Éste es el objetivo del principio de coherencia. Existen determinadas

políticas que rebasan las fronteras de las políticas sectoriales, por lo

que repercuten en otros ámbitos sectoriales y, por tanto, inciden en otros

intereses, lo que obliga a tenerlas en cuenta. Siguiendo a Hoebink, la coherencia

de una política puede definirse como la no concurrencia de efectos

políticos que son contrarios a los resultados intencionados o a los fines de

una política. Una definición más amplia comprendería que «los objetivos

de una política en un ámbito determinado no puedan ser socavados ni

obstruidos por acciones o actividades del gobierno en dicho ámbito o en

los de otras poftlcosv".

Existen diversos mecanismos a través de los que hacer efectivo el principio

de coherencia. Tradicionalmente, la coherencia se había articulado a través

del parlamento y del gobiern048. De ahí que se haya afirmado que la

coherencia requiere un liderazgo político y un firme compromiso por parte

de las instituciones con vistas a garantizar un enfoque coherente dentro de

45 Bovens (1998), p. 45. Y Rhodes (1997b), p, 59.

46 Peters (2003).

47 Hoebink (1998). p. 20,

48 Martín-Retortillo (1983). pp, 44 Yss.

22 goberna

AGUSTí CERRILLO I MARTíNEZ. l.o gobernorlzo fl0Y Irltro,jucCléJr,

un sistema cornpleic'". Ahora bien, en la actualidad, además de este mecanismo,

es importante introducir otros que aseguren que a diferentes niveles

se puede mantener la coherencia entre las políticas públicas.

VI. LAS REDES DE ACTORES

Tal y como se ha apuntado anteriormente, lo gobernanza es el conjunto

de normas, principios y valores que pautan la interacción entre actores

que intervienen en desarrollo de una determinada política pública. En la

actualidad esta interacción se produce en entornos más o menos estables

que se conocen como redes de políticas púbñcos'".

La incorporación del concepto de red a la ciencia política se ha justificado

por la limitación observada en los gobiernos como centros de dirección, especialmente

durante los años setenta y ochenta, y por la aparición de numerosos

actores de diversa naturaleza y procedencia en el ámbito de las políticas

públicos". Es decir. el concepto de red pretende ser un mecanismo para

superar estas disfucionalidades y reconocer la existencia de numerosos actores

que inciden en las políticas públicas en un momento en el que las sociedades

modernas se caracterizan por sudiversidad plural y su complejidad52.

Existen numerosas y diversas aproximaciones o las redes de políticas públicas,

lo que ha llevado a algún autor a referirse a ellas como una variedad

babilónica de conceptos y aplicaciones de las redes o a catalogarlas

como una fashionable catch-word en los últimos años53. Para otros autores,

las redes son un instrumento analítico muy importante para entender las relaciones

entre las interacciones de los actores en los diversos sectores de

las políticas púolicos'". En todo caso, esta diversidad dificulta el establecimiento

de una única definición de red55.

49 Comisión Europea (2001).

50 Kickert. Klijn y Koppenjan (1997c). p. 437. YPeters (1998b) p 21.

51 Kickert. Klijny Koppenjan (19970). pp. 1 Y4.

52 Foxy Miller.por ejemplo. observan cómo las redes son una característica de la Administración

Pública postmoderna (Fox y Miller. 1998. p. 149).

53 Bórzel (1998). p. 253.YBórzel (1997).

54 Bórzel (1998), p. 254.

55 Hay (1998). p. 34. Igualmente. Klijn (1997). p. 28: Klijn. Koppenjan y Termeer (1995). p. 439. YPeters

(1998b), p. 22.

Además. en la literatura politológica también se utilizan otros conceptos que tienen una continuidad

con el concepto de red. Así. encontramos los conceptos de comunidad política (potcv'

community) y de red sectorial (issue network). Marsh. partiendo de la idea de que el concepto

de red es un concepto genérico. sitúa en una línea continua que distingue entre las cornunídodes

políticas (poñcv communities) y las redes sectoriales (issuenetworks). La diferencia entre ambas

estribaría en el grado de cohesión existente (Morsh 1998, p. 13).

goberna 23

Siguiendo a Bórzel una red es «un conjunto relotivornenre estable de relaciones

de naturaleza no jerárquica e interdependiente que vinculan a una

diversidad de actores, que comparten un interés común sobre una política

y que intercambian recursos para conseguir este interés compartido a sabiendas

de que la cooperación es la mejor forma de conseguir los objetivos

perseguidos»56.

Nos interesa destacar las muy diversas aproximaciones al concepto de red,

que responden a otras tantas escuelas en el ámbito de la ciencia políticaS?

En contra de lo que ha sido apuntado por Dowding58, la existencia de diversas

aproximaciones a las redes, con sus fortalezas y debilidades, puede

permitir comprender mejor el concepto y susconsecuencias. AsÍ, resumidamente,

podríamos hablar de la existencia de tres aproximaciones diferentes:

la anglosajona, la nórdica (Países Bajos, Suecia, Noruega) y la alemana.

De hecho, esta triple aproximación la podríamos reducir a una doble

tipología que las diferencia en función de que se consideren o bien como

un mecanismo de intermediación de intereses que define las redes como

un nuevo término para referirse a las diferentes formas de relación entre los

grupos de interés y el Estado, o corno una forma de gobernanza que concibe

las redes como una forma específica de gobernanza, como un mecanismo

específico para movilizar los recursos políticos en situaciones en las

que los recursos están ampliamente dispersos entre los actores públicos y

pnvodos'".

Desde la primera perspectiva, que podríamos identificar con la literatura

anglosajona, se propone una nueva explicación de las relaciones entre el

Estado y los intereses sociales que vaya más allá del pluralismo y del neocorporotlvlsrno'".

Se ha seguido esta primera línea para estudiar los procesos

de elaboración de diversas políticas sectoriales en diversos países. AsÍ,

las redes se erigen como un instrumento analítico que permite examinar las

relaciones de intercambio institucionalizadas entre el Estado y las organizaciones

de la sociedad civil.

Desde la perspectiva de la gobernanza, se utiliza el concepto de redes

como un concepto que permite explicar las relaciones estructurales, las interdependencias

y la dinámica de las políticas y de los procesos de elaboración

de políticas. Las redes centran su atención en la interacción de las

organizaciones diversas, pero a la vez interdependientes, que coordinan

sus actuaciones a través de interacciones de recursos e intereses. Esta

56 Bórzel (1998). p. 254.

57 Bogason y Toonen (1998). p. 209. Y Marsh y Smlth (2000). p. 4.

58 Dowding (1995).

59 Bórzel (1998). pp. 255 Yss.

tfJ En la misma línea. Klijn (1997; véase en este libro. pp. 224 Yss.).

24 goberna

AGUSTí CERRILLO I MARTíNEZ. Lo gobornonzo hoy lntroduccion

aproximación se da especialmente entre los autores alemanes y los holandeses,

aunque presentan algunas diferencias en lo que se refiere al papel

del Estado o a la gestión de las redes.

Entodo caso, consideramos que las redes son algo más que un mecanismo

de intermediación de intereses o de influencia en los intereses públicos por

parte de intereses privados y sociales. Las redes implican interdependencia,

cooperación y consenso en la elaboración y aplicación de las políticas.

Las redes suponen una estructura de adopción y aplicación de las decisiones

de la que se deriva el trabajo conjunto de todos los actores,

públicos y no públicos, en la consecución del interés general, el interés común

a todos ellos. Las redes surgen por la existencia de una interdependencia

entre los recursos dispersos de diferentes actores, lo que implica necesariamente

el reconocimiento de interacciones entre ellos. Éste es el

concepto que más se ajusta a la definición de gobernanza, que, de acuerdo

con las consideraciones que hemos realizado en las páginas anteriores,

explica la realidad político-institucional actual.

A pesar de su relativa juventud las redes ya han sido objeto de crítica al

considerarlas estructuras de representación de intereses impenetrables y

poco transparentes que amenazan la efectividad, la eficacia. la eficiencia

y la legitimación democrática del sector púbtco'". Kickert ha recogido buena

parte de estas críticas hacia las redes, que se exponen a contmuocíón'<:

Los gobiernos pueden desatender el interés común o general. Los gobiernos

necesitan realizar ciertas actividades. Participar en las redes implica

negociar y llegar a compromisos, como resultado de los cuales los

objetivos no son siempre conseguidos.

Las innovaciones pueden obstaculizar las políticas. Los procedimientos

establecidos y los intereses implicados pueden bloquear las soluciones a

nuevos problemas y la aceptación e implementación de nuevas medidas

políticas.

Los procesos políticos pueden no ser transparentes. La interacción informal,

las estructuras de consulta complejas y el solapamiento de las posio

ciones administrativas hacen imposible determinar quién es responsable

de cada decisión.

La insuficiente legitimidad democrática. La interacción entre los funcionarios

y los representantes de los grupos de interés privados, otros órganos

públicos y las organizaciones implementadoras hace muy difícil que

los parlamentos puedan influir en la formulación de políticas.

61 Marsh y Rhodes (1992). pp. 249·268.

62 Kickert Klijny Koppenjan (1997c). p. 171.

goberna 25

Le gebe.--ncnzo ce referencia

Por contra, o pesar de estos críticos, los redes presentan aspectos positivos

que justifican su uso y extensión:

Los redes, los grupos de interés y los organizaciones implementadoras

están implicados en lo formulación de políticos. Como resultado, se enriquecerá

el proceso con lo información, el conocimiento y lo participación

de que disponen los actores implicados.

Lo participación de dichos organizaciones implico uno mayor aceptación

social. Así, lo implementación y lo ejecución serán entonces menos

costosos y producirán más fácilmente susefectos.

Lo participación de individuos, grupos y organizaciones indico que uno

amplio variedad de intereses y valores serán tenidos en cuento, lo que

es favorable desde un punto de visto democrático.

Los redes permiten o los gobiernos dirigir los necesidades y problemas

sociales incluso cuando los capacidades están limitados. Así, se puede

mejorar lo capacidad de solventar problemas y, por ello, lo eficacia del

gobierno.

Los redes reducen los costes de transacción en situaciones de tomo de

decisión complejos 01 proveer uno base de conocimiento común, experiencia

y orientación, lo que reduce lo inseguridad 01 promover el intercambio

mutuo de información.

Los redes pueden reequilibrar los asimetrías de poder 01 aportar canales

adicionales de influencio más allá de los estructuras tormotes-'.

A. Las características de las redes

Los redes se pueden definir de formo simple por lo existencia de uno pluralidad

de actores y los relaciones necesarios entre ellos. Además, los redes

se caracterizan por un grado elevado de flexibilidad e informalidad. Tal y

como expone Klijn, se pueden extraer tres características de los redes64:

Pluralidad de actores y objetivos

Enlos redes coexisten uno variedad de actores que tienen sus propios objetivos

y estrategias. Y, precisamente, los políticos públicos son el resultado,

6J Bórzel(1998). p. 262.

64 Diferentes autores incluyen más o menos características. En nuestro análisis seguimos a Kickert.

Klijny Koppenjon (1997b). p. 29.

26 goberna

AGUSTí CERRILLO I MARTíNEZ. Lo gobernonzo hoy. lntrodocción

como veremos, de las interacciones entre los diferentes actores. De hecho,

los actores no pueden conseguir los resultados de manera individual ni imponer

sus intereses respecto a los otros, sino que requieren a los otros actores.

Además, los diversos actores tienen diferentes recursos (normativos,

técnicos, cognitivos, financieros, humanos, etc.) que deben concurrir en

cada momento para la consecución del interés general.

La cuestión a observar es cómo, desde la perspectiva de las redes y a pesar

de que el poder entre los actores sea o no diferente, ninguno de ellos

puede definir el espacio estratégico de los otros, aunque sípodrá influirles.

Esto no quiere decir. de todas maneras, que todos ellos tengan el mismo

peso. Algunos de los actores tienen un carácter estratégico, sin cuya concurrencia

en las redes diñcilmente se podrán tomar y, en su caso, aplicar

las decisiones.

Por todo ello, al analizar los actores de las redes es necesario conocer cuáles

son sus recursos, cuál es su consistencia (nivel de representatividad de

cada uno de los intereses en juego), cuál es la información de que disponen

y cuáles son sus estrategias. El análisis de todos estos elementos permitirá

entender los procesos, las interacciones, que se llevan a cabo en el seno

de las redes.

Interdependencia entre actores

La interdependencia es la palabra clave que define a las redes. Los actores

de una red son interdependientes porque persiguen objetivos comunes

que no pueden conseguir por ellos mismos, sino mediante la relación con

los otros actores. La interdependencia nace de la necesidad de los actores

de recabar el apoyo y conseguir la participación en la definición e implementación

de las políticas por parte de las Administraciones Públicas y los

actores de la sociedad civil.

El término interdependencia también implica que todos los actores intervinientes

tienen algo que ganar. El grado de dependencia variará entre

unos actores y otros en función, por ejemplo, de los diferentes objetivos que

tengan en un determinado momento y, asimismo, de los recursos de que

gocen. Ellose traducirá en la diferente configuración de la red y de sus funciones.

Es interesante poner de relieve que la interdependencia no es estática, sino

que es un proceso en constante evolución y cambio en función de las relaciones

que en cada momento se vayan produciendo entre los actores de

la red.

Finalmente, desde un punto de vista general, se puede observar cómo esta

interdependencia es una manifestación del hecho de que en la actualigoberna

27

Lo gobernonzc 1c: texiCSoc tetetercio

dad la configuración del interés general no es trascendente a los intereses

de la sociedad, sino que es inmanente a ellos y que, por lo tanto, deben ser

constderodos'é.

Interacción entre actores

De acuerdo con el modelo que estamos presentando, las políticas públicas

son el resultado de las interacciones entre los actores de la red. En esta línea,

Scharpf ha concluido que «es poco probable, sino imposible, que una

política pública de cualquier tipo pueda resultar del simple proceso de

elección de un único actor. La formación de políticas y su implementación

son inevitablemente el resultado de interacciones entre una pluralidad de

actores separados con sus intereses, objetivos y estrategias también separados

»66.

A través de la interacción, los diferentes actores establecen canales de comunicación

y de intercambio de información, experiencias y otros recursos.

La gobernanza fija las normas que guían la interacción en las redes. Dado

que las interacciones se repiten con frecuencia, ocurren procesos de institucionalización

(percepciones compartidas, mecanismos de participación,

reglas de interacción). Así. en algunos casos, la gobernanza puede gozar

de un mayor grado de formalización. El reconocimiento de la existencia e

importancia de las redes no implica que éstas estén o deban estar formalizadas,

aunque cabe esperar su formalización. De hecho, la formalización

de la gobernanza de la red le atribuye mayor seguridad y estabilidad.

B. El papel de los poderes públicos en las redes

Una de las características de las redes es la coexistencia de diferentes actores,

cuyo origen puede ser público, privado o social. Dada esta diversidad,

el papel de los poderes públicos necesariamente debe variar respecto

al existente en otros modelos, puesto que han pasado de ser los únicos

actores considerados a compartir este papel con numeroso actores de

muy diversa procedencia. Esto, sin embargo, no debe llevarnos a la conclusión

de que el gobierno pierde su importancia en las redes. El gobierno y

las Administraciones Públicas tienen determinados recursos con carácter

exclusivo, que deberán ser necesariamente tenidos en cuenta en el seno

de las redes, y, además, gozan de determinados privilegios que suponen,

en un momento dado, la posibilidad de imponer determinadas decisiones

al resto de los actores de las redes.

65 Véase, en general. sobre esta distinción, Nieto (1991).

66 Citado por Klijn(1997), p. 17.

28 goberna

AGUSTí CERRILLO I MARTíNEZ. Lo gOberno:lzo hoy IntroduCCIÓn

No obstante, el gobierno y los Administraciones Públicos también se ven sometidos

o algunos características especiales. El servicio objetivo 01 interés

general supone que muchos veces el gobierno tengo uno limitación estratégico

importante que no tienen los actores no públicos, ya que el margen

de negociación del gobierno es menor del que pueden disponer otros actores

al tener que cumplir los objetivos fijados por el ordenamiento jurídico y

actuar de acuerdo con los normas y reglas previstos. Además, el gobierno

se ve sometido a lo supervisión democrática. Así, generalmente, no se espera

sólo que el gobierno y lo Administración Pública actúen eficaz y eficientemente,

sino que también actúen legítimamente67

.

En todo coso, el gobierno y los Administraciones Públicas juegan un importante

papel de promotores de la coordinación en los redes, limitando 01

máximo su poder efectivo de control y de imposición coercitivo o los actores

de la red, lo que supondría una violentación del carácter horizontal de

las redes, más allá de la ratificación de los acuerdos o actos tomados que

se puedan derivar de las previsiones establecidos con carácter general en

el ordenamiento jurídico.

VII. CONTENIDO DEL LIBRO

El libro recoge diez artículos escritos por relevantes autores relativos o lo

teoría de lo gobernanza, su evolución histórico y contextualización actual y

o los redes de políticos públicos.

Son muchos los artículos que se han escrito hasta el momento sobre lo gobernanza

y los redes de políticos públicos. El lector probablemente habrá

comprobado que lo mayoría están escritos en inglés y que aún no se han

generalizado los que han incorporado el concepto de gobernanza o lo

producción académico en castellano, Siendo conscientes de esto situación,

se ha querido hacer uno selección de artículos que planteen cuestiones

diversos relativos o lo gobernanza y o los redes de políticos públicos.

Así, en los artículos recogidos o continuación se analiza el surgimiento y lo

evolución de lo teoría de lo gobernanza, su relación con lo democracia,

el papel de la Administración Público Ylos poderes públicos en general en

la gobernanza, la incidencia que lo gobernanza tiene en el Derecho, el

impacto de la gobernanza en el desarrollo y en el proceso de construcción

europea y, finalmente, uno caracterización de los redes de políticos

públicas.

En «¿Por qué ahora el interés por la gobernanza?», Guy B. Peters y Jon Pierre

exponen en detalle cómo la gobernanza tiene lugar en diferentes contex-

67 Como ha observado Kickert, "las tareas del gobierno definen hasta cierto punto la interdependencia

y a veces le condenan a interacciones con sussocios privados o administrativos lo

que no significa una libertad de elección» (Kickert, Klijn y Koppenjan. 1997c, p. 178).

goberna

29

~o gctJ6rnOnZO tiov. 7Otextos de .etetercio

tos analíticos y analizan las diferentes explicaciones de por qué la gobernanza

ha conseguido actualmente una atención generalizada.

Jan Kooiman, Profesor emérito de la Erasmus University (Países Bajos), en

«Gobernar en gobernanza», observo cómo el concepto de gobernanza

está siendo utilizado en diversas subdisciplinas de las ciencias sociales. El artículo

contempla diferentes usos. Una forma de gobernanza es la que se

puede llamar gobernanza interactiva o soclopolitlco. que toma diferentes

formas de interacción sociopolítica como punto central en el que se establecen

diferentes distinciones, tales como las que se dan entre autogobernonzo.

cogobernanza y gobernanza jerárquica y entre tres órdenes de gobernanza.

El artículo «Nuevos desafíos de la teoría de la gobernanza», de Renate

Mayntz, Directora emérita del Instituto Max Planck para el Estudio de las Sociedades

de Colonia (Alemania), analiza la evolución de la teoría de la gobernanza

observcndo que en la actualidad se refiere a formas no jerárquicas

de coordinación entre actores, lo que permite la incorporación de

redes al gobierno. Esta teoría se ha visto influida por los procesos de europeización

y de globalización, que han supuesto una nueva extensión del

concepto.

R. A. W. Rhodes, Profesor de la Universidad Nacional de Australia, expone

los diferentes usos que se han dado al término gobernanza, considerando

que la gobernanza se refiere a las redes autoorganizadas e interorganizativas

que complementan a los mercados y a las jerarquías como estructuras

de gobierno.

Guy B. Peters y Jon Pierre, Profesores en las Universidades de Pittsburg (USA)

y Gothenburg (Suecia), respectivamente, en «Gobernanza sin gobierno.

Replanteándose la Administración Pública», observen cómo el concepto

de gobernanza se utiliza cada vez más en el análisis de la Administración

Pública, aunque con significados diversos. Exponen la aproximación que

desde Europa se hace a la gobernanza desde la nueva gestión pública,

que la relaciona con la expresión «gobernanza sin gobierno», y analizan su

posible aplicación en los Estados Unidos.

Joan Prats, Director del Institut Internacional de Governabilitat de Catotunya

(España), en «Modos de gobernación de las sociedades globales», analiza

la evolución de la burocracia a la nueva gestión pública y de ésta a la

gobernanza. A su vez, esboza los principios que deben regir las relaciones

entre la gobernanza y la democracia.

fritz Scharpt, investigador del Instituto Max Planck para el Estudio de las Sociedades

de Colonia (Alemania), en «Apuntes para una teoría del gobierno

multinivel en Europa», analiza los modelos elaborados desde las reloclo-

30 goberna

AGUSTí CERRILLO I MARTíNEZ. Lo gobernonzc hoy Irtroducc:ó'¡

nes internacionales y la política comparada, planteando su aplicación al

sistema multinivel europeo, y describe cuatro modelos de interacción multinivel

en el sistema de gobierno europeo contrastando los dos criterios: su

capacidad de solución de problemas y su legitimidad institucional.

En «Un Derecho administrativo sin límites: reflexiones sobre el gobierno y la

gobernanza», Marfin shoplro. Profesor en la Universidad de California en

Berkeley (EE.UU,), analiza las consecuencias para el Derecho, yen particular

el Derecho administrativo, de la evolución de los procesos de toma de

decisiones públicas en los que participan únicamente el gobierno y la Administración

Pública a los que se conoce por gobernanza que se abren a

actores de la sociedad. En particular, expone los problemas de legitimidad

democrática que dicho proceso puede acarrear.

E.-H. Klijn, Profesor de la Erasmus University en Rotterdam (Países Bajos), en

«Redesde políticas públicas: una visión general», lleva a cabo un análisisde

la evolución de los enfoques interorganizativos en la ciencia política para

detenerse en la caracterización de las redes de políticas públicas, como un

enfoque de gobernanza, como plurales, interdependientes e interacción.

En «Las implicaciones para la democracia de una burocracia en red».

Laurence J. O'Toole, Profesor del Departamento de Adrntnlstroción y Políticas

Públicas de la Universidad de Georgia (EE.UU.), parte de la constatación

de que la Administración Pública es hoy en día menos jerárquica e

insular que antaño y que está cada vez más en red, lo que tiene importantes

consecuencias para la democracia. Según O'Toole. la administración

en red puede suponer una amenaza para la gobernanza democrática,

lo que implica la necesidad de adoptar determinados valores para

evitarlo,

VIII. BIBLIOGRAFíA CITADA

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35

goberna

 

; ; ¿POR QUE AHORA EL INTERES

POR LA GOBERNANZA?l

GUYB. PETERS y JüN PIERRE

La gobernanza se ha convertido en un reclamo político durante la década

de los noventa. Tanto políticos como politólogos, en numerosos subcampos

y contextos político-administrativos, se han acogido a la idea de gobernanza

como una nueva manera de pensar sobre las capacidades estatales y

las relaciones entre el Estado y la sociedad. Junto con el FMI y el Banco

Mundial, las Naciones Unidas han iniciado una campaña a gran escala

para promover la «buena gobernanza» como nuevo objetivo de la reforma

en el TercerMundo (Leftwich. 1994; Peters, 1998b). En el terreno de las políticas

urbanas, el Brifish Economic and Social Research Council (ESRC) inició

un amplio programa sobre la «gobernanza local» (véase. por ejemplo, Stoket

1998a).En el análisis de políticas, buena parte de la literatura dominunte

existente sobre las redes de políticas ha sido reformulada y reinterpretada

en el marco de la gobernanza (Rhodes. 1997). Las teoríasde la gobernanza

o de la gobernanza multinivel también han marcado una buena parte de la

investigación sobre la Unión Europea, debido al tipo de relación negociada

entre las instituciones locales, regionales, nacionales y transnacionales. Además,

en las relaciones internacionales, repentinamente ha habido creciente

interés por la «gobernanza global» (Rosenau y CzempieL 1992; Rosenau.

2000). En la economía política, finalmente. el intercambio público-privado

se ha concebido como «gobernanza», y numerosos estudios inspirados en

amplios proyectos de investigación han investigado el papel del gobierno

en la coordinación de sectores de la economía.

En el siguiente copítuto" veremos con más detalle cómo la gobernanza tiene

lugar en estos contextos analíticos diferentes. Nuestro principal interés

aquí será conocer qué ha causado esta repentina fascinación por el concepto

de gobernanza, o por la gobernanza como objetivo de reforma.

Más -concretamente, analizaremos diferentes explicaciones de por qué la

gobernanza ha conseguido actualmente esta atención generalizada.

Además de los eternos cambios en las modas académicas. los politólogos

llevan tiempo buscando teorías que puedan recoger loscambios significa-

1 Título original: .Why the concern wlth governonce now?, en Jon Plerre y Guy B. Peters (2CXXl).

Governance, PoIitfcs o #he stote. toooon. MacMlllon Press Ltd.

2 las referencias o otras capitulos del Ubro deben entenderSe realizadas 01 libro orlglnol.

gobllrna 37

Lo gObernonzo hoY' lO textos de teteteticio

tivos en el entorno estatal y la respuesta del Estado a dichos cambios. Es

decir, estamos interesados no tanto en las investigaciones académicas,

sino en cuáles de los cambios en el Estado y en la sociedad pueden haber

contribuido a que haya un interés creciente en la gobernanza. Es decir.

consideramos que este interés es mucho más un reflejo de las condiciones

cambiantes de los Estados y las sociedades contemporáneas que simplemente

una nueva moda entre los científicos sociales. Parece más bien un

ejemplo de arte imitando a la vida.

Hasta cierto punto, las teorías emergentes de la gobernanza son una reconceptualización

de un fenómeno tan antiguo como el propio gobierno; la

búsqueda del interés colectivo no sólo a través de instituciones políticas, sino

también a través de diferentes acuerdos que trascienden lo público (Maier.

1987). Enla literatura de la ciencia política el mismo problema básico se ha

proyectado en diferentes marcos conceptuales en diferentes períodos históricos.

La teoría de sistemas general que dominó la ciencia política en la

década de los sesenta se preocupó principalmente del proceso de toma

de decisiones estatales, pero aun asítuvo problemas para describir qué hacía

al Estado «autoritario» y cuáles eran los cimientos sociales y políticos de

la autoridad (Eoston, 1979). En la década de los setenta se produjo un amplio

debate sobre el «gobierno sobrecargado» -un remanente conceptual

de la teoría de sistemas- y la «ingobernabilidad» de la sociedad (Scheuch,

1976; Croziet Huntington y WatanukL 1975). La década de los ochenta, finalmente,

estuvo caracterizada principalmente por un interés recurrente en el

Estado, para constatar que una comprensión adecuada de la estatalidad y

de las capacidades estatales es, en buena medida, una cuestión de comprensión

de cómo el Estado gestiona su intercambio con suentorno. De este

modo, no se podría entender el Estado sin entender su economía política ni

su sociedad civil.

El reciente debate sobre la gobernanza, y este análisisen particular. se inspira

en todos estos discursos previos, hasta el punto de que estamos situando al

Estado en el centro de nuestro análisis a fin de entender cuáles de sus cambios

han desencadenado la necesidad de desarrollar nuevas formas de gobernanza.

Sin embargo, debe quedar claro al lector que igualmente reconocemos

que la gobernanza ha cobrado importancia también debido a los

cambios en la sociedad, y que la nueva gobernanza es una estrategia para

unir el Estado contemporáneo con la sociedad contemporánea. Así, el pensamiento

actual sobre la gobernanza es claramente diferente de las conceptualizaciones

previas del Estado y de las relaciones Estado-sociedad.

LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO

Tal vez más que por ningún otro motivo, la emergencia de una nueva gobernanza

ha sido impulsada por un declive de las capacidades del Estado,

38 goberna

GUYB.PETERS y JaN PIERRE. ¿Porqué ohoro el interés por !o gobernonzo?

particularmente de sus recursosfinancieros, durante los años ochenta y noventa

(Damgaard, Gerlich y Richardson, 1989). Comparando la situación

económica de los Estadosoccidentales en las décadas de lossesenta y setenta

con la de los noventa, la diferencia es realmente asombrosa (Rockrncn.

1998). En lossesenta, la mayoría de losEstadoseuropeos occidentales

disfrutaban de un crecimiento económico relativamente estable que generaba

cada vez más ingresos tributarios. También se consideraba, en generaL

que había margen para mayores incrementos tributarios para financiar

un creciente número de obligaciones del Estado y los gobiernos

locales. A decir verdad, la situación económica en el mundo occidental no

era en general prometedora -el gobierno británico tuvo que negociar un

préstamo del FMI tras la caída de la libra esterlina en 1976(Gamble, 1994,

p. 174)-. Sin embargo, aparentemente, se confiaba en que el gobierno

ejercía un control considerable en el desarrollo de la economía.

Veinte años después, los mismos Estados acumulaban rápidamente déficit

presupuestarios y deudas fuera del control político. El crecimiento económico

se había ralentizado y se volvía incierto y, de hecho, en algunos casos

se había transformado en un crecimiento negativo. Los tipos de interés de

la deuda pública se habían convertido en un gasto al mismo nivel que políticas

públicas más importantes en muchos paísescomo la educación o la

defensa. Además, un gran número de gobiernos sufrieron crisis al mantener

el valor de su moneda. Muchos fueron los países menos desarrollados, pero

incluso algunos países ricos experimentaron los mismos problemas, siendo

quizá el caso más destacado el del gobierno japonés a finales de los noventa

(CargiL Hutchison e Ita, 1997).

Éste no es el lugar para profundizar en la discusión sobre las raíces y las

causas de esta crisis financiera. Únicamente discutiremos dos de las que

parecen haber sido las causas más importantes de la grave situación económica

de la mayoría de los países occidentales y que ponen también de

relieve las dificultades de los gobiernos para dirigir su economía. La primera

fuente importante de la crisis económica fue el incremento automático

del gasto público. Muchos servlclos públicos estatales tuvieron que ajustar

sus niveles de gasto de forma automática por la inflación. El mismo mecanismo

ha sido usado con frecuencia para el sueldo de los empleados públicos.

Suprimir los servlcíostotalmente ha sido tan sólo una opción política

en casos extremos, debido a la fuerte oposición del electorado y de la burocracia.

Ha sido demasiado obvio para los gobiernos occidentales la cantidad estructural

de su gasto público, es decir, no gestionable ni políticamente ni de

otra manera acorto plazo. En lugar de ello, la mayoría de los Estados han

presentado una reestructuración lenta del gasto público. Estareestructuración

económica ha sido sumamente cara para el Estado: los programas

(servíclos públicos) que el Estado ya no puede sostener más se han finangoberna

39

La gobernonzc hoy. 10 textos de referencia

ciado con dinero prestado, lo que ha llevado rápidamente a un déficit sorprendente.

Parece que esta problemática ha sido más perceptible en Estados

del bienestar tradicionales, como los países escandinavos, los Países

Bajos o Bélgica. Sin embargo, los EstadosUnidos también han generado un

enorme déficit presupuestario durante los años setenta y ochenta, en una

mezcla de gastos de defensa y un modesto Estado del bienestar en expansión

(Kettl, 1992).

La segunda explicación de la crisis fiscal del Estado que es relevante en

este contexto es la debilidad o la caída de los ingresos estatales. En los setenta

los tributos de muchos países habían alcanzado un nivel que no se

podía incrementar. El aumento de las quejas políticas, los incentivos para la

evasión fiscal o un crecimiento económico mermado parecieron prohibir

más incrementos tributarios (Peters, 1992). Durante los cincuenta y sesenta

muchos gobiernos diversificaron su sistema de ingresos, introduciendo impuestos

sobre el consumo -el impuesto sobre el valor añadido-o Pero ni siquiera

estas estrategias podían ocultar el hecho de que el nivel tributario

global estaba alcanzando su máximo efectivo. Ir más allá sería probablemente

contraproducente, con la fuga de capital y con mayores incentivos

para los ciudadanos para eludir o evadir impuestos.

La gestión de la crisis financiera del Estado ha puesto de manifiesto una

gran inercia relacionada con el cambio tanto de la estructura de ingresos

como de gastos. Otro componente de este problema ha sido el menor

apoyo político; la reticencia pública hacia un mayor incremento de los

impuestos únicamente es superada por la resistencia a recortes en el gasto

público. Desde la perspectiva de la gobernanza, vemos a los gobiernos

básicamente incapaces de transformar la economía; los modelos de gasto

son políticamente sensibles y administrativamente herméticos, mientras

que los impuestos y otros ingresos se deben manejar con una gran prudencia

política. Los gobiernos no han sido totalmente inertes. Han comprobado

que los impuestos sobre el consumo provocan menos resistencia

que los impuestos sobre las rentas y, también, que las tasas y los tributos relacionados

con gastos específicos son aceptables para los ciudadanos,

pero el Estado aún topa con un escepticismo público sobre incrementar

los ingresos.

Desde esta perspectiva, no sorprende que la crisis económica haya fomentado

el desarrollo de nuevos instrumentos de gobernanza. La gobernanza

se ha convertido en una filosoña atractiva y una estrategia política por tres

razones principales. En primer lugar, al implicar a actores privados y a intereses

organizados en las actividades de prestación de servicios públicos, los

gobiernos (estatales y subestatales) han intentado mantener sus niveles de

servicios a pesar de las importantes limitaciones presupuestarias. Éste ha

sidoel caso de diferentes áreas de los servicios sociales públicos, asícomo

de sectores de la cultura y el ocio.

40 goberna

GUY B. PETERS y JON PIERRE. ¿Por qué ahora el interés por lo gobernonzo?

El segundo aspecto de la gobernanza que explica su creciente popularidad

en tiempos de restricciones presupuestarias reside en su naturaleza

participativa, especialmente la inclusión de actores del sector privado y de

una mentalidad de gestión en el sector público. Al difuminar la distinción

público-privado, los problemas del Estado para gestionar sus asuntos son

vistos más como un tema de las funciones y los retos que está afrontando el

Estado que como consecuencia de una mala gestión pública. La gobernonzo.

desde esta perspectiva, se utiliza para «mostrar la cara aceptable

de los recortes presupuestarios» (Stoket 1998b, p. 39).

Finalmente, el tercer factor se relaciona con la legitimidad de la producción

y prestación de servicios públicos que ha sido atacada durante la crisis

económica del Estado. En una era en la que el «gobierno» se ha equiparado

cada vez más con una burocracia lenta y un pensamiento político

colectivista, la incorporación del pensamiento de la gestión del sector privado

y la diversificación de la prestación de los servicios públicos han surgido

como una estrategia atractiva. Además, la noción del Estado actuando

de común acuerdo con los actores sociales, en vez de imponiéndoles

su voluntad, se corresponde bien con el esprit du temps político de los años

noventa, orientado al mercado.

La crisis económica ha obligado al Estado a ser menos autosuficiente y

más inclinado a actuar a través de redes y de otras formas de acción común

público-privado. Incapaz de facilitar los recursos financieros y organizacionales

necesarios para sostener el nivel previo de servicios públicos, el

Estado persigue ahora jugar un papel de coordinador, reuniendo los recursos

públicos y privados con un coste directo pequeño para el presupuesto

público. La crisistambién ha tenido un efecto profundo en el diseño de los

servicios públicos; ahora se pone mayor énfasis en la elección de los consumidores

y en la diversificación. Finalmente, también debemos pensar en

las reformas institucionales y administrativas en este contexto (Peters y Savole.

1998). La transformación total del sector público desde 1980 es un

efecto combinado de una evolución hacia la gobernanza, un rediseño de

los servicios públicos y una reforma administrativa que acompañe estos

cambios.

EL CAMBIO IDEOLÓGICO HACIA EL MERCADO

La sequndo explicación del creciente interés en la gobernanza es el cambio

de una cultura política colectivista a una individualista o, en general, un

cambio ideológico de la política respecto al mercado. Estecambio ha sido

perceptible en todo el mundo -y de hecho también en la antigua Europa

del Este-, pero ha sido más prominente en los países anglosajones. LasAdministraciones

de Reagan y Thatcher en los ochenta, que capitalizaron y reforzaron

este rechazo del Estado y la política como un medio para el cam-

"-

goberna 41

La Qooernanza hoy 10 textos de retetoncia

bio. presagiaron el papel del mercado y mostraron al gobierno no como la

solución a los problemas sociales, sino como un problema en símismo.

Es importante no equiparar esta filosoña política a otras opiniones políticas

a la derecha del espectro político. Los partidos xenófobos o populistas son

mucho menos constructivos y coherentes en su crítica de los partidos consolidados.

Para Thatcher y Reagan, había -con variaciones significantes

en los detalles- un diagnóstico bastante claro de dónde estaban localizados

los problemas y cómo debían ser resueltos (véase Savoie, 1994). Para

Reagan, la burocracia federal era un órgano sobrerregulado y sobrerregulodor

que perjudicaba u obstruía el crecimiento económico. La señora

Thatcher compartía la creencia de Reagan de que la prosperidad económica

se vio entorpecida por un control político excesivo y la regulación de

los mercados. Para ambos, liberar el mercado era un objetivo político global.

El gobierno convencional había tenido sus buenos momentos, pero se

había mostrado incapaz, bajo su punto de vista, de resolver los problemas

que supuestamente debía resolver.

Obviamente, la señora Thatcher y Ronald Reagan no iniciaron el cambio

ideológico hacia el mercado, pero síque más bien capitalizaron y sostuvieron

aquel movimiento. Su misión política fue la reducción drástica de la esfera

política en la sociedad. Sin duda alguna, durante todo el período posterior

a la Segunda Guerra Mundial, las empresas privadas han propuesto

demandas similares (Wilson, 1990). La diferencia era que ahora los partidarios

del mercado habían conquistado el número 10 de Downing Street y la

Casa Blanca. Si el estilo político no había cambiado como resultado de las

presiones externas, lo tendría que hacer desde dentro.

Como en el caso de la discusión anterior sobre la crisis económica del Estado,

no estamos interesados en qué condujo a esta evolución, sino ante

todo en cómo vino a mejorar el interés colectivo en las nuevas formas de

gobernanza. El cambio ideológico hacia el individualismo y el mercado

planteó un reto muy importante al Estado. El Estado es la representación

del interés colectivo y se construye siguiendo la imagen normativa de la

acción colectiva como el modelo superior que define los objetivos de la

transformación de la sociedad. El cambio ideológico durante los ochenta

básicamente descartó y negó este papel del Estado. La política no era

parte de la solución, sino parte del problema. El apoyo a la acción colectiva

iba disminuyendo. El Estado de algún modo debía redefinir su función

en la sociedad siquería mantener un papel efectivo.

La noción de «dlrecctón» en muchos sentidos cuadró el círculo porque reconoce

que el Estado en símismo no es el origen de la dinámica económica

y del crecimiento, a la vez que mantiene que las instituciones políticas

son los únicos actores que pueden definir objetivos y establecer prioridades

en nombre del Estado. Dirigir implica una redefinición tanto del Estado

42 goberna

GUYB.PETERS y JON PIERRE. (,Por qué ahora el Interés por lo goberncnzo?

como de loscargoselectos. Enesta perspectiva, el liderazgo político actúa

guardando la distancia con los elementos «operativos» del sector público.

Dirigir también implica una acción público-privada concertada en vez de

una relación de enfrentamiento entre el Estado y las empresas privadas; de

hecho, el conflicto, en el Zeítgeíst de los ochenta y noventa, es típico en la

política y, por lo tanto, contraproducente e impopular. Es interesante observar

que hay poca referencia en la literatura sobre gobernanza que apunte

a los problemas democráticos asociados con el acercamiento del Estado

al capital privado; dos décadas antes, estas propuestas habrían sido muy

criticadas por la izquierda política.

LA GLOBALlZACIÓN

Sin exagerar mucho, la globalización se ha convertido en el principal mantra

de las ciencias sociales durante los noventa y se utiliza para justificar

casi todos los cambios en la política de la Europa occidental y de Norteamérica.

Así pues, la globalización supuestamente explica los recortes en

los impuestos y la supresión de los programas públicos de bienestar. la continua

alta tasa de desempleo, la incapacidad política de controlar el capital

privado, los problemas crecientes con el crimen internacional, etc. La

globalización se ha convertido en un reclamo para casi todo tipo de intervenciones

internacionales sobre la soberanía nacional, tanto políticas

como económicas, bilaterales o multilaterales, conducidas por el propio Estado

o por «el mercado». El desarrollo del debate sobre la globalización ha

sido en gran medida para lamentarse de la globalización, considerando

que reduce el control político nacional y la soberanía (dando por asumido

tácitamente que los Estados eran «soberanos» antes de que empezase la

globalización); que las instituciones nacionales ya no pueden ejercer ningún

control sobre losmercados financieros (dando por asumido tácitamente

que los Estados ejercían un control efectivo sobre la economía antes de

la globalización); y que los Estados se ven invariablemente forzados a hacer

una «carrera hacia abajo», es decir, una competitividad por la inversión

privada que impone un recorte de los impuestos y reducciones drásticas en

el gasto público (la asunción tácita que consideraba que los Estados no

compiten entre ellos por conseguir inversión privada antes de la globalización)

(véase Marin, 1996; véase también VogeL 1995).

La literatura inicial sobre la globalización hacía un retrato crudo y deprimente

sobre el futuro del Estado-nación y de las posibilidades de una opción

política nacional autónoma (Boyer y Drache, 1996; Camilleri y Falk,

1992; Moses, 1994). Posteriormente se ha cuestionado tanto la extensión

real de la globalización y de los cambios (Hirst y Thompson, 1996; Scott

1997)como sus consecuencias para el Estado (Evans, 1997), Como resultado,

nos quedamos con una percepción confusa, e incluso contradictoria,

de la globalización según la cual la dimensión del cambio en buena parte

goberna 43

La Qobernanza hoy. 7Otextos de referencia

del debate esexagerada pero, al mismo tiempo, suficiente para que los Estados

y los científicos sociales aborden sus consecuencias. También parece

que nos dirigimos hacia un debate más empírico y menos normativo sobre

la globalización; aunque el aspecto normativo de esta evolución, sinduda

alguna, debe ser debatido, ha sido poco afortunado que el debate se

haya combinado con el de cómo interpretar los indicadores empíricos de

la globalización (Hinnfors y Pierre, 1998).

No diferimos del todo con la mayoría de las valoraciones sobre la globalizaclón.

Más bien al contrario, nuestro argumento es que antes de poder juzgar

la extensión real de la globalización y sus consecuencias en el Estado

necesitamos, primero, explicar las diferentes dimensiones de la globalizaclón

y, en segundo lugar. examinar estos cambios desde una perspectiva

dinámica. Sería ingenuo suponer que los Estados sencillamente se rinden

ante la globalización; los Estados-nación han hecho frente a retos no demasiado

diferentes a la globalización en el pasado y se han mostrado suficientemente

resistentes y capaces de responder y adaptarse a los cambios

de sus entornos (Novorl, 1991). No hay nada en la actualidad que

sugiera que los Estados sean menos adaptables a la globalización de lo

que lo fueron ante retos anteriores.

La globalización tiene dos dimensiones básicas, una económica y otra política.

Las dos dimensiones están estrechamente relacionadas: la globalización

económica se ha visto impulsada por un conjunto de decisiones políticas

dirigidas a desregulcr (o «llberor») la economía a fin de eliminar los

obstáculos para la expansión (Helleiner. 1994). Es interesante que mientras

que los Estados Unidos y Gran Bretaña fueron los principales promotores de

este régimen desregulador. pronto lo adoptaron instituciones transnacionales

como la UE como elemento integral de la armonización política y económica

de la Comunidad. De este modo, ya en este estadio no sólo en la

esfera económica, sino también en la política se fueron conformando a nivel

transnacional.

Aún de mayor importancia en este contexto, sin embargo, es el hecho de

que la globalización económica ha planteado una serie de retos a los gobiernos

nacionales que han dado lugar a una amplia variedad de contramedidas

para adaptar las instituciones, la política económica y la cooperación

transnacional a la nueva situación. De este modo, los aspectos

políticos y económicos de la globalización son hasta cierto punto causa y

efecto mutuo. Como han observado numerosos analistas, el Estado-nación

llevó a la desregularización y la subsiguiente globalización del capital privado

y el Estado-nación conserva la influencia para invertir dicho proceso

(Helleiner. 1994; Peters, 19970). A pesar de que no todo el mundo suscribe

esta afirmación (véase, por ejemplo, Mases, 1994), nosotros mantenemos

que sería prematuro descartar la importancia del Estado-nación en la gobernanza

de la economía.

44 gobel"'na

GUYB.PETERS y JON PIERRE. I'por qué ahora el interés por lo gobernanzo?

La globalización ha tenido, sinduda alguna, una gran variedad de consecuencias

directas e indirectas sobre la capacidad tradicional del gobierno

de dirigir la sociedad y la economía. Algunas de ellas han sido bastante directas,

repercusiones tales como la transferencia de autoridad de las instituciones

internas a organizaciones internacionales como la UE, la OMC y,

en parte, la NAFTA. Otros efectos han sido más indirectos pero no menos

importantes a largo plazo, como la armonización transnacional de las regulaciones,

las políticas tributarias y/o sociales como las que actualmente se

están desarrollando en la UE. Sin embargo, las respuestas estatales a estos

efectos se han enfocado hasta cierto punto no sólo a la mejora Y mitigación

de los efectos de la globalización, sino también a desarrollar Yfortalecer

las instituciones transnacionales a través de las que los Estados, de común

acuerdo, persiguen sus intereses con respecto al capital global.

Muchos analistas suelen olvidar que la globalización también tiene algunos

componentes positivos desde el punto de vista del Estado y su capacidad

de dirigir y controlar la economía.

Hay dos asuntos que precisan aclaración. En primer lugar, ¿cómo se puede

relacionar el interés creciente por los modelos de gobernanza emergentes

con la globalización? ¿Cuáles son los vínculos entre estos desarrollos político-

económicos casi paralelos? En segundo lugar, ¿es la gobernanza tan

sólo un intento desesperado del Estado de reafirmar sus escasas fuentes de

control político o, a la inversa, pueden las nuevas formas de gobernanza

ser consideradas como un conjunto de estrategias entre y dentro de los Estados

para adaptarse a la globalización del capital privado?

Contestaremos a estas dos preguntas en un único apartado, ya que se refieren

a las mismas cuestiones. Existen varios vínculos cercanos entre la globalización

y la gobernanza (Peters, 19970).Uno está relacionado con la búsqueda

de nuevas técnicas Y estrategias para crear un contrapeso político

para el capital privado, y menos con la moneda desregulada Yvolátil y los

mercados financieros. La influencia creciente de las instituciones transnacionales

como la UE o la OMC -que se analizará con mayor detenimiento

en el próximo capítulo- es una manifestación de estas estrategias. Otro

vínculo entre la globalización Yla gobernanza hace referencia a lasprecondiciones

cambiantes de las elecciones políticas nacionales. La globalizaclón

también ha introducido un nuevo elemento de incertidumbre en el

proceso de elaboración de políticas públicas nacionales Yen la función pública

que hace a estas instituciones más subordinadas a los conocimientos

nacionales e internacionales. Uno de los papeles clave de las instituciones

transnacionales como la UE o la OCDE es facilitar este conocimiento.

Un tercer vínculo entre la globalización Yla gobernanza transnacional está

asociado a una menor eficiencia de los Instrumentos nacionales tradicIonales

de control como el Derecho Yla regulación. Los actores corporativos,

por razones que el espacio nos Impide desarrollar. están menos ligados a

45

goberna

La QObernanza hoy. 10textos de referencia -------------------------------

una determinada localización. Aunque hay una tendencia a exagerar la

VOlatilidad de los negocios privados (Hirst y Thompson. 1996). es cierto que

buena parte de la industria contemporánea mUestra menos interés en la

zona donde están. comparado con la mayoría de la antigua actividad industrial

que tendía a explotar los recursos naturales. Como las industrias de

acero o las minas. La creciente integración de la UE también disminuye las

OPCiones de las empresas para relocalizarse. Es decir. los gobiernos tienden

a sermás cuidadosos en obligar legalmente para influir en ellos a través de

estrategias más sutiles. incluso quizá cooperativas.

Esta relativización de los moceros tradicionales de gobernanza. como el

Derecho o la autoridad política formal, no es sólo el resultado de la mayor

mOVilidad de las principales corporaciones empresariales: estos actores representan

una fracción relativamente pequeña del Conjunto de empresas

privadas en un determinado país. La necesidad de desarrollar unos vínculosmás

cercanos pero informales con la industria privada también está dirigida

Por una estrategia para mantener o incrementar la competitividad internacional

de la industria nacional, algo que interesa tanto al gobierno

corno a la industria. Esta competitividad parece en gran medida ir unida a

estrategias públicas y privadas integradas y aCciones a las que el sector

público asegura que se facilita una infraestructura moderno y una educación

de alta calidad (porter, 1990).

La globalización ha estimulado claramente el desarrollo de instituciones

transnacionales para nuevas formas de gobernanza. Sin embargo. también

ha impulsado una búsqueda similar para formas menos acatadas y

más negociadas de mtercornbíos público-privado en la economía nacional.

Lasinstituciones nacionales tienen menos influencia sobre el capital

privado en los noventa que dos décadas antes. Pero sería engañoso decir

~ue no tienen ninguna influencia sobre los actores corporativos. Sigue existiendo

alguna forma de interdependencia entre los sectores político y empre:?

riaL aunque sea sólo porque el desarrollo empresarial depende de las

polltlcas y los programas que sólo el gobierno PUede facilitar. Las dependencias

compartidas suelen acabar en poderes y responsabilidades compartidos.

Por lo tanto. es difícil decir algo definitivo sobre el impacto de la

globalización en los partenariados público-empresariales nacionales porque

la globalización implico tanto fuerzas que acerquen a estos actores

como fuerzas que los separen. De nuevo. es importante aceptar las dos

posturas del argumento Y no precipitar conclusiOnes simples sobre el impacto

de la globalización en la política económío-, nacional.

EL FR4CASO DEL ESTADO

Una CUarta explicación de la emergencia de una nueva gobernanza es

resultado de una valoración del rendimiento del Estado durante los

46

goberna

GUYB.PETERS y JaN PIERRE. (,Porqué ahora el Interés por lo gobernonzo?

ochenta y los noventa. Es interesante que en las principales perspectivas

ideológicas el rendimiento del Estado durante el período posterior a la Segunda

Guerra Mundial ha sido, en mayor o menor grado, decepcionante.

Para los conservadores, el período de postguerra ha asistido a una expansión

sin precedentes de la esfera pública en la sociedad, con un incremento

excesivo de los impuestos y una redistribución de la riqueza a través

de políticas públicas. También ha habido una socialización de funciones

que antes eran gestionadas por la familia o el «tercer sector», tales como

el cuidado de los niños y los ancianos, o una mayor usurpación política de

la familia y de la esfera privada. El «gran gobierno» ha sido el objeto de

acaloradas discusiones no sólo en los Estados Unidos -donde~, irónicamente,

las dimensiones del sector público no son ni mucho menos como las de

la mayoría de países europeos-, sino también en la mayoría de Europa

occidental.

La mayoría .de los liberales también parecen decepcionados con el rendimiento

del Estado. Algunos liberales comparten la preocupación de los

conservadores sobre el rápido crecimiento de los gobiernos. Otros, con una

visión política más socioliberaL parecen satisfechos con la expansión de los

servicios públicos, aunque comparten la crítica conservadora contra los

impuestos elevados. Finalmente, los socialdemócratas en muchos países

europeos occidentales pueden alegrarse por los avances del Estado del

bienestar y la redistribución de la riqueza y la prosperidad. Aun así, sin embargo,

no se han conseguido muchos objetivos políticos centrales de estos

partidos como la igualdad, la equidad y la igualdad de oportunidades. Es

más, la crítica de la izquierda se queja de la burocratización del Estado y

de su incapacidad de tratar a losciudadanos más humanamente.

Lasdiferencias en la manera de percibir el rendimiento del Estado en las diferentes

orientaciones ideológicas sugieren que el éxito o fracaso dependen

de cómo se mire. Sin embargo, deberíamos también revisar el rendimiento

del Estado a un nivel superior de las diferentes perspectivas

ideológicas o partidistas. La mayoría de los electores de las democracias

occidentales parecen compartir un mismo dilema en sus expectativas por

cargos electos y los funcionarios públicos sobre el Estado como vehículo

para la transformación de la sociedad, por un lado, y la capacidad limitada

de gobernar del Estado, por el otro. La mayoría de las Zeitgeist políticas

de postguerra describieron al Estado como un conjunto poderoso de estructuras

y el locus indiscutible de poder y líder en la transformación de la

.sociedad (véase capítulo 4). Enlos Estados Unidos, nociones como «la gran

sociedad» y «guerra contra la pobreza» se predicaban en nombre del gobierno

fuerte. EnGran Bretaña y Francia -ambos paísescon Estadostradicionalmente

«fuertes» y una cultura política y administrativa étatiste-- había

un fuerte sentimiento parecido hacia el gobierno y también en relación

a su papel en la economía. EnAustria, los Países Bajosy los paísesescandinavos,

el gobierno -con frecuencia de acuerdo con los Intereses organlgoberna

47

La qoocrnorvo hoy. 10textos de referencia

zodos- asumía responsabilidades sobre el bienestar de sus ciudadanos

desde el nacimiento hasta la muerte.

Así, la imagen de un Estado fuerte y las altas expectativas puestas en sus

capacidades en gran medida fueron construidas por el propio Estado. La

trayectoria de postguerra en este sentido no representó una nueva vía,

pero debería considerarse más como el desarrollo lógico de las funciones y

responsabilidades del Estado. Las relaciones Estado-sociedad en estos países

nunca fueron alteradas significativamente: el Estado hizo mucho, pero

la mayor parte de la actividad económica y la amplia mayoría de la actividad

social se mantuvieron privadas. Eran economías mixtas, y el resultado

se quedaba generalmente a favor del sector privado.

Pero la crisis fiscal del Estado y la creciente frustración popular respecto al

«gran gobierno» empezaron a cambiar las cosas. Los votantes dieron apoyo

a los partidos que prometían recortes en los impuestos y más libertad individual;

de hecho, en muchos países los partidos que abogaban por

«cambios» más o menos radicales sin especificar, como los partidos del

«Progreso» en Dinamarca y Noruega, el D66 en los Países Bajos, el Partido Liberal

de Austria o, por qué no, Ross Perot en los Estados Unidos, se hicieron

populares, en muchos casos casi de la noche a la mañana. Lo que los observadores

británicos tienden a referirse como el «ocuerdo» o «consenso»

de postguerra acabó repentinamente cuando la señora Thatcher cuestionó

la mayoría de las relaciones de poder establecidas en la política y -lc

economía británicas (Kavanagh y Morrls. 1994). El Estado era ahora visto

como excesivamente grande y caro e incapaz de prestar servicios apropiados.

Se tenía la idea de que el Estado de algún modo había fracasado;

no había conseguido estar a la altura de las expectativas puestas sobre él;

había fracasado por no lograr cualquiera de los objetivos ideológicos aprobados

por diferentes electorados, y había fracasado incluso con sus propios

estándares y modelos idealizados para «gobernar)) la sociedad y la

economía. En cambio, se hacía cada vez más obvia la dependencia del

Estado en la economía y en los actores en los mercados o de la sociedad

civil y los intereses organizados que, por motivos diversos, disminuyeron su

implicación en el proceso político, como fue el caso de la «depillorlzcclón»

(Mierlo, 1986) y los Países Bajos o el fracaso de muchos acuerdos corporatistas

en Suecia (Christensen y Grónnegard, 1997).

Algunos de estos fracasos son reales, otros son percibidos. La mayoría de

ellos derivan de visiones demasiado optimistas de lo que el Estado puede

hacer. A fin de poder seguir con el debate, necesitamos una definición de

«frocoso» o algún punto de referencia para contrastar el rendimiento del

Estado. Un elemento importante de este punto de referencia deberían ser

las aspiraciones y objetivos de las políticas públicas. Ésteno es el momento

ni el lugar para adentrarnos en un análisis detallado de las políticas en diferentes

contextos nacionales. Sin embargo, un denominador común en

48 goberna

GUYB.PETERS y JaN PIERRE. ¿Porqué ahora el interés por lo gobernonzo~'

Europa occidental es que las políticas públicas se basan en una teoría

construccionista con dos postulados principales. Un postulado es que las

políticas públicas son un instrumento apropiado para resolver problemas

sociales o, dicho de otro modo, que la intervención del gobierno puede

diseñarse de manera que la política pública puede solucionar problemas

eficazmente y sin causar otros nuevos en el proceso. Muchos de los análisis

de políticas y de la investigación sobre políticas públicas recientes han

puesto en duda la validez de este postulado (Pressman YWildavsky, 1973;

Wildavsky, 1979; eohen, March y Olsen, 1972).

El segundo postulado de esta teoría constructivista mantiene que el Estado

controla los poderes formales y legales, las capacidades y el conocimiento

que se requieren para tener un papel intermedio en la sociedad. Inclusocon

una mirada rápida a esta postura se ve que las políticas públicas basadas

en una teoría asíno tienen muchas posibilidades de éxito. Una gran parte de

la historia de las democracias occidentales durante el siglo xx subraya la situación

grave del gobierno democrático adosado a una economía capitalistaen

términos de gobernabilidad Yelaborando instrumentosde control eficaces.

Más recientemente, la globalización de la economía ha agravado

aún más estos problemas. Así. siguiendo el propio Estado y sus teorías sobre

el cambio social y político, se aclara que el Estado ha ayudado e provocar

algunos fracasos de losque se le ha acusado recientemente.

La nueva gobernanza es en muchos aspectos una respuesta lógica a esta

crítica del Estado. El énfasis puesto en el reparto público-privado de las funciones

y una movilización conjunta de los recursos es una manera de reducir

la especificidad del Estado en la sociedad e, indirectamente, de sugerir

que los Estados no son tan poderosos ni tienen tantos recursos como asumían

las expectativas. Los problemas colectivos no han desaparecido,

pero el gobierno ha sido incapaz, en mayor o menor medida, de resolverlos;

de ahí la necesidad de explorar otras soluciones.

Además, la importancia que da la nueva gobernanza a los conceptos basados

en el mercado (véase ínfro) no es simplemente una consecuencia

de los problemas fiscales del Estado, sino que más bien podría ser una estrategia

para incorporar valores y normas dominantes a la sociedad.

LAAPARICiÓN DE LANUEVA GESTiÓN PÚBLICA

Una quinta explicación del creciente interés por la gobernanza es la «revolución

de la gestión» en la producción Yprestación de servicios públicos en

algunos países. resumido bajo el título de «nueva gestión pública» (new publíc

management -NPM-). La filosoña general sobre la reforma del servicio

público basada en el mercado ha sido descrita extensamente en otros

trabajos (Hood. 1991: Pollitt. 1990: Peters. 1996). por lo que únicamente nos

49

goberna

La gobernanza hoy 10 textos de referencia

centraremos en algunos aspectos específicos de la nueva gestión pública

en este contexto.

La aproximación de la nueva gestión pública a la producción y prestación

de servicios públicos es contraria a la tradición burocrática en la mayoría

de paísesoccidentales. Rechaza la idea de una cultura específica para las

organizaciones públicas y argumenta. por regla general. que estas organizaciones

deberían ser gestionadas de la misma manera que las organizaciones

del sector privado. De hecho, los partidarios de la nueva gestión pública

como Osborne y Gaebler (Osborne y Gaebler. 1992: véase también

Dilulio. 1994)sostienen que la inercia y la rigidez que tradicionalmente han

caracterizado al sector público son en gran medida atribuibles a la aducida

especificidad del sector público.

La emergencia de la nueva gestión pública ha impulsado la nueva gobernanza

de dos maneras distintas. En primer lugar. presupone que el Estado

renuncia a algún control directo sobre su organización. Al «dejar a los gestores

gestionar». la nueva gestión pública concede un papel más periférico

a loscargos electos en comparación a los sistemas tradicionales de gobierno.

A los políticos se les deja principalmente el papel de fijar los objetivos.

algo que está estrechamente relacionado con el nuevo pensamiento sobre

gobernanza. La producción y prestación de servicios en el sector público

debe ser conducido como en el mercado tan actualizado como sea

posible y al alcance de la élite política. Según considera este argumento.

este acuerdo asegurará una mayor eficacia y menores costes.

En segundo lugar. la nueva gestión pública aboga por menos control en la

entrada (inputs) y más énfasis en la evaluación y el rendimiento. Esto. a su

vez. requiere diferentes modelos e interacciones organizacionales comparado

con el modelo previo de Administración Pública. Lo que es aún más

importante. puesto que los criterios utilizados normalmente en las evaluaciones

se obtienen más de las organizaciones del sector privado que de la

teoría burocrática: esta postura supone otro golpe para las demandas de

una especificidad política y cultural del sector público.

La nueva gestión pública y la nueva gobernanza comparten algunas similitudes.

pero también difieren en aspectos importantes (Peters. 19980). La

principal semejanza entre ambas filosoñas es el argumento de que la fuerza

formal-legal de los Estadoses cada vez menos importante y que acuerdos

institucionales más o menos temporales entre público-privado facilitan la influencia

institucional y la coordinación. Tal vez la diferencia más importante

entre la nueva gestión pública y la nueva gobernanza reside en su diferente

conceptualización del Estado. La nueva gestión pública es bastante despectiva

con el papel del Estado: a decir verdad. este modelo ve al Estado

-al menos en términos de proveedor de serviclos- más o menos obsoleto.

La mayoría de los expertos en el campo de la gobernanza -aunque no ta-

50 goberna

GUY B. PETERS y JON PIERRE. ¿Por qué ohoro el ,nterés por lo gobernCJnzo?

dos-, por otro lado, tienen una visiónmucho más positivo del Estadocomo

representación del interés colectivo y su función facilitando y coordinando

la gobernanza. Sin embargo, existe cierta afinidad entre ambas perspectivas

y parece claro que el interés reciente por la gobernanza ha sido, en parte,

desencadenado por una creciente popularidad de lo nueva gestión pública

y la idea de alguna forma genérico de control social.

EL CAMBIO SOCIAL Y LAS COMPLEJIDADES CRECIENTES

El sexto conjunto de explicaciones del interés actual de la gobernanza tiene

que ver con la naturaleza cambiante de los temas más sobresalientes

de la política contemporánea en Europa occidental y Estados Unidos. Parece

como si la política en estos partes del mundo hubiera alcanzado la

tercera «ola» en términos de qué áreas políticas han dominado la político

pública. La primera «ola»estuvo dominada por el desarrollo del marco institucional

para el debate político y la consolidación de la democracia política,

incluyendo la reforma parlamentario, extendiendo el SUfragio, etc. En lo

segunda «ola», las élites políticas se interesaron principalmente por las cuestiones

políticas distributivas y redistributivas, incluyendo la político tributario,

la política de salud, la política social, etc. Enla tercera «ola» actual, lo que

frecuentemente se conoce por asuntos «postmateriales» juegan un papel,

sino dominante -los aspectos económicos aún van por delante en lo mayoría

de democracias occidentales-, síal menos muy importante (Oolton.

1996; Inglehart, 1991).

El tipo de asuntos de la «tercera ola» refleja el cambio social contemporáneo,

definido en líneas generales, e incluye asuntos como la mejoro de lo

participación, la protección del medio ambiente y asuntos de género. Algunos

de estos asuntos, como lo política de género, pueden serabordados

en un contexto político nacional, mientras que otros, como la protección

medioambiental, necesitan ser afrontados tanto internamente como internacionalmente.

Es más, ambos conjuntos de asuntos contienen relativamente

nuevos tipos de cambio social y complejidades sociales que, a su

vez, presentan nuevos tipos de retos para el gobierno. Los asuntos de género

llevados a cabo en casi todos los niveles de gobierno, recorriendo del nivel

intraorganizacional al nivel social. Aún más importante, un importante

componente de la gestión de estos asuntos no es tanto inventar nuevos instrumentos

políticos y acuerdos institucionales (aunque esto es un reto importante

en sí mismo), sino más bien una cuestión de imponer o fortalecer

un nuevo conjunto de valores al aparato gubernamental yola sociedad.

Estas complejidades crecientes también requieren nuevas fuentes de experiencia,

lo que hace al gobierno más dependiente de fuentes externos

de conocimiento. La nueva gobernanza podría ser vista como una vía

para el Estado para desarrollar unos intercambios más continuos con otras

goberna 51

Lo gobernanza hoy. 10 textos de tctetericio

fuentes de experiencia y conocimiento. Hay un interés similar entre los actores

de la sociedad (por ejemplo, organizaciones en el campo medioambiental

o grupos promoviendo asuntos de género) para acercar al Estado,

puesto que les da acceso a los decisores y a los funcionarios. De hecho, algunos

críticos argumentan que estos grupos se han acercado demasiado

al Estado y que han sido seducidos por el acceso a la adopción de políticas

públicas e incluso a los fondos para continuar con sus actividades.

NUEVAS FUENTES DEGOBERNANZA

La séptima explicación del interés actual por la gobernanza tiene relación

con la creciente importancia de las nuevas fuentes de gobernanza regional

e internacional (o global). Como se ha afirmado en el capítulo introductorio,

el mayor poder de las organizaciones regionales como la UE y las

organizaciones internacionales como la üMC o el FMI es uno de los logros

institucionales más significativos en el período de postguerra. En el próximo

capítulo nos aproximaremos más a estas instituciones y a los que parecen

ser los causantes principales de su incremento de fuerza e influencia. En

este análisis debemos observcr que estas instituciones emergentes han impulsado

a los científicos sociales a analizar conceptualmente cómo las instituciones

regionales e internacionales se relacionan con los Estadosy, con

frecuencia, también con los gobiernos subncclonoles. La mayor parte de

este análisis está hecho en términos de gobernanza o de gobernanza multinivel.

Aunque se está investigando en esta línea, aún no disponemos de

un buen marco conceptual para este tipo de modelos de gobernanza.

EL LEGADO DE LATRADICIONAL pOLíTICA DERENDICiÓN DE CUENTAS

El octavo y último grupo de razones por las que la gobernanza ha llegado

a ser tan discutida recientemente es por la tensión aparente entre, por un

lado, las nuevas formas de coordinación y dirección política y, por el otro,

el legado poderoso de canales e instrumentos de rendición de cuentas políticas.

La teoría democrática postula que el poder y la rendición de cuentas

se apoyan en los mismos actores para que alguna forma de control

electoral sea real y significativa. La gobernanza confunde hasta cierto punto

este vínculo al invitar a actores no-responsables al proceso político. Aun

habiendo una clara intención de mantener las líneas de rendición de

cuentas, la complejidad de las relaciones emergentes entre los sectores

público y privado puede dificultar al ciudadano medio entender cómo

funciona la rendición de cuentas.

El problema no es tan nuevo como podría parecer. Enlos sistemas corporativistas

de representación de Intereses, el dilema de la influencia de las organizaciones

sobre la política pública por el que no se les puede exigir res-

52 goberna

GUYB.PETERS y JON PIERRE. ¿Porqué ahora el Interés por lo gooernanzo?

ponsabilidad es, de hecho, muy familiar. Pero la nueva gobernanza presenta

una situación un poco más complicada. En la sociedad moderna, el gobierno

sigue siendo responsable pero, a su vez, es menos capaz de actuar

solo. Es interesante ver que la nueva gestión pública, que desplaza el poder

político mucho más de lo que lo hace la nueva gobernanza, no tiene

mucha dificultad para resolver estos problemas. En la nueva gestión pública,

los ciudadanos pueden ejercer la rendición de cuentas a través de canales

distintos a los tradicionales; por ejemplo, a través de la libre elección

del consumidor o de los interesados.

EL CAMBIO HACIA LA GOBERNANZA: ¿UN QUINTO ELEMENTO

O ATRACCiÓN FATAL?

Hemos identificado brevemente las que parecen ser las explicaciones más

importantes del interés actual por la gobernanza. Cada una de estas tendencias

y desarrollos son cambios a largo plazo, graduales, que con el

tiempo han sido cambios de profundo valor para la sociedad. Para finalizar

debemos, por tanto, preguntarnos dos cuestiones generales sobre la naturaleza

de estos cambios. En primer lugar: ¿qué aspectos de las teorías y

prácticas actuales de gobernanza tienen más de exageración que de realidad?

¿Es la gobernanza meramente una manera de envolver al gobierno

en un nuevo papel más apetecible para el público, o la idea representa

algo cualitativamente nuevo y diferente en comparación con el gobierno

democrático occidental de principios del siglo xx?

Undenominador común de la discusión en este capítulo sobre lo que ha dirigido

el creciente interés por la gobernanza es que el Estado ya no tiene el

monopolio sobre la experiencia ni sobre los recursos económicos o institucionales

necesarios para gobernar. Sin embargo, el Estado continúa siendo

un vehículo clave para la persecución del interés colectivo en la sociedad;

lo que estamos presenciando es la transformación del Estado para adaptarse

a la sociedad de finales del siglo xx e inicios del XXI. Así, consideramos

que la nueva gobernanza representa en realidad algo nuevo y diferente

comparada con los sistemas tradicionales de gobierno, a la vez que la racionalidad

básica o la raison d'étre del Estado -promover Yperseguir el interés

colectivo-o La nueva gobernanza, insistimos, no significa el fin o el declive

del Estado, sino su transformación y adaptación a la sociedad en la

que actualmente se encuentra inserto. En particular, el Estado continúa

siendo crucial como estructura para la determinación de los objetivos, si no

siempre como una estructura de implementación.

la segunda cuestión se refiere a cuántos puentes políticos e institucionales

se quemaron realmente en la carrera hacia la gobernanza. Si el Estado en sí

mismo en mayor o menor medida orquestó la evolución hacia la gobernanzo,

¿quiere ello decir que también tiene la capacidad para invertir dicha

goberna

La gabernanza hoy lO textos de referencia

tendencia y reclamar susbases tradicionales de poder o su autoridad tradicional

perdida para siempre? La respuesta es probablemente «no», con la

salvedad de que si se asume que los Estados -como toda organización o

sistema- necesitan adaptarse a su entorno para luego cambiar totalmente

la evolución hacia la gobernanza, no tendría mucho sentido desde el momento

en que la sociedad está evolucionando hacia un sistema que sólo

puede ser gobernando a través de estas formas emergentes de dirección,

coordinación y fijación de objetivos a las que llamamos gobernanza.

A pesar de nuestra visión de estos temas, está claro que diferentes formas

de gobernanza están siendo cada vez más importantes y destacadas en

diferentes niveles institucionales. Es prádicamente imposible hacer generalizaciones

claras sobre la gobernanza: siempre debe ser contextualizada y

matizada para ser útil en la descripción de escenarios particulares. El próximo

capítulo se centra con más profundidad en cómo la gobernanza se

lleva a cabo en las sociedades modernas desde un punto de vista local,

nacional y global.

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56 goberna

GOBERNAR EN GOBERNANZA1

JAN KüülMAN

1. GOBERNANZA y DESARROLLOS DELAS SOCIEDADES

Desde hace unos años, el concepto de gobernanza se ha convertido en un

término que se ha popularizado en numerosos ámbitos de las ciencias sociales.

Aparentemente, este concepto es necesario, aunque tampoco se

puede negar que se ha puesto de moda. En esta ponencia presentamos

ideas recogidas en Modern Governance: Government-Society Interactions

(Kooiman, 1993). En el libro mencionado, la atención se dirigía a los recientes

desarrollos de aquellas interacciones con un «co». carácter público-privado,

una perspectiva de gobierno de compensación en contra de la de

actuar solo. En los años recientes, la literatura sobre «qobernonzo» ha «explotado

» en mútiples áreas y disciplinas diferentes, y nuestras propias exploraciones

en este campo también han contínuodo". Estaponencia presenta

los principales elementos de algunos aspectos de este esfuerzo continuado:

la existencia de diferentes modos y órdenes de gobernanza como posibles

modelos de gobernanza social. Mientras que Modern Governance tenía

aún una fuerte orientación gubernamental, esta ponencia amplía la perspectiva

en el sentido de que observo a la gobernanza como un fenómeno

social, que cuenta con la participación de gobernantes tanto públicos

como privados. Mientras sus roles pueden variar entre niveles sociales y de

un sector a otro, la esencia del argumento es que la gobernanza de las sociedades

modernas es una combinación de todo tipo de actividades y estructuras

de gobierno, que en esta ponencia conceptualizamos como modos

y órdenes. Estas combinaciones pueden ser vistas como «respuestos»

de estas sociedades a las demandas cambiantes de los gobiernos. Aunque

este punto de vista está parcialmente en la línea de otras teorías recientes

de la gobernanza, también difiere en aspectos importantes (Rhodes, 1997).

1 Título original: oGovernlng as Governance», ponencia presentada en la Conferencia Internacional

Gobernanza, Democracia y BienestarSocial organizada en Barcelona en noviembre de

2003 por el Institut Internacional de Governabllitat de Catalunya. Para un tratamiento mós extenso,

véase Kooiman (2003).

2 En Kooiman (1999) discutimos diversas aproximaciones y otros aspectos de nuestra propia

aproximación. Una versión mós completa de nuestras ideas sobre la gobernanza puede verse

en Kooiman (2003). Este libro también Incluye mós referencias blbliogróficas. Véanse también

Koolman (2OCXJ) y Plerra (2OCXJ).

gob.,.-na 57

La occeicorvo hoy ¡Otextos de referencia

La aproximación seguida aquí puede recogerse en forma de definición de

trabajo, cuyos elementos se aclararán a continuación, El gobierno interactivo

o sociopolítico será considerado como los acuerdos con los que tanto

los actores públicos como los privados persiguen solventar problemas sociales

o crear oportunidades sociales, preocuparse por las instituciones sociales

en las que estas actividades de gobierno tienen lugar y formular los principios

de acuerdo con los que estas actividades se llevan a cabo. El término

gobernanza denota ideas conceptuales o teóricas sobre este tipo de actividades

de gobierno.

1.1. Tendencias sociales y cambios en los modelos de gobierno

La gobernanza como una propuesta en expansión debe tener su base en

el desarrollo social y es particularmente atribuible a las crecientes o cambiantes

interdependencias sociales. La mayoría de los conceptos de gobernanza

utilizados destacan este aspecto. Se podría decir que este elemento

común se expresa (por sí mismo) bastante bien en la noción de

tendencias sociales de largo alcance, tales como la diferenciación y la integración.

Estos procesos resultan de ampliar las cadenas de interdependencia

o, dicho de una manera más dinámica, de ampliar las cadenas de

interacción (Kaufmann, Mojone y Ostrorn. 1986).Estas cadenas están cada

vez más institucionalizadas en muchas dimensiones. La ampliación de las

cadenas de interacción provoca y requiere una multiplicación del número

de partes que participan en ellas; del mismo modo, el número de interacciones

entre estas partes también se multiplica.

Las líneas divisorias entre lossectores público y privado se están borrando, y

los intereses no son tan sólo públicos o privados, ya que frecuentemente

son compartidos. Por lo tanto, generalmente es más apropiado hablar de

los cambios en los roles del gobierno que de la disminución de estos roles

como parte de estas relaciones cambiantes. La remadelación de las actividades

del gobierno y una mayor conciencia sobre la necesidad de cooperar

con otros actores sociales no convierten a las intervenciones gubernamentales

tradicionales en obsoletas. Se produce, simplemente, una

creciente concienciación no sólo de las limitaciones del tradicional orden y

control público como mecanismo de gobierno, sino también de las respuestas

a los problemas sociales que requieren un mayor número de enfoques

e instrumentos. Esto se traduce en unos roles nuevos y en expansión

de las ONGs en muchas partes del mundo, en grupos de interés especiales

que se van implicando en los asuntos de gobernanza y en la emergencia

de iniciativas comunitarias locales en muchas formas y áreas de gobierno.

Las empresas privadas también reconocen (o les hacen reconocer) cada

vez más sus responsabilidades sociales en áreas como la protección ambiental,

la participación de los consumidores y en asuntos como la creación

de empleo.

58 goberna

JAN KOOIMAN. Gobernar en goberr,onzo

1.2. Enfrentándose a la diversidad, complejidad y dinamismo

de las situaciones de la sociedad

Nuestra conceptualización de las tendencias de las sociedades modernas

usa tres características que forman la base de un mayor perfeccionamiento

teórico. Nuestra pretensión -y somos conscientes de la ambición subyacente

a este intento- es que para entender lo que está sucediendo en la

gobernanza social moderna, en particular en la frontera entre lo social y lo

político, uno debe afrontar directamente los asuntos en toda su diversidad,

complejidad y dinamismo.

Para clarificar lo que entendemos por diversidad, dinamismo y complejidad

debemos traer a colación el pensamiento sobre sistemas -el sistemacomo

un conjunto de entidades que muestran más interrelaciones entre ellas que

con otras entidades-o La diversidad, desde esta perspectiva, es una característica

de las entidades que forman el sistema y apunta a la naturaleza y el

grado en que ellas difieren. La complejidad es un indicador de la arquitectura

de las relaciones entre las partes de un sistema, entre las partes y el conjunto

y entre el sistema y su entorno. El dinamismo se aplica a las tensiones

en un sistema y entre sistemas. El concepto de diversidad llama la atención

sobre los actores en sistemas soclopollttcos. y en los aspectos de los propias

entidades, tales como los objetivos, intenciones y poderes. El concepto de

complejidad invita al examen de las estructuras, las interdependencias y las

interrelaciones en y entre los diferentes niveles. Con la introducción del dinamismo

de lossistemassociopolíticos, sus problemas y oportunidades, prestamos

atención a la irregularidad con la que se llevan a cabo los desarrollos

en los propios sistemas y a su alrededor; y también nos centramos en cómo

tratarlos -principalmente en términos cibernéticos.

Es importante distinguir entre estas tres características, porque cada una,

de forma separada, especifica aspectos particulares y especiales del fenómeno

social y de la gobernanza sociopolítica. Pero la relación entre ellas

también es importante, puesto que pueden enriquecerse en esencia y significado

en sus mutuas interrelaciones y porque pueden, separadamente y

en conjunto, servircomo elementos básicos para un desarrollo teórlco-.

3 Los desarrollos recientes en física indican que una realización sistémica del dinamismo. la

complejidad y la diversidad de un fenómeno a serestudiado y de los sujetosa ser manipulados

.pueden ocasionar discusiones fundamentales como la relativa a la naturaleza de la propia

ciencia (Prigogine y Stengers. 1984). Todo en la naturaleza puede estar sujeto a las fuerzasde la

conservación y el cambio; en otras palabras. la naturaleza es bósicamente dinómica. Incluso

las partfculas físicaso biológicas mós pequeñas estón formadas también por elementos mós pequeños

que se relacionan de muchas maneras. es decir, son complejas. Y todos los fenómenos

en la vida biológica y social muestran un Inmenso y fundamentalmente incomprensible nivel de

diferenciación y variabilidad. En otras palabras. son bósicamente diversos.A pesar de que tengamos

que serprecavidos al aplicar un conocimiento como éste a losfenómenos sociales, puede

ser útil para prestar atención sobre sujetosque de otra formo no reclbiñan lo otención que

requieren (véase Mayntz. 1990).

goberna 59

Lagobernanza hoy. lO textos de tetetercio

El punto de partida de esta conceptualización de la gobernanza es que los

fenómenos sociopolíticos y su gobierno -en términos de interaccionesdeben

situarse en el contexto de la diversidad, el dinamismo y la complejidad

de las sociedades modernas. Estas sociedades deben su fortaleza a

estas características; en otras palabras, continuamente las presentan con

oportunidades. Pero también las presentan con problemas. Estas oportunidades

y estos problemas son en sí mismos también complejos, dinámicos y

diversos. Después de todo, reflejan los aspectos más fuertes y más débiles

de estas sociedades. Esto también se aplica, sin duda, a las condiciones

bajo las que las oportunidades son creadas y utilizadas y los problemas formulados

y solventados.

Como resultado, formulamos dos presuposiciones. En primer lugar. la suposición

empírica/analítica de que la diversidad, el dinamismo y la complejidad

de las sociedades modernas son importantes para la descripción, el

análisisy la comprensión. Ensegundo lugar. la suposición más normativa de

que al tomarnos en serio el dinamismo, la diversidad y la complejidad social

estaremos en una mejor situación para utilizar provechosamente este

conocimiento para crear oportunidades o solventar problemas de lo que

seríamos capaces si lo viéramos como simple, uniforme y estático. De forma

separada, pero especialmente en su interrelación, estos tres aspectos

son los fundamentos clave de nuestra teorización de la gobernanza sociopolítica

y la gobernabilidad. Sólo si tomamos estas tres características básicas

de las sociedades modernas en serio podemos empezar a conceptuaIizar

cómo pueden ser utilizadas para gobernar estas sociedades de una

forma «moderna» (cross-modern)*.

2. LA GOBERNANZACOMO INTERACCIONES

2.1. Interacciones y gobierno

Parece que hay un cambio de los modelos más tradicionales, en los que

gobernar se consideraba como algo básicamente «unidireccional», de los

gobernantes hacia los gobernados, hacia un modelo bidireccional en el

que se tienen en consideración aspectos, problemas y oportunidades tanto

del sistema de gobierno como del sistema a gobernar. Esto es lo que llamamos

gobernanza sociopolítica o gobernanza interactiva, fundada sobre

Lasdificultades que tenemos para enfrentarnos a estas cualidades tienen que ver con estas mismas

cualidades, con nuestros métodos para enfrentarnos a ellas o con la falta de perspectiva

para observarlas. Estosignifica que losaspectos fundamentales del mundo físico, natural y sooial

en el que vivimos y del que hacemos uso no sólo son .el ojo del observador», sino también pertenecen

a una realidad «allífuera», cualquiera que sea nuestra capacidad teórica o aplicada

para entenderlos o manejarlos.

• NT: La expresión ctoss-modem del original se ha traducido por moderno, a pesar de que,

como el propio autor explica, se refiere al cruce entre lo moderno y lo postmoderno.

60 goberna

JAN KOOIMAN. Gobernar en gobernonzo

interacciones amplias y sistémicas entre aquellos que gobiernan y los que

son gobernados, y esto se aplica tanto a las interacciones público-público

como a las interacciones público-privado.

Además de las variaciones derivadas de loscambios de la esfera pública a

la privada en términos de desregulación y privatización, se ha experimentado

con otras formas de interacción más sistémica. A estas nuevas formas

se las ha denominado gestión, dirección o guía, pero el énfasis está en los

aspectos bilaterales, o incluso multilaterales, de la forma de gobierno. Esto

significa que no sólo los límitesentre el Estado y la sociedad se transforman,

sino que los propios límites también se modifican y se convierten en más

permeables. Dónde empieza el gobierno y dónde acaba la sociedad es

cada vez más difuso. La frontera entre las responsabilidades públicas y privadas

se convierte en un objeto de interacción. Frecuentemente, estas interacciones

están en sí mismas basadas en el reconocimiento de las (inter)

dependencias. Ningún actor por sí solo, público o privado, tiene el

conocimiento y la información necesarios para solventar problemas complejos,

dinámicos y diversificados. Ningún actor tiene una perspectiva suficiente

para utilizar eficientemente los instrumentos necesarios. Ningún actor

tiene un potencial de acción suficiente para dominar de forma

unilateral. Estos aspectos conciernen, básicamente, a la relación entre gobernanza

y gobierno.

Esta ponencia desarrollará los fundamentos conceptuales de estas formas,

modelos y modos de interacción mirando hacia la interacción como un fenómeno

social general. De este modo, se recalca nuestro argumento que

considera a las interacciones de gobierno como un tipo específico de interacciones

sociopolíticas, por lo que empezaremos nuestro análisis de la

gobernanza desarrollando algunas ideas generales sobre las interacciones

como fenómeno social.

Los desarrollos de las sociedades son vistos como procesos continuos de diferenciación

y de integración de conocimiento, acciones, organizaciones,

etc. La diferenciación y la integración no pueden ser consideradas de forma

aislada una respecto a la otra. Esto significa que el concepto de interacción

se conceptualiza para aclarar que las acciones se relacionan

entre ellas (nivel intencional o de acción) y que bajo esasinfluencias las estructuras

en lasque se incrustan dichas acciones también se desarrollan (nivel

estructural o contextual). Y debe quedar claro que muchas entidades

están implicadas en la influencia mutua de los nivelesde acción y estructural

de las interacciones. Sólo cuando esta aproximación es aceptada se

puede dar el reconocimiento apropiado a lostemas relativos al gobierno y

la forma de gobernar. Desde esta perspectiva, cada interacción consiste

en procesos y estructuras. Esto se puede ver más claro si nos damos cuenta

de que las interacciones entre los propios sistemas pueden considerarse

como sistemas.

goblil!rna 61

Lo gobernonzc hoy. /O Textos de teteteocio

El elemento de proceso se refiere al aspecto de acción de las interacciones.

Los procesos son el resultado de la capacidad de actuar de los actores

sociales. El nivel de interacción intencional o de acción implica interacción

social. lo que es bueno para las acciones orientadas a objetivos, así

como para todo tipo de actividades no orientadas a objetivos. Los valores,

objetivos, intereses y propósitos concretos (individuales, pero también orqonizacionales

o de grupo) se expresan en acción y también necesitan estar

incluidos en el nivel de acción de las interacciones.

El aspecto estructural de las interacciones muestra los marcos y contextos

material, socioestructural y cultural en los que las interacciones suceden. El

nivel estructural puede ser considerado como el conjunto de circunstancias

que están limitando, ampliando y, al mismo tiempo, condicionando el

nivel de acción. Se compone de instituciones, estructuras sociales generales,

reglas y normas de conducta, esquemas de comunicación, posibilidades

materiales y tecnológicas y limitaciones con capacidad para condicionar.

Con la ayuda de los elementos de estructura y proceso, una

interacción se puede descomponer en elementos constitutivos, que puedan

ser conceptualizados como objetos de gobierno.

Sin embargo, una teoría de gobierno en la que sólo se consideraran las estructuras

y procesos, sin tener en cuenta los actores que forman parte del

gobierno, entraría en contradicción con nuestro intento de diseñar una

teoría democrática de la gobernanza sociopolítica. Gobernar desde una

perspectiva de interacción intentará, cuando sea posible, atravesar los

(aparentemente) claramente definidos límites entre entidades separadas

(como los que existen entre gobernantes y gobernados), centrándose en

las interacciones trans-Iímite entre ellos. Estas consideraciones y distinciones

contribuyen en símismas al poder analítico de las interacciones tal y como

las conceptualizamos. Pero, junto a este análisis, las relaciones entre estos

elementos también merecen atención; en otras palabras, la interacción es

un concepto para la síntesis.

La interacción tal y como nosotros la entendemos nos ayuda a comprender

mejor las relaciones dentro y entre los problemas y oportunidades sociopolíticos.

Apunta a movimientos de tensión, a la dinámica entre entidades.

Muestra que el rumbo y los efectos de las acciones y procesos

también dependen de lo que otros están haciendo o de lo que sucede en

otros procesos. Con la ayuda del concepto de interacción, la realidad sociopolítica

puede ser observada en términos tanto de diferenciación como

de integración. Su fuerza analítica también se basa en el hecho de que

puede centrarse en las interacciones y, al hacerlo, detectar la multiplicidad

de implicados en un problema u oportunidad particular. Finalmente,

las interacciones son importantes en el sentido de que pueden ser usadas

deliberadamente, iniciar interacciones donde no las había habido antes.

En suma, una interacción puede ser considerada como una relación mu-

62 goberna

JAN KOOIMAN. Gobernar en gobernonzo

tuamente influyente entre dos o más entidades. En una interacción distinguimos

un nivel de acción (o intencional) y uno estructural. Entreestosniveles

y en estos niveles. las fuerzas se destinan a mantener las relaciones existentes

o a cambiarlas. En estas tensiones están implicadas las dinámicas de

una interacción. En las características de las entidades entre las cuales suceden

las interacciones aparece la diversidad de la realidad sociopolítica.

En la conexión mutua entre muchas interacciones se puede percibir la

complejidad del gobierno.

2.2. Diversidad, complejidad y dinamismo en la estructura

de interacciones

Ya que la teoría de la gobernanza enfatiza las interacciones y. particularmente.

el gobierno como interacción. es esencial no perder de vista a los

actores. De hecho. no se pueden separar de las interacciones entre ellos.

Los actores y las interacciones se determinan entre ellos. Solemos considerar

a los individuos y las organizaciones como independientes de las interacciones

en las que participan. Interactúan y. aparentemente. pueden

dejar de hacerlo cuando quieran. Pero básicamente losactores están continuamente

integrados por (yen) las interacciones en lasque se relacionan

con otros. Constituyen intersecciones en procesos de interacción. Concretando

un poco más. se puede decir que los actores se componen de interacciones

y los límitesde los que obtienen sus identidades son relativos y

frecuentemente confusos. Esto se aplica a sistemas sociales. pero también

a organizaciones. grupos e individuos. Sólo se puede conseguir una nueva

percepción de la diversidad de participantes en las interacciones sociopolíticas

implicándolos en los procesos de gobierno. dándoles la oportunidad

de representar sus identidades.

Enel desarrollo del concepto de interacción en el gobierno. la tensión entre

los niveles de acción y estructural de cada interacción se puede considerar

como el origen del dinamismo. Esta tensión es decisiva para la naturaleza

y dirección de las interacciones implicadas. de las tensiones dentro

de las interacciones y dentro del nivel estructural. La propuesta mantiene

que la elección entre cambio o conservcclón es el elemento central que

caracteriza a las interacciones socíopolítícos. En el nivel de acción (o intencional)

de las interacciones. la tensión entre cambio y conservoclón conforma

las aspiraciones centrales de los actores para servir a interesesespeciales

o comunes. así como para satisfacer las necesidades internas y

externas de los sistemas.

Cuanto mayor es el espacio que crea una interacción, mayor es la libertad

de los actores para seleccionar los valores, objetivos e intereses que querrán

procurarse posteriormente. Una interacción que crea espacios se caracteriza

por una gran ampUtud de acción y un alto grado de flexibilidad.

goberna 63

Lo gobernonzo hoy. 10 textos de teteieticlo

A la inversa, cuanto más controlada sea la interacción, mayor va a ser su

influencia contraria a las aspiraciones de los actores. En interacciones

fuertemente controladas, los valores, objetivos e intereses de los actores y

el nivel al que pueden aspirar están influidos más por componentes estructurales

de las interacciones que por los actores que ejercen influencia en

estas interacciones. A mayor espacio, más abierta es la estructura de la interacción.

Una estructura abierta es menos sensible a la entropía que una

cerrada. Sepueden introducir nuevos impulsos y compensar la tendencia a

la entropía.

La complejidad de los sistemas sociopolíticos está principalmente expresada

en el hecho de que una multitud de interacciones ocurren en muchas

formas e intensidades. Estas interacciones sólo pueden ser influenciadas si

estos aspectos complejos se comprenden bien. Gobernar problemas y

oportunidades sociopolíticos requiere claridad sobre la naturaleza de las interacciones

implicadas en la resolución de un problema o en la creación

de una oportunidad sobre la manera cómo estas interacciones se sostienen

y sobre sus modelos característicos. La relación básica entre complejidad

e interacciones reside en que tales interacciones son una indicación

de la complejidad del mundo sociopolítico. Las interacciones deben ser

consideradas como los elementos relacionales de los sistemas, como los

elementos relacionales entre las partes de un sistema y entre sistemas

como conjuntos.

3. MODOS DE GOBERNANZA

Para manejar la complejidad de las interacciones de gobierno (desde la

perspectiva del diseño de la teoría sociopolítica del gobierno y la gobernanza)

debemos agrupar a las interacciones de gobierno en tres tipos

diferentes de gobierno: autogobierno (self-governing), cogobierno (cogoverning)

y gobierno jerárquico (hierarchical governing).

El tipo de interacciones sociopolíticas más «caóticas» y fluidas tienen claramente

un carácter de autogobierno. En las sociedades modernas, efectivamente,

los sectores se gobiernan hasta cierto punto -no podría ser de

otro modo-o Un debate interesante en este ámbito se refiere al carácter

autopoiético de los sectores.en las sociedades. Un aspecto clave de este

debate, especialmente en las ciencias sociales en Alemania, es si y hasta

qué punto este carácter «outopoléttcc» o autoorganizado de los sistemas

les impide ser gobernados o influenciados desde fuera. Ejemplos de este

debate son «elDerecho como sistema» y la economía como sistema (Teubner

1993).

Lasformas de -co-nobernonzo se centran en las formas horizontales de gobierno.

Hay un cierto grado de igualdad en la estructura en la que las enti-

64 goberna

JAN KOOIMAN. Gobernar en gobernonzo

dades participantes se relacionan. La autonomía de estas entidades es

una característica importante. La renuncia a la autonomía es siempre parcial

y contiene acuerdos mutuos, derechos y obligaciones. Los modos jerárquicos

de gobernanza son las interacciones de gobierno más formalizadas,

pero aun así son interacciones. Los derechos y las obligaciones se

organizan de acuerdo a unas responsabilidades y unas tareas supraordenadas

y subordinadas. En particular, lassanciones positivas y negativas sujetas

a las intervenciones tienen un carácter altamente formalizado y están

sujetas a garantías políticas y jurídicas.

Con la intención de entender mejor los modos de gobierno, podemos preguntarnos

algunas cuestiones analíticas en las siguientes líneas: ¿qué pueden

hacer las interacciones autogobernadas como sistemas? ¿Qué efectos

se pueden esperar y qué problemas podrán surgir en qué situaciones?

Lasmismas preguntas se pueden aplicar para los modos de gobierno co y

jerárquico. Puede también haber consideraciones sociopolíticas en términos

de ciertas preferencias «ideológicas» o «metodológicas»

A finales de los ochenta y a principios de los noventa, el autogobierno llegó

a ser «ideológicamente popular», mientras que el gobierno interactivo fue

popular desde un punto de vista metodológico. A mediados de los noventa,

parece que hay un retorno a las formas jerárquicas en vista de que se

percibía una necesidad de «gobierno fuerte».

Desde la perspectiva de la gobernanza, las características especiales de

los tres modos como sistemas o sus combinaciones son el objeto principal

de análisis. Enlos próximos tres apartados se ofrece un estudio preliminar de

las características de estos tres modos. Estos apartados tienen un carácter

algo diferente y deben ser considerados como los primeros intentos de discutir

el autogobierno, el «co-qoblerno y el gobierno jerárquico de forma

más sistemática.

3.1. Autogobierno

Desde un punto de vista teórico, el pensamiento sobre las necesidades y

las capacidades de autogobierno de los sistemas sociales y sociopolíticos

de forma prácticamente natural empieza en la outoootess'. Este concep-

. to. originario de la biología, es controvertido, aunque ofrece varias acepciones

a las formas en que los sistemas sociales y sociopolíticos se gobiernan.

Hay cada vez más literatura que aplica conceptos autopoiéticos tales

como autorreferencia, autoorganizaclón y autodirección (Se/bststeuerung)

a óreas como el Derecho. la economía. la tecnología. la política e incluso

el descanso dominical. El modelo original tiene las siguientes caracterís-

4 Véanse, para estudios recientes, Dunslre (1996) y Bransy Rossbach (1997).

goberna 65

La gobernanzo hoy lO textos de referenCia

ticas: caracteriza el porqué un sistema está «vivo»; su organización en términos

de un todo de partes -es la esencia-o «Vivo» se refiere a la reproducción

de la organización; es autónomo, en el sentido de que los componentes

interactivos repetidamente generan la misma red de procesos; tal

sistema es operacionalmente cerrado, sin ninguna entrada o salida aparente.

La característica «original» más controvertida es el cierre operacional

u organizacional. Esto se debe a que este cierre es un argumento central

para explicar el fallo del gobierno externo de sistemas como el del Derecho

o la economía.

El carácter autopoiético de los sistemas sociales es interesante en el contexto

de gobierno. Los sistemas sólo «ven» lo que pueden interpretar desde su

punto de vista, incluyendo a las comunicaciones desde fuera. Esto también

se aplica a las interacciones con otros sistemas e intervenciones de sistemas.

Las cualidades «objetivas» de losactos de gobierno no son de vital importancia:

su único efecto puede serel «significado)) que los propios sistemas sociales

le atribuyan. Si este significado encaja con lo que es el gobierno, puede

producir efectos. De lo contrario, tanto puede ser ignorado como limitado o

exagerado. Los sistemas autopoiéticos sólo pueden ser gobernados por sus

modelos internos y autorreferenciados de organización y operación.

La autoooiess. especialmente en el sentido amplio de autorreferencialidad

y conceptos relacionados, puede ser vista como un punto de inicio para la

teorización del autogobierno en las sociedades modernas. Hay tres aspectos

importantes al respecto:

Los principios de autogobierno en sociedades modernas: ¿cuáles son

los puntos fuertes y débiles de los principios de autogobierno existentes?

¿Cuáles son las consecuencias de la continua diferenciación social

para las tendencias de «cierra» a las influencias externas que se conectan

con ello?

La búsqueda de modos de gobierno alternativos a la luzde las (aparentes)

limitaciones de los sistemas tradicionales de «orden y control» y la

manera en que el autogobierno puede ser parte de estos modos de

combinaciones de gobernanza.

3.2. Cogobernanza

La cogobernanza conlleva la utilización de formas organizadas de interacción

para los propósitos de los gobiernos. En el gobierno, en el ámbito sociopolítico,

son formas clave de gobierno «horizontal»: los actores cooperan,

se coordinan, se comunican sin un actor de gobierno central o

dominante. Estas formas de gobierno son especialmente las que en nuestro

66

goberna

JAN KOOIMAN. Gobernor en gobernomo

estudio aparecen mós detalladas que otros modos de gobierno ensituaciones

diversas, dinómicas y complejas.

Para conceptualizar «cocobernonzo» como un modo de gobierno se puede

intentar, en primer lugar, con conceptos tales como coordinación, cooperación,

colaboración. Hay abundante literatura que utiliza estos conceptos

en diferentes niveles de organización social, y que varía desde

colaboración interindividual a coordinación al nivel de mercados, redes y

jerarquías como mecanismos sociales generales. Para el propósito de nuestra

discusión, es decir, para mirar a las formas «ce» de interacción social

como modo de gobierno, es importante establecer un puente de unión

teórico entre formas de «co»como las identificadas en la literatura y nuestra

conceptualización de tipos y cualidades de interacciones y la forma en

la que la diversidad, el dinamismo y la complejidad de las situaciones de

gobierno pueden ser expresados en dichos términos.

Una forma simple de aproximarnos a este puente de unión es, en primer lugar,

identificar modos «co» en diferentes niveles de la organización social:

un nivel social micro, uno meso y uno macro. Para formas de «co» micro

adoptaremos -de forma anóloga a la literatura mós relevante- el concepto

de colaboración, que es una interacción que se desarrolla entre actores,

y donde los actores en el nivel intencional son individuales y en el nivel

estructural (en general) pueden ser considerados como un tipo de

acuerdo organizativo formal, como un grupo de trabajo o proyecto. Reservamos

la palabra coordinación para el nivel meso de Interacción social, en

el que los actores son organizaciones: el nivel intencional de «hacer las cosasjuntos

»se expresa en acuerdos bi o múltiple, intra e interorganizacionaL

y el nivel estructural de esas interacciones ocurre en sectores o subsectores

de la diferenciación social. Un tercer nivel de interacciones sociales «co»

puede ser indentificado en términos de mecanismos o acuerdos macro

donde hay una cuestión de coordinación en y entre «el» Estado, «eb> mercado,

las jerarquías, las redes, etc. Aquí el nivel intencional de las interacciones

en instituciones sociales es un nivel mós amplio donde los actores

del mercado (como las industrias)negocian con los gobiernos (tales como

los departamentos gubernamentales o las direcciones generales de la UE);

el nivel estructural de estas interacciones abarca no sólo los contextos nacionales,

sino en particular los contextos supra o internacional tales como

los tratados, los acuerdos globales y los procesos en los que son metidos,

como la globalización o la competencia internacional.

Estas distinciones no son mós que el inicio de la conceptualización de los

modos «co»de gobernanza, pero ayudan a ordenar la literatura relevante

en lo que se refiere a su contribución potencial o uno teorización mós profundo

de los modos «co»de gobernanza. A través de lo literatura de lo colaboración

público-privado, por ejemplo, podemos conocer mejor lo rozón

y el contexto de esto colaboración, los obstóculos de esto colaboración y

goberna 67

Lo Qcbernanza hoy. 10textos de referencia

las ideas sobre cómo vencerlos y las lntervenclones y papeles facilitadores

de tal colaboración (Huxham, 20000, 2000b). Bastante influyentes en la

conceptualización de la cooperación son los esfuerzos de la teoría de juegos

al desarrollar teorías de cooperación en situaciones de dilema del prisionero.

Un clásico es el libro de Axelrod The Evolufion of Cooperation. en el

que se analiza el éxito y el fracaso de la cooperación bajo la condición de

perseguir el propio interés al cooperar los actores.

En tercer lugar, la literatura en las formas más macro de «ca» señala algo

sobre los aspectos de las interacciones público-privado que se refiere a los

impactos sociales más amplios como la buena disposición, las habilidades

y las capacidades de las sociedades para «guiar», «controlar» y «evaluar»

los procesos de diferenciación e integración contra el fondo de las crecientes

interdependencias entre las partes pública y privada de estas sociedades

(Axelrod, 1994).

Para nuestro propósito, estas distinciones son un primer paso para conectar

estos niveles de «ca» con el análisis de la interdependencia entre estos niveles

como «liberar» o «controlar» límites para las interacciones de gobierno

en estos niveles. Algunos acuerdos «ca»tales como las formas de colaboración

o coordinación entre público y privado se ven estimulados o dificultados

por ciertas variedades de acuerdos «ca» en el nivel macro. Sólo una visión

integrada de las cualidades de estos acuerdos en sus mutuas

influencias puede ayudar a comprender mejor las diferentes formas de

«ca»entre público y privado.

En este párrafo se han esbozado los contornos de cogobernanza cómo

uno de los tres modos de gobernanza. Hemos hablado de «hacer las cosas

juntos» como elemento presente en la realidad de la gobernanza, algunas

veces referido a colaboración, otras a cooperación. No es tanto la información

sobre ellos lo que hace que merezca la pena su tratamiento, sino

la manera en que los diferentes académicos o escuelas de pensamiento

subrayan aspectos de «ca», mientras dejan a otros fuera. Al respecto, las

dos aproximaciones mencionadas merecen atención, al representar diferentes

maneras de observor más o menos el mismo objeto, y es muy interesante

ver qué distintas son las percepciones derivadas de los distintos métodos

usados. Aunque nos consideramos más cercanos a la investigación

sobre la acción que a la versión político-económica de «co». ambas, por

supuesto, han supuesto una contribución al estudio de «co» en la gobernanza

moderna: una más desde el ángulo inductivo, la otra desde el deductivo.

La combinación de ambas en un marco global para avanzar en el

estudio de «x» continúa siendo un pensamiento esperanzador, cosa que

ciertamente está lejos del objetivo de esta ponencia.

Cualquiera que sea la contribución y ambigüedades sobre las formas de

«co» como las apuntadas, la relevancia de la cogobernanza como un

'68 goberna

JAN KOOIMAN. Gobernar en r;;¡obernonzo

modo distinto de gobernanza crecerá a medida que más interdependencias

sean consideradas en las sociedades modernas como de importancia

práctica y teórica. O, como formulamos en el capítulo de conclusiones de

Modern Governance, en nuevas oportunidades de gobernanza, incluyendo

el modo «ca»:«las estructuras existentes o tradicionales de autoridad, los

métodos y los instrumentos. han fallado o han mermado.

_ Existen nuevos campos de actividades sociopolíticas en los que las formas

organizativas y modelos de mediación de intereses todavía no están

fuertemente establecidos.

Existen temas que son de gran interés para los actores (públicos y privados)

implicados.

Debe haber suficiente convergencia de objetivos e intereses para hacer

posible alcanzar un esfuerzo sinergético o una situación win-wít»,

3.3. La gobernanza jerárquica

Los sistemas de inteNención son el modo de interacción entre el Estado y

los ciudadanos individuales, grupos u organizaciones de gobierno más clásico

y característico. Los instrumentos más comunes y ampliamente utilizados

son tanto el Derecho como las políticas. No hay apenas ningún área

de la actividad social que no sea gobernada. al menos parcialmente, por

una o más normas o una o más políticas. Para prácticamente todas las materias

en cada nivel de la íntervenctón pública en los asuntos sociales, la

política es la práctica estándar. Frecuentemente. esta íntervenclón está

enlazada con una o más formas de regulación legal o administrativa. Ensituaciones

especiales. en particular en el gobierno de lossectores socioeconómicos,

hay también un uso de esquemas organizacionales, conocidos

como acuerdos (neo)corporativistas. Debido a sus cualidades interaccionales

específicas entre público y privado, merecen una atención especial.

Estas formas jerárquicas de gobierno tienen raíces históricas de larga data.

fuertemente influenciadas por Max Weber y, especialmente. por sus estudios

sobre la burocracia, que establecieron el escenario para prácticamente

todas las teorías sobre las formas jerárquicas/burocráticas de «coordinación

de la vida socio» (Thompson et ot.. 1991). La mayoría de las

teorizaciones sobre los modos jerárquicos de gobernanza se centran en las

organizaciones internamente. Para unas ideas sistemáticas sobre la jerarquía

como forma importante de «acción social racional» debemos volver

al clásico de Dahl y Lindblom, Politics, Economic and Welfare (1962). o a estudios

más recientes como Kaufmann et al. (1986). Para Dahl y Lindblom, la

jerarquía es, junto a la poliarquía, el sistema de precios y la negociación,

uno de los cuatro mayores «procesos del cálculo y control que implica líde-

69

goberna

La ccoetroreo hoy 10 textos de referencia

res y no-líderes». «Lajerarquía es el proceso en el que los líderes controlan a

los no-líderes». La jerarquía no es vista como un control puramente unilateral

y se considera como un continuum. y su modo burocrático extensivamente

conceptualizado en términos de su contribución a la acción social racional

y sus costes. Vtambién su papel en la distribución de demandas, su contribución

a la estabilidad y los procesos de búsqueda de resultados y desarrollo

son discutidos a fondo (Dahl y Lindblom, 1963, pp. 227-230). En una línea parecida,

Kaufmann et al. distinguen entre «mecanismos de coordinación y

acuerdos institucionales como la solidaridad, la jerarquía y el intercambio

del mercado». Aquí la jerarquía está especialmente posicionada en términos

de mecanismos institucionales de redistribución. La jerarquía se conceptualiza

en términos de transacciones redistributivas (transferencias en una

dirección), desequilibrios a corto plazo legalizados de beneficios y obligaciones,

asimetría social de «distribuidores» y receptores, y la exposición de un

conjunto común de normas definidas y de obligaciones. Se considera que

las jerarquías funcionan bien mientras puedan acomodar una variedad limitada

de necesidades y medios de satisfacción de necesidades. Los fallos en

la jerarquía pueden ser compensados institucionalizando un mínimo de solidaridad

u otros mecanismos de coordinación (Hegner: 1986).

Es importante construir sobre la base de las anteriores conceptualizaciones

en aras de permitir una teorización sobre la gobernanza jerárquica para

desarrollar enfoques coherentes sobre las cualidades y las limitaciones de

este modo de gobernanza en la solución de diferentes problemas sociales

y ajustes para la creación de oportunidades.

3.4. Modo de gobernanza mixto

La solución de problemas sociopolíticos (colectivos) y la creación de oportunidades

colectivas en situaciones complejas, dinámicas y diversas son

desaños públicos y también privados, gubernamentales pero también del

mercado. Unas veces, un grupo toma la iniciativa; otras, la iniciativa la

toma otro. Un número creciente de desafíos sociopolíticos suscitan responsabilidades

compartidas y «coocuerdos», La penetración en la diversidad,

dinamismo y complejidad de las cuestiones sociopolíticas y de las condiciones

en las que estas cuestiones surgen es indispensable para solventar

problemas sociopolíticos y crear oportunidades sociopolíticas (preferentemente)

una acción meticulosa y combinada público-privado. Para decirlo

claro, es la parte privada (mercado) del sector la que normalmente tiene

la responsabilidad de gobernar las interacciones primarias que se llevan a

cabo. Es tarea de las partes privadas ajenas al mercado responsabilizarse

del gobierno de las interacciones más organizadas que acompañan estos

procesos primarios. V es la tarea/responsabilidad de las organizaciones públicas

cuidarse de que 105 problemas y oportunidades en y alrededor de 105

procesos y estructuras primarios y secundarios de estos actores se lleven a

70 goberna

JAN KOOIMAN. Gobernar en gobernonzo

cabo de acuerdo a principios y reglas que reflejan sistemas/intereses sociales

comunes y amplios conectados con estos procesos.

Todo ello se manifiesta en diferentes combinaciones de interacciones entre

público, público-privado y privado organizadas en tres modos. Poco se

sabe sobre sus cualidades. Enel contexto de esta ponencia, sólo podemos

decir que sobre la base de los análisis poco se ha explorado la combinación

de auto y cogobierno; la combinación de co y jerarquía, algo más, y

lo mismo se puede decir de la combinación entre autogobierno Y jerarquía.

Sin embargo, un estudio analítico sobre la combinación de los tres

modos está aún en un estadio exploratorio.

4. ÓRDENES DEGOBERNANZA

Enlazaremos diferentes niveles de agregación con diferentes niveles de

análisis según los niveles de gobierno de interacciones acción-estructura,

distinguiendo entre gobernanza de primer y segundo orden. El primer orden

de gobierno persigue solventar problemas directamente a un nivel

particular. El segundo nivel de gobierno trata de influir en las condiciones

bajo las que el primer orden de solución de problemas o creación de

oportunidades ocurren; el segundo orden de gobierno se aplica a las condiciones

estructurales del primer orden de gobierno. A estos dos órdenes

se añade un tercer orden: meta. Básicamente, «meta» pregunta quién o

qué -en última instancia- gobierna a los gobernantes. En sí, ésta es una

cuestión sencilla, pero en la práctica la respuesta a esta pregunta está lejos

de ser sencilla. Miraremos a esta cuestión y sus soluciones con mayor

detalle posteriormente, pero aquí son apropiadas algunas palabras para

hacer más accesibles las ideas relativas a estos tres niveles u órdenes de

gobierno.

4.1. La solución de problemas Y la creación de oportunidades:

el primer nivel de gobernanza

A continuación, nuestra intención es desarrollar una teoría sobre los problemas

y las oportunidades en la práctica, un marco analítico para describir y

abordar la diversidad, complejidad y dinamismo de las cuestiones y retos

sociopolíticos. Una teoría de problemas Y oportunidades es necesaria

como un instrumento para hacer accesible y visible la diversidad, el dinamismo

y la complejidad de los temas sociopolíticos. Hablamos de la teoría

de los problemas y oportunidades, porque los grandes retos en las sociedades

modernas no son sólo encontrar soluciones a los problemas colectivos,

sino ·también crear oportunidades sociales. Creemos que la clásica distinción

de dirigirse al gobierno para solventar los problemas y al sector privado

para crear las oportunidades es un punto de vista inapropiado e inefi-

71

goberna

Lo gObE"nonzo hoY. IOtextos de referenClo ---

Caz en las sociedades modernas. La solución de problemas colectivos y la

creOción de oportunidades colectivas en situaciones complejas, dinámicas

y diversas es un reto tanto público como privado. Unas veces una parte

tOma la delantera, otras veces es otra, y parece ser que hay un número

creciente de retos soclopolítlcos que necesitan ser abordados por coarreglos

Yresponsabilidades compartidas.

ParO solventar problemas soclopolítlcos y crear oportunidades sociopolíticas

es indispensable una nueva percepción público-privado de la diversidad

el dinamismo y la complejidad de las cuestiones sociopolíticas y de las

Condiciones en las que estas cuestiones surgen. No es la pretensión de esta

Ponencia desorroüor una teoría exhaustiva de la solución de problemas y la

creoción de oportunidades. pero sí mostrar simplemente que los procesos

de solución de problemas y de creación de oportunidades son diferentes y

tienen diferentes necesidades de gobernanza.

La solución de problemas se dividide en cuatro estadios diferentes: reconocer

10 diversidad de intereses y apariencias, decidir sobre la complejidad de

la relación entre las diferentes partes del problema «como sistema», localizar

lOs fuentes de las tensiones (dinamismo) y volver adonde pueden ser 10calizodas.

Según la situación, estos estadios se pueden repetir en más de

una Ocasión; el proceso es cíclico. En el proceso de la formación de imagen,

el ciclo va desde la identificación de aquellos que experimentan problen1as

hasta la localización de puntos de tensión en las interacciones que

Pueden ser idenficados como fuentes de problemas después de /a última

fase. a través del inventario de las interacciones que ocurren en referencia

a problemas parciales o de aspecto. Si es necesario. se puede hacer un

nUeVo inventario de estos problemas, se pueden definir nuevos problemas

Parciales y localizar nuevos problemas después de la última fase. Este proceso

finaliza, en principio, sólo cuando ya no se llevan a cabo más descubrimientos.

Entonces el espacio de solución puede ser definido (esta parte

del proceso puede también empezar antes e ir en paralelo al aspecto del

problema), Ytambién el sistema problema-solución puede ser definido.

El PrOceso de creación de oportunidades va en el sentido inverso. No existen

eXPeriencias a aportar o identificadas. Aquí es el propio gobernante

quie(l tiene la experiencia de una oportunidad. Las oportunidades no parten

de la diversidad de aquellos que participan en una situación, sino más

bien del dinamismo en una determinada situación. Se puede decir que

una oportunidad es una tensión experimentada «positivamente» evaluada

desde una perspectiva orientada al futuro, mientras que un problema es

mQs una tensión experimentada «negativamente» en una perpectiva

orientada al pasado.

ElQol?8rnante intenta analizar sistemáticamente cómo es esta oportunidad

Potencial: ¿cuáles son las tensiones releVantes que aporta la experiencia

72 goberna

JAN KOOIMAN. Gobernar en gobernonzo

de oportunidad? A partir de entonces, tratará de localizar el área potencial

afectada por la oportunidad: ¿qué tipos de interacciones están potencialmente

implicadas en la oportunidad? Entonces son definidas lasentidades

participantes en estas interacciones. Desde esta expectativa más

profunda puede ser desarrollada la perspectiva de las estrategias de creación

y de explotación de oportunidades. Eneste proceso es importante hacer

un inventario de las percepciones y opiniones que las entidades identificadas

tienen en sus estrategias. Si se hace este inventario, el gobernante

puede empezar el ciclo de nuevo, tal y como se hizo en la identificación

de problemas. Si se satisface la formación de la imagen y el espacio de estrategia

definido, se puede definir el sistema de estrategia de oportunidad

y dibujar sus límites. El proceso de definición como tal acaba y es el momento

para las fases instrumentales y de acción. Como hemos dicho antes,

estas fases pueden también empezar antes y avanzar (parcialmente) en

paralelo al proceso de formación de imagen de la oportunidad como tal.

4.2. La construcción de instituciones: el segundo orden

de gobernanza

La solución de problemas y la creación de soluciones en el ámbito sociopolítico

(primer orden de gobierno) no se desarrollan en la nada: no sólo teóricamente

sino también en la práctica, ambos están insertados en escenarios

institucionales que pueden ser vistos como marcos que tienen que

afrontar la diversidad, el dinamismo y la complejidad de las sociedades

modernas (o partes de ellas) -segundo orden de gobierno-o Podemos

decir que, en términos conceptuales, donde más se trataba estas características

en la solución de problemas y la creación de oportunidades era en

los aspectos procesales de gobierno: en el segundo orden de gobierno la

atención se fija más en los aspectos estructurales de las interacciones de

gobierno. Ésta no es sólo una cuestión de distinción y atención analítica:

nosotros nos inclinamos a pensar que prestar atención a estos escenarios

institucionales para el primer orden de gobierno es un orden de gobierno

por símismo, con carácter propio.

Afortunadamente, el interés académico reciente sobre el papel de las instituciones

que influyen en la conducta de actores (y por lo tanto en su

buena disposición o capacidad de entrar en interacciones) en diferentes

disciplinas -bajo el título de «nuevo institucionalismo»- ha hecho comprender

muchos factores de importancia en este contexto'. Estas nuevas

aportaciones pueden servir como un primer paso a una teorización más

coherente del segundo orden de gobierno en nuestros propios términos y

conceptos.

5 Revisiones Interesantes 01 respecto pueden encontrarse en Hall y Taylor (1996) y lowndes

(1996).

gobe,.,na 73

La Qcbernonza hoy 10 textos de tetetencto

Primero, está claro que no se pueden identificar influencias institucionales

«calculando» la conducta de los actores. Los actores de gobierno que intentan

maximizar la consecución de ciertos objetivos pueden ser influidos

por instituciones que pueden tanto ayudarles como perjudicarles. La información

juega un papel crucial aquí, asícomo en los mecanismos de aplicación

de los acuerdos y las sanciones para la deserción. En términos de

interocclón. una línea del pensamiento neoinstitucionalista (la más político-

económica) ayuda a entender la manera en que interacciones basadas

en los principios de conducta racional pueden ser institucionalizadas

y cómo estos acuerdos institucionales constriñen, controlan o posibilitan

objetivos maximizando a los actores para interactuar. Si se quiere una institución

«eficaz», se tienden a subrayar los acuerdos institucionales formales

como contratos, jerarquías administrativas, procedimientos legislativo y

administrativo, mecanismos presupuestarios y las pautas de las oficinas

públicas. Se puede pensar en institucionalización de la interacción básicamente

entre entidades «autogobernadas» o actores, que siguen estas

interacciones en los límites de las normas formalizadas, porque, aparte de

la sustancia de la interacción, las partes querrán el máximo de resultados

posible.

Unsegundo tipo normativo de instituciones ha estado presente en la literatura

reciente. En opinión de los que enfatizan estos aspectos normativos,

las instituciones son particularmente importantes porque se centran en los

derechos y obligaciones, olvidados en la mayoría de la literatura behaviorlsto.

Desde una perspectiva de gobierno es importante que se centra la

atención en las dimensiones prescriptiva, evaluativa y obligatoria de las

instituciones en la forma de valores, que son indicadores amplios de lo que

es preferido o inaceptable, y normas que especifican cómo se deben hacer

las cosas. Estas «lógicas de lo apropiado» también estructuran las instituciones.

Los aspectos normativos de las instituciones de gobierno son sumamente

importantes en la «frontera» entre lo social y lo político y entre lo

público y lo privado en cualquier capacidad. La contribución al desarrollo

de esta teorización de la gobernanza se podría resumir de la siguiente maneros:

- Los actores interactúan en contextos que están colectivamente limitados.

- Algunas de las restricciones de las interacciones adoptan la forma de

instituciones (modelos organizados de normas y roles construidos socialmente)

- Las instituciones dan forma a los intereses de aquellos que interactúan y

son, a su vez, influenciados por ellos.

6 Adaptación de Goodin (1996).

74 goberne

JAN KOOIMAN. Gobernar en gobernonzo

Este tipo de distinciones y observaciones sobre el segundo orden de gobierno

son importantes porque muestran que, en un segundo orden de gobierno,

nos enfrentamos con fenómenos de otro «orden»y con otras dimensiones

de gobierno que demandan. otros tipos de actividades de gobierno.

De forma análoga a la solución de problemas sociopolíticos yola creación

de oportunidades como primer orden de acciones de gobierno, nosocupomos

del «mantenimiento» y el «diseño» y la «renovación» de las instituciones

sociopolíticascomo segundo orden de actividades de gobierno. Y es,

ciertamente, posible desarrollar unas ideas sistemáticas sobre este «mantenimiento

» o «renovación» de la institucionalización del gobierno sociopolítico,

tal y como hacen las instituciones «eficaces» o «apropiadas» al controlar

o facilitar la solución de problemas o la creación de oportunidades en

las sociedades modernas.

4.3. Meta: el tercer orden de gobernanza

Hemos presentado ya diversos fundamentos para el concepto de goberncnzo.

pero el edificio no está construido aún. Ahora será necesario un

mortero para mantener estos cimientos unidos, en la forma de un modelo

orientado a la norma, lo que llamaremos «meta». En todas partes, las preconcepciones

normativas han sido analizadas explícitamente, pero seguramente

también implícitamente. Este hecho no puede ser obviado al tratar

un tema como la gobernanza, que está impregnado de valores de

arriba abajo. De hecho, la gobernanza «soclopojtíco» o «interactiva» es

mucho más que un concepto analítico. Es un concepto con una carga

normativa importante y su completo desarrollo puede ser considerado

como un ejercicio normativo. En otras palabras, que la gobernanza se exprese

explícitamente como «soclopoííttco» o «interactiva» es aconsejable y

prudente en los tiempos «modernos» (cross-modern) hasta donde nos concierne.

Hemos identificado dos órdenes de gobierno y gobernanza, el primer

orden de gobierno dirigido a la solución de losproblemas del día a día

yola creación de oportunidades, y un segundo orden de gobierno relacionado

con las condiciones de la gobernanza institucional. De todos

modos, esto no es todo. También hemos hablado de un tercer orden de

gobernanza, conceptualmente, el lugar dedicado a los aspectos de

gobernanza normativa. «Meta» o el tercer orden de gobernanza se apoya

en la teoría y la práctica del gobierno y la gobernanza como tales. Metagobierno

es como un gobernante imaginario, teletransportado a un punto

«externo»y que posee toda la experiencia de gobernanza enfrentada con

una perspectiva normativa.

Está aceptado que el uso de meta-x es algo que está por encima y que

trasciende x. Meta-pensamiento se refiere por ello al pensamiento, un

meta-sistema es un sistema de sistemas, meta-gobernanza es el gobierno

del gobierno. Una meta-teoría eficaz es aquella que conlleva un alto gragoberna

75

Lo gobernonzo hoV /O textos de tetetencc:

do de coherencia entre la epistemología y los objetos de conocimiento

(Sklair: 1988). En un meta-nivel hay cuestiones básicas que deben abordarse

si se quiere ser consistente a la hora de conceptualizar. Las ideas limitadas

que podemos formular sobre los meta-aspectos (teóricos) de la gobernanza

son únicamente el punto de partida hacia una meta-teoría eficaz.

Lo que hemos intentado en los epígrafes anteriores ha sido analizar desde

diferentes ángulos lo que consideramos una perspectiva de la gobernanza.

En dicho camino hemos revisado diferentes tipos de imágenes parciales, la

gobernanza como actividad, como modos de interacciones, como solución

de problemas y creación de oportunidades, como instituciones. Todas

estas visiones parciales contribuyen a cambiar la percepción de la gobernonzo.

siendo el foco de interés el meta-gobernador imaginario que genera

un conjunto de normas o criterios con los que juzgar la gobernanza. Asumiendo

este meta-foco e invocando normas y criterios, meta está asociado

principalmente con la evaluación de cómo (how fa). Parece plausible:

«cómo» implica juicios de un nivel superior basados en normas o criterios de

un orden superior basados en ideales, ideales para conservor y mejorar. Los

sistemas humanos son, en última instancia, autodiseñados. Continuamente

cambiamos y diseñamos implícita o explícitamente el mundo social y de gobierno

en el que vivimos y participamos. Gobernar y (re)diseñar estos procesos

desde un punto de vista normativo es la esencia de la meta-gobernanza.

Desde nuestra perspectiva, estas actividades de meta-gobierno se

centran en particular en la continua (re)construcción dinámica de los elementos

sociales (diversidad) en sus interrelaciones (complejidad). De algún

modo, los sistemas sociopolíticos se autocontienen -resuelven sus propias

contradicciones internas- en el contexto de las siempre cambiantes relaciones

con su entorno. En última instancia, las entidades sociopolíticas (normativamente)

se autogobiernan, tanto activa como creativamente. Mantienen

su propia voluntad e identidad, reaccionan a las influencias internas

y externas y continuamente crean nuevos estados de asuntos. En la metagobernanza,

lasnormas y los criterios avanzan según las prácticas existentes

se evalúan, nuevas direcciones se sugieren, se examinan los objetivos existentes

y se formulan y persiguen otros nuevos.

La meta-gobernanza también «obliga» en otro sentido. Enrealidad, los elementos

y niveles de gobierno, los modos y órdenes de gobernanza están

raramente separados y la acción de gobierno en una dirección tiene repercusiones

en otra o en más. Lo que para un elemento, modo u orden de

gobierno pueda parecer prudente, puede ser bastante imprudente para

otro. Siguiendo a Hofstadter: estas interrelaciones son conocidas como circuitos

o enlaces extraños. De hecho, muchos circuitos son incorporados a

la sociedad. Desde la perspectiva de la gobernanza, el circuito central que

más nos interesa es el democrático: ¿quién (o qué) está por encima del gobernante,

a quién o qué gobierna el gobernante? Enuna sociedad gobernada

democráticamente, el gobernado es gobernado por sus gobernan-

76 goberna

JAN KOOIMAN. Gobernar en gobernonzo

tes, pero estos gobernantes son también gobernados. Una cuestión central

de la meta-gobernanza, entonces, debe ser: ¿cómo están organizados estos

enlaces extraños entre gobernantes y gobernados?, y ¿cuál es la cualidad

de estos arreglos? Éste es un proceso de circuito extraño con entradas

y salidas a la vez. Porque meta en símismo es un orden de gobierno con

una interacción en dos direcciones, no es necesariamente paradójico o

contradictorio definir la meta-gobernanza a la vez en términos de proceso

y de resultados de este proceso.

Para conceptualizar una meta-perspectiva de gobernanza, se puede encontrar

una base al aplicar los meta-principlos normativos a los aspectos

fundamentales de gobierno. Estas normas tiene un doble propósito. Por un

lado, guían la conducta de los actores implicados en las interacciones de

gobierno, directamente en sus actividades. De esta manera, forman el

marco meta-normativo que dirige y establece límitespara el actual gobierno

en el primer y segundo orden de gobernanza. Es el mundo del gobiernocomo-

práctica, en el que las meta-normas son seguidas o ignoradas, probadas

o cambiadas en una tensión constante entre el nivel intencional y el

estructural de las interacciones de gobierno. Por otro lado, estas normas,

tanto desde la práctica como desde la distancia, deberían ser sujeto de

debate de la gobernanza. Llamamos a este uso de meta la perspectiva

del helicóptero, examinando estas normas por su adecuación, su relevancia,

su actualidad y su exactitud. Esta revisión crítica del nivel de metagobernanza

se refiere a las normas individuales, pero también las mira en

sus relaciones mutuas. Esto concierne tanto a los gobernantes como a los

gobernados y pertenece a su saber «tener responsabilidad por» su papel

en el gobierno. Incluso se puede decir que, debido al carácter de extraño

enlace de meta, los papeles se cambian completamente: en meta-gobierno

es el gobernado en particular quien toma el papel principal como

meta-gobernante y los gobernantes losque son gobernados.

Meta generalmente se entiende como tomar una posición en la que pronunciar

en términos normativos ¿cómo? (how to). con el fácil ejemplo de

«aprender a cómo aprender». En la gobernanza traducimos este metaconcepto

en «gobernar cómo gobernar». Meta-gobierno es una parte

esencial de la gobernanza sociopolítica o interactiva, porque es el foro

donde los principios normativos del gobierno se forman y se prueban. Meta

también incluye ideas sobre la manera en la que el proceso sobre cómo

llegar a estos criterios o normas se hace explícito y cómo este proceso en sí

mismo debería ser gobernado. Este programa de meta-gobernanza es

-hay que reconocer- ambicioso y en este epígrafe sólo hemos podido

esbozar algunas líneasde «cómo hacerlo».

goberna 77

Lo gobernanza rov /O textos de reterencia

5. CONCLUSiÓN

Esta ponencia ha explorado la utilidad del concepto de gobernanza

como instrumento para conceptualizar losproblemas y las oportunidades y

contextos en la frontera entre lo social y lo político -en la terminología actual:

la frontera entre el Estado, el mercado y la sociedad civil-. Estos aspectos

no pueden ser tratados por cada uno de estos campos de forma

aislada. Su carácter y naturaleza son tales que «traspasan» los límites tradicionales

que lesseparan. Estosignifica que gobernarlos requiere imágenes,

instrumentos y potencial de acción de los tres para tratar de solventarlos (si

es que pueden llegar a ser solventados) o, al menos, no dejarles perder el

control teniendo en cuenta sus propias complejidades, diversidades y dinamismos.

La aproximación de la gobernanza, entonces, se centra en las interacciones

que ocurren en los sistemas sociales. Empezando por los procesos continuos

de interacciones cuyas acciones humanas les dan su carácter irreversible

e imprevisible, se intenta comprender mejor la diversidad,

complejidad y dinamismo de las situaciones de gobierno sociopolítico. Al

hacerlo, también hay oportunidades para influir en estas características de

nuestras sociedades que están en algún lugar en los cruces entre lo «moderno

» y lo «postrnoderno», Debemos llamarlo «moderno» (cross-modern).

Al respecto, encontramos un espíritu parecido en Toulmin, quien ha identificado

dos tradiciones filosóficas que contribuyeron a la modernidad: una

basada en el principio de la racionalidad, la otra basada en los principios

del humanismo. Una combinación de los elementos extraídos de estas dos

tradiciones la podemos llamar moderna (cross-modern). Basando nuestra

teoría en los elementos de ambas tradiciones, entonces, ello debe conducirnos

hacia la gobernabilidad mejorada de las democracias (occidentales)

modernas (cross-modern). Es necesario, en este contexto, que los gobiernos

y sus socios sociales señalen sus mutuas responsabilidades, conjunta

y continuamente. Esto implica un conocimiento y aceptación creciente de

diferentes modos de gobierno, incluyendo capacidades de «autogobierno

» de los sistemassociales, acuerdos de «coqobíerno» y de gobierno jerárquico

de arriba abajo, cada uno contribuyendo en modos individualizados

y en modos combinados a cuestiones de gobernabilidad en un sentido

más amplio.

Los meta-principios pragmáticos tales como la apertura a la diferencia, la

buena disposición a comunicar y la buena disposición a aprender son criteriosimportantes

para enfrentarse a la diversidad, el dinamismo y la complejidad.

Pero no son suficientes para provocar la necesaria integración de sistemas

sociales. También necesitamos criterios sustantivos sobre la base de

los cuales estos sistemas desean y pueden interactuar entre ellos y aceptar

los límitesde los otros. Debido a la falta de un ideal sociopolítico global y total,

la única otra manera de establecer estos criterios es aceptar el coróc-

78 goberna

JAN KOOIMAN. Gobernar en gobernonzo

ter moderno (cross-modern) de las democracias occidentales. Es decir: no

sólo aceptar las raíces «racionales» y «humanísticas» de nuestras sociedades,

sino desarrollar nuevos criterios sustantivos sobre la base de la yuxtaposición

y combinación de ambos. Ésta es la riqueza inherente sobre la que

son construidas nuestras sociedades democráticas, una fuente que todavía

no se ha agotado.

Perseguir esfuerzos científicos es poner un pie en el pasado y otro en el futuro.

Esto es lo que hace nuestra teoría de la gobernanza. Es como dejar un

terreno familiar, pero sin estar seguros de cómo se debería llamar la nueva

tierra a explorar. Por lo tanto, usamos términos con los que estamos familiarizados

(cibernética, problemas) y algunos que no conocemos tan bien

pero parecen prometedores (emergencia, oportunidades). En situaciones

modernas (cross-modern) parece preferible aplicar conceptos útiles de

más de una tradición. Muchas cosas en la vida son «esto o lo otro», «esto y

lo otro». La estandarización global puede ser útil y necesaria, pero lo mismo

se aplca a la variedad y autonomía local.

Aceptar que las percepciones y las verdades son siempre intersubjetivas no

es negar que -intersubjetivamente- algunas percepciones son más útiles

que otras, y algunas verdades parecen mejor que otras. Sustituir la afirmación

«esto es verdadero» por «esto podría ser más verdadero que aquello»

hace de la diversidad de opinión el alma de la ciencia sociopolítica y de la

gobernanza sociopolitica. Si la percepción y la verdad están en el ojo del

observador, entonces lo que necesitamos son procesos(y estructuras) de

gobierno sociopolítico que se tomen seriamente tanto a las interacciones

como a los actores. Lasinteracciones dan forma a los actores y los actores

también dan forma a las interacciones. Son «iguales»como unidades básicas

de análisis y desarrollo de teoría en términos de «esto y lo otro». y no de

«esto o lo otro»,

Al considerar la diversidad, el dinamismo y la complejidad en sus mutuas relaciones

modernas (cross-modern) como punto de partida, un modelo de

gobernanza emerge en el que los sistemas sociales y las entidades que les

dan forma pueden estar consciente, explícita y expresamente interrelacionados.

La teoría de la gobernanza empieza en la diversidad. el dinamismo

y la complejidad de las sociedades a sergobernadas -y gobernándolas-.

Estas sociedades necesitan orden, pero nada puede cambiar sin dinamismo.

Requieren semejanzas para permitir comunicación, pero diversidad

para obtener nuevas percepciones. Necesitan estándares para reducir la

incertidumbre y el riesgo, pero complejidad para solventar problemas y

crear oportunidades. Por lo cual aspiramos a que nuestra teorización sobre

la gobernanza sea diversa pero coherente, compleja pero elegante y dinámica

pero ordenada. El «esto y lo otro», y no el «esto o lo otro», es una

característica clave de esta exploración y esperamos que sea estimulante

goberna 79

Lo gobernonzo hoy ¡Otextos de referencia

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81

goberna

 

NUEVOS DESAFíos DE LA TEORíA

DE LA GOBERNANZA*

RENATE MAYNTZ

DEFINICIONESDEGOBERNANZA y EL OBJETIVO DEESTE ARTíCULO

El objeto de este artículo es el desarrollo, y la evolución posterior. de la teoría

de la gobernanza, una teoría que empezó interesándose por las acciones

directivas de las autoridades políticas en la medida en que trataron de

formar estructuras y procesos socioeconómicos. En Alemania esto se ha

conocido como Steuerungstheorie (Mayntz, 1987). El término inglés governance

(gobernanza) ha sido equiparado durante mucho tiempo con

governing (gobierno), el aspecto procesal del gobierno, complementando

así la perspectiva institucional de los estudios relativos al gobierno. Enotras

palabras, la gobernanza se ha utilizado a grandes rasgos como sinónimo

de politische Steuerung.

Sin embargo, recientemente el término «gobernanza» ha sido utilizado de

otras dos maneras, ambas diferentes de la dirección o la guía política (véase

la figura 1). Distinguir estos distintos significados no es sólo importante a

fin de evitar malentendidos, sino también porque un cambio semántico refleja

normalmente un cambio en la percepción, tanto si éste refleja o no, a

su vez, cambios en la realidad.

Por un lado, la «gobernanza» se utiliza ahora con frecuencia para indicar

una nueva manera de gobernar que es diferente del modelo de control

jerárquico, un modo más cooperativo en el que los actores estatales y

los no estatales participan en redes mixtas público-privadas. La gobernanza

como alternativa al control jerárquico ha sido estudiada en el nivel

nacional (y subnacional) Y europeo de la elaboración de políticas y

en las relaciones internacionales. Los trabajos de Jan Kooiman (1993) Y

R. A. W. Rhodes (1997) ilustran la primera perspectiva, el artículo de Bulmer

(1994) la segunda, y el libro de Rosenau y Czempiel (1992) la tercera.

Es diñcil decir dónde se originó exactamente este significado en particular.

Enel número de marzo de 1998de la Social Science Journal, que está

dedicado enteramente a la «gobernanza» como modos de coordina-

• TItulo original: Naw cha//angas to govarnanca fhaory, European Unlverslty Instltute. TheRobert

SChuman Centre, Florence- Jean Monnet Chalr Papers, n.O 50 (1998).

83

goberna

La gobernanza hoy. lO textos de referencia

ción no jerárquicos (UNESCO, 1998), el concepto es ubicado inicialmente

en un informe del Banco Mundial de 1989; por tanto, en el contexto internacional.

Encualquier caso, está claro que los intentos de solución colectiva

de los problemas fuera de la estructura jerárquica existente, tal y como

se puede observar a nivel europeo o internacional, han contribuido significativamente

a este cambio de significado del término gobernanza.

Porotro lado, el segundo «nuevo»significado del término gobernanza es mucho

más general y tiene una genealogía diferente. Aquí la gobernanza significa

los diferentes modos de coordinar acciones individuales o formas básicas

de orden social. Este uso del término parece haber surgido de la

economía de los costes de transacción, más concretamente de los análisis

de Oliver Williamson sobre los mercados y lasjerarquías como formas alternativas

de organización económica (por ejemplo, Williamson, 1979). La tipología

de Williamson fue rápidamente ampliada para incluir otras formas de orden

social como los clanes, las asociaciones y -lo más importante- las

redes (por ejemplo, Hollingsworth y Lindberg, 1985; PowelL 1990). Fue, de hecho,

el «descubrimiento» de formas de coordinación diferentes, no sólo de la

jerarquía sino también de la forma pura del mercado, lo que condujo a la

generalización del término «gobernanza» para englobar todas las formas de

coordinación social -no sólo en la econornío. sino también en otros ámbitos-

o En esta línea, la atención prestada a las formas de «gobernanza moderna

» (gobernanza desde la segunda perspectiva del término) provocó un

nuevo cambio semántico. El tercer significado de gobernanza incluye las

dos maneras más específicas de comprender el término como subtipos.

Figura 1

EVOLUCiÓN DE LATEORíA DE LAGOBERNANZA pOLíTICA

1) Principios de los setenta

Teorías prescriptivas de la planificación

2) Setenta

Estudios empíricos del desarrollo de políticas

(definición de la agenda, elección de los instrumentos, papel del

Derecho, contexto organizacional)

3) Finalesde los setenta/principios de los ochenta

Implementación de las políticas

A continuación, en primer lugar. esbozaré la evolución de la teoría de la

gobernanza política en el sentido limitado de dirección (Steuerungstheoríe).

Después, seguiré la pista de los sucesivos cambios de paradigma o

modificaciones de este marco teórico. Finalmente, hablaré de los más re-

84 goberna

RENATE MAYNTZ. Nuevos desafíos de lo teoría de lo gobernonzo

cíentes. y hasta el momento sólo parcialmente esbozados, retos a la teoría.

Para evitar la decepción que surge de expectativas erróneas, es necesario

decir que no es el objetivo de este artículo hacer uno contribución

sustantiva a la teoría de la gobernanza, poner en dudo algunas de sus

premisas o introducir nuevos teoremas. Mi intención es más bien reflexionar

sobre el desarrollo de este cuerpo de la teoría política, en el que yo he

participado activamente durante más de veinte años. Al reconstruir este

desarrollo teórico no será posible ilustrar en detalle el contenido de la literatura

al que me tendré que referir, ni tampoco trataré de documentar

la exposición de la teoría de la gobernanza a través de referencias

exhoustivos'. Una revisión de la evolución de la teoría de la gobernanza

podría servir para ubicar campos de investigación aparentemente separados

en un contexto más amplio, pero también permitiría mostrar un aspecto

importante relativo a la naturaleza del desarrollo de la teoría de la

ciencia política. ¿Sigue este desarrollo una dinámica interna cognitiva o

es simplemente una reflexión sobre los cambios de la realidad política o

de la percepción de problemas, tal como John Dryzek y Stephen Leonard

(1988) han afirmado? La respuesta a esta pregunta indicará si la ciencia

política es acumulativa, construyendo paso a paso una teoría más inclusiva,

o salta de un tema a otro, a remolque del cambio de definiciones subjetivas

de las que parte.

EL DESARROLLO DEL PARADIGMA CENTRAL DE LAGOBERNANZA

pOLíTICA

La teoría moderna de la gobernanza política (Steuerungstheorie) surgió

después de la Segunda Guerra Mundial. en un momento en que losgobiernos

aspiraban explícitamente a dirigir el desarrollo social y económico de

las naciones hacia objetivos definidos2. El primer paradigma de la teoría

evolucionó en tres fases sucesivas:

1) A finales de lossesenta empezó con una -muy prescriptiva- teoría de

la planificación (cómo dirigir).

2) En los setenta, con la euforia planificadora en declive, el desarrollo de

las políticas se convirtió en el objeto de los análisis empíricos: lo que

centró la atención en losfactores contextualesque influyen en el desarrollo

de las políticas, en particular la organización ejecutiva: se discutieron

diferentes instrumentos de políticas, en particular el papel del

Derecho.

1 Para esta documentación. véase Mayntz (1996)Yla literatura allí citada.

2 Para una descripción mós detallada de la teoña del desarrollo resumida en este apartado,

véase de nuevo Mayntz (1996).

85

gobarna

Lo gobernanza hoy. )Otextos de referencia

3) Finalmente, en la segunda mitad de los setenta, la implementación de

políticas se convirtió en el nuevo centro de investigación.

Así, el primer paradigma de la teoría de la gobernanza política se ocupó

del desarrollo de las políticas y su implementación y adoptó una perspectiva

de arriba-abajo (top-down) o del legislador.

Esta teoría llevaba en sílas semillas de su propia transformación. La ínvestlgación

sobre la implementación prestó atención al fracaso generalizado

de las políticas y demostró que este fracaso no era sólo consecuencia de

errores cognitivos en la planificaCión o de defectos por parte de las agencias

de implementación, sino de haber descuidado la obstinación de los

grupos destinatarios de la política pública y su capacidad de resistir o subvertir

la consecución de los objetivos políticos. Este reconocimiento llevó a

una primera ampliación importante del paradigma inicial. Hasta el momento,

éste se había concentrado en el sujeto de la dirección política, el

gobierno y su capacidad e incapacidad para dirigir: a partir de entonces

incluyó también la estructura y disposiciones de conducta del objeto de

control político. En Alemania, esto significó cambiar el centro de la Steuerungsf6higkeit

a la Steuetbanceit, es decir, la gobernabilidad. En un segundo

estadio se reconoció que la gobernabilidad varía considerablemente

entre campos políticos (o sectores). Por ejemplo, las arenas políticas formadas

por una categoría específica de individuos (por ejemplo, juventud) o

familias (por ejemplo, familias monoparentales) exigen un enfoque político

diferente al de las arenas en las que predominan unas cuantas organizaciones

grandes. Así, la perspectiva de arriba-abajo del paradigma inicial

(formulación e implementación de políticas) se extendió al incluir procesos

de conformidad selectiva con las medidas políticas de abajo-arriba por sus

grupos destinatarios, que están condicionados a su vez por la estructura de

una determinada arena regulatoria. Estaexpansión de la perspectiva analítica

nos enseñó mucho sobre las condiciones de la eficacia de las políticas

públicas.

Sin embargo, la investigación que continuó, y elaboró, este paradigma

ampliado debilitó lo que habían sido hasta entonces las bases del modelo

de la gobernanza política, es decir, la asunción de que el Estado, incluso si

encuentra resistencia de losgrupos destinatarios, es el centro de control de

la sociedad. La decepción por la creencia en la existencia de un centro

de control político eficaz hizo dirigir la atención a formas alternativas de

gobernanza social: desde dos líneas de debate diferentes, se discutieron

los principios del mercado y la autoorganización horizontal como alternativas

al control político jerárquico. Estollevó a otra extensión del paradigma.

86 goberna

RENATE MAYNTZ. Nuevos desafíos de lo teoría de lo gol)ernonzo

Figura 2

EL PARADIGMA DE LAGOBERNANZA y SUS EXTENSIONES

Paradigma Elaboración de las políticas (por el gobierno) + implemenfundamental

tación de las políticas (por las agencias públicas)

1.0 extensión Incluye la perspectiva abajo-arriba: estructura sectorial y

conducta del grupo destinatario

2.° extensión Incluye la formulación de las políticas e implementación

en redes público-privadas y en sistemas sociales cutorroguiados

3.° extensión Incluye el efecto de las políticas europeas sobre las estructuras

internas sectoriales y elaboración de políticas

4.° extensión Incluye el nivel europeo de elaboración de políticas

5.° extensión Incluye procesos de entrada política sobre el nivel

europeo y nacional

Al comienzo, los principios del mercado fueron muy discutidos como una alternativa

más eficaz a la regulación de la política medioambiental americana.

Enaquel período, los principios del mercado se convirtieron en la columna

vertebral de la ideología política del neoliberalismo y el thatcherismo,

promoviendo la desregulación y la privatización como mecanismos para estimular

el crecimiento económico y para incrementar la eficiencia económica.

Los politólogos analizaron la emergencia y las consecuencias políticas

de este «neoconservodurtsrno». utilizando la estructura analítica del análisis

de políticas públicas (por ejemplo, D6hler, 1990). Más recientemente, la desaparición

del socialismo de Estado fortaleció la creencia en el poder ordenador

del mercado. Mientras tanto, sin embargo, la atención volvió hacia

las contradicciones potenciales entre los principios del mercado (o el capitalismo)

y la democracia (por ejemplo, Dunn, 1990: Katz, 1997: Kitschelt,

1985), un tema que hasta entonces no se había incluido en la teoría de la

gobernanza. Encambio, el desarrollo de la teoría de la gobernanza, incluso

de la teoría de la gobernanza aplicada específicamente a organizaciones

económicas, se centró en la segunda alternativa al control jerárquico, es

decir; las formas cooperativas y horizontalesde autorregulación de la sociedad

y de elaboración de las políticas. Enotras palabras, la atención sevolvió

hacia la gobernanza en el segundo de lostres sentidos mencionados antes.

En el centro de esta nueva línea de discusión se encuentran diversos tipos

de sistemasde negociación. Con el tiempo, se fiJó la atención en algunas

gob.,.na 87

LO gobernanza hoy 10 textos de referencia

formas tradicionales de la llamada autorregulación social. en especial el

autogobierno local y el considerado tercer sector, aunque no puedan ser

incluidas en lo que se conoce comúnmente como gobernanza moderna.

Los dos modelos principales de sistemas de negociación que se tuvieron en

consideración fueron, por el contrario, los acuerdos neocorporativos (o,

más en general. las redes de políticas públicas mixtas entre lo público y lo

privado) y los sistemas de autorregulación social en los que el Estado no

participa directamente (tal es el caso del sistema institucionalizado de contratación

salarial entre capital y trabajo - Tarifsystem- o del autogobierno

del sistema sanitario público alemán, en el que las organizaciones de médicos

y de hospitales públicos negocian los honorarios). Otra forma de autorregulación

social son los considerados gobiernos de los intereses privados

(Streeck y Schmlttet 1985). Eneste caso, los intereses opuestos no son representados

por organizaciones independientes, sino que están integrados en

regímenes regulatorios que subordinan la actividad de los agentes privados

a una disciplina autoimpuesta (la Agencia alemana para la estandarización

técnica Din es un buen ejemplo) (Voelzkow, 1996).

A mediados de los ochenta, la discusión teórica estuvo dominada por los

términos descentralización, cooperación y red, lo que reflejaba el espíritu

de los tiempos, establecido contra cualquier manifestación de la autoridad

jerárquica, fueran padres, profesores o el Estado. Sin embargo, pronto se

puso de manifiesto que la capacidad de solución de problemas de las redes

público-privadas y de la autorregulación social puede ser limitada. Las

redes emergen normalmente donde el poder está disperso entre los agentes

en el campo político, pero donde la cooperación es necesaria para alcanzar

la eficacia. Como los diferentes agentes públicos y/o privados en

un ámbito político tienen intereses diferentes, se plantea el problema de

cómo ponerse de acuerdo en una solución efectiva de los problemas sin

desplazar los costes que esto implica a los que no participan en la red

(Scharpf, 1993). En el marco de la teoría de la gobernanza, el debate consisteen

la elaboración más que en la extensión del paradigma teórico tal y

como ha evolucionado hasta nuestros días.

Una segunda línea importante de elaboración surgió de la observación de

que, desde el punto de vista de la concepción original de la gobernanza

política de arriba-abajo (top-down), la negociación entre los actores políticos

y los actores sociales en las redes de políticas públicas o en las estructuras

neocorporativistas y la delegación de funciones reguladoras a instituciones

de autogobierno local o sectorial indican una pérdida de la

capacidad de dirección. El Estado aparecía débil. «sernlsoberono» (Katzenstein,

1987)-una perspectiva consonante con la teoría moderna de sistemas

y con los conceptos del postmodernismo, ambos caracterizados por

la visión de una sociedad sin centro o policéntrica (por ejemplo, Willke,

1987)-. Sin embargo, la investigación empírica de la ciencia política ha

aclarado que no se trata tanto de una pérdida de control estatal, sino más

88 goberna

RENATE MAYNTZ. Nuevos desafíos de lo teoría de lo gobernonzo

bien de un cambio en su forma. La autorregulación social, después de

todo, tiene lugar en un cuadro institucional reconocido por el Estado. No

sólo ejerce una función de legitimación, sino que a menudo apoya la

emergencia de varias formas de autogobierno. Allídonde los actores estatales

participan en las redes de políticas públicas, disfrutan de un estatus

muy especial y privilegiado, y controlan instrumentos de intervención cruciales

incluso en las situaciones en las que la toma de decisiones ha sido

transferida a instituciones de autogobierno social. En particular, el Estado

mantiene el derecho a la ratificación legal, a imponer decisiones autoritarias

allí donde los actores de la sociedad no lleguen o una acuerdo (por

ejemplo, en las negociaciones sobre los estándares técnicos), y a intervenir

a través de un acto legislativo o ejecutivo en un sistema de autogobierno,

como en el caso del sistema de salud alemán, que no consigue alcanzar

las expectativas regulatorias. Así, el control jerárquico y la autorregulación

de la sociedad no son mutuamente excluyentes. Son diferentes principios

ordenadores que están con frecuencia combinados y su combinación, autorregulación

«a la sombra de la jerarquía», puede ser más efectiva que

cualquiera de las formas «puras» de gobernanza (Mayntz y schorpt 1995).

DESAFíos PARA LATEORíA DE LAGOBERNANZA:

LAEUROPEIZACiÓN Y LAGLOBALlZACIÓN

Llegados a este punto, el marco básico de la teoría de la gobernanza parece

completo. Pero entretanto han surgido nuevos problemas, en particular

la crisis del Estado del bienestar, que está conectada con la integración

europea y la globalización económica. A la luzde la europeización y de la

globalización, algunas características aceptadas y aparentemente no

problemáticas de los avances previos de la teoría de la gobernanza, de

repente, se muestran como déficit que pueden desencadenar una nueva

fase en el desarrollo de la teoría, provocando una vez más una extensión

del marco analítico de la teoría de la gobernanza. Los déficit en cuestión

son:

la concentración en un único Estado-nación (incluso cuando se hacen

comparaciones internacionales);

el especial interés por la política interior -un punto estrechamente relacionado

con el primero-, Y

_ la concentración en la eficacia política, en el rendimiento y el resultado

de los procesos de políticas públicas, en detrimento del lado de la formación

de las entradas (input) Yla relación entre ambos.

La teoría de la gobernanza política se había ocupado hasta entonces de

los sistemas políticos que tIenen una identidad clara, unos límites claros y

89

goberna

La gobernanza hoy 10 textos de referencia

unos miembros definidos que ostentan derechos Y obligaciones específicos.

Este tipo de enfoque es incapaz de enfrentarse a los problemas que

surgen de la integración europea y, especialmente, de los problemas que

emergen por la globalización.

La construcción de la Unión Europea ha establecido una nueva estructura

de gobernanza transnacional. La Unión Europea es, sin duda, más que un

régimen. un marco contractual o una arena de negociación, pero tampoco

es claramente un Estado federal; se puede describir mejor como un sistema

complejo multinivel cuyas dinámicas no se pueden entender en el

marco conceptual desarrollado para el análisis de la gobernanza política

en los Estados-nación. Los gobiernos de interés privado, por ejemplo, siguen

siendo en gran medida de ámbito nacional. Las configuraciones tripartitas,

o triángulos, que en el nivel nacional relacionan a los partidos políticos, los

grupos de interés y las agencias gubernamentales, o los acuerdos neocorporativistas

que relacionan al Estado, los empresarios y los trabajadores organizados,

no están estructuralmente reproducidos a nivel europeo. No

existen auténticos partidos políticos europeos. los sindicatos están sólo tímidamente

representados y la representación de la industria es mucha más

diversificada y compleja que a nivel nacional. Se necesitan nuevas categorías

para el análisisde la formulación e implementación de políticas públicas

europecs".

Para la teoría de la gobernanza política, la integración europea tiene dos

consecuencias: 1) saca a relucir nuevos problemas de gobernanza a nivel

nacional, y 2) requiere la extensión de la teoría de la gobernanza a nivel supranacional.

1) La transferencia de poderes al nivel europeo requiere que estudiemos

los efectos de las directivas europeas sobre varios sectores de la economía

nacional (la agricultura, los productos alimentarios, el sector bancario Y

asegurador, la energía, el transporte ferroviario, el transporte por carretera,

etc.). De hecho, esto ya se está haciendo (por ejemplo, Schneider, 1998;

tütz. 1998). En este sentido el paradigma previo se amplía de nuevo, añadiendo

esta vez un factor externo importante para la formación Yla implementación

de las políticas. Las decisiones políticas europeas afectan a las

condiciones de las políticas nacionales eficaces que se mantienen en la estructura

del campo regulatorio y, al mismo tlernpo. restringen la libertad de

elección de la política nacional. Esto implica una pérdida -esta vez una

auténtica pérdida- de la capacidad de control de los gobiernos nacionales

(Scharpf, 1997). Pero esta pérdida no es sólo consecuencia de la delegación

de las competencias legislativas y reguladoras del nivel nacional al

europeo, sino también de la integración del mercado y la disolución gra-

3 Estono significa que la Unión Europea es un caso sulgenerlsque sólo puede seranalizado en

un marco hecno a medida; para esta polémica. véase Hlx(1998).

90

goberna

RENATE MAYNTZ. Nuevos desafíos de lo feorío de lo gobernonzo

dual de las fronteras económicas nacionales. Las consecuencias para las

economías nacionales son una intensificación de la competencia y una

creciente movilidad del capital productivo y financiero. Esto creo nuevos

problemas para los regímenes tributarios nacionales y la política tributaria,

la política económica nacional y, por último pero no por ello menos importante,

el Estado del bienestar nacional, problemas todos ellos que se han

convertido en temas destacados de la investigación en la ciencia poftlco-.

2) También podemos observar el crecimiento del campo llamado «elaboración

de políticas europeas» (por ejemplo, Hérttlet Knill y Mingers, 1996: Richcrcson,

1996). Lo que aún no está claro es si a la larga se convertirá, o

no, en un campo de estudio separado o se mantendrá como una extensión

de la teoría actual de la gobernanza. Lo segundo requiere que estos

estudios no se emprendan desde una perspectiva comparativa de sectoresde

políticas, sino que se centren en la interconexión entre los diferentes

niveles de elaboración de políticas. En otras palabras, el objeto de estudio

no debería ser lo que sucede en Bruselas (o entre Bruselas y Estrasburgo),

sino la interdependencia mutua entre los procesos políticos nacionales y

europeo en un sistema mutinivel.

La elaboración europea de políticas también llama la atención sobre el

tercer punto ciego del paradigma de la gobernanza nacional mencionado

anteriormente. Es una peculiaridad de la elaboración de políticas europeas

que los elementos democráticos tengan muchas carencias o, por lo

menos, estén débilmente desarrollados. Tal y como demuestra Fritz Scharpf

(1998), la elaboración de normas por parte de la Comisión Europea se basa

en el conocimiento técnico allí donde la acción vaya más allá de la implementación

de los interesescomunes de todos los Estados miembros. Cuando

los intereses nacionales divergen, lo que generalmente ocurre con las

decisiones con consecuencias redistributivas. el conocimiento técnico por

sísolo no puede legitimar las intervenciones. Cuando las decisiones redistributivas

requieren un consenso total, el resultado será el bloqueo. Las decisiones

con efectos redistributivos son únicamente toleradas en comunidades

estables y sólo si se han alcanzado a través de procedimientos

democráticos. La Unión Europea no reúne ninguna de estas precondiciones:

no es un sistema socialmente integrado y adolece de un proceso democrático

europeo de decisión.

La discusión sobre el déficit democrático europeo nos pone sobre aviso de

que lo que falta claramente en el proceso de elaboración de políticas europeo

-un proceso democrático de introducción de demandas totalmente

desarrollado y en funcionamiento- aparentemente se ha dado por sentado

a nivel nacional, una asunción que permitió desatender los procesos

4 Elprograma de Investigación actual del Max-Planck-Institute for the Study of Socletles en Colonia

estó casi completamente dedicado a estos problemas.

goberna 91

La gobernanza hov 7Otextos de referencia

de introducción de demandas en el análisisde la elaboración nacional de

politicos''. Retrospectivamente, sorprende el tiempo que la teoría democrática

y la teoría de la gobernanza política (nacional) se han mantenido aisladas.

Cuando la teoría de la gobernanza se centró en la cooperación horizontal

y en la formación de políticas en las redes, se reconoció que surgía

el problema de la rendición de cuentas democrática, porque los actores

privados en las redes de políticas públicas por regla general no tienen legitimación

democrática. La cooperación horizontal y la negociación en las

redes no puede ser un sustituto para la democracia, aunque, vista la dificultad

de representar intereses muy específicos en unas elecciones generales,

el desarrollo de las redes de políticas públicas con la participación de intereses

sociopolíticos opuestos a veces se considera como una forma moderna

y más practicable de representación de intereses. Helmut Voelzhow

(1996) es un autor que se ha ocupado explícitamente de la tensión entre

estas dos formas de representación de intereses. Si no se reconoce esta

tensión, existe el peligro de que una teoría de la goberanza que se centre

en la cooperación horizontal y la autorregulación de la sociedad se dirija

sin darse cuenta hacia el renacimiento de viejos modelos corporativistas

(véase Bowen, 1971). Pero reconocer la existencia de un problema de rendición

de cuentas en redes mixtas público-privadas donde se da la elaboración

de políticas no es lo mismo que Intentar incluir la parte de la

introducción de demandas del proceso político explícitamente en el paradigma

teórico de la gobernanza política. Este reto no se ha logrado

aún y, de hecho, se plantea la duda de si la integración de la teoría de la

democracia y la teoría de la gobernanza tal y como la conocemos superaría

a esta última. De todas formas, se podría avanzar un poco más en

este desarrollo teórico.

Mientras que la ciencia política ha dado respuesta, al menos parcialmente,

a los retos que plantea la europeización a la teoría de la gobernanza,

no ha sucedido lo mismo con los retos vinculados a la globalización. La globalización

es, de hecho, un reto mucho más serio para cualquier teoría de

la gobernanza política, En principio, a nivel europeo es aún posible hablar

de un proceso de políticas públicas con sus aspectos de entradas y resultados.

Pero esto no es posible a nivel global, ya que no existe ningún sujeto

de dirección identificable ni marco institucionalizado que contenga el objeto

de dirección. Lo que se entiende, con frecuencia vagamente, por

«globalización» no ha dado lugar a la formación de un nuevo sistema de

orden superior: un sistema realmente transnacional con su propia identidad,

límite y normas de afiliación. Porsupuesto, esto plantea la cuestión de

si las estructuras y los procesos generados por la globalización aún pueden

ser objeto de estudio para la teoría de la gobernanza. Estacuestión se puede

responder afirmativamente si, y sólo sI, hablamos de la gobernanza en

el sentido amplio, más como los modos básicos de coordinación, porque

5 Una excepción temprana es 5charpf (1974),

92 goberna

RENATE MAYNTZ. Nuevos desafíos de lo teoría de lo gobemonzo

sólo en este caso el concepto no está ligado a la existencia de algún tipo

de estructura de control político.

Normalmente, se habla de globalización para referirse a dos procesos interrelacionados

(por ejemplo, Stykow y WiesenthaL 1996):

_ La expansión de las comunicaciones, tanto del transporte como del intercambio

de información y el crecimiento de la movilidad personal

(rrnlqrcclónl). que indica que la formación de grupos sociales depende

cada vez más de la situación geográfica.

La emergencia de mercados globales para el capital, los bienes y los

servicios, como consecuencia de la liberalización, la desregulación y la

creciente facilidad de comunicación.

Como en el caso de la integración europea, estos procesos comportan

tanto (1) nuevos problemas para la teoría de la gobernanza política nacional

como (2) cuestiones de gobernanza transnacional diferentes de las

de la integración europea.

1) Aunque los propios gobiernos nacionales han incitado el proceso de

globalización a través de políticas de liberalización Ydesregulación, ahora

se ven obligados a considerar cómo responden a los desaños que ocasiona.

Son básicamente tres estrategias diferentes. Una primera estrategia es

la adaptación unilateral; las posibles medidas son similares a las que están

siendo discutidas en relación al mercado común europeo, lo que significa

que este tema ya es objeto de investigación actualmente. Una segunda

estrategia es el proteccionismo Y el aislamiento, en su máxima expresión,

que añade un problema de políticas nuevo al catálogo de políticas nacionales

ya tratadas por los estudios de políticas. Una tercera estrategia serían

los esfuerzos por protegerse contra impactos específicos (por ejemplo,

la inmigración ilegal) a través de la coordinación internacional. En este

punto se debe abandonar el nivel nacional de análisis y situarse en el plano

de la gobernanza transnacional.

2) Los problemas de coordinación internacional más allá del contexto europeo

ya han sido estudiados desde hace algún tiempo por académicos

de las relaciones internacionales (por ejemplo, Krasner, 1983). Esta subdisciplina

de la ciencia política se desarrolló de forma un tanto autónoma partiendo

de la teoría de la gobernanza (nacional). En las relaciones internacionales,

los actores y los socios negociadores son Estados que sustituyen

una relación de interdependencia estratégica. Ésta es la razón por la que

existe una afinidad obvia entre las relaciones internacionales Yla teoría de

juegos. El enfoque de las relaciones internacionales asume que los Estadosnación

son los actores más importantes en la escena global. Estaperspectiva

es engañosa si se observan de cerca los temas de gobernanza que se

presentan a nivel global.

93

goberna

La Qobernanza hoy. ¡Otextos de ieteierc«:

La globalización no sólo significa que las relaciones económicas y no económicas

incrementan su carácter transnacional. Hay un mayor movimiento

a través de las fronteras nacionales -movimiento de bienes, servicios, capital,

información, conocimiento científico y personas-o Esto produce nuevas

relaciones de dependencia, con frecuencia unilaterales, pero sólo en

parte produce nuevas relaciones transnacionales. Por ejemplo, la competencia

desenfrenada es creciente, aunque no afecta a todos los sectores

de la economía nacional de la misma forma. Los nuevos mercados transnacionales

están menos regulados y, por lo tanto, tienden más hacia el

atomismo y la anarquía que (lo que ha sucedido en) las relaciones de mercado

en el seno de los Estados-nación. Esto también significa un crecimiento

incontrolado de las externalidades negativas, tanto ecológicas como

sociales y económicas. Hay una creciente disonancia, por un lado, entre

las redes económicas y comunicativas, cada vez más ilimitadas y extensas,

y, por otro, los sistemas políticos limitados, una disonancia entre las estructuras

de los problemas y las estructuras regulativas que deben hacer frente a

estos problemas. En respuesta a esta situación, se han hecho, y continúan

haciéndose, esfuerzosconscientes para establecer estructuras regulatorias

transnacionales. LasNaciones Unidas son, desde luego, la más inclusiva de

estas estructuras, con un conglomerado de suborganizaciones y órganos

especiales desde un simple foro (Conferencia de Naciones Unidas para el

Medio Ambiente y el Desarrollo Sostenible) a actores empresariales como

el Banco Mundial, con la UNESCO, la Oll la OMS y la OMC en algún lugar

entre ambos extremos (Rittberger et al; 1997).

La investigación sobre la emergencia y el funcionamiento de las estructuras

regulatorias transnacionales más allá de la UE es, sin duda alguna, un proyecto

fascinante para la teoría de la gobernanza política. Pero no es aquí

donde finaliza el reto. La globalización plantea otro problema teórico: el

problema de la coexistencia de muchos tipos diferentes de estructuras y de

procesos, es decir, de diferentes modos de gobernanza. Los modelos de

mercado y las dinámicas no lineales de lossistemasecológicos parecen los

más capaces de tratar los resultados agregados de la economía global,

fragmentada pero interdependiente. Enel contexto estructuralmente difuso

creado por la globalización, acontecimientos o cambios específicos no

pueden sercasualmente atribuidos con frecuencia a la conducta de actoresidentificables.

Son raras las situaciones de interdependencia estratégica

reconocida que pueden guiar/orientar para elegir entre varias alternativas.

Enel mercado global, la mayoría de agentes juegan como si fueran la mayor

parte del tiempo contra natura. Sin embargo, al mismo tiempo, la escena

transnacional no está desprovista de estructura. Ya se han mencionado

las nuevas estructuras reguladoras. Hay, además, muchos tipos de organizaciones

internacionales, asícomo transnacionales -las grandes empresas

multinacionales, las asociaciones profesionales transnacionales, las organizaciones

de intereses y las organizaciones científicas-o Finalmente, existen

comunidades epistémicas y movimientos sociales, grupos sociales incipien-

94 goberna

RENATE MAYNTZ. Nuevos desafíos de lo teoría de lo gobernanzo

tes sinuna referencia geográfica clara. Estas agrupaciones. regímenes y organizaciones

transnacionales juntos, con sus límites a menudo variables y

ámbitos tronsversoles. sus dependencias mutuas y unilaterales, forman una

estructura de tal complejidad que parece desafiar todos nuestrosesfuerzos

analíticos: lo que nos enfrenta es la neue Unübersichlichkeit * de Habermas

(Habermas, 1985). Sólo si ampliásemos la perspectiva de la gobernanza

para incluir todos los diferentes modos de ordenación social. todos los diferentes

tipos de configuración de actores más allá de las jerarquías y las redes.

sus combinaciones Y particularmente sus interacciones, seríamos capaces

de abordar los temas generados por la transnacionalización y la

globalización. Si surgieseuna teoría de estas características. tendría que ser

una teoría de la gobernanza diferente a la que hemos presentado aquí ai

inicio.

Lo que es un problema teórico obvio a nivel global nos alerta de la existencia

de una dimensión analítica que también se aplica a nivel nacional. Los

estudios sobre la gobernanza a nivel nacional habitualmente han utilizado

un enfoque llamado institucionalismo centrado en el actor (Mayntz y

Scharpf, 1995; Scharpf. 1997), es decir, centrado en los actores que actúan

e interactúan en marcos institucionales. Los actores cuyas decisiones (y no

decisiones) son estudiadas para explicar los resultados de las poüticos. normalmente

son actores organizados: agencias, organizaciones. asociaciones

(representados, desde luego, por individuos). Simples «poblaciones»,

entendidas como conjuntos de muchos individuos que responden a un estímulo

dado de la misma manera. normalmente sólo juegan el papel de grupos

destinatarios de alguna política. Los efectos agregados derivados de

las acciones descoordinadas de muchos individuos aparecen sólo como

parámetros en el análisis de políticas públicas, no como un proceso a ser

explicado en el marco teórico de la gobernanza. Sólo en casos excepcionales

encontramos un análisis de la interacción entre intentos de dirección

por parte de los actores organizados y procesos de conducta colectiva

que evolucionan primero por razones propias, pero que pueden motivar y.

posteriormente, reaccionar a las intervenciones políticas. En los estudios

sectoriales de los procesos de transformación ocurridos en Alemania oriental

hay algunos ejemplos de este tipo de análisis (por ejemplo. Wasem,

1997). Pero, en general. el hecho de que los procesos que responden a lógicas

diferentes -comportamiento colectivo. intercambio en el mercado.

contratación, negociación e intervención autoritaria- coexistan y estén

casualmente interrelacionados no ha sido un asunto de interés en la teoría

de la gobernanza (nacional).

Sin embargo, si esto puede ser considerado un déficit de la teoría de la gobernanza

es una cuestión abierta. Paralelamente a lo que se ha dicho respecto

a la teoría de la gobernanza global. puede suceder que al querer

• NT: Nueva inescrutabilidad.

95

goberna

La gobernanza hoy.' 70 textos de referencia

extender el paradigma para incluir parí passu, es decir. en pie de igualdad,

las formas distinguibles de coordinación u ordenación social, se sobreextendería,

haciéndole perder la necesaria atención selectiva, que es un

prerrequisito de la creación de teorías -como mínimo para las mentes humanas-

o En cualquier caso, ya no se trataría de una teoría de la gobernanza

política, sino de una teoría mucho más completa de las dinámicas

sociales, es decir. no con un nuevo paradigma teórico extendido, sino con

un paradigma completamente nuevo.

CONCLUSiÓN

En este artículo hemos expuesto las fases del desarrollo de una teoría preocupada

por las formas y los problemas de la dirección social y política. Retrospectivamente,

este desarrollo se parece a los sucesivos exponentes de

la agenda cognitiva, conducidos paso a paso por el conocimiento de la

existencia de puntos ciegos y de insuficiencias explicativas frente a la realidad

observable. Ha habido algunas bifurcaciones interesantes en el proceso,

por ejemplo cuando la teoría de la gobernanza se concentró en la

cooperación horizontal más que en el mercado como alternativa a la autoridad

jerárquica, y aún hay puntos ciegos en la teoría a los que no se ha

dado respuesta. Pero, hasta ahora, éste ha sido un proceso cognitivo acumulativo

que no ha seguido la lógica del desarrollo de la ciencia política

descrita por John Dryzek y Stephen Leonard (1988), quienes afirmaron que

los objetivos de la ciencia política son históricamente contingentes, por lo

cual los politólogos deberían continuamente empezar a desarrollar nuevos

y diferentes marcos analíticos y teorías sustantivas que no se pueden construir

sobre ellas. Al menos, en el caso de la teoría de la gobernanza (que no

agota, sin duda, a toda Id ciencia política) encontramos una extensión sucesiva

del marco inicial en vez de su supresión e intercambio por uno nuevo,

es decir, no se da un cambio de paradigma en el sentido radical de

Kuhn (1962). Eneste desarrollo, los cambios en la realidad política han jugado

un papel importante, influyendo la dirección en la que el paradigma se

ha ido extendiendo. El Estado moderno se ha hecho, en efecto, más «cooperativo

», las redes han proliferado y la integración europea es un fenómeno

nuevo. Estos cambios reales y observables fueron retos para la teoría

que fueron acomodados a través de la extensión del paradigma inicial.

Pero con la globalización bien puede haber llegado el momento en el que

una mayor extensión del paradigma sería disfuncional y podríamos estar a

la espera de la emergencia de un nuevo ámbito de estudio totalmente

nuevo.

96 goberna

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98 goberna

LA NUEVA GOBERNANZA:

GOBERNAR SIN GOBIERNOl

R. A. W. RHODES

Enlos últimos quince años se han ido utilizando distintas palabras y expresiones

para referirse a la reforma del sector público. «Los asaltantes de

Rayner»* y las «3Es de economía, eficacia y eficiencia» dieron paso a la

«nueva gestión pública» y al «gobierno emprendedor». Este artículo se centra

en una de estas palabras, gobernanza. Es ampliamente utilizada. reemplazando

a la más común y corriente de «gobierno», pero ¿tiene un significado

distinto? ¿Qué información se supone que nos puede dar sobre los

retos que afronta el gobierno británico?

Desgraciadamente, incluso la revisión más básica revela que «gobernanzo

» tiene varios significados distintos. Por lo tanto, partir de una definición

de base es esencial, y dónde mejor empezar a buscar que en un libro de

texto. Sammy Finerdefine el gobierno como:

• «la actividad o proceso de gobierno» o «gobernanza»;

• «una condición de norma establecida»;

• «la gente responsable de gobernar o gobernadores», Y

• «la manera, método o sistema por el que se gobierna una sociedad particular

»2.

En su uso actual no se trata a la gobernanza como sinónimo de gobierno.

Más bien. la gobernanza implica un cambio en el significado de gobierno, re-

1 Título original: «Ihe new Governance: Governing without Government», political Studies (1996}

XLIV. pp. 652-667. Este artículo es una versión revisada de la conferencia pronunciada en la

RSA/ESRC Joint Initiative sobre tne State of Britain. RSA. Londres. 24 enero 1995. Querría agradecer

a Charlotte Dargie (Newcastle) suayuda para localizar una prolija literatura. ya Gerry Stoker

(Strathclyde) por susconsejos.

• NT: Derek Rayner instituyó durante el gobierno de Thatcher un sistema de examen de la

eficiencia de los departamentos Yprogramas formados por grupos de personas reducidos conocidos

como «losasaltantes de Rayner» (Royner's raiders),

2 Véase Finer (1970). pp. 3-4. Low (1904) es un ejemplo prematuro de este uso en el anólisisdel

gobierno britónico, pero el término no estó ni en el índice ni definido en el texto; es un sinónimo

de gobierno.

99

goberna

La gobernonza hoy. JOtextos de referencia

firiéndose a un nuevo proceso de gobierno o un cambio en la condición de

/0 norma esfab/ecida o el nuevo método con el que segobierna la sociedad.

De momento parece simple, pero los problemas de definición se agravan

al especificar este nuevo proceso, condición o método. Existen al menos

seis usos distintos de gobernanza:

• como estado mínimo;

• como gobernanza corporativa;

• como nueva gestión públlcc:

• como «buena gobernanza»;

• como sistema sociocibernético;

• como redes autoorganizadas.

Es cierto que las palabras deberían tener significados claros, pero hay un

tema más interesante para mi análisis.

Los ochenta presagiaron un nuevo capítulo en el debate sobre lasformas de

gobernar. El análisis de la «gobernanza» ayudará a precisar la naturaleza de

este experimento e identificar las tendencias y contradicciones de la evolución

del Estado británico. Defiendo que el gobierno británico puede escoger

entre «estructuras de gobierno». Ahora, a losmercados y a lasjerarquías podemos

añadir las redes. Ninguna de estas estructuras es intrínsecamente

«buena»o «mala»para asignar autoritariamente los recursos y para controlar

y coordinar. La elección no es necesariamente o inevitablemente una cuestión

de convicción ideológica, sino de utilidad; es decir. en qué condiciones

cada estructura de gobierno funciona de manera eficaz. La burocracia sigue

siendo el ejemplo principal de jerarquía o coordinación por orden administrativo

y, debido a loscambios recientes, esaún una de lasmaneras principales

de prestar servicios del gobierno británico; por ejemplo, la Benefifs

Agencymantiene una gran burocracia. La privatización, laspruebas de mercado

y la separación entre el comprador y el proveedor son ejemplos de

cómo el gobierno utiliza formas de mercado o cuasimercado en la prestación

de servicios. La competencia en los precios es la clave para unos servicios

eficientes y de mayor calidad. La competencia y los mercados son elementos

fijos en el paisaje del gobierno británico. Es menos reconocido,

especialmente por el gobierno británico, que ahora funciona a través de redes

caracterizadas por la confianza y la regulación mutua; por ejemplo,

para suministrar servicios de bienestar. "El gobierno británico está buscando

un nuevo «código de funcionamiento». Esta búsqueda implica elegir entre

estructurasde gobierno. La gobernanza es una de estas estructuras.

100 goberna

R.A. W.RHODES. Lo lluevo gobernonzo' gobernar sin gobierno

USOS DE LAGOBERNANZA

La gobernanza como estado mínimo

Aquí el uso del término es general y redefine el alcance y la forma de la in··

tervención pública y el uso de los mercados y cuasimercados para la prestación

de «servicios públicos». Utilizando la acertada expresión de Stoker,

«la gobernanza es la cara amable de los recortes presupuestorlosv'. El alcance

de cualquier cambio es una cuestión polémica. Indiscutiblemente,

la medida del gobierno se redujo por la privatización y los recortes en la

función pública. Sin embargo, el gasto público se mantuvo bastante constante

como parte del PNB; el empleo público aumentó ligeramente en el

gobierno local, y el servicio nacional de sanidad y la regulación sustituyó a

la titularidad pública como forma preferida de intervención pública con la

creación de diez órganos reguladores fundamentales por parte del gobierno.

Sean cuales sean los resultados en la práctica, la preferencia ideológica

por menos gobierno se manifestó enérgicamente Yen repetidas ocoslones4.

La gobernanza resume esta preferencia, pero poco más añade

como ejemplo de retórica política.

La gobernanza como gobernanza corporativa5

Este uso especializado se refiere al «sistema por el que se dirigen y controlan

las orqonlzoclones-". Así:

«El papel de la gobernanza no consiste en gestionar los negocios de

una empresa, per se, sino en dar unas pautas generales a la empresa,

en supervisar y controlar las acciones ejecutivas de la gestión y en

satisfacer las expectativas legítimas de rendición de cuentas y la regulación

de los intereses más allá de los límites empresariales... Todas

las empresas necesitan tanto gobierno como gestión1/.

El Chartered /nstitute of Public Finance and Accountability (CIPFA) adaptó

esté uso al sector público:

«Novedades como las ofertas competitivas obligatorias, la creación

de unidades de negocio separadas en mercados internos Yla intro-

3 Stoker (1994), p. 6.

4 Véase. por ejemplo, Kavannah (1990), pp. 11-12

5 Mi agradecimiento a Andrew Dunslre (Unlversity of York) por señalar este uso Yfacilitar varias

referencias útiles. Correspondencia personal: 28 abril 1994.

6 AA.W. (1992), p. 15.

7 Trlcker (1984), pp. 6-7.

101

goberna

Lo gabernanza hoy 10 textos de referencia

ducción de un estilo más comercial de gestión están provocando

una cultura y un clima diferentes que representan una desviación

del "espíritu" tradicional del servicio público y de sus valores de servicio

desinteresado y de transparencia. El hecho de que actualmente

los servicios públicos estén sufriendo importantes cambios,

aumenta la necesidad de vigilancia y cautela adicional para asegurar

que los engranajes de la gobernanza corporativa estén dispuestos

y funcionen».

El informe identifica tres principios fundamentales que se aplican por igual

a las organizaciones en el sector público y privado. Se recomienda transparencia

o la revelación de la información; integridad o negociaciones honestas,

y rendición de cuentas o hacer a los individuos responsables de sus

actos al asignar las responsabilidades y definir sus funciones con clorldod",

A pesar del uso limitado de esta palabra, las preocupaciones de la gobernanza

corporativa tienen resonancia cuando se discute la rendición de

cuentas en la «nueva gestión pública» y la «buena gobernanza)). Además,

este uso nos recuerda que la práctica de la gestión del sector privado tiene

una influencia importante en el sector público.

La gobernanza como nueva gestión pública

Inicialmente, la «nueva gestión púbílco» (NGP) tenía dos significados: el gerencialismo

y la economía neolnstltucíonol". El gerencialismo hace referencia

a la introducción de métodos de gestión del sector privado en el sector

público. Destacan la gestión de la experiencia profesional, los estándares y

las medidas de rendimiento explícitos; la gestión por resultados; una buena

relación calidad-precio, y, más recientemente, la proximidad al cliente. La

economía neoinstitucional hace referencia a la introducción de estructuras

de incentivos (como la competencia del mercado) en el suministro de servicios

públicos. Destacan las burocracias descentralizadas; la mayor competencia

a través de la contratación externa o cuasimercados, y la libertad

de elección del cliente. Antes de 1988, el gerencialismo era la principal

tendencia en Gran Bretaña. Después de 1988, las ideas del nuevo institucionalismo

económico empezaron a destacar.

La NGP es relevante en este debate sobre la gobernanza porque la dirección

es un elemento fundamental para el análisis de la gestión pública y es

sinónimo de gobernanza. Por ejemplo, Osborne y Gaebler distinguen entre

8 CIPFA (1994), p. 6.

9 Para una discusión mós detallada de este término, véanse Hood (1991), pp. 3-19, Y Pollitt

(1993). Inevitablemente, los significados proliferan y el término ha sido extendido para dar cobertura

a la adquisición empresarial de serviciospúblicos yola gestión pública postburocrótlca.

Véanse Dunleavy (1994), pp. 36-64;Yeatman (1994), pp. 287-95, YBarzelay y Armajani (1992).

102 goberna

R.A. W.RHODES. Lo nuevo gobernanza gobernar sin gobierno

«decisiones políticas» (dirigir) y «prestación de servicios» (remar), argumentando

que la burocracia es un instrumento desacreditado para remar. En

su lugar proponen un gobierno empresarial basado en diez principios:

«La mayoría de gobiernos empresariales promueven la competencia

entre proveedores de servicios. Atribuyen poderes a los ciudadanos

traspasando el control de la burocracia a la comunidad. Miden el

rendimiento de sus agencias, centrándose no en los ingresos, sino en

los resultados. Son guiados por sus objetivos -sus misione5-, no por

sus normas y regulaciones. Redefinen a sus clientes como consumidores

y les dejan elegir... Evitan problemas antes de que surjan, más

que únicamente ofrecer servicios una vez han surgido. Dirigen sus

energías a ganar dinero, no simplemente en gastarlo. Descentralizan

la autoridad, aprovechando la gestión participativa. Prefieren los

mecanismos de mercado a los mecanismos burocráticos. y se centran

no simplemente en la prestación de servlclos públicos, sino en

catolizar todos los sectores -público, privado y voluntario- hacia la

acción para solventar losproblemas de la cornunldoda'".

Claramente, la NGPy el gobierno empresarial comparten la preocupación

por la competencia, los mercados, los consumidores y los resultados. Esta

transformación del sector público supone «menos gobierno» (o menos

remo) pero «más gobernanzo» (o más dirección)".

Gobernanza como ..buena gobernanza,,12

La reforma del gobierno es una tendencia universal, y la «buena gobernanzo

»es realmente importante para el Banco Mundial, y determina su política

de préstamos hacia los países del Tercer Mundo13

• Para el Banco Mundial,

la gobernanza es «el ejercicio de poder político para gestionar los asuntos

de un país», y la «buena gobernanza» implica

«un servlclo público eficaz, un sistema judicial independiente Y un

marco legal para hacer cumplir los contratos; una administración res-

10 Osborne y Gaebler (1992). p. 20. No utilizo en este artículo «dirección» como sinónimo para

decisiones sobre políticas. sino para referirme a un modo de control que implica establecer una

norma y corregir las desviaciones de ella. Dunsire (1990). p. 5. También es útil distinguir dirección

como proceso de dirección como efecto. Andrew Dunsire. correspondencia personal: 28 abril

1994.Para una discusión mós general. véase Mayntz (1993). pp. 9-20.

11 Osborne y Gaebler (1992), p. 34.

12 Esta sección se acerca al trabajo de mi antiguo colega en la Universidad de Yor\<, Adrain

Leftwich. y querría agradecerle su ayudo. Véanse Leftwich (1993), pp. 605-624. y Leftwich (1994),

pp. 363-386.

13 World Bank (1992).

103

goberna

La gobernanza hoy. /O textos de referencia

ponsable de los recursos públicos; un auditor público independiente,

responsable ante el parlamento representativo; el respeto del derecho

y de los derechos humanos en todos los niveles del gobierno;

uno estructuro institucional pluralista y uno prenso libre»!".

Leftwich identifico tres aspectos de lo bueno gobernanza: el sistémico, el

político y el administrativo. El uso sistémico de lo gobernanzo es más amplio

que el de gobierno, haciendo referencia o «lo distribución del poder político

y económico tonto interno como externo». El uso político se refiere o «un

Estado que disfruto tonto de legitimidad como de autoridad que conllevo

un mandato dernocrótlco», El uso administrativo se refiere o

«un servicio público eficaz, abierto, responsable y auditado que tiene

lo competencia burocrático de ayudar o diseñar e implementar políticos

públicos y gestionar cualquier sector púbüco-".

y paro conseguir lo eficacia de los servicios públicos, el Banco Mundial busco:

fomentar lo competencia y los mercados; privatizar empresas públicos;

reformar lo función público, reduciendo el exceso de personal; introducir lo

disciplino presupuestario: descentralizar lo administración, y hacer mayor uso

de los organizaciones no gubernamentales16. En resumen, lo «bueno gobernonzo

» une lo nuevo gestión público con el apoyo o lo democracia liberal.

Gobernanza como sistema sociocibernético

Lo «soctocíbernétlco» es un término poco conocido, pero intento evitar lo

mayoría de susneologismos17.

Poro Jan Kooiman, lo gobernanza

«puede ser visto como el patrón o estructuro que emerge en un sistema

sociopolítico como resultado o consecuencia "común" de los esfuerzos

interactivos de intervención de todos los actores implicados.

Este patrón no se puede reducir o un actor o grupo de actores en

portlculor»18.

14 Leftwich (1993). p. 610.

15 Leftwich (1993), p. 611.

16 Williams y Youn (1994), p. 87.

17 Para facilitar la exposición me centro en Kooiman (1993), como la mejor colección de artículos

sobre esta aproximación. Véase especialmente Kooiman (1993), pp. 1-6Y249-262.Sinembargo,

también debo mencionar el trabajo de SirGeoffrey Vickers, uno de los pioneros del pensamiento

sobre sistemas aplicado al gobierno britónico, y Andrew Dunslre. Véanse, por ejemplo,

Dunsire (1986, 1990); Majone y Ostrom (1986), pp. 327-346, YVickers (1965).

18 Kooiman (1993), p. 258.

104 goberna

R.A. W.RHODES. Lo nuevo gobe~nar IZO gobernar sin oob.emo

En otras palabras. los resultados de las políticas no son el producto de las

acciones realizadas por el gobierno central. El centro puede aprobar una

ley. pero posteriormente interactúa con el gobierno local, autoridades

sanitarias. sector de voluntariado, sector privado. y a su vez interactúan

entre ellos. Kooiman distingue entre el proceso de gobierno (o intervenciones

dirigidas a objetivos) y la gobernanza, que es el resultado (o el

efecto total) de las intervenciones e interacciones sociopolítico-administrativas.

El orden en el área de las políticas existe, pero no está impuesto

desde arriba, sino que emerge de las negociaciones de las partes afectadas.

Además:

«Estas interacciones están ... basadas en el reconocimiento de las

(inter)dependencias. Ni un solo actor, público o privado, tiene todo

el conocimiento e información que se requiere para solventar problemas

complejos, dinámicos y diversificados; ningún actor tiene la

suficiente visión de conjunto para hacer efectiva la aplicación de los

instrumentos necesarios; ni un solo autor tiene suficiente potencial de

acción para gobernar unilateralmente en un modelo ccncreto de

gobierno»19.

De esta manera, todos los actores en un área política concreta se necesitan

mutuamente. Cada uno puede aportar conocimiento relevante u otros

recursos. Ninguno tiene todo el conocimiento o los recursos necesarios

para hacer funcionar una política pública. Gobernar conlleva enfrentarse

a nuevos retos:

«En lugar de depender del mercado o del Estado. la gobernanza sociopolítica

está dirigida a la creación de patrones de interacción en

losque el gobierno jerárquico político y tradicional y la autoorganizaclón

social se complementan, en los que la responsabilidad y la rendición

de cuentas de las intervenciones están presentes en los actores

públicos y privados»2o.

El gobierno central ya no es un gobierno supremo. El sistema político está

cada vez más diferenciado. Vivimos en «la sociedad no osntrolízodo»?': en

un Estado policéntrico caracterizado por sus múltiples centros. La función

del gobierno es permitir las interacciones políticas, llegar a acuerdos para

tratar 105 problemas y distribuir servicios entre todos los actores. Estos nuevos

modelos de interacción abundan: por ejemplo, autorregulación Ycorregulación;

partenariados público-privado; gestión cooperativa, e iniciativas

empresariales conjuntas.

19 Kooiman (1993). p. 4

20 Kooiman (1993), p. 252.

21 Luhmann (1982), p. YN.

105

goberna

Lo gobernanza hoy. lO textos de teieteocio

Este usono se restringea la gobernanza nacional; también abarca el sistema

internacional. Porejemplo, Rosenau distingue el gobierno de la gobernanza,

proponiendo que el gobierno se refiere a «las actividades que están acompañadas

por una autoridad formal», mientras que la gobernanza se refiere a

«las actividades acompañadas de objetivos compartidos». La gobernanza

es «un fenómeno más oborconte». ya que no sólo abarca las organizaciones

gubernamentales, sino también «los mecanismos informales, no gubernamentales

». Por lo que se puede conseguir gobernanza sin gobierno cuando

hay «mecanismos regulatorios en una esfera de actividad que funciona de

manera eficaz aunque no están dotadas de autoridad formal»22.

El enfoque sociocibernético subraya los límites del gobierno por un actor

central, reivindicando que ya no hay una autoridad soberana única. En su

lugar, hay una multiplicidad de actores específicos en cada área política:

una interdependencia entre estos actores sociopolítico-administrativos:

unos objetivos compartidos: unos límites borrosos entre los sectores público,

privado y voluntario, y unas nuevas y multiplicadas formas de acción, intervención

y control. La gobernanza es el resultado de formas socio políticas

de gobernar interactivas.

La gobernanza como redes autoorganizadas

El sistema de gobierno más allá de Westminster y Whitehall pasó «de un sistema

de gobierno local a un sistema de gobernanza local implicando conjuntos

complejos de organizaciones provenientes de los sectores público y

privado»23. Desde esta perspectiva se ve a la gobernanza como un término

más amplio que el de gobierno, con servicios prestados por cualquier combinación

entre el gobierno y los sectores privados y voluntarios. Los enlaces

intergubernamentales son una característica definitoria de la prestación de

servicios, y se utiliza el término red para describir a los diversos actores interdependientes

implicados en la prestación de los servicios. Estas redes están

compuestas por organizaciones que necesitan intercambiar recursos (por

ejemplo, dinero, información, conocimientos) para conseguir sus objetivos,

maximizar su influencia sobre los resultados y evitar convertirse en dependientes

de otros jugadores24. Las redes destacan cada vez más entre las estructuras

británicas de gobierno debido a que el gobierno británico crea

agencias, evita el gobierno local, utiliza órganos con objetivos especiales

para prestar servicios y fomenta partenariados público-privado. De hecho,

Metcalfe y Richards definen la gestión pública como «hacer las cosas a través

de otras organizaciones» y critican la reforma de la gestión en Gran Bre-

22 Rosenau (1992), pp, 3-6.

23 Véase Rhodes (1991). Véase también Rhodes (1988).

24 Rhodes (1988), PP. 42-43.

106 goberna

R.A. W.RHODES. Lo nuevo gobernonzo gobernar sin gobierno

taña por concentrarse en la gestión interna25. La gobernanza se refiere a la

gestión de redes26.

La gestión de redes no es específica del sector público, Definir la gestión

pública como hacer las cosas a través de otras organizaciones no es un argumento

implícito contra el uso de los mercados y cuasimercados. Las redes

son una forma generalizada de coordinación social y la gestión de enlaces

interorganizacionales es tan importante como la gestión del sector

prlvodo'". Powel afirma que las redes son «una forma peculiar de coordinación

de la actividad econórnlcov". En la misma línea, Larson examina «las

estructuras en red en escenarios empresariales», concluyendo que «la forma

de gobernanza en red» pone de relieve «la reputación, la confianza, la

reciprocidad y la interdependencia mutua»29, De esta manera, las redes

son una alternativa, no un híbrido de, a los mercados y las jerarquías, y sobrepasan

los límitesde los sectores público, privado y voluntario:

«Si la competencia en los precios es el mecanismo central de coordinación

del mercado y las órdenes administrativas lo son de la jerarquía,

son la confianza y la cooperación las que articulan las redes

centralmente»30.

Más importante aún, este usode la gobernanza sugiere tornorén que las redes

están autoorganizadas31. De una manera sencilla, la autoorganización

significa que una red es autónoma Yse autogobierna:

25 Metcalfe y Richards (1991), p. 220.

26 Lospaíses con una estructura federal fueron más rápidos en darse cuenta de la importancia

de la gestión de las redes. Hanf y Scharpf (1978) exploran la elaboración interorganizacional de

las políticas públicas en Alemania. Agranoff (1990) explora la gestión intergubernamental del sistema

federal americano. Pero las redes son un rasgo frecuente de las sociedades occidentales.

federales o unitarias. Kickert (1993b), pp. 191-204, define la gestión pública como «la gestión. la

gobernanza, de redes interorganizacionales complejas», y su ejemplo es ampliamente seguido

por los académicos holandeses. Friend. Power YYewlett (1974) fue una primera contribución británica,

pero tuvo poca influencia. Enla actualidad hay un incremento de la literatura sobre las

redes en el gobierno británico. Véase, por ejemplo, Marsh y Rhodes (1992).

27 Existeuna amplia literatura sobre análisis inteorganizacional. Véase una colección útil de artículos

en Evan (1977) y Thompson et al. (1991), especialmente ccps. 14-24.

28 Powel (1991), p. 15.

29 Larson (1992), pp. 76-104.

30 Frances etal. (1991), p. 15.

31 Estanoción es cercana al neologismo utilizado para acabar con todos los neologismos: autopoisesis.

La teoría autopoiética afirma que las organizaciones persiguen la «clausura autorreferencial

» con susentornos, es decir. la relación de la organización con su entorno está determinada

internamente Y el cambio está Internamente generado. Para una breve Introducción,

Véase Morgan (1986), pp. 234-245. No discutimos las numerosas variantes de la teoría autopoiéneo:

véanse, en todo caso, Jessop (1990), cap. 11; Klckert (19930), pp. 261-278, Y Luhmann

(1986), pp. 172-192.

107

goberna

Lo occerrorvo hoy. 7Otextos de referencia

«La capacidad de control del gobierno está limitada por diferentes

razones: la falta de legitimidad, la complejidad de los procesos de

políticas públicas, la complejidad y la multitud de instituciones implicadas,

etc. El gobierno es sólo uno de los muchos actores que influyen

en el rumbo de los acontecimientos de un sistema social. El gobierno

no tiene suficiente poder para ejercer su voluntad sobre otros

actores. Otras instituciones sociales son, en buena medida, autónomas.

No están controladas por ningún actor supraordenado, ni siquiera

por el gobierno. En gran parte se autocontrolan. La autonomía

no implica sólo libertad, también implica autorresponsabilidad.

Los sistemas autónomos tienen un mayor grado de libertad de autogobernanza.

La desregulación, la retirada del gobierno y la dirección

desde la distancia... dan noción de una menor regulación y

control directos del gobierno, que conducen a una mayor autonomía

y autogobernanza de las instituciones sociales»32.

En pocas palabras, las redes integradas resisten la dirección del gobierno,

desarrollan sus propias políticas y moldean sus entornos.

La gobernanza: una definición consensuada

Podría parecer que la gobernanza tiene demasiados significados para poder

resultar útil, pero se podría rescatar el concepto consensuando el significado

y mostrando cómo contribuye al análisis del cambio en el gobierno

británico. Así, la gobernanza se refiere a las redes autoorganizadas e interorganizacionales.

Cualquier definición consensuada es arbitraria, pero esta definición incorpora

elementos significativos de diversos usos, muy particularmente del estado

mínimo, del sistema sociocibernético y de las redes autoorganizadas.

A continuación haré un listado de las características compartidas de la

«qobemonzo»:

1) Interdependencia entre organizaciones. La gobernanza es más amplia

que el gobierno, englobando a actores no estatales. El cambio de los

límites del Estado significó que las fronteras entre los sectores público,

privado y voluntario se convirtieron en cambiantes y opacas.

2) Interacciones continuas entre los miembros de la red, causadas por la

necesidad de intercambiar recursos y negociar objetivos compartidos.

3) Interacciones tipo-juego, arraigadas en la confianza y reguladas por

las normas del juego negociadas y acordadas por los participantes de

la red.

32 Kickert (19930), p. 275.

108 goberna

R.A. W.RHODES. Lo nuevo gobernanza gobernar sin gobierno

4) Un grado significante de autonomía del Estado. Las redes no son responsables

ante el Estado; se autoorganizan. A pesar de que el Estado

no ocupa una posición privilegiada y soberana, puede dirigir a las redes

indirectamente YIimitadamente33.

Esta lista muestra claramente el terreno común entre mi definición Y los

otros usos. Sin embargo, la prueba clave de cualquier definición consensuada

es la contribución que hace a la comprensión del cambio en el gobierno

británico en los noventa. El siguiente análisis del cambio en el gobierno

británico trata las redes como una estructura de gobierno -como

una alternativa a los mercados yola jerarquía-o Explora el alcance que

ya tienen y discute las consecuencias para el gobierno británico.

LAS REDES AUTOORGANIZADAS y EL GOBIERNO BRITÁNICO

La gobernanza contribuye al análisis del gobierno británico porque suscita

nuevas cuestiones sobre problemas recurrentes. Explorosucontribución potencial

bajo los encabezamientos de: el vaciamiento del Estado; las contradicciones

de la nueva gestión pública (NGP), y el aumento de la gestión

intergubernamental (GIG)34.

Este artículo no documentará el ritmo seguido ni el alcance del cambio en

el gobierno central británico en los ochenta Y noventa, pero ha habido

cambios significativos que: hicieron retroceder las fronteras del Estado; reafirmaron

la autoridad política; mejoraron el seguimiento Yevaluación; reformaron

la gestión del sector público; incrementaron la transparencia del

sector público; reformaron la estructura Y cambiaron la cultura de la función

pública35. Obviamente, el gobierno conservador se reencontró con

antiguos problemas. La reforma de la estructura del gobierno, mejorando

33 Andrew Dunsire.en su comentario como miembro de la mesa de la sección de un congreso

sobre Rhodes (1995). lamentó que mi definición dejaba fuera «algunos elementos» de la dirección

por el Estado:

«Empezaría por la formulación de Rhodes. pero añado los instrumentos por los que el

actor gubernamental puede (sinembargo indirectamente Yde manera limitadamente)

dirigir la dinómica transitoria de las operaciones de las redes alejado de las configuraciones

indeseadas Yhacia lasdeseadas -sin cargos privilegiados o autoridad a excepción

de lo que ya es conocido».

Impffcitamente reconozco este punto en mi discusión sobre la gestión intergubernamental y la

dirección. por lo que rectifico esta lista de características de las redes para acomodarme a lo

perspectivo de Dunsire.

34 Muchos de los temas teóricos serón explorados por el programo ESRC Whltehall. que analizoró

los cambios en el gobierno central britónlco en el período de postguerra. Hay veintidós proyectos

en este programa, que empezaron en abril de 1995. Véase Rhodes (1993).

35 Rhodes (1997), cap. 6, y Wrlght (1994). pp. 103-134.

109

goberna

Lo gobernonzo hoy. 10 textos de referencio

la gestión del gobierno, fortaleciendo la capacidad central, la brecha entre

los objetivos políticos centrales y la implementación local y la rendición

de cuentas de los quangos, tienen historia. Sin embargo, el gobierno conservador

desarrolló una estrategia diferente para la reforma del sector público.

Inicialmente, por ejemplo, clamó en contra de la plétora de órganos

del gobierno británico con objetivos especiales para usarlosmás tarde ampliamente

para evitar a los autoridades locales y paro fragmentar los sistemas

de prestación de servicios. Los motivos recurrentes en sus reformas son

,la competencia y los mercados. Sin negar la naturaleza continua de muchos

de los problemas del gobierno británico, este artículo se centra en los

cambios característicos realizados por el gobierno conservador.

Vaciando el Estado

La expresión «el vaciamiento del Estado» resume muchos de los cambios

que se han producido, y se están produciendo, en el gobierno británico. Se

refiere a:

1) La privatización y el límite del ámbito y las formas de la intervención pública.

2) La pérdida de funciones de los departamentos delgobierno central y

local hacia sistemasde prestación alternativos (como las agencias).

3) La pérdida de funciones del gobierno británico hacia las instituciones

de la Unión Europea.

4) Límites puestos a la discrecionalidad de los funcionarios públicos a través

de la nueva gestión pública, que enfatiza la rendición de cuentas

del gestor y un control político más claro a través de una distinción elera

entre política y administración.

El sector público se está haciendo más pequeño y fragmentado, y este

proceso de vaciamiento del Estado plantea diversos problemas. Tres problemas

son de interés apremiante.

Los experimentos con nuevas vías de prestación de servicios dividieron las

viejas burocracias departamentales del gobierno central y local. Los ejemplos

incluyen: agencias, contratación externa, cuasimercados (encubiertos

en la separación comprador-proveedor), evitar el gobierno local para utilizar

órganos con objetivos especiales.

La fragmentación conlleva un control reducido sobre la implementación.

Servicios como el cuidado de la comunidad son prestados por una red de

organizaciones que incluye al departamento central, a las autoridades 10-

110 goberna

R.A. W. RHODES. Lo nuevo gobernonzo gobernar Sin gobierno

cales, a las autoridades sanitarias, a las agencias, a empresas privadas y a

grupos de voluntarios. Por ejemplo, el cuidado domiciliario de losancianos

puede implicar a más de una docena de personas de más de seis agencias

para cubrir cada sector. En efecto, durante los ochenta, el gobierno

británico multiplicó el número de redes interorganizacionales para prestar

los serviciosmás importantes del Estado del bíenestor".

Dirigircomplejos conjuntos de organizaciones es difícil. El gobierno británico

ha compensado su pérdida de controles de intervención reforzando su

control sobre los recursos. La descentralización de la prestación de servicios

ha ido acompañada de la centralización del control financiero. Estos controles

sin intervención puede ser que no provean al centro de suficiente influencia

para dirigir las redes. El vaciamiento del Estado merma la capacidad

del centro para coordinar y planificar; un asunto del que se hace eco

Sir Robin Butler. Jefe de la Función Pública, que afirma que la fragmentación

no debe alcanzar el punto

«donde los Departamentos individuales Ysus agencias se convierten

simplemente en elementos diferentes inconexos en el conjunto del

sector público, con poco que ver con la transferibilidad de personal.

y sin mecanismos de trabajo reales para la coordinación de políticas

» (la cursiva es nuestrcr".

Puesto que las redes se multiplican, también lo hacen las dudas sobre la

capacidad del centro para dirigir. Kettl afirma que, como resultado de la

contratación externa, las agencias gubernamentales se encuentran «colocadas

en la cumbre de un complejo de relaciones público-privado cuyas

dimensiones sólo pueden entender vagamente». Sólo habían «perdido influencia

», pero se mantuvieron «responsables para un sistema sobre el que

tenían poco control real»38. El ejemplo sueco sugiere que las agencias serán

cada vez más independientes, con sus propias culturas distintivasy una

marcada reticencia a aceptar las directrices centrales. Dado que las

agencias del Next Steps desarrollarán un monopolio cercano de conocimiento

en su área política, dado que la política pública con frecuencia

emerge de innombrables pequeñas decisiones, es concebible que la cola

de la agencia meneará al perro departamental39.

El vaciamiento del Estado erosiona también la rendición de cuentas. Enprimer

lugar. la complejidad institucional oscurece quién debe rendir cuentas

36 Para un informe detallado del vaciamiento del Estado. veóse Rhodes (1994). pp. 138-151.Las

redes son una característica antigua del gobierno britónico; véase Rhodes (1988).

37 Buffer (1993), p. 404.

38 Kettt (1993). pp. 206-207.

39 Véase, por ejemplo, Fudge y Gustatsson (1989), p. 29-34.

goberna 111

Lo gobernonzo hoy 10 textos de referencia

a quién y de qué. En segundo lugar. la «nueva magistratura» o los órganos

con objetivos especiales han reemplazado a los departamentos centrales

y a los consejos electos locales para la prestación de servicios y están sujetos

a diferentes grados de rendición de cuentas públiccs'", En tercer lugar.

el gobierno equipara la transparencia y la receptividad del consumidor

con la rendición de cuentas públicas. Innovaciones como la carta de servicios

(The Cituen's Ctiotter Cm 1599) y el asociado Código de prácticas sobre

acceso a la información pública (Code of Practice on Access to Government

Information) son bien recibidas, pero tampoco fortalecen la

rendición de cuentas políticas porque el usuario no tiene el poder para hacer

responsable a una agencia gubernamental.

Finalmente, con la llegada de las agencias, no se introdujo ningún nuevo

acuerdo para preservar la rendición de cuentas ministerial y la posición del

gobierno es, en el mejor de los casos, ambigua y, en el peor. «superficial y

díspücente»:".

El vaciamiento del Estado es otra manera de describir los problemas de la

gestión de las redes interorganizacionales en el gobierno británico. La interdependencia,

la fragmentación, los límites a la autoridad central, la autonomía

de la agencia y la rendición de cuentas atenuada son todas ellas

características de la gobernanza. La gobernanza es relevante para el gobierno

británico porque las redes interorganizacionales autoorganizadas

son ya parte del paisaje del gobierno británico.

Lascontradicciones de la nueva gestión pública

La NGP como gerencialismo ensalza las virtudes de la práctica de la gestión

privada, pero, según la memorable expresión de Metcalfe y Richards,

sólo tuvo éxito al arrastrar a la Gran Bretaña «gritando y pataleando de

vuelta a los cmcuentov". Hay muchas lecciones que aprender de la gestión

privada, pero son las lecciones proselitizadas por los partidarios del gerencialismo.

La nueva gObernanza señala cuatro debilidades de la NGP.

En primer lugar, y la más obvia, el gerencialismo adopta un foco intraorganizacional.

Se concentra en las «3Es» y en una buena relación calidad-precio,

en el control jerárquico y en la clara distribución de autoridad y responsabilidad.

A pesar de ser apropiado para gestionar burocracias en línea, y

aún existen muchas en el gobierno británico, este enfoque no presta atención

a la gestión de los enlaces interorganizacionales yola negociación

de objetivos compartidos donde no hay jerarquía de control.

40 Welr y Hall.

41 Plowden (1994), p. 13.

42 Metcalfe y Richards (1991), p. 17.

112 goberna

R.A. W. RHODES. Lo nuevo gobernonzo. gobernar sin gobierno

En segundo lugar, el gerencialismo está obsesionado con los objetivos: resucita

la gestión por objetivos en los ochenta y noventa. Vlckers compara

esta fijación por los objetivos con el comportamiento de las ratas en un laberinto,

afirmando que la característica distintiva en la toma de decisiones

humana es la regulación, o conservar las relaciones durante más tiemp043.

Este cambio de énfasis es crucial para gestionar las relaciones de la red.

Por ejemplo, las habilidades diplomáticas para preservar la relación entre

el departamento de servicios sociales de la autoridad local y el prestador

de atención domiciliaria del sector privado son más importantes que la

adherencia estricta a unos objetivos específicos contractuales. La conservación

de la confianza invalida cualquier otra consideración.

En tercer lugar, la NGPse centra en los resultados. Enuna red interorganizacionaL

ningún actor es responsable de un resultado: puede ser que no

haya acuerdo en el resultado deseado o en cómo medirlo, y el centro no

tiene medios para imponer sus preferencias. Existe «el problema de la multitud

de manos», donde participa tanta gente que no se puede identificar

ninguna contribución, y si nadie puede rendir cuentas después del acontecimiento,

entonces nadie tiene por qué comportarse responsablemente

con onterloridod'". El estilo de gestión varía con la estructura de gobierno.

La NGP puede venir bien a las burocracias en línea, pero es inapropiado

para gestionar redes interorganizacionales y, lo que es más importante, estas

redes debilitan la NGP con su centro intraorganizacional en objetivos Y

resultados.

Finalmente, hay una contradicción entre competencia y dirección en el

núcleo de la NGP. Por ejemplo, los Training and Enterprise Councils (TECs) se

han descrito como una solución del mercado para remediar los defectos

de la formación industrial, pero, en realidad, los TECs son el punto nodal de

una red de coordinación de múltiples interesados. El problema es que existe

un bajo nivel de interdependencia entre los diversos interesados Yla red

resultante es inestable y carece de la confianza necesaria para desarrollar

un equilibrio negociado. El lenguaje de los mercados y la competencia sirve

sólo para agravar el problema de dirección.

El surgimiento de la GIG

La gobernanza efectiva requiere un reexamen de la caja de herramientas

del gobierno. La dirección-steering (el proceso de fijar normas) está separada

de la dirección-directness (resultado de tal proceso). El gobierno necesita

herramientas para cubrir ese espacio. La gestión intergubernamental

reclama proveerlas.

43 Vlckers (1965), p. 30.

44 Véase Bovens(1990),p. 115.

113

goberna

Lo gobernonzo hoy 10textos de teteteticio

según Deil Wright. la GIG tiene tres características particulares: la solución

de problemas, los juegos intergubernamentales y las redes. Se trata de enfrentarse

con diversasjurisdicciones para solventar problemas particulares y

construir redes de comunicación para producir resultados útiles45. Según

Agranoff, se trata de separar organizaciones desarrollando acciones conjuntas

y encontrando «líneas factibles de actividad de gestión conjunta»,

aunque otros afirmen que el ámbito y los límites de este asunto siguen sin

estar cloros". Sin embargo, las investigaciones norteamericanas y francesashan

empezado a identificar los tipos de técnicas que funcionan.

Klijn et al. afirman que las redes no responden a los gestores como controladores

de sistema. El gestor efectivo juega un papel facilitador; es decir, no

persigue conseguir sus propios objetivos. Él o ella puede perseguir dos estrategias

abiertas: la gestión del juego o la identificación de las condiciones

que sostendrán una acción conjunta, y una estructuración de las redes

que implica cambiar las reglas del juego. Por ejemplo, la promoción de situaciones

win-win (tú ganas-yo gano) en las que todo el mundo obtiene algún

beneficio podrá fomentar la acción conjunta, aunque muchos actores

de la red no vayan a conseguir sus propósitos iniciales. Si no, loscambios en

la distribución de recursos en la red pueden ser utilizados para estimular algunos

tipos de conducta, introducir nuevos actores en la red o debilitar a

otros octores". En una línea similar, Agranoff identifica doce maneras de

enfocar la GIG. Incluyen: «la concesión de subvenciones» o los varios

miembros de la red obteniendo subvenciones de diversas fuentes para un

gran número de propósitos; «revisión de proceso» o la buena gestión de la

subvención a través de cambios en el proceso de gestión, tales como aplicaciones

conjuntas; «contratación y negociación»; solución de problemas

a través de «arreglos mutuos»; «gestión cooperativa» o gestión por acuerdo,

y «juegos políticos» como el/obbying48.

Existen algunas pruebas de un comportamiento similar en el Reino Unido.

Friend y otros analizan el problema del exceso de población de Birmingham

y el acuerdo para ampliar Droitwich. Identifican las redes de decisión

o «redes abiertas de comunicación entre gente, actuando o bien dentro o

a través de la interrelación entre ellos», y subrayan la importancia de los reticulistas

que ocupan «posiciones nodales en la red de decisión más amplia

» y hacen juicios claves sobre los enlaces o sobre qué comunicar y a

quién49• Rhodes utiliza la noción de red de políticas públicas para explorar

la relación entre el gobierno central y local, y describe las reglas del juego y

45 Wright (1983), p. 431.

46 Véanse Agranoff (1990), pp. 23-24, YMorando y Florestano (1990), p. 308.

47 Klljn,Koopenjan y Termeer (1995). pp. 437-454.

48 Agranoff (1990), pp. 25-26. Véanse también Bogasen (1995) y White (1989), pp. 522-532.

49 Frlend, Power y Yewlett (1974), pp. 43-44.

114 goberna

R.A. W. RHODES. Lo nuevo goberncflZo gobemor sin goblemo

las estrategias utilizadas por el gobierno central y local en la red intergubernamental.

Las estrategias para gestionar la relación incluyen: incorporación,

consulta, negociación, evitación, incentivos, persuasión y profesionalizaciónso.

La calidad tipo-juego de la gestión de redes no es específica de

los sistemasfederales.

La burocracia se mantiene como una estructura de gobierno importante

en Gran Bretaña, pero las órdenes administrativas no funcionan para todas

las áreas políticas en todas las circunstancias: tienen tantas probobilidades

de provocar la evitación y la confrontación como la acción cooperativa.

Las soluciones del mercado a los antiguos problemas son la innovación característica

del gobierno conservador. Políticascomo la contratación externa

suponen importantes ahorros de costes y trabajo. Pero,como en las burocracias,

las soluciones del mercado no funcionan en todas las áreas y en

todas las circunstancias. Las redes son la tercera estructura de gobiern051.

No son mejores que las burocracias o el mercado. Tienen características diferentes

y vienen bien para algunas áreas políticas en algunas circunstancias.

La reciprocidad y la interdependencia, no la competencia, caracterizan

las relaciones en red. Si hay alguna expresión que refleja la naturaleza

de la GIG es el «ajuste mutuo» . Por lo tanto, gestionar redes interorganizacionales,

por un lado, es tipo-juego y, por otro, requiere estroteqlos arraigadas

en la confianza. La planificación, la regulación y la competencia

necesitan ser complementadas con la facilitación, el acuerdo y la negociación,

las claves para una gestión eficaz de las redes52 .

CONCLUSIONES

La gobernanza definida como redes interorganizacionales autoorganizadas

nos ayuda a entender el cambio en el gobierno británico. Enprimer lugar,

identifica la extensión en la que las redes ya prestan servicios y los problemas

resultantes de la dirección y la rendición de cuentas. Estos

problemas no son nuevos, pero las reformas de los ochenta y noventa fragmentaron

deliberadamente los sistemas de prestación de servicios, generando

imperativos funcionales para la coordinación interorganizativa. Estas

so Rhodes (1986). pp. 392-393.

51 Sobre los límitesde la burocracia y los mercados. véase Undblom (1977). Existe una literatura

creciente criticando las redes de políticas públicas; véase. por ejemplo. Dowding (1995).

pp, 136-158. Sinembargo. no conozco ninguna críñco de las redes como mecanismo de prestación

de servicios y no hay discusión, o muy poca. en la literatura de las condiciones en las que

las redes son eficaces o, de hecho, de lo que constituye la eficacia de una red.

52 No discuto nuevas formas de dirección en este artículo. Para una discusión de las nuevas herramientas

derivadas de la teoría cibernética, véanse Dunsire (1993) y Kautmann, Mojone y Ostrom

(1986). Para un an611s1s desde la elección racional de las fortalezas y debilidades de las instituciones

autoorganlzadas para regular recursos compartidos, véase OStrom(1990).

goberne 115

La gobernanza hoy 7Otextos de referencia

redes están autoorganizadas y la capacidad de los centros de regularse sigue

sin desarrollarse: sólo tiene influencias sueltas. Ensegundo lugar, muestra

los límites de las reformas de la gestión que acentúan o el control intraorganizativo

y la gestión por objetivos o la competencia, enmascarando la

necesidad de confianza y cooperación con el lenguaje del mercado. En

tercer lugar, sugiere que las redes requieren un estilo de gestión característico

basado en la facilitación, el acuerdo y la negociación.

Centrarse en lo gobernanza puede desdibujar, incluso disolver, la distinción

entre el Estado y la sociedad civil. El Estado se convierte en una colección

de redes interorganizacionales formada por actores gubernamentales y sociales,

sin ningún actor soberano capaz de dirigir o regular. La gobernanza

como redes autoorganizadas es una estructura de gobierno tan definida

como los mercados y las jerarquías. Un reto importante para el gobierno es

aceptar estas redes y buscar nuevas formas de cooperación. La lección

principal de esta novedad es que:

«Los resultados de la acción administrativa en muchas áreas no son

resultado de una implementación autoritaria de reglas preestablecidos,

sino resultado de una "coproducción" de la Administración y sus

c1ientes»)53.

El reto para el gobierno británico es reconocer las restricciones en la acción

central impuestas por la evolución hacia las redes autoorganizadas y

buscar nuevos herramientas para la gestión de estas redes. La participación

en el juego, la acción conjunta, el acuerdo mutuo y la construcción

de redes son los nuevas habilidades del gestor público.

Sin embargo, estas observaciones pueden ser peligrosas. Consideran a las

redes una herramienta de gobierno. Pero no son sólo un mecanismo para

la prestación de servicios. De igual modo, son un desafío para la rendición

de cuentas democrática. Ya se han apuntado algunos problemas específicos

de la rendición de cuentos, por ejemplo el debate sobre la nueva magistratura,

pero hay problemas mayores. La rendición de cuentas convencional

de las redes de políticas públicas las trata como una instancia de

gobierno privado, argumentando que las redes

«destruyen la responsabilidad política dejando fuera al público:

crean oligarquías privilegiadas: y su impacto es conservador porque,

por ejemplo, las reglas del juego y el acceso favorecen a los intereses

establecidos»54.

Una interpretación alternativa sugiere que los ciudadanos pueden estar recobrando

el control sobre el gobierno a través de su participación en I~s

53 Offe (1984). p. 310.

54 Marsh y Rhodes (1992), p. 265. parafraseando a Lowi (1979). pp, 85-97 Y287-297.

116 goberna

R.A. W. RHODES. Lo nuevo gobernonzo: gobernar sin gobierno

redes como usuarios y gobernadores, creando de este modo una «Administración

Pública postrnoderno»:

«Las redes de diálogo abierto que trascienden las instituciones jerárquicas

proveen un modelo viable de Administración Pública. Algunas

redes de políticas públicas, consorcios interagencia y grupos de

trabajo comunitarios muestran un potencial para el diálogo. En estas

formas de reciente aparición se encuentran grupos de expertos. legisladores,

analistas de políticas, administradores públicos, ciudadanos

interesados. conocedores de procesos, incluso cargos electos

que participan juntos para idear posibilidades sobre cuál es el siguiente

paso a seguip)55.

En una línea similar, James Rosenau afirma que la gobernanza da poder a

los ciudadanos:

«En un mundo donde la gobernanza opera cada vez más sin el gobierno,

donde las líneas de autoridad son cada vez más informales

que formales. donde la legitimidad está cada vez más marcada por

la ambigüedad, los ciudadanos son cada vez más capaces de defenderse

sabiendo cuándo, dónde y cómo tomar parte en la acción

colectiva»56.

El nuevo papel de los ciudadanos como usuarios tiene limitaciones importantes.

Hay restricciones significativas para acceder al discurso auténtico

en las redes. Los gobiernos siguen restringiendo el acceso a la información

y existen claras limitaciones para el grado de conocimiento de los ciudadanos.

Hay un conflicto evidente entre los principios de rendición de

cuentas de una democracia representativa y la participación en redes que

pueden ser abiertas sin ser formalmente responsables. Estas visiones distintas

de las redes plantean diferentes retos para los gestores públicos. ¿Es su

papel regular las redes (en el sentido de mantener las relaciones)? ¿Actúan

como guardianes del interés público? ¿Siguen teniendo la autoridad y la

legitimación para reivindicar una posición privilegiada en la red? ¿Pueden

ser actores privilegiados en la red sin debilitar el discurso?

Estas observaciones especulativas pueden sólo introducir el tema de la relación

entre gobernanza y rendición de cuentas democrática. pero, aun

así. son esenciales para demostrar la dimensión del reto planteado por la

gobernanza como una red autoorganizada interorganizacionalmente. El

estudio de las redes saca a relucir temas de igual importancia para el estudio

de la burocracia y la rendición de cuentas democrática, pero da a estos

temas un giro distintivo. Por ejemplo, la asunción de la jerarquía institu-

55 Foxy Miller (1995),p. 149.

56 Rosenau y Czempiel (1992). p. 291.

goberna 117

Lo gobernonzo riov. 10textos de teteteocio

cional que genera muchas discusiones de la rendición de cuentas burocrática

ya no se mantiene. La rendición de cuentas ya no puede ser específica

de una institución, sino que debe concordar las políticas sustantivas y las

diversas instituciones que contribuyen a ella. El «problema» de la estructura

del gobierno en red no se puede reducir al desarrollo de un nuevo estilo de

gestión del sector púoüco?

Las redes interorganizacionales ya están extendidas. Esta tendencia no

está ampliamente reconocida y tiene implicaciones importantes no sólo

para la práctica del gobierno británico, sino también para la rendición de

cuentas democrática. La gobernanza como redes autoorganizadas es un

reto para la gobernabilidad porque las redes se vuelven autónomas y resisten

la dirección central. Están bien situadas para convertirse en el principal

ejemplo de gobierno sin gobierno.

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57 Paul Hirst recomienda la democracia asociativa, en la que -las asociaciones voluntarias outoqobernodos

» son el lugar tanto de la democracia como de la prestación de servicios.

Véase Hirst (1994).Otras estructuras de gobierno Incluyen, por ejemplo, la solidaridad o el actuar

según con los valores y las obligaciones comunes sin prestar atención al precio. Véase Gretschmann

(1986), p. 395. Apunto estas explicaciones normativas de las estructuras de gobierno en

este artículo para ampliar la disCusión más alió de lostemas de gestión.

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122 goberna

¿GOBERNANZA SIN GOBIERNO?

~ ~ ~ REPLANTEANDOSE LA ADMINISTRACION PUBLlCAl

GUY B. PETERS y JON PIERRE

La conceptualización tradicional del sector público ha sufrido una tensión

creciente en las últimas décadas. La idea de que los gobiernos nacionales

son los actores principales de las políticas públicas y de que son capaces

de influir en la economía y la sociedad a través de sus acciones parece

hoy en día ponerse en duda. Parte de la presión sobre los gobiernos nacionales

ha sido el resultado de la mayor importancia que se ha dado al

entorno internacional y de una discutible menor capacidad de estos gobiernos

para aislar sus economías y sociedades de las presiones globales.

Estas presiones sobre los gobiernos nacionales aparecen con los mercados

internacionales de capitales (Strange, 1996; pero véanse Hirst y Thompson,

1996, y Petera 1998), así como con organizaciones supranacionales como

la Unión Europea (Scharpf, 1997).

Otra presión sobre la concepción tradicional del gobierno surge de los

cambios en las relaciones entre el gobierno y el sector privado. Enun extremo

se afirma que «la gobernanza sin gobierno») se está convirtiendo en el

modelo dominante de la gestión en las democracias industriales avanzadas

(Rhodes, 1997). Otras explicaciones se refieren a Estados y gobiernos

«vocíos» (Rhodes, 1994, 1997; Peters, 1993) y Estadosy economías «negociados

» (Nielsen y Pedersen, 1990). Entodas estas descripciones de los modelos

cambiantes de gobierno se afirma que los actores sociales han ido teniendo

cada vez más influencia en la política y la Administración, Yde un

modo inimaginable tiempo atrás. Se ve al gobierno más debilitado e incapaz

de «dirigir» como en el pasado. Seconsidera que el concepto tradicional

del gobierno como organización de control y regulación de la sociedad

está pasado de moda (Bekke, Kickert y Kooiman, 1995).

El debate sobre la gobernanza sin gobierno ha sido en gran medida

europeo y se ha concentrado principalmente en el Reino Unido y los Países

"Bajos. Las raíces europeas de este debate parecen ser, en parte, una función

del papel preeminente del gobierno en los Estados del bienestar

en Europa y de la fuerza y posición arraigada que tienen los grupos de

1 TItulo original: «Governance wlthout Government? Rethinklng Public Admlnlstration», Journ%f

Pub/leAdmlnlstrotlon Reseoreh& treav. vol. 8, n.o 2, pp. 223-243.

goberna 123

Lo gobernanza hoy 10textos de tetetenco

interés en estas sociedades (Kooiman, 1993; Schmitter y Lehmbruch, 1979).

En esencia, el gobierno tiene mucho más poder que perder: más áreas de

implicación política y una estructura en red ya en marcha que puede reemplazar

o complementar el poder del gobierno. En el Reino Unido, la

emergencia de este modelo es un desafío al modelo Whitehall de gobierno

fuerte y centralizado.

A pesar de que el debate sobre la gobernanza ha sido principalmente europeo,

se está empezando a difundir en los Estados Unidos. Existen pruebas

objetivas de que los propios cambios -como la contratación, los partenariadas

público-privado y una diversidad de otras interacciones con el sector

privado- alejan al gobierno de su función de fuente principal de la

«asignación autoritaria de valores» para la sociedad. Además, en los Estados

Unidosempiezan a surgirestudios que asocian estos cambios en la relación

con la sociedad con cuestiones más amplias de gestión del Estado

(O'Toole, 1997; Thomas, 1997).

Los objetivos y el diseño concreto de la reforma administrativa son reflejo

de los roles histórico, político ysocial de la Administración Pública, asícomo

también lo es su cultura interna. Estas reformas son dependientes respecto

a la trayectoria realizada, probablemente en un grado mayor del que nos

imaginamos. La dependencia respecto a la trayectoria realizada hace referencia

a las diferentes políticas disponibles para los reformistas administrativos;

las estrategias de reforma se insertan en sistemasde normas y prácticas

administrativas y, por tanto, las estrategias de reforma están más

determinadas por el modelo existente que por el modelo de Administración

Pública deseado.

Eneste artículo examinaremos el debate emergente sobre la gobernanza

en Europa y los Estados Unidos y describiremos las dimensiones del debate

sobre la capacidad del Estado para continuar gobernando como en el

pasado y los desarrollos de mecanismos alternativos para controlar la sociedad.

También nos cuestionaremos si éste es un debate puramente académico,

fruto del desarrollo de un lenguaje teórico adecuado para el

análisis, o si se está produciendo un cambio real en la naturaleza del gobierno.

¿CUÁLES EL DEBATE SOBRE LAGOBERNANZA?

La concepción de la gobernanza desarrollada durante los últimos años en

el debate europeo está integrada por diferentes elementos. Tal y como hemos

indicado, sin embargo, juntando todos estos elementos obtendríamos

la receta para dirigir la sociedad con medios menos directos y así debilitar

el poder del Estado para controlar la política. Estos cambios tendrían, a su

vez, implicaciones en la concepción de la democracia en el sistema polítl-

124 goberna

GUYB.PETERS y JON PIERRE. ¿Gobernonzo sin gobierno?

co contemporáneo. No evaluaremos aquí estos argumentos; lo dejaremos

para el debate de cómo encajan los argumentos sobre la gobernanza en

el contexto de las Administraciones europeas y americana.

La importancia de las redes

Tal vez, el rasgo dominante del modelo de la gobernanza es el argumento

de que las redes han llegado a dominar la política pública. La argumentación

es que este conjunto amorfo de actores son los que controlan la política

-no instituciones formales de elaboración de políticas en el gobierno-o

Las agencias estatales pueden dar algún imprimatur en la política pública,

sigue la argumentación, pero la acción real ocurre dentro del sector privado.

Además. en una versión más extrema de esta argumentación. si los gobiernos

tratan de controlar las políticas. estas redes son suficientemente

elásticas y con capacidad para outooroonzorse" (Kooiman, 1993; Marsh y

Rhodes. 1992; Brujin y Heuvelhof, 1997) y evitar el control del gobierno.

Seha discutido mucho sobre la influencia del sector privado en las políticas

públicas a través de estructuras a distintos niveles de formalidad. pero esta

concepción nos lleva a tratar el tema del dominio. Este dominio es posible

en parte porque el Estado ha sido deslegitimado. La pérdida de legitimidad

se produce. en parte, porque los actores estatales son demasiado torpes.

burocráticos y dependientes de la trayectoria realizada y. en parte.

por el control de la información y de las estructuras de implementación

que ejercen los actores privados. Parece que. haga lo que haga. el Estado

lo hace mal. mientras que el sector privado (lucrativo o no lucrativo) es más

eficaz.

Del control a la influencia

En la discusión sobre la gobernanza el Estado no es totalmente impotente.

pero sípierde su capacidad de control directo y la reemplaza por la capacidad

de influir. Los actores gubernamentales se muestran en un proceso

continuo de negociación con los miembros de sus redes relevantes. Lo que

ha cambiado, sin embargo. es que estos actores gubernamentales ahora

negocian como sifuesen iguales y no con la capacidad de recurrir siempre

al poder si la decisión que se toma no es la que quieren.

Las organizaciones gubernamentales siguen siendo parte de las redes en

estos modelos emergentes de gobernanza, pero son conceptualizadas dependientes

de otros actores al mismo nivel que éstas lo son del gobierno.

2 Eltérmino autopoie5ls es utilizado. especiolmente en la literatura holandesa y alemana. para

describir la naturaleza autoorganlzada de las redes.

goberna 125

Lo gobernanzo hoy. 10 textos de referencia

Esta dependencia mutua de recursos (Rhodes, 1988)al principio caracterizó

la relación entre los gobiernos centrales y los gobiernos subncclonoles.

pero el argumento se ha ampliado para cubrir toda la gama de relaciones

entre las organizaciones del gobierno central y otras organizaciones con las

que interactúan.

La combinación de recursos públicos y privados

El uso de las redes tal y como se ha mencionado más arriba conduce fácilmente

a la combinación de recursos del sector público y el privado. Estos

recursos podrán ser combinados de formas muy variadas; una de las más

comunes es la creación de partenariados más o menos formales entre actores

gubernamentales y actores privados. Estos partenariados permiten a

cada parte utilizar recursos que no estarían a su disposición si continuasen

en un solo lado de la supuesta línea divisoria entre los dos sectores (peters,

1998). Por ejemplo, el gobierno puede eludir algunos requisitos procedímentales

que podrían limitar sus operaciones, mientras que el sector privado

puede tener más aprobación pública y financiaciones para proyectos

difíciles de realizar sin estos recursos.

En algunos casos los sectores público y privado pueden unirse en una única

organización. Cada vez más, organizaciones no gubernamentales,

quangos y una multitud de otras formas organizacionales híbridas parecen

haberse materializado como componentes dentro del marco de gobernanza.

Estos formatos permiten la influencia mutua de recursos y la combinación

de atributos públicos y privados en unos modos que no podrían ser

posibles en estructuras más convencionales.

Utilización de múltiples instrumentos

La utilización de partenariados público-privados para las políticas indica lo

disposición del gobierno que interviene en el marco de lo gobernanza

para desarrollar mecanismos alternativos de diseño e implementación de

políticos. Estabuena disposición para innovar en la selección de instrumentos

de políticos puede servista más globalmente, yo que la gobernanza implico

el uso de un repertorio más amplio de instrumentos de los que podrían

ser usados por un sector público más tradicional.

Los gobiernos tienen o su disposición un gran número de instrumentos, pero

tienden o centrarse sólo en aquellos más familiares que implican uno intervención

directo. Lo adopción de la perspectiva de gobernanza en sus funciones

y sus oportunidades permite a los gobiernos comprobar que pUeden

utilizar una serie de formas de intervención menos directas como

mecanismos para conseguir sus fines. Estos instrumentos pueden parecer

126 goberna

GUYB.PETERS y JaN PIERRE. ¿Gobernonzo sin gobierno)

en primera instancia menos seguros que los instrumentos más antiguos,

pero en una versión del sector público en red con actores público-privados

más poderosos pueden sermás efectivos.

LAGOBERNANZA FRENTE A LANUEVA GESTiÓN PÚBLICA:

¿DEBERíAN ESTAR SEPARADAS?

El debate sobre estas formas emergentes de gobernanza se ha planteado

casi al mismo tiempo que la difusión de la nueva gestión pública (NGP) en

muchas democracias occidentales, principalmente en el Reino Unido y las

antípodas (Aucoin, 1996). Para algunos estudiosos, el debate sobre la gobernanza

se inició en parte con la filosoña de la gestión propuesta por los

expertos de la nueva gestión pública (véase, por ejemplo, Rhodes, 1997).

Sin duda alguna, hay muchas similitudes entre el debate que sigue la corriente

principal sobre las formas emergentes de gobernanza Y la filosofía

global de la NGP(Hood. 1991).

El desarrollo de nuevos instrumentos de control

y rendición de cuentas

Un elemento común entre la gobernanza y la NGPes la visión cambiante

del papel de los cargos electos. Tanto la gobernanza como la NGP quitan

importancia a los cargos electos. En el debate sobre la gobernanza,

el liderazgo político está menos ligado a los cargos elegidos formalmente

y más a la iniciativa empresarial política. Los líderes políticos, desde

esta perspectiva, tienen una responsabilidad clave en el desarrollo de

las redes y la puesta en común de los recursos públicos y privados. El único

rol tradicional que se mantiene para los cargos electos es el de fijar

los objetivos y las prioridades. En la visión del sector público de la NGP, el

papel de los líderes políticos es aún menos claro. Aquí. los cargos electos

tienen la función de definir los objetivos del sector público a largo plazo,

pero aparte deberían poder expresar su criterio ante las agencias e instituciones.

Enambas perspectivas, sin embargo, la rendición de cuentas sigue siendo

un tema sin resolver. Los teóricos de la gobernanza sostienen que losmecanismostradicionales

de rendición de cuentas se han reemplazado por dife-

. rentes procesos de control electoral tales como la participación de los interesados

(stakeholderism) Y la libertad de los consumidores para elegir.

Dicho esto, parece claro que la rendición de cuentas continúa siendo un

punto débil de los estudios sobre gobernanza. Enla escuela de pensamiento

sobre NGP hay poco interés por estos temas, ya que la rendición de

cuentas se considera uno de los puntos fuertes del modelo. Al relacionar a

los servícios públicos más directamente con la demanda del mercado y no

127

goberna

Lo gobemonzo hoy 10textos de referencio

con las decisiones políticas sobre la calidad y la cantidad, los proveedores

de servlcios reciben información inmediata sobre su prestación. De este

modo, se ofrece a los clientes la oportunidad de influir en los productores

de servicios directamente, sin tener que actuar a través de los representantes

electos.

El problema básico de las dos teorías es que han sido confundidas la unión

entre el control y la rendición de cuentas -el centro de la teoría democrática

y del sistema democrático de gobierno-o Losdos modelos de Administración

Pública buscan reemplazar el poder político procedente de mandatos

legales o de cargos electos por uno de iniciativa empresarial de liderazgo o

-en la NGP- un modelo lejano e indirecto de liderazgo. Esto plantea dos

problemas derivados de diferentes perspectivas sobre la gobernanza y la

ciudadanía. En primer lugar, si los líderes políticos elegidos tienen un control

tan limitado sobre la Administración Pública, es razonable hacerles responsables

de las decisiones y las actuaciones de los servícíos públicos, y si los cargos

electos no deben ser considerados responsables, ¿quién lo es?

El segundo problema surge cuando aceptamos la noción de libertad del

consumidor y la participación de los interesados (stakeholderism) como canales

para la rendición de cuentas. Obviamente, la libertad del consumidor

y la participación de los interesados como instrumentos para expresar

la opinión y la rendición de cuentas sólo están disponibles para los consumidores

y los interesados. Pero si los servíclos se financian con recursos colectivos,

entonces cualquier modelo de gobierno democrático requiere

que los instrumentos estén también a disposición de aquellos que no son en

este momento consumidores o interesados de un servlclo público concreto

-las cárceles, las aduanas y la inmigración, e incluso también la educación,

son claros ejemplos.

Quitando importancia a la dicotomía püblico-privado

En las teorías de la gobernanza y también de la NGP existe la idea consolidada

de que la Administración Pública -y generalmente el Estado- se ha

aislado y ha permanecido alejada del resto de la sociedad. Mientras que

los actores empresariales, bajo la fuerte presión de la competencia del mercado,

han desarrollado modelos sofisticados de gestión y de asignación de

recursos, la burocracia pública lleva mucho tiempo aislada de las presiones

económicas. El resultado, según los críticos del serviclo público, ha sido una

organización descuidada, una ineficacia generalizada, la autosuficiencia

económica, una obsesión por el procedimiento debido, una indiferencia

hacia las necesidades de los clientes y una autopoiesis organizacional.

El debate sobre la gobernanza tiene una visión más positiva del servlcío público.

Aquí la percepción no es tanto que el servlclo público está forzado a

128 goberna

GUYB.PETERS y JaN PIERRE. ¿Gob8'ncnzo sin gobierno?

adaptarse a las filosofías e ideales del sector privado: la visión que prevalece

es que las instituciones públicas -como representantes del interés público-

pueden y deben jugar un papel destacado en la movilización de recursos

y empresas conjuntas entre sectores. El papel de las instituciones

políticas en los diferentes modelos de gobernanza puede variar considerablemente,

pero al haber una implicación política significativa en la gobernanza

también hay objetivos colectivos en el proceso.

Tanto las teorías de la gobernanza como las de la NGP consideran básicamente

obsoleta la dicotomía público-privado, aunque por razones diferentes.

Desde un punto de vista general, el argumento es que la separación

público-privado que ha protegido a la burocracia pública de las presiones

extraorganizativas de modernizarse e incrementar la eficacia, ahora se ha

convertido en un obstáculo para la reforma del sector público. Según los

defensores de la NGP, estas reformas deben centrarse en la introducción de

las estrategias y los objetivos de la gestión del sector privado. La NGP es

esencialmente una filosofía de gestión genérica que sostiene que toda gestión

tiene los mismos retos y, por lo tanto, deberían ser afrontados de la misma

manera en las organizaciones públicas y privadas (Peters, 1996),

El incremento del énfasis en la competencia

La idea de competencia como mecanismo para incrementar la eficiencia

del servicio público y la sensibilidad hacia sus clientes -los consumidoreses,

obviamente, un buen ejemplo de la introducción de los ideales empresariales

en el sector público. Introducir la competencia tiene, además, consecuencias

organizativas de largo alcance. Aún más importante, exige una

relajación considerable del control político sobre el servicio público y una

discrecionalidad sustantiva de los gestores de los niveles inferiores de la organización.

La competencia en el sector público tiene muchas ventajas evidentes. Al

crear mercados internos, por ejemplo, cada unidad en la organización

pública puede valorar sus costes reales de forma más exacta de lo que

han permitido los modelos organizacionales tradicionales. Además, la introducción

de la competencia también facilita la de indicadores de referencia

y otras bases significativas para la comparación, La competencia

entre los prestadores de servicios obliga a las organizaciones a

aumentar los contactos con sus clientes. Ninguna de estas consecuencias

de la introducción de los mercados internos encuentra oposición incluso

entre los críticos más radicales de la reforma administrativa contemporánea.

Entre las prioridades de la NGP está introducir la competencia en los servicios

públicos. Sin la competencia hay pocas posibilidades de cambiar los

goberna 129

Lo Qobernonza hoy. 10textosde referencia

estilos de gestión del sector público. Sin embargo, la moda actual de gobernanza

no depende tanto de la introducción de la competencia, al menos

en el gobierno. La gobernanza se centra más en la combinación de recursos

públicos y privados que en la introducción de la competencia en el

sector público. Es decir. la gobernanza representa una vía alternativa para

producir y prestar servicios y, por lo tanto, agradece la competencia entre

iniciativas públicas y privadas.

No obstante, losmercados son en símismosinstituciones que limitan nuestra

variedad de opciones (March y Olsen, 1989; Whitley y Kristensen, 1997). La

creación de mercados internos reforma el funcionamiento intraorganizacional

en nuevas prácticas que pueden desarrollar nuevas fuentes potenciales

de gasto de recursos, al mismo tiempo que eliminan otros problemas.

Algunos mercados internos inducen a las organizaciones a proveer servicios

en exceso, desde que la demanda es definida no por el consumidor.

sino por el prestador. El sector médico en varios paíseseuropeos es un buen

ejemplo de estosproblemas.

Un problema fundamental que surge cuando la dimensión competitiva se

introduce en los servicios públicos es debido a que las organizaciones del

sector público no habían sido diseñadas con este objetivo, sino para asegurar

la legalidad y la igualdad. Aunque los cambios organizativos estructurales

-tales como la descentralización y la toma de decisión descendente

sobre asuntos operativos en la organización- son muy frecuentes hoy

en día, los problemas asociados con la cultura cambiante de la organización

son frecuentemente más diñciles de afrontar que loscambios estructurales.

El énfasis creciente sobre el control del rendimiento

más que en el control de entrada

Tanto la NGPcomo la gobernanza tienen un interés primordial por los resultados.

El control de entrada, el mecanismo de control preferido en la Administración

Pública tradicional. se considera inadecuado porque oculta organizaciones

inactivas e ineficaces y no relaciona el rendimiento a la

demanda yola satisfacción de los clientes. El control del rendimiento se

puede manifestar tanto a través de la satisfacción del consumidor y otros

indicadores esenciales de resultado para la escuela de pensamiento de la

NGP, como a través de la generación de conformidad y de sensibilización

de los clientes de los servicios públicos al incorporar a los actores privados y

del sector voluntario en la producción y prestación de servicios públicos.

También puede servalorado más ampliamente a través del logro organizativo

de sus objetivos.

130 goberna

GUYB.PETERS y JaN PIERRE. ¿Gobernanzo sin gobierno?

Ideando nuevos instrumentos y técnicas para dirigir

Tanto para la NGPcomo para la gobernanza. la dirección es un concepto

clave (Rhodes. 1997. p. 49). Osborne y Glaeber (1992) inventaron el seductor

eslogan de que losgobiernos deben centrarse más en dirigir y menos en

remar. y esta perspectiva de la gestión juega un papel destacado tanto

para la gobernanza como para la NGP. Buena parte de esta dirección se

refiere al recorte de las organizaciones. mientras que simultáneamente se

hace frente a unas expectativas crecientes de servicios diversificados y

orientados al cliente. La gobernanza. en mayor medida que la NGP, trata

de mejorar la capacidad del gobierno para actuar creando coaliciones

estratégicas interorganizacionales con actores del entorno exterior. La dirección.

desde esta perspectiva. se refiere en gran medida a la fijación de

prioridades y la definición de objetivos. En la NGP, la dirección es principalmente

una estrategia intraorganizacional dirigida a dar rienda suelta a los

elementos productivos del servicio público.

La pregunta es por qué debemos esperar que los modelos de organizaciones

apoyadas en la dirección funcionen mejor que la dirección weberiana

y jerárquica de las organizaciones públicas tradicionales. comparativamente

más hábiles. ¿Es realista creer que se pueden dirigir las organizaciones

públicas modernas. diversificadas y transparentes. más eficazmente

con métodos más sutiles que aquellos que estaban a disposición de los

gestores que dirigían burocracias jerárquicamente integradas? Si elmodelo

previo de dirección falló. ¿debemos esperar que los nuevos modelos

sean más eficaces?

Como muestran estos ejemplos. las formas emergentes de gobernanza

comparten muchos rasgos con la filosoña de la NGP. Sin embargo. existen

diversas diferencias importantes entre la gobernanza y la NGP. De hecho.

estas diferencias son tan importantes que se deben separar ambos modelosde

servicio público. Las similitudesparecen estar principalmente en el nivel

operativo de la reforma administrativa. mientras que las diferencias están

localizadas en el nivel teórico.

Enprimer lugar, la gobernanza siempre ha sido un elemento central del sistema

de gobierno. Las formas emergentes de gobernanza en Europa occidental

-redes. partenariado. empresas conjuntas público-privado. la inclusión

del sector voluntario en la prestación de servicios. etc.- deben ser

valoradas en relación a los modelos tradicionales de gobernanza tales

como la jerarquía. así como las estrategias estatales para compensar el

cada vez menor control externo resultante de los recursosdecrecientes y la

menor confianza en el control legal. La campaña de la NGP. por otro lado.

está más dirigida ideológicamente: deniega la especificidad política o

cultural del servicio público. y afirma que al emular las organizaciones

empresariales se deben mejorar muchos problemas del servicio público

goberna 131

-ineficiencia. indiferencia hacia las necesidades de los clientes. etc.-.

Mientras que las nuevas formas de gobernanza últimamente mantienen algún

grado de control político sobre el servlcio público, desde que es visto

como una extensión del interés público. la NGP busca transformar la burocracia

pública en un conjunto de organizaciones cuya única diferencia

con el sector privado y las organizaciones no lucrativas sea la naturaleza

de los productos que son prestados.

En segundo lugar. la gobernanza se refiere a los procesos, mientras que la

NGP hace referencia a los resultados. Entender la gobernanza -su dirección,

sus prácticas y resultados- es en gran medida una cuestión de observar

e interpretar el proceso a través del que se desarrolla y cuál es la influencia

relativa de los actores implicados en él. La NGP dice poco de los

procesos: se centra de forma prácticamente exclusiva en el desarrollo de

las técnicas de gestión intraorganizacionales que aseguran la satisfacción

del cliente y la eficacia. Esta diferencia es muy importante, puesto que la

Administración Pública en gran medida se centra sobre normas procedimentales

y regulaciones. Los modelos tradicionales de Administración PÚblica

facilitan normas detalladas acerca del proceso de deliberación, porque

la regulación del proceso es el método weberiano de control de

resultados: un proceso deliberativo legalmente correcto se consideraba

que implicaba un resultado correcto. Un problema afín es que la NGPdice

poco sobre aquellos aspectos del sector público que no están implicados

directamente en la producción de bienes o servíclos. y su aplicación en estos

sectores de la burocracia pública es incierta.

Entercer lugar. la NGPes un programa intraorganizaclonal de reforma administrativa.

mientras que la gobernanza es una perspectiva interorganizacional

(Rhodes. 1997, p. 55). Además, las formas emergentes de gobernanza

que se observen en muchas democracias occidentales avanzadas

deben ser concebidas como modelos alternativos de persecución de los

intereses colectivos (Peters, 1996). Así, la gobernanza es esencialmente

una teoría política -en la medida en que describe un cierto tipo de intercambio

entre el Estado y la sociedad-o mientras que la NGP es una teoría

organizativa.

En cuarto lugar. la gobernanza se refiere al mantenimiento de los recursos

públicos y privados bajo algún grado de control político y al desarrollo de

estrategias para sostener la capacidad del gobierno para actuar: la NGP

se refiere básicamente a la transformación del sector público. La gobernanza

se refiere a algo que trasciende deliberadamente las fronteras del

gobierno y donde las estructuras gubernamentales coordinan y dan dirección

a los esfuerzosde colaboración público-privados (Rhodes. 1997; Kooimon,

1993). La perspectiva de la estrategia de la NGPes mós introvertida y

apunta a alterar las relaciones Estado-sociedad sólo en la medida en que

los modelos de gestión del sector público puedan reemplazar los modelos

132

.1

goberna

GUYB.PETERS y JaN PIERRE. «(;ol)err1(Jhzo 'H1uol)lcrr::ií

tradicionales de gestión organizacional en la Administración Público y en

el intercambio entre los prestadores de servicios y los clientes del sector público.

Finalmente, la gobernanza no llega con el mismo equipaje ideológico o

ideales característicos que la NGP. La introducción de nuevas formas de

gobernanza puede ser implementada sin cambios culturales profundos en

el servicio público; dichos cambios, sin embargo, son el centro de lo NGP.

De hecho, tal y como hemos señalado, muchos de los rasgos mós importantes

del modelo de gobernanza se han implementado durante años;

buena parte del debate sobre su importancia es que ahora estón siendo

implementados en los sistemas de Westminster: con una tradición de gobierno

más fuerte y centralizado.

Las diferencias entre la gobernanza y la NGP resultan más aparentes cuando

observamos pocos casos en los que ambas filosofías o alguna de ellas

han congeniado. La difusión de la NGP parece estar relacionada en cierto

modo con la fortaleza del Estodo, Tradicionalmente, los Estados fuertes no

han tenido que depender de la inclusión de los actores privados o del tercer

sector en el proceso político a fin de incrementar su capacidad poro

imponer su voluntad sobre la sociedad civil. La capacidad institucional de

los Estados fuertes se unió a una fuerte tradición legalista que garantizó la

capacidad del Estado para poder lograr sus intenciones y objetivos. Para

los Estados (o ciudades) más débiles, el unir las fuerzas con los actores del

sector privado ha sido una estrategia establecida para incrementar su capacidad

de gobierno (Stone, 1989).

La excepción obvia a este patrón es Gran Bretaña. La señora Thatcher in·

tradujo un estilo de NGP tanto en los gobiernos centrales como subnaclonoles.

utilizando el empuje de un gobierno fuerte y centralizado. De hecho,

la transformación de la función pública británica formaba parte del

gran proyecto thatcheriano de permitir a las fuerzas del mercado introducirse

en el servicio público, cosa que era vista como un obstáculo para el

crecimiento económico. El hecho de que los países anglosajones estuviesen

entre los primeros en adherirse a los ideales de la NGP también puede

ser explicado por los fundamentos culturales y la inclinación de ser precursora

la libre empresa en estos países (Peters. 1996).

La gobernanza, como todos los modelos de servicios públicos, parte de la

cultura política en la que se encuentra. Por lo tanto, la emergencia de la

gobernanza aparecerá en diferentes formas institucionales de diferentes

contextos nacionales. La NGP es mucho menos contextual y menos sensible

hacia las diferencias entre jurisdicciones; es más genérica y mucho más

enfocada a cambiar los valores y las prácticas del sector público. Como la

gobernanza es una mezcla de valores privados y públicos, y la NGP puede

ser descrita como una inyección unilateral de valores y objetivos del sector

9 0b.,-n. 133

Lo gobernonzo hoy ¡Otextos de referencia

empresarial al sector público yola producción y prestación de servlclos

públicos, no hay mucha interdependencia entre la gobernanza y la NGP.

Muchos Estados han adoptado una filosofía, pero no las dos.

Esta breve discusión sobre la NGPy los modelos emergentes de gobernanzo.

en última instancia, reclama el aspecto normativo sobre la especificidad

del serviclo público y del proceso político. Este aspecto tiene relación

con nuestra percepción del interés público y con qué estructuras de la sociedad

lo respaldan y lo defienden. Si mantenemos que el sector público

tiene un alto grado de especificidad. esto debería llevarnos a reconocer

que el servicio público necesita ser evaluado por unos patrones diferentes

a los del sector empresarial. Valorar procesos guiados principalmente por la

legalidad, la igualdad y la seguridad jurídica en términos de su eficacia organizacional

es, en cierta medida, menospreciar las consecuencias de la

especifidad política y social del servlclo público.

LAS TRADICIONES DE GOBERNANZA y ADMINISTRACiÓN PÚBLICA

EN EUROPA

La emergencia de la gobernanza en el contexto europeo occidental se

debe entender en contraposición a la naturaleza histórica de la Administración

Pública y de las relaciones Estado-sociedad. Obviamente, no está

entre los objetivos de este artículo ofrecer una explicación completa de estos

desarrollos y de cómo la gobernanza encaja en estas tradiciones, por lo

que nos centraremos en dos aspectos de este tema. Una dimensión importante

de la cuestión de cómo la gobernanza encaja en la Administración

Pública europea son los patrones históricos de intercambio Estado-sociedad.

Otro aspecto crucial de este problema es la importancia de la legalidad,

la jerarquía y el control político en la tradición de la Administración de

Europa occidental.

MUESTRA DE LA EMERGENCIA DE LAGOBERNANZA

y LA NUEVA GESTiÓN PÚBLICA: CUATRO CASOS

Gobernanza

Limitada Extensa

Limitada Japón Suecia

NGP Intermedia Estados Unidos Países Bajos

Extensa Nueva Zelanda Gran Bretaña

134 goberna

GUYB.PETERS y JON PIERRE. ¿Gobernonza sin gobierno?

Las relaciones Estado-sociedad y la Administración Pública

Envarios Estados de Europa occidental, pero sobre todo en pequeñas democracias

industrializadascomo Austria, Bélgica, Países Bajos y lospaíses escandinavos,

las relaciones Estado-sociedad históricamente han sido construidas

por una diversidad de acuerdos corporativistas. Los intereses

organizados, las organizaciones sindicales y las organizaciones de voluntarios

mediaron en la diferenciación Estado-sociedad al ejercer una presión e

influencia política considerables en todos losestados del proceso de elaboración

de políticas públicas (Katzenstein, 1984, 1985; Schmitter y Lehmbruch,

1979). Patrones parecidos -aunque menos pronunciados- de implicación

organizacional en el proceso político están presentes también en Alemania

y Francia.

Además de su estilo corporatista de elaboración e implementación de políticas

públicas, estos países también construyeron Estados del bienestar integrales

y universales durante la postguerra (Esping-Andersen, 1990). Claramente

eran proyectos políticos que encontraron una gran oposición

política mientras se desarrollaban y que fueron tolerados por la clase media

debido a la naturaleza universal de sus programas.

Así, la Administración Pública ha sido desafiada durante la mayor parte de

este siglo por dos frentes. El primero ha sido la inclusión de intereses organizados

en la implementación de la política pública, que ha enfrentado a la

burocracia pública con actores de la sociedad poderosos en su dominio

organizacional. La gestión del conflicto creado entre el interés público

-expresado en el buen hacer de la justicia de la burocracia pública, por

un lado, y los intereses sociales más estrechamente definidos, por el otroha

requerido habilidades negociadoras y un respeto mutuo considerables.

El otro reto ha sido la mezcla de los ideales de la Administración Pública de

imparcialidad y legalidad con la implementación de los programas del Estado

del bienestar. Aquí, el problema no ha sido tanto que los programas

del Estado del bienestar presuponen compromisos con aquellos valores y

normas centrales de la Administración Pública, sino la tarea de contar con

el entusiasmo burocrático -o al menos soporte o tolerancia pasiva- hacia

elEstado del bienestar (Rothstein, 1996).

Principalmente, como resultado de una crisis fiscal exacerbada de las democracias

europeas occidentales, las reformas administrativas orientadas

al mercado han reformado muchos de los rasgostradicionales de las burocracias

públicas (Cassese, 1995; Pierre, 1993; Rouban, 1993; Derlien, 1993;

Petersson y Sóderlind, 1994). Asípues, se han introducido losmercados internos,

la diversificación de losesquemas salariales, la elección de los clientes,

los indicadores de rendimiento, etc. Sin embargo, la mayoría de los Estados

europeos -con la Gran Bretaña como excepción significatlva- no se han

goberna 135

La gobernonza hoy ¡Otextos de tetetorcso

adherido incondicionalmente a la NGP. El énfasis creciente en la eficacia,

y las reformas implementadas a tal efecto, no ha cambiado la estructura

global del servicio público o su estilo de gestión, sino que ha sido implementado

en gran medida en las estructuras organizacionales existentes.

En lugar de ello, varios Estados han mostrado un interés creciente en explorar

nuevos modelos de cooperación entre el Estado y los intereses organizados.

Los países escandinavos han tenido cada vez más cooperación

a nivel local entre las autoridades y las asociaciones voluntarias de

.prestación de servicios públicos. La larga tradición de implicación corporativista

en la implementación de las políticas públicas ha ayudado probablemente

a allanar el camino para las formas emergentes de gobernan20.

Estos intercambios han significado dar a estas nuevas redes nuevos

objetivos y roles, más que desarrollar nuevas redes a lo largo de la frontera

público-privado.

Francia parece ser una excepción importante en el patrón de la gobernanza

de Europa occidental que hemos descrito más arriba. El estilo más

tecnocrático y jerárquico (top-down) de elaboración de políticas públicas

en Francia implica que el formato emergente de gobernanza pudiera no

ser compatible (Cohen. 1996: Hovword. 1983). Hay un fuerte elemento de

conexión de redes en el propio gobierno, y esto puede unir diferentes elementos

del Estado y la sociedad, pero, sin duda alguna, no con la sociedad

como elemento dominante. El antiguo debate sobre la existencia de

corporativismo en Francia es un indicio de la compatibilidad cuestionable

de los modelos de gobernanza en este escenario.

El modelo del Estado de Derecho (Rechtstaat)

de Administración Pública y la gobernanza

Si la cultura política corporativista ha sido un fundamento importante sobre

el que se ha construido la gobernanza durante los noventa, la fuerte tradición

de legalidad y prudencia de las Administraciones Públicas de la Europa

occidental ha sido un obstáculo a la reforma administrativa de criterios

similares. Los ideales del Estado de Derecho (Rechtstaat) de seguir un procedimiento

altamente regulado, una organización integrada verticalmente,

una amplia deliberación y un trato justo y de igualdad no se dejan convencer

para generar economías de escala o eficacia creciente.

Porencima de todo, la compensación entre la legalidad y la seguridad jurídica,

por un lado, y la eficacia, por el otro, es un tema complejo. Es interesante

que lo que la mayoría de los gobiernos parecen haber hecho es simplemente

ignorar la compensación o, alternativamente, desplazarla de la

elaboración de políticas públicas a la esfera burocrática del gobierno. Así,

la mayoría de Europa occidental ha sido testigo de la relajación del control

136 goberna

GUYB.PETERS y JaN PIERRE. (,Gobernonzo sin gobierno?

presupuestario (input), el crecimiento del énfasis político sobre la eficacia

del servicio público, la descentralización del Estado en los gobiernos subnacionales

(con Alemania como excepción de poca envergadura) y las fuertes

presiones políticas sobre la burocracia para dar más opciones a su servicio.

Pocas de estas políticas han abordado explícitamente el asunto de

hasta qué punto deberían estas reformas estar acompañadas de una relajación

de los patrones tradicionales del Rechtstaat.

La competencia strictu sensu es ajena al modelo europeo tradicional de

Administración Pública, tanto en el seno del servicio público como entre los

que prestan servicios públicos y privados. Por tanto, autorizar esta competencia

ha supuesto considerables problemas organizacionales. En la mayoría

de jurisdicciones, el resultado ha sido que el Estado ha conservado un

control de calidad bastante riguroso sobre los servicios que se han contratado

fuera; este control se considera la mayor defensa en contra del declive

de los estándares de servicio

Como ya hemos apuntado, la NGPse ha introducido más ampliamente en

Gran Bretaña. Sinembargo, casi todos lospaíses al menos han considerado

algunas modificaciones en esta misma dirección. Con frecuencia, el pe

trón de reforma ha sido similar al de permitir a la gobernanza reemplazar el

fuerte control del gobierno; los cambios han sido más operativos que en el

marco normativo y legal de la Administración Pública.

La historia de la Administración Pública en Europa occidental ha estado

muy determinada por las tensiones entre la politización y los ideales del

Rechtstaat y entre el universalismo y el corporativismo. Dar rienda suelta a

los gobiernos locales a fin de facilitarles la discrecionalidad necesaria para

meterse en partenariados, redes y operaciones conjuntas con actores importantes

de la sociedad ha sido un elemento importante de gobernanza.

Aquí las burocracias públicas en los Estadosdel bienestar europeos hacen

uso de su experiencia considerable y su memoria organizativa; muchos de

estos Estados han visto implementados la amplia mayoría de programas

del Estado del bienestar más por los gobiernos locales y regionales que por

el Estado (Sharpe, 1988; Pierre, 1994).

¿CÓMO ENCAJAEL DEBATE DE LA GOBERNANZA

EN LAADMINISTRACiÓN PÚBLICA DE LOS ESTADOS UNIDOS?

El concepto de gobernanza sin gobierno puede parecer que encaja con

las tradiciones de la Administración Pública americana. Los Estados Unidos

han sido descritos como una sociedad sin Estado, sin ninguna de las

tradiciones de los Estados europeos. En esta tipificación de los Estados

Unidos, su gobierno es más político que una manifestación de una entidad

estatal prácticamente metañsica. Desde esta visión del gobierno

goberna 137

La gobernanza hoy 7Otextos de referencia

americano, el paso de una concepción estado-céntrica del gobierno a

una visión más centrada en la sociedad debería ser un cambio de énfasis

fóclt,

Además de la aparente debilidad del gobierno americano, la tradición de

una sociedad civil fuerte fue la que más tuvo que soportar del gobierno. Incluso

antes de ponerse de moda, el gobierno en los Estados Unidos utilizaba

al sector privado (tanto para acciones lucrativas como no lucrativas)

para ayudar a elaborar e implementar las políticas públicas (Saloman,

1981; Kettl, 1987). El sector privado podía haber destacado más en los últimos

años, pero el cambio ha sido menos llamativo que en Europa. De hecho,

la historia de la resistencia y el escepticismo al gobierno de los Estados

Unidos hace que el concepto de gobernanza sin gobierno suene muy normal

allí.

Por otro lado, hay muchos indicios de que la Administración Pública en Estados

Unidos ha cambiado menos que en otros sistemas (Peters, 1998). La filasaña

de la NGP ha sido adoptada en menor grado que en Europa o las

antípodas. Estoes especialmente cierto en la dimensión competitiva de la

NGP. Cualquier modificación de la Administración ha sido para mejorar la

participación (especialmente de los miembros de organizaciones gubernamentales)

y la desregulación interna (Dilulio, 1994). La Nafional Performance

Review enfatizó la necesidad de reducir el grado de jerarquía de las organizaciones

federales y «dejar a los gestores gestionar».

La propia ausencia de una tradición de Estado fuerte en los Estados Unidos

parece que haga menos probable el cambio hacia un modelo de gobernanza

de redes. La denigración general del gobierno, especialmente de la

burocracia, hace menos probable que la burocracia disponga de la libertad

para negociar libremente con el sector privado. Existen ejemplos contrarios,

como la utilización de la elaboración de normas negociada, pero la

práctica general es, tanto para el Congreso como para la Presidencia, hacer

una supervisión sustancial de la burocracia.

El Estado americano (sí, existe uno) es algo paradójico en el énfasis continuado

puesto en la separación entre Estado y sociedad. El sector privado

es elogiado como modelo de eficacia y buena gestión. Elgobierno parece

bastante dispuesto, e incluso ansioso, a renunciar a (algunas) funciones

siempre que sea posible, y así permitir al sector privado hacer lo que mejor

pueda -casi todo desde esta perspectiva-o La diferencia con la mayor

parte de Europa es que hay muchas más cosas que los americanos consideran

apropiadas para el sector privado.

A pesar del énfasis en la virtud de la gestión del sector privado, hay un control

más politizado y más legal sobre la burocracia que el que actualmente

se encuentra en otras democracias angloamericanas. No se permite a las

138 goberna

GUYB.PETERS y JaN PIERRE. ¿Gobernonzo sin gobierno?

organizaciones entrar en competencia por iniciativa propia, sino que se

mantienen bajo control político. Parece que se da por asumido que no se

puede confiar en las burocracias ni en ningún acuerdo que puedan hacer

a favor de la gobernanza. El control político es especialmente importante

para el Congreso, ya que depende del servlclo electoral y de un control

particular sobre la burocracia para buena parte de su campaña política.

La mayor excepción a esta generalización es la Government Performance

and Results Actde 1994, que empieza a implementar la gestión basada en

resultados a nivel federal.

A pesar de que el gobierno federal de los Estados Unidos no parece compatible

con el modelo de la gobernanza, el gobierno local americano ha

adoptado muchos de sus conceptos. Por ejemplo, el uso del partenariado

público-privado se ha establecido bien en este nivel de gobierno (Beauregard,

1998), y existen redes bien desarrolladas con mayor influencia sobre

-e incluso control- la política pública que la que se encuentra en el nivel

nacional. También se tiene la sensación de que losgobiernos locales americanos

han sido más creativos en la selección e implementación de instrumentos

de políticas que a nivel nacional.

Los gobiernos estatales y locales también han tenido más probabilidades

de adoptar las ideas de la NGP. De hecho, Osborne y Gaebler (1992)desarrollaron

sus ideas sobre la reinvención del gobierno principalmente desde

la experiencia del gobierno local de California. Muchas ideas basadas en

el mercado y asociadas con la NGP se han evitado a nivel nacional pero

se aplican a nivel local, y el gobierno subnacional de los Estados Unidoses

el más moderno de losdos nivelesde gobierno. El gobierno federal ha posibilitado

en cierto modo la reforma de los gobiernos estatales y locales con

el uso de subvenciones en bloque que les facilitan recursosy libertad para

desarrollar mecanismos más creativos para facilitar servlcíos al público.

¿Porqué son los gobiernos locales y estatales de los Estados Unidoscapaces

de gobernar y gestionar con mayor libertad que el gobierno nacional?

Una respuesta es que el gobierno local está menos deslegitimado que el

gobierno nacional: la mayoría de encuestas demuestran que se tiene mayor'

confianza en el gobierno local que en el gobierno federal. Porlo tanto,

es más probable que el público conceda a este nivel de gobierno la libertad

necesaria para gestionar e implementar partenariados efectivos. Además,

es probable que el gobierno local tenga interacciones más cercanas

y continuas con el sector privado en su propia área, por lo que estas relaciones

pueden emerger de forma natural. Así pues, con frecuencia el gobierno

local de los Estados Unidos es, por lo tanto, un actor más poderoso

que el gobierno federal, ya que es capaz de gobernar tanto a través de las

técnicas tradicionales de mando y control como a través de formatos menos

convencionales asociados con la gobernanza.

gobarna 139

Lo gabernanza hoy ¡Otextos de referencia

CONCLUSIONES: ¿ROMPIENDO EL CAMINO? ¿ABRIENDO EL CAMINO?

El debate sobre lo gobernanzo podría ser simplemente el de lo comunidad

académico poniéndose 01 corriente de lo realidad del sector público en el

mundo contemporáneo. Tal y como puede suceder en los instituciones,

puede haber uno trayectoria de dependencia en lo academia. A veces

estamos ton encerrados en nuestros cominos teóricos y empíricos que nos

es difícil reconocer loscambios sutiles que ocurren con el tiempo. Se ha forzado

o los arquitectos de lo reformo o dirigir estos cambios de uno manero

más cuidadoso y más directo.

Los arquitectos de lo reformo administrativo han afrontado un dilema complejo

relativo 01 grado de cambio que pueden conseguir, por un lodo, y lo

probabilidad del éxito de lo reformo, por el otro. Los reformas que persiguen

variar el marco normativo y el modus operandi de lo Administración

Público, y así desafiar profundamente las normas y prácticas establecidas,

pueden, en el mejor de los casos, llevar o cabo cambios menores y, en el

peor, transmitir al servicio público confusión, conflictos y discrepancias entre

la cultura organizativa y las expectativos de roles externos, causando así

una paralización. Reformas más moderadas -por ejemplo, una secuencia

de cambios en aumento pero consistente- es probable que provoquen

menos cambios dramáticos sin grandes consecuencias disfuncionales.

Aún más importante, los reformistas topan con la trayectoria de dependencia

de los sistemasadministrativos que hemos apuntado anteriormente. Por

ejemplo, la emergencia de la gobernanza en Europa occidental está en

cierto modo incluida en la tradición corporativista de la cultura política.

Igualmente, la indecisión hacia la NGPen gran parte de Europa occidental

se explica por la fuerte tradición legalista de la Administración Pública. Este

control siempre ha sido amplio en los Estados Unidos, y las reformas administrativas

basadas en el mercado han encontrado aquí mucha menos oposición,

al menos en los gobiernos estatales y locales. La mayor parte de esta

estrategia de reformo administrativa ha estado sujeta a un intenso debate

o nivel federal. Mientras tanto, los gobiernos locales aparentemente están

menos preocupados por las dimensiones ideológicas de los principios, ya

que fraguan coaliciones público-privado en diferentes áreas de la prestación

de servicios públicos. Los gobiernos locales siempre han estado más

orientados o los resultados en su modus operandi que los instituciones estatales

o federales.

Los Estados fuertes parecen estar mucho menos inclinados a comprometerse

con el modelo de Rechtstaatde Administración Pública y parecen tener

menos problemas en participar en la gobernanza que los Estados más

débiles como los Estados Unidos. Dicho lo cual, hay mucha parte del debate

sobre la gobernanza en Europa que se refiere al debate actual sobre la

reforma administrativa en los Estados Unidos. Uno de estos temas es lo im-

140 goberna

GUYB.PETERS y JaN PIERRE. ¿Gobernonza sin gobierno?

portancia creciente de las redes, que asumen una posición poderosa en la

elaboración e implementación de las políticas públicas. Para los europeos

con la tradición estatal más fuerte, los Estados pueden entrar en estas coaliciones

sin tener miedo de comprometer valores políticos y administrativos

centrales. Enlos Estados Unidos, por otro lado, instituciones federales y locales

débiles corren un mayor riesgo de ser cooptadas o marginadas por los

actores e intereses del sector privado.

Así, la gobernanza y la NGP han encontrado oposición tanto en Europa

como en losEstadosUnidos, aunque por razones diferentes. Enninguno de los

casos, estas reformas son completamente compatibles con las tradiciones

administrativas de los paísesen losque se recomienda implementarlas. Incluso

en las dos áreas hay diferencias claras en la compatibilidad de las reformas.

Enlos Estados Unidos, los cambios tienden a sermás compatibles con el

espíritu encontrado en los gobiernos locales que con el del gobierno federal.

En Europa, los países escandinavos y los Países Bajoshan utilizado muchas de

las ideas de la gobernanza durante décadas, mientras que paíseseuropeos

más grandes han tenido algo más de dificultad para asimilar estas ideas y

conceptos. Así, podemos ver de nuevo que es probable que ninguna reforma

sea universal; en cambio, la reforma puede encajarse con cuidado con

las necesidades y las tradiciones del sistema político más grande.

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goberna 143

 

MODOS DE GOBERNACiÓN

DE LAS SOCIEDADES GLOBALES

.JOAN pr~ATS CATALA

1. ALGUNAS TRANSfORMACIONES QUE LA GLOBALlZACIÓN

IMPULSA EN LA pOLíTICA Y LA GESTiÓN PÚBLICA

El conjunto de fuerzas y procesos que hoy designamos como globalización

está convirtiendo nuestras sociedades en más complejas, diversas, dinámicas

e interdependientes que en ningún otro momento histórico. Estas

transformaciones sociales están impactando de modo diverso en nuestra

política y gestión pública y, por lo tanto, en los modos de gobernación y

regulación social. A los efectos de este trabajo, nos limitamos a destocar

las transformaciones siguientes:

1) La globalización transforma los «intereses generales», fundamento último

de los Estados y de sus Administraciones, en un triple sentido: a) Por un

lado, los «intereses generales nacionales» dependen cada vez más de la

posición que los Estados son capaces de alcanzar en un sistema internacional

muy asimétrico. b) Por otro, emergen los llamados «bieneso intereses

públicos globales» (paz, seguridad medio ambiente, institucionalidad de

los mercados supranacionales, prevención de la salud frente a ponderníos.

etc.), de cuya satisfacción depende el bienestar nacional pero que resultan

imposibles de satisfacer sin la cooperación internacional. e) En las condiciones

de complejidad, diversidad, interdependencia Ydinamismo planteadas

por la globalización, la realización de los intereses generales ya no

puede ser el monopolio de los poderes públicos. Éstos continúan siendo los

únicos titulares formalmente legítimos y losdecisores últimos, pero suacción

sólo resulta eficaz y legítima cuando consiguen que las decisiones públicas

y su ejecución sean el resultado de una interacción entre los poderes públicos,

el sector empresarial y las organizaciones de la sociedad civil. Como

exponemos más adelante, saber crear las condiciones para que se den

positivamente estas interacciones constituye la clave del buen gobierno

de nuestro tiempo. es decir; de la gobernanza.

2) La globalización transforma también la política. Se registra una paradoja

aparente: ahora, cuando la democracia se expande más que nunca,

el déficit democrático y el descrédtto de la política parecen mayores que

nunca. la explicación no es tan difícil: estamos abordando los desafíos

145

La Qobernanzo hoy 10textos de referencia

planteados por la globalización no sólo con las ideas, sino con las instituciones.

las capacidades y las prácticas de la política democrática de los Estados

nacionales. Diversos procesos confluyen en la crisis y cambio que está

viviendo la política:

• La política se redescubre y revaloriza al percibirse los límitesde la tecnocracia:

de pronto percibimos que la ciencia. la técnica y sus expertos no

poseen conocimiento ni suficiente ni indiscutible frente a las grandes

cuestiones públicas; sabemos más que nunca y somos más conscientes

que nunca de los límites de nuestro saber; las decisiones públicas ya no

se legitiman sólo en la técnica; en el proceso decisorio es necesario

alumbrar los intereses y las valoraciones en conflicto, saber instrumentar

el consenso y. en su defecto. decidir evitando el desgarro social que

puede acabar haciendo inviable la decisión.

• Pero la política entra en descrédito porque la inadecuación de las instituciones

políticas y administrativas a las nuevas realidades crea un marco

de incentivos. a veces hasta perversos, de losque se deriva no sólo la corrupción

político-empresarial, sino. lo que es peor; la generación de mala

política. Por ejemplo. el dato de que los capitales y la tecnología necesariospara

las grandes obras y servicios públicos se encuentren cada vez

más concentrados en empresas privadas transnacionales sitúa a las Administraciones

titulares de los intereses generales en una posición muchas

veces de «principal» impotente ante un «agente» superpoderoso que

puede, de hecho, acabar controlando todo el ciclo regulador y proveedor

de servicios.

• Los partidos políticos, que van a seguir siendo instituciones-clave de la

vida democrática, se hallan demasiado circunscritos al juego electoral

nacional, son poco relevantes frente a los desaños de la gobernabilidad

global y. además. pierden el monopolio de la praxis política. Por un lado,

registramos niveles importantes de desinterés político, pero. por otro, un

número creciente de ciudadanos siente que debe invertir en la poñs porque

se encuentra en riesgo y porque para muchos el accionar cívico y

político es inseparable de una concepción renovada de la libertad: la

ciudadanía activa se dispara y la concepción neorrepublicana de la democracia

gana fuerza y atractivo; el mapa de actores políticos se amplía

y complejiza; losmedios de comunicación, acompañados y transformados

por Internet. ganan una importancia creciente en tanto que

actores y arenas del proceso político.

• La política es cada vez menos dirección política de organizaciones técnicas

y cada vez más articulación de asociaciones entre diversos niveles

de gobiernos (gobierno multinivel) y con las organizaciones empresariales

y las organizaciones y movimientos de la sociedad civil. Esto requiere

grandes capacidades de iniciativa, Iid~razgo, concertación, prevención

146 goberna

JOAN PRATS CATALÁ. Modos de gobernación de los sociedades globales

y gestión de conflictos, de comunicación, de creación de equipos y redes,

etc" fuertemente acompañadas de capacidades de análisis político.

Las organizaciones de los partidos políticos cada vez controlan menos

el entorno y tienen que adaptarse más a él; por eso tienen que

abrirse, hacerse menos jerárquicas, más planas, más capaces de aprender,

más conectadas con las organizaciones sociales, más responsabies...

so pena, caso contrario, de ir produciendo la desafección o la

hostilidad ciudadanas.

3) La gestión pública también se transforma con la globalización. Ya no

basta con que las Administraciones Públicas, como organizaciones, actúen

legal, objetiva, eficaz y eficientemente. Diversos procesos confluyen yestán

transformando decididamente la gestión pública:

• Enprimer lugar, la discrecionalidad pasa a impregnar casi todo el actuar

administrativo. La complejidad y dinamicidad impiden que la ley y los reglamentos

puedan programar el actuar administrativo. El Derecho tiene

que reconocer espacios crecientes de discrecionalidad en el actuar administrativo.

Los controles tradicionales de la discrecionalidad resultan

muy inadecuados; los nuevos controles de gestión por resultados no

acaban de implantarse y también tienen sus límites; este contexto dispara

las posibilidades de corrupción y no garantiza la buena gestión; como

estos procesos coinciden con los de expansión de la democratización,

las demandas por nuevos arreglos institucionales que aseguren la transparencia,

el control y la responsabilidad de los políticos y gestoresse disparan.

• Ensegundo lugar, la gestión pública se hace crecientemente interorganizacional

y esto plantea competencias renovadas en la dirección pública

profesional. Como ya señalara Metcalfe, advirtiendo un extravío Inicial

de la Nueva Gestión Pública, la alta gestión pública es hoy

esencialmente interorganizacional y esto hace obsoletos la mayoría de

los programas de formación en dirección pública. Las competencias de

los directivos públicos cubren hoy dosis importantes de emprendizaje,

descubrimiento de oportunidades para la mejor realización de intereses

generales, innovación, creación de equipos, liderazgo del cambio, creación

de tecnologías y metodologías que favorezcan la interacción organizacional,

información y comunicación pública, etc.

• La gestión pública se diversifica y complejiza: a) Por un lado, las funciones

administrativas se diversifican (formulación y aplicación de regulaciones,

formulación de políticas y programas, servíclos de prevención,

prestación directa de servicios, gestión del conocimiento...), resultando

imposibles de reconducir a un solo diseño organizativo y funcional que

sea prototipo de buena gestión (como fue la pretensión del paradigma

burocrático). Las organizaciones administrativas se diversifican en su dlgoberne

147

La gabernanza hoy 10 textos de referencia

seño estructural, en sus tecnologías, metodologías y competencias de su

personal. Ya no son reductibles ni a un solo modelo de buena gestión ni a

un solo régimen jurídico-administrativo. b) Por otro lado, la mayoría de los

grandes bienes públicos de nuestro tiempo se hacen interdepartamentales

o transversales. Ni la seguridad ciudadana, ni la prevención de la

salud, ni la gestión de la política inmigratoria, ni el fomento de la competitividad,

ni la calidad de la educación pública ni un largo etcétera son

ya bienes públicos o intereses generales cuya realización dependa de

un solo departamento. Todas las grandes políticas públicas se han hecho

transversales dentro de cada Administración, y esto exige una capacidad

de gestión pública transversal que ha de superar la departamentalización

y el exceso en las líneas jerárquicas.

• La gestión pública es cada vez más gestión del conocimiento. Pero de

pronto los políticos y gestores descubren que el conocimiento es de naturaleza

plural, que se halla disperso entre diversos actores y que es limitado,

es decir; abre zonas importantes de incertidumbre y hasta de contradicciones.

Captar el conocimiento necesario para la toma de

decisiones y su correcta implementación obligan a ir mucho más allá de

los informes técnicos y la participación ciudadana tradicionales. La

construcción de relaciones de interacción, de redes, es fuente y se apoya

a la vez en una concepción renovada de los sistemas de información

y conocimiento, así como de las competencias requeridas para la buena

gestión pública.

4) La globalización no disminuye la importancia pero cambia el papel del

Estado, que tiene que renunciar a ser; como ha señalado Dirk Messner1, el

«sotucíonodor omnipotente de todos los problemas», delegando «hacia

arriba» (al nivel internacional, a organizaciones multilaterales y supranacionales),

de modo que la arquitectura de la gobernabilidad global vaya

asentándose sobre núcleos regionales eficientes; simultáneamente, los actores

locales ganan significación dentro de la nación y los actores no estatales

asumen funciones que hasta ahora se adjudicaban al Estado. Están

surgiendo los contornos de una sociedad red en la que el Estado cumple

funciones de articulación e integración hacia adentro y hacia afuera, y en

la que también las instituciones no estatales y las empresas han de asumir

responsabilidades por el desarrollo.

A los Estados les va a corresponder cada vez más un papel de «gestor de

las interdependencias» entre desafíos, actores y estrategias situados a lo

largo del eje local-global. Esto exige grandes capacidades de seguimiento,

jurisdicción y coordinación internacional, así como de comunicación

y una gran disposición a aprender que trascienda las fronteras. La

política va a tener lugar en estructuras horizontales y verticales cada vez

1 Moggl y Messner (2002). pp. 35-68.

148 goberna

JOAN PRATS CATALÁ. Modos de gobernoclón de los sociedades globales

más fuertes: estructuras en redes dentro de las sociedades están adquiriendo

cada vez más importancia; la conducción jerárquica dentro de

una instancia política se convierte en excepción; sistemas de soberanía

cornportldo perforan la soberanía nacional; una estructura multinivel de

la arquitectura de la gobernabilidad global. en la que actúa una pluralidad

de actores privados y públicos, se superpone al sistema internacional

del mundo de los Estados. La transformación de la política en esa

dirección está en marcha desde hace tiempo debido al proceso de globalización.

«La globalización no ha debilitado a los Estados, que siguen siendo

los actores clave en la arena política interna e internacional. Pero

está cambiando sus roles. Los Estados dejan de ser los proveedores

universales para convertirse en catalizadores, habilitadores, protectores,

orientadores, negociadores, mediadores y constructores de

consensos. La globalización está produciendo un nuevo orden de roles,

asociaciones, partenariados entre los gobiernos, los ciudadanos

y las empresas y fortaleciendo la influencia del público en las instituciones

y los gobiernos... Crecientemente el Estado es llamado a actuar

como el vínculo entre los diversos actores implicados en los procesos

de planificación, regulación, consulta y toma de decisiones. El

Estado sigue procurando su función de cohesión social pero ahora

apareciendo como el "hub" de actividades que conectan distintos

actores en los más diversos campos, actividades, regiones, culturas.

profesiones e intereses. Para eso no sirven las viejas estructuras burocráticas

decisionales jerárquicas. La diferenciación creciente de necesidades,

tecnologías, habilidades, ideologías e intereses ha producido

una gran difusión del poder. Las estructuras monocráticas.

compactas, piramidales que constituyen el legado del racionalismo

del XVIII ya no representan la realidad de las administraciones públicas

contemporáneas...»2.

2. BUROCRACIA, NUEVAGESTiÓN PÚBLICAY GOBERNANZA

COMO MODOS DE GOBERNACiÓN

A lo largo del último cuarto del siglo xx hemos visto discurrir en el ámbito de

las ciencias de la administración un movimiento que nos ha llevado de la

administración a la gerencia y de la gerencia a la gobernanza. Este movimiento

contiene el cambio de los paradigmas intelectuales que subyacen

a las principales reformas administrativas impulsadas hasta mediados de los

setenta (scdrnlntstrcclón o burocrccío»). desde mediados de los setenta

hasta mediados de los noventa (<<gerencia o monoaement»; y desde entonces

hasta la actualidad (<<gobernanza»).

2 Naciones Unidas (2001), p. 27.

goberna 149

Lo gobernonzo hoy. ¡Otextos de referencia

Hasta mediados de los setenta las reformas administrativas se inspiraron en

el modelo burocrático weberiano, sobre el cual se construyó la arquitectura

institucional del Estado democrático y social de Derecho. Dicho modelo

fue considerado a la vez como expresión de la racionalidad «gerencial» y

de la racionalidad <<legal», es decir, como el más apropiado para garantizar:

1) la eficacia y eficiencia de la acción administrativa, y 2) la sumisión

plena de las Administraciones Públicas al Derecho. El modelo inspiró la

construcción del llamado «Estado administrativo» y fue el paradigma desde

el que se desarrolló tanto la primera fase de las ciencias de la administración

como el Derecho administrativo del proyecto antidiscrecional.

El modelo o tipo ideal burocrático es bien conocido: supone que las organizaciones

administrativas sirven intereses públicos perfectamente separados

de los interesesprivados de sus funcionarios: que este servicio se realiza

con pleno sometimiento a las normas y planes vigentes, por lo que el comportamiento

burocrático resulto perfectamente previsible y calculable:

que los funcionarios se encuentran perfectamente separados del oficio

que ocupan y que los oficios se encuentran jerárquicamente ordenados:

que los funcionarios son seleccionados y promocionados en base al mérito:

que la realidad en la que la Administración opera puede ser plenamente

conocida por la cúspide jerárquica de las organizaciones; que éstas pueden

traducir el conocimiento en planes o normas que serán ejecutados

con plena fidelidad por la jerarquía de funcionarios según las tareas asignadas

a cada puesto y oficio: que los funcionarios sirven exclusivamente a

los intereses generales mediante la aplicación de los planes y las normas, y

que para ello se encuentran estatutariamente protegidos frente a las presiones

políticas y sociales; que los intereses generales son trascendentes y

no inmanentes al juego conflictivo de los intereses privados, y que corresponde

al Estado y a sus funcionarios el monopolio de su definición...

Las denuncias de las disfunciones del tipo de organización burocrática empiezan

con Robert K. Merton, que fue el primero en manifestar que las organizaciones

burocráticas conducen al desplazamiento de los objetivos, a

la rigidez, a la incapacidad de adaptación a las situaciones nuevas y al ritualismo.

Los escalones de la disfunción burocrática serían los siguientes:

a) La burocracia exige la seguridad de las reacciones y la observancia estricta

de las normas y reglas. b) Este rigor tiende a subvertir el fin de la organización,

que deja de ser la consecución de objetivos para transformarse

en el cumplimiento de las normas. c) El desarrollo exacerbado de las normas

impide la adaptación a las nuevas situaciones no previstas por losque

las redactaron. d) Al final del proceso, las reglas establecidas para producir

la eficacia en general terminan produciendo la ineficacia en los casos

concretos, y las reglas pierden su utilidad y han de ser vulneradas.

García-Pelayo ya distinguió entre la racionalidad jurídica formal propia de

la burocracia y la racionalidad material inherente a los valores de la eñco-

150 gob.rna

JOAN PRATS CATALÁ. Modos de gobernación de los sociedades globales

cío y de la eñclenclo-. Eneste mismo sentído. Albrow expresaba que la racionalidad

burocrática weberiana es una racionalidad formal que no indica

nada sobre la eficacia de este modelo de acción. Como máximo, la racionalidad

legal será un presupuesto para la eficacia, pero no la garantiza

en ningún caso, por lo que cabe concebir perfectamente su coexistencia

con la lneflcockr'. Y Blau continuaba y remataba la conclusión indicando

que como la organización burocrática no garantiza sino la racionalidad legal

o formal, y como la eficacia y la eficiencia son hoy valores irrenunciables

de las organizaciones que los modelos burocráticos no garantizan, se

necesitará, en definitiva, solicitar que se renueve desde sus mismos fundamentos

el concepto de racionalidad odrnlrustrctlvo''. En otras palabras, es

necesario construir o evolucionar hacia modelos organizativos que, sin renunciar

a los valores representados por la legalidad, asuman y traten de

poner remedio a sus disfunciones mediante la introducción de valores,

comportamientos y sistemasgerenciales en las Administraciones Públicas.

Por lo demás, ya en los años cincuenta y sesenta muchos autores habían

puesto en evidencia la pretendida universalidad del modelo burocrático,

señalando muchas de sus insuficiencias y límites. Herbert Simon desarrolló

una teoría de la organización partiendo del concepto de que sólo era posible

una «racionalidad limitada», lo que cuestionaba un supuesto fundamental

de la racionalidad burocrática. Michel Crozier puso sucesívornente

de relieve la incapacidad de las organizaciones burocráticas para adaptarse

incrementalmente a los cambios del entorno, así como la imposibilidad

objetiva de erradicar la discrecionalidad en el actuar administrativo y

la existencia de poderes fácticos y de reglas informales dentro de la organización.

Niskanen y otros pusieron de relieve cómo los burócratas no eran

sólo servidores de los intereses generales, sino que interpretaban éstos tomando

en cuenta en primer lugar sus propios intereses funcionariales. Numerosos

estudios empíricos cuestionaron la imparcialidad política, económica

y social real de los funcionarios públicos.

Pero, aunque la contestación al pretendido valor universal del modelo burocrático

viene de antes, las críticasno setradujeron en reformasadministrativas

hasta que la crisis fiscal del Estado, unida a la crisis democrática de la delegación,

la percepción cívica de la irresponsabilidad y alejamiento de lasburocracias,

la irrupción de las nuevas tecnologías, el primer impulso de la globalización

y, con todo ello, el incremento de la complejidad, diversidad y dinamismo

de lOS sociedades, hicieron necesario acudir a nuevas ideas capaces de inspirar

lasreformasnecesarias.La nueva gestión pública ha sido el paradigma de

reforma administrativa prevaleciente hasta mediados de losnoventa. Natural-

3 Gorcía-Pelayo (1974), pp. 28-29.

4 Albrow (1955).

5 Blau (1955).

goberna 151

La gobernanza hoy 10 textos de teteierc«:

mente, no se aplicó en todos los países por igual: tuvo gran influencia en los

países angloamericanos -aunque con grandes diferencias entre ellos-, menos

en los paísesnórdicos y escasa en los países de matriz latina y germánica.

En España suinfluencia práctica ha sido escasa, aunque desigual.

Como ha señalado Guy Peters, las reformas desarrolladas a la sombra de la

nueva gestión pública responden a un cuerpo de ideas desigualmente

compartidas. Algunas de ellas fueron muy ampliamente compartidas y

, constituyeron un cuerpo de ideas ampliamente compartido acerca de

cómo organizar y operar el sector público. Entre ellas:

• El desempeño mejora cuando los gerentes saben lo que se espera de

ellos y los resultados son medidos en relación a tales expectativas. La

gestión debe, pues, estar orientada a resultados fijados políticamente y

técnicamente medibles.

• La gestión pública mejora cuando los gerentes disponen de cierta dlscrecionalidad

y de la flexibilidad necesarias en el uso de los recursos

para llevar a cabo sus responsabilidades. La discrecionalidad y flexibilidad

necesarias son controladas principalmente a través de la evaluación

de resultados.

• El desempeño mejora cuando la autoridad operativa es delegada desde

las agencias centrales y las unidades centrales de los Ministerios a favor

de los niveles y unidades operativos.

• El desempeño mejora cuando las decisiones y controles gubernamentales

se focalizan en los productos y los resultados más que en los insumas y

los procedimientos.

• El desempeño mejora cuando los gerentes responden tanto del uso de

los recursos como de los resultados que producen con los mismos.

Las ideas expuestas fueron, y en gran parte son, casi unánimemente compartidas.

Probablemente llegaron para irse acrisolando en tiempos diversos

en una cultura administrativa renovada.

Sin embargo, la nueva gestión pública vino acompañada también de

otras ideas mucho más polémicas, mucho menos compartidas y de durabilidad

más problemática. Entre ellas están que el desempeño mejora:

a) cuando el ciudadano-cliente tlenelo posibilidad de elegir entre oferentes

de servíclos públicos: b) cuando los servlclos del gobierno son tercerizados:

c) cuando las organizaciones públicas se gestionan por imitación de la

gestión privada: d) cuando la provisión de servlcios se separa de la formulación

de políticas...6.

6 Shick (2000). pp. 123 Yss,

152 goberna

JOAN PRATS CATALÁ. Modos de gobernación de los sociedades globcles

Una de las propuestas más interesantes del movimiento de la nueva gestión

pública consistía en restablecer el control político democrático sobre

los agentes burocráticos mediante la reducción, en lo posible, de las ambigüed.

ades de la delegación. La idea fuerza es que los ciudadanos, a través

de sus representantes políticos, retomen el control del Estado, desplazado

impropiamente a las manos de los burócratas y de los grupos de interés.

Para ello hacía falta una profunda transformación de la organización y el

ámbito del gobierno, había que reconceptualizar las relaciones entre política

y Administración, separando institucionalmente la concepción de la

ejecución de las políticas. Para evitar lo que se ha llamado desviación burocrática

y neocorporativa (la desviación de los intereses generales a favor

de los intereses de los funcionarios o las asociaciones empresariales o sindicales)

se resuelve separar la concepción y formulación de las políticas y las

estrategias, que se asigna a los ministros políticamente nombrados y a un

staff de expertos completado por consultores contratados (cambiándose

de este modo la idea de los anteriores gabinetes ministeriales), de su ejecución,

que se asigna a los funcionarios públicos, ahora conceptualizados

como gerentes públicos. De esta manera se acota y reduce la responsabilidad

de los ministros, que ya no abarca la ejecución, sino sólo la formulación

de las políticas. La relación entre políticos y gerentes públicos se configura

como una relación entre principal y agente.

Para que el agente actúe en función de los intereses generales definidos

por el principal resulta conveniente que se concentre en un sector o área

de acción específicos. Cuanto más claras y menos conflictivas resulten las

metas y objetivos propuestos al agente, menor discrecionalidad tendrá

éste para asignar recursos entre diversos programas y, de este modo, podrá

concentrar su discrecionalidad técnica en la mejor manera de alcanzar

los resultados específicos predeterminados en el contrato de gestión o

agencia. Esto, obviamente, determina una tendencia al estrechamiento y

sectorialización de la acción administrativa. Al mismo tiempo, el control y la

responsabilidad de los gerentes, dado el amplio margen de discrecionalidad

técnica que se les reconoce, exigen poner en práctica medidas de

evaluación del desempeño, expresadas normalmente en indicadores

(completadas en algunos países con medidas de transparencia y control

social). Cuanto más se simplifican las tareas, más fácil resulta medir el desempeño

gerencial. La gestión pública superará de este modo las viejas

negociaciones entre intereses y funcionarios públicos. Por fin, la gestión de

los asuntos públicos podrá basarse en resultados.

Pero desde mediados de los noventa, pasada ya más de una década desde

el inicio de las reformas inspiradas en la nueva gestión pública, se echa

de ver que, evaluado por su propio estándar (la restauración de la responsabilidad

y la eficacia del gobierno), los resultados del movimiento han

sido, cuando menos, equívocos. Muchos autores observen que en los paísesde

tradición británica, tras las reformas. el gobierno es menos responsagoberna

153

La gobernanza hoy. )Otextos de referencia

ble y no más eficaz que antes. Ello se debe principalmente a dos razones,

ambas relacionadas con la teoría de la agencia subyacente al movimiento:

1) Nuevamente se ha revelado imposible separar la concepción de la

ejecución, la política de su implementación. La distinción entre principal y

agente no ha podido mantenerse porque la fijación correcta de las metas

y objetivos en que se concretan los intereses generales no puede hacerse

sin el conocimiento que sólo se revela durante la ejecución o implementación.

En Gran Bretaña la experiencia muestra que, a pesar de los grandes

esfuerzos desarrollados para fortalecer las capacidades de formulación y

supervisión de los ministros, las agencias ejecutivas acaban desarrollando

un cuasimonopolio de la experticia en el respectivo ámbito de política.

Conscientes de ello, los ministerios para afirmar sus poderes de dirección

tienden a inmiscuirse en los detalles operativos de la agencia. Por su parte,

el ministropuede inhibirsede los defectos de ejecución pretextando que su

responsabilidad se agota en la formulación... No parece que la configuración

organizativa en base a la relación principal-agente haya mejorado la

responsabilidad política democrática pretendida.

2) Al estrechar y simplificar los programas para hacer posible la evaluación

por resultados, se ha dificultado considerablemente la coordinación y

la colaboración interadministrativa y con los sectores empresariales y sociales.

La nueva gerencia pública, con su visión de la Administración Pública

como una constelación de agencias ejecutivas, no ha tenido en cuenta

que la mayoría de los bienes públicos o intereses generales de los que depende

el bienestar de nuestro tiempo no dependen de la acción de un

único departamento y agencia, sino que requieren la capacidad de coordinación

y colaboración entre una pluralidad de actores públicos, privados

y civiles. Los grandes desaños del bienestar de nuestro tiempo (seguridad, libertades,

competitividad, serviciosde cohesión social, inmigración, educación,

empleo de calidad, gobernanza global...) no se corresponden con

las jurisdicciones departamentales y no pueden ser alcanzados sólo con la

acción pública.

En2003, la OCDE, quizá el organismo que con mayor convicción impulsó la

versión eficientista de la nueva gestión pública, revisaba las reformas de los

ochenta y los noventa desde el supuesto obvio, pero antes no proclamado,

de que «aunque es ciertamente más deseable un gobierno más eficiente,

la sola eficiencia no es garantía de mejor gobierno». Y, buscando

las razones de por qué las reformas quedaron muy por debajo de las expectativas,

avanzaba las siguientes:

• La tendencia a transponer al conjunto de los servicios públicos las ideas

de gestión que enfatizaban los sistemas formales de especificación y

medición no se hallaba bien fundada. Porque aunque es Importante fijar

154 goberna

JOAN PRATS CATAtA. Modos de goberC1ación de las sociedooes globales

mejores metas, objetivos y mediciones en el gobierno, hay que reconocer

que esta aproximación tan formalizada tiene severas limitaciones

cuenco se trata de actividades complejas, muchas de las cuales constituyen

el núcleo o corazón del sector público. Esta aproximación fracasó

ya hace décadas, no sólo en el sector privado sino en el sector público

de las economías estatales planificadas, precisamente porque no es capaz

de tratar problemas complejos y porque existen límites a la información

disponible o que es posible procesar.

• Ensegundo lugar. no se tuvo suficientemente en cuenta que el gobierno,

a pesar de su tamaño y complejidad, constituye una sola empresa. Los

gobiernos operan en un marco constitucional unitario y dentro de un

cuerpo unitario -aunque no necesariamente uniforme- de Derecho

administrativo. Su desempeño viene determinado por la interacción entre

diversos procesos: el de formulación y gestión de políticas, el proceso

presupuestario, el de gestión del servicio civil y el de responsabilización,

todos dentro de una determinada cultura político-administrativa. Obviamente,

la reforma de cualquiera de estos elementos implica a todos los

demás.

• Finalmente, no se comprendió que la gestión pública no se justifica sólo

por la provisión eficaz y eficiente de servicios públicos, pues implica también

valores más profundos directamente deducibles del orden constitucional

en que la gestión pública debe enmarcarse. Ental sentido, la idea

de la independencia profesional del servicio civil para asegurar la continuidad

no partidista de las políticas públicas se expresa más efectivamente

en la cultura del servicio civil que en las relaciones principal-agente.

Cambiar los sistemas de incentivos de los servidores civiles podría

socavar inadvertidamente esta independencia profesional o algún otro

valor fundamental del buen gobierno, como la habilidad de los servidoresciviles

para trabajar colectivamente?

El paradigma de las reformas cambió de nuevo a mediados de los noventa.

Desde entonces, especialmente en Europa, emerge, clara aunque

desigualmente, un consenso creciente en que la eficacia y la legitimidad

del actuar público se fundamentan en la calidad de la interacción entre

los distintos niveles de gobierno y entre éstos y las organizaciones empresariales

y de la sociedad civil. Los nuevos modos de gobernar en que esto

se plasma tienden a ser reconocidos como gobernanza. gobierno relacional

o en redes de interacción público-privada-civil a lo largo del eje local/

global. Como consecuencia, se propone que la reforma de las estructuras

y procedimientos de las Administraciones Públicas se focalice en

su contribución a las redes de interacción o estructuras y procesos de gobernanza.

7 VéaseShick(2000). p. 3.

goberna 155

La gobernanzo hoy. 10 textos de teteteocio

«La gobernanza de la integración europea ha sido crecientemente

caracterizada como un sistema de gobierno multinivel en el que la

autoridad pública se dispersa entre los diferentes niveles gubernamentales

y adopta formas diferentes en función de cada sector de

políticas. Las competencias se solapan entre los diferentes niveles de

gobierno y los actores políticos interactúan en cada uno de ellos.

Dado este policentrismo, la imagen de gobernanza multinivel subraya

el hecho de que no hay ningún actor capaz por sísolo de dar respuestas

únicas y universales a los problemas sociales. Esto es lo que

explica por qué la europeización de las políticas no se ha traducido

en más uniformidad, sino en una especie de potcnwotk. una mezcla

compleja de estilos diferentes de elaboración, de instrumentos y de

instituciones. La metáfora de las redes y el concepto de gobernanza

resultan particularmente adecuados para expresar la esencia de la

gobernanza multinivel europea.' El enfoque de las redes sugiere que

la gobernanza habría de basarse en modelos flexibles de relación

entre las autoridades públicas de los diferentes niveles, las asociaciones

y los ciudadanos. Las redes se crean en función de ventajas mutuas

y de objetivos compartidos, pero tienen la capacidad necesaria

para adaptarse a medida que cambian los problemas y se

pueden aprender nuevas respuestas. Este enfoque implica no sólo la

descentralización del gobierno, sino la expansión de las relaciones

horizontales en el sistema de gobernanza. También suponen el fortalecimiento

de la comunicación, la confianza y la reclprocidods''.

En efecto, tanto la teoría administrativa como las políticas de reforma administrativa

en los últimos tiempos (desde el debilitamiento del movimiento

de la nueva gestión pública observoble desde mediados de los noventa),

especialmente en Europa, han ido estableciendo como foco de análisis no

la estructura y funcionamiento de las organizaciones públicas, sino las interacciones

entre los diversos niveles de éstas y entre ellas y las organizaciones

privadas y de la sociedad civil, sin dejar de considerar nunca a la persona,

el ciudadano (no el cliente), como el referente último de todo el

actuar público. Esto no quiere decir que se abandone la consideración de

la estructura, las funciones y los procesos de las organizaciones administrativas,

sino que el estudio y la reforma de éstas se sitúan en el ámbito de las

interacciones entre lo público-privada-civil, es decir, de los desaños que dicha

interacción presenta para la actualización de las organizaciones públicas

y sus capacidades de gobernación tradicionales.

A todo esto se alude con la referencia, cada vez más generalizada en el

lenguaje político y administrativo comparado, a la gobernanza, al gobierno

interactivo, al gobierno emprendedor, al gobierno socio o facilitador...

A ello corresponde también el actuar diario de los directivos políticos y ge-

8 Véase Morato y Etherlngton (2003). pp. 274-275.

156 goberna

JOAN PRATS CATALÁ. Modos de gobernación de las sociedades globales

renciales de nuestras Administraciones Públicas, En España estamos ante

una situoción de «realidades en busca de teoría». La metáfora de las «redes

»tiende a expresar esta realidad: la práctica cotidiana de los políticos y

gerentes públicos pasa por crear y gerenciar estas redes de actores diversos,

autónomos e interdependientes sin cuya colaboración resulta imposible

enfrentar los desafíos más urgentes de nuestrostiempo.

Los nuevos modos de gobernación que se reconocen crecientemente

como «gobernanza» no significan anulación, sino modulación y reequilibrío

de los anteriores. Como señala Kooírnon? estamos asistiendo más a

un cambio por reequilibrio que a una alteración por abandono de las funciones

estatales tradicionales. Hay un incremento de los roles del gobierno

como socio facilitador y cooperador. Pero ello no determina la obsolescencia

de las funciones tradicionales. La gobernanza, en la medida en

que pueda ser considerada un paradigma, no tiene pretensiones de universalidad.

En realidad, sirve para comprender positivamente y reformar

normativamente la estructura y procesos de gobernación en todos aquellos

ámbitos en que la burocracia o la nueva gerencia pública resultan inapropiadas.

Dichos ámbitos incluyen, desde luego, todas las actuaciones

públicas relacionadas con los temas más complejos, diversos y dinámicos

de nuestro tiempo. De ahí que con razón pueda decirse que la gobernanza

es el modo de gobernación, si no único, sí característico de nuestro

tiempo.

3. RAZONES DE LA EMERGENCIA Y CARACTERíSTICAS

DE LA RACIONALIDAD PROPIA DE LA GOBERNANZA

La gobernanza moderna se explica por una conciencia creciente de que:

• Los gobiernos no son los únicos actores que enfrentan las grandes cuestiones

sociales. Éstas son hoy desaños también para las organizaciones

de la sociedad civil y las empresas (lo que no significa desconocer la diversidad

y hasta conflicto de interesesentre ellos). Los interesesgenerales

implicados en las grandes cuestiones de nuestro tiempo, debido a la

complejidad de éstas, no pueden ser considerados trascendentes, sino

inmanentes al proceso de formulación y gestión en redes de políticas públicas.

De ahí que se rompa el dogma del monopolio estatal de los intereses

generales. Esto, desde luego, supone un cambio en la concepción

hasta entonces vigente de la relación entre Estado y sociedad: no se niega

la autonomía de ambos, pero se reconoce su interdependencia y la

necesidad de la cooperación para la definición y realización de los intereses

generales a través de las políticas públicas.

9 Kooiman (2005). Bóslcamente seguimos el marco conceptual y analítico propuesto por este

autor,

goberna 157

La gabernanza rov. 10textos de referencia

• Para enfrentar eficazmente esas grandes cuestiones, además de los modos

tradicionales de gobernación (burocracia y gerencia), debemos

contar con nuevos modos de gobernanza. Éstano elimina en absoluto la

burocracia ni la gerencia, convive con ellas y designa sencillamente el

cambio de foco en la búsqueda del buen gobierno. Con todo, la orlentoclón

a la gobernanza cambia estructuras organizativas -requiere introducir

flexibilidad-, perfiles competenciales de los gerentes -la interacción

requiere dosis extraordinarias de visión estratégica, gestión de

conflictos y construcción de consensos-, cambio en los instrumentos de

gestión -paso del plan a la estrategia, por ejemplo-, al tiempo que,

desde una óptica democrática, multiplica el valor de la transparencia y

la comunicación.

• No hay un modelo único de gobernanza. La gobernanza no pretende

ser un modelo organizativo y funcional de validez universal, ni siquiera

para las situaciones de alta complejidad a las que conviene que se aplique.

Las estructuras de gobernanza deben diferir según el nivel de gobierno

y el sector de actuación administrativa considerados. A diferencia

del universalismo de la burocracia y la gerencia pública, la

gobernanza es multifacética y plural, busca la eficiencia adaptativa y

exige flexibilidad, experimentación y aprendizaje por prueba y error.

• Las cuestiones o desafíos sociales hoy son el resultado de la interacción

entre varios factores que rara vez son plenamente conocidos ni están

causados ni se hallan bajo el control de un solo actor. El conocimiento y

los recursosde control son siempre limitados y presentan márgenes de incertidumbre

y, además, se hallan fragmentados entre los diversos actores

involucrados. Sin articular la cooperación entre éstos, difícilmente

puede lograrse una decisión razonable. La clave para la gobernanza

está en saber organizar un espacio público deliberativo basado en normas

procedimentales que retroalimenten la confianza en la estructura

de interdependencia. Hoy sabemos que nadie tiene el conocimiento suficiente

para resolver unilateralmente cuestiones complejas. Conscientes

de los límitesde nuestro conocimiento, sabemos que debemos interactuar

para buscar soluciones provisionales siguiendo procedimientos que

nos permitan aprender permanentemente y adaptarnos a los resultados

del aprendizaje.

• Esta conciencia de la limitación del conocimiento disponible ante cuestiones

complejas, de la existencia de amplios márgenes de incertidumbre

sobre las consecuencias de la decisión -por ejemplo, sobre la distribución

de los beneficios y riesgosderivados de la misma-, hace que los

objetivos de la gobernación no sean fáciles de determinar y queden sujetos

a revisión frecuente. Los intereses generales se componen en procesos

de conflicto, negociación y consenso entre los diversos actores involucrados.

No hay interés general trascendente a los intereses sociales y

158 goberna

JOAN PRATS CATALÁ. Modos de gobernación de las sociedades globales

privados. No hay monopolio de los intereses generales por las organizaciones

gubernamentales. Con el reconocimiento de la discrecionalidad

necesaria en la toma de decisiones públicas. vinculada a la limitación y

fragmentación de un conocimiento limitado yola necesidad de organizar

la interacción sobre procedimientos que permitan el aprendizaje, se

redescubre y revaloriza la política a la vez que se reconceptualiza la gestión

pública. La política ya no puede pretender tener un fundamento exclusivamente

legal y técnico. Su legitimidad parte del reconocimiento

de que hacer política es optar entre bienes públicos igualmente valiosos,

y que la decisión responde a juicios de valor: interés, oportunidad y otros

que no sólo son. sino que deben ser siempre discutidos en la esfera pública.

• Sólo mediante la creación de estructuras y procesos sociopolíticos interactivos

que estimulen la comunicación entre los actores involucrados

y la creación de responsabilidades comunes, además de las individuales

y diferenciadas. puede hoy asegurarse la gobernación legítima y eficaz,

al menos en relación a losgrandes desaños de nuestro tiempo. La misión

fundamental de la dirección política y administrativa consiste en la creación

de tales estructuras y procesos, es decir: en la construcción de gobernanza.

• El gran desaño de las reformas administrativas hoyes reestructurar las responsabilidades.

tareas y actividades de la gobernación en base a la integración

yola diferenciación de las diversas inquietudes e intereses y

de los actores que los expresan en los diversos procesos de interacción.

Esto plantea exigencias importantes de rediseño organizacional, de la

estructura de personal, de procedimientos, de instrumentos de gestión y

presupuestación. de transparencia y responsabilización. El gran desaño

es hoy hacer productivas las interacciones en que consiste la gobernación

de las cuestiones complejas.

• Para ello. tanto las reformas como la teoría tienen que focalizarse en la

interacción más que. como sucedía en las aproximaciones tradicionales

burocrática y gerencial, en el gobierno como actor único o sobredeterminante

de la gobernación.

A partir del oño 2000, la Unidad de Prospectiva de la Comisión Europea

asumió la tarea de diagnosticar la crisis de gestión vivida en losúltimosaños

por la propia Comisión, asícomo la elaboración de un Libro Blanco sobre la

Gobernanza Europea. A tal efecto se organizaron diversosseminariosy encuentros

cuyos trabajos fueron ampliamente difundidos10

•

10 Qulzó el mós significativo sea Governance in the European Union. dentro de la Colección

«Cahlers» ot the Forward Studies Unit European Commlsslon, 2001.al que se puede acceder en

http://europe.eu./nt.

goberna 159

La gobernonza hoy. ¡Otextos de teteiercu»

El diagnóstico partió de la existencia de una crisis en las formas tradicionales

de regulación y considera que el fondo de la crisis radica en lo inapropiado

que resulta aplicar la racionalidad sustantiva a los grandes problemas

de nuestro tiempo. Ello se debe a que los presupuestos de esta

racionalidad ya no se sostienen frente a los fenómenos complejos que caracterizan

nuestra era. No podemos enfrentar la complejidad si continuamos

creyendo -al modo de la racionalidad sustantiva- que los fenómenos

obedecen a leyes, que siempre podemos poner al día tales leyes y

que, gracias a la acumulación y al procesamiento de la información, podemos

usar nuestro conocimiento para actuar efectivamente. Frente a

esta racionalidad sustantiva es necesario aclarar y reafirmar una nueva racionalidad

procedimental. Esto implicaba revisar la concepción de racionalidad

desarrollada por la modernidad.

La modernidad fue concebida como un intento de racionalizar la sociedad.

Pero ¿qué es una decisión racional? La respuesta es clave para entender

las transformaciones de los sistemas político-administrativos de nuestro

tiempo. La convicción subyacente a la racionalidad sustantiva es que

tanto en la naturaleza como en la sociedad existen órdenes de significación,

verdades universales, leyes de la realidad que podemos descubrir a

través de la razón sujeta al método científico. La razón nos permite acceder

a la verdad, a lo que es universal y nos proporciona la clave para las

buenas regulaciones. Losreglamentos son racionales porque aplican la ley

racional. Los actos administrativos son racionales porque concretan en los

hechos la racionalidad que se postula de las normas. La distinción entre la

función de normación y ejecución es inherente a esta concepción de la

racionalidad. La ciencia de la administración tiene por misión procurar técnicas

o racionalidades instrumentales para la mejor realización de los universo/

es recogidos en la ley o el plan.

Pero todos estos supuestos han ido cayendo y, con ellos, /0 racionalidad sustantiva

como clave legitimadora de la acción pública. La propia ciencia ha

rechazado la idea de que un «método» (en sentido positivista) puede permitirnos

el acceso a la verdad universal. Rechaza asimismo que los pretendidos

«universales» pueden ser determinados en su contenido. A partir de la

constatación de los límites, la incertidumbre y la revisión constante de nuestros

conocimientos se enfatiza la idea de deliberación como requisito para

llegar a acuerdos provisionales. Setrata entonces ya no de descubrir lo que

es justo, verdadero, auténtico, sino de las condiciones procedimentales que

garanticen un proceso argumentativo, discursivo, deliberativo, un verdadero

espacio público democrático a cuyo servicio se coloca la racionalidad

procedimental. El Derecho ya no puede ser separado de su aplicación. El

vínculo entre ambos es el concepto de aprendizaje.

La racionalidad procedimental parte de que no puede pretender sino reducir

la incertidumbre y establecer algo como «el mejor conocimiento par-

160 goberna

JOAN PRATS CATALÁ. Modos de gobernación de las sociedades globales

cial actualmente disponible». El proceso declslonol. al no pretender captar

ningún universal, ya no tiene sentido sólo en sí, sino vinculado al proceso

postdecisional de mejorar los datos y de rediseñar los modelos. Tiene que

garantizar flexibilidad y discrecionalidad para amortiguar el efecto de ios

errores o para ampliar las alternativas. Necesita de evaluación permanente

orientada a posibilitar el proceso de aprendizaje. No se trata, pues, sólo

de deliberación, sino también de organización de formas eficaces de acceso

al conocimiento. Lassociedades complejas sólo pueden enfrentar sus

desaños transformándose en sociedades experimentales. Para ello deben

repensar sus instituciones en el sentido de rediseñar los incentivos para el

aprendizaje y la eficiencia adaptativa.

La racionalidad procedimental es especialmente relevante para todas

aquellas situaciones en que los resultados no dependen de la acción de un

solo gobierno, sino de la interacción entre éste, otros gobiernos, el sector

privado y la sociedad civil. En estas situaciones la consecución de resultados

depende de la negociación entre las diferentes partes afectadas. La

interacción exitosa se basa en el reconocimiento de las interdependencias.

Son situaciones en las que ningún actor, público ni privado, tiene todo

el conocimiento requerido para resolver problemas complejos, dinámicos y

diversos; ningún actor por sípuede conseguir la aplicación efectiva de los

instrumentos de política requeridos. En tales situaciones la tarea de los

gobiernos cambia. Consiste en facilitar las interacciones sociopolíticas, en

crear o estimular la creación de espacios para que los actores lleguen a

acuerdos sobre los problemas y su tratamiento. La gobernanza se define

entonces como la estructura o pauta que emerge en un sistema sociopolítico

como resultado común de los esfuerzosde interacción de todos los actores

involucrados.

Un buen observador de la realidad político-administrativa europea como

es Guy Peters ha establecido una correlación interesante entre la emergencia

de la gobernanza y la tradición corporativista de varios de los Estados

europeos occidentales. Austria, Bélgica, Holanda, los países escandinavos

y, en menor medida, Alemania y Francia se han caracterizado por

tener unas relaciones entre el Estado y la sociedad altamente mediadas

por una gran diversidad de arreglos corporativos. Losempresarios y demós

grupos de interés organizados, los sindicatos y las organizaciones voluntarias

han ejercido gran y variada influencia en todos los ámbitos del proceso

de políticas públicas. Otra característica importante ha sido el disponer de

amplios sistemas de bienestar social costeados con elevados impuestos soportados

por las clases medias, en la medida en que éstas han sido también

beneficiarias de los servicios sociales universalizados. LosEstados europeos

del bienestar no son el producto de burocracias persiguiendo el

interés general y actuando legal e imparcialmente. Contrariamente, son

una construcción institucional resultante de muchos conflictos y pactos de

alcance productivo y redistributivo entre los actores sociales y políticos angoberna

161

Lo gobernonzo hoy. 7Otextos de referencia

tes mencionados. Esto ha obligado a que las burocracias del bienestar se

acostumbren a interactuar permanentemente con los actores sociales, generándose

así una tradición de respeto mutuo y unas capacidades importantes

de negociación y gestión de conflictos11.

Estastradiciones administrativas fueron sacudidas por la gran crisis fiscal de

los setenta y la consecuencia fue una recepción parcial y desigual de la

nueva gestión pública, tal como ya hemos tenido ocasión de relatar. El énfasis

creciente en la eficiencia y las reformas implementadas a tal efecto

no han cambiado ni la estructura de conjunto de los servicios públicos ni su

estilo de gestión -con la excepción singular de la Gran Bretaña, desde

luego-. En lugar de desarrollar la nueva gestión pública, diversos Estados

han mostrado un creciente interés en explorar nuevos modos de cooperación

entre el Estado y los intereses organizados. La larga tradición corporativista

parece haber facilitado el camino hacia las nuevas formas emergentes

de gobernanza.

La Comisión Europea, en la preparación de su Libro Blanco sobre la Gobernanza

de 2001, adoptó la visión de que el modelo de gobernanza por redes

se adaptaba mejor que los modelos jerárquicos tradicionales al contexto socioeconómico

actual, caracterizado por los cambios rápidos, la fragmentación

y problemas de políticas interconectados y complejos. Romano ProdL

al presentar el Libro Blanco al Parlamento Europeo, argumentaba que «tenemos

que dejar de pensar en términos de niveles jerárquicos de competencias

separadas por el principio de subsidiariedad y comenzar a pensar

en arreglos en red entre todos los niveles de gobierno, los cuales conjuntamente

enmarcan, proponen, implementan y supervisan las políticas». Más

explícita resultaba todavía la experiencia de las ciudades europeas, tal

como se señalaba en la contribución de Eurocities a lostrabajos de consulta

del Libro Blanco: «Nuestras ciudades vienen desarrollando asociaciones entre

el sector público, voluntario y privado sobre bases cada vez más sistemáticas.

Estamosabandonando un modelo de gobierno de arriba abajo. Ensu

lugar estamos haciendo evolucionar modelos más participativos de gobernanza

comprometiendo, envolviendo y trabajando mucho más con los ciudadanos,

grupos locales, empresas y agencias asociadas».

4. CLARIFICANDO EL MARCO CONCEPTUAL:

GOBERNACiÓN, GOBERNANZA y GOBERNABILlDAD

El concepto de gobernación es bien clásico. Comprende tanto las instituciones

de gobierno como las acciones dirigidas a la definición y realización

de los intereses generales (dirección política, políticas públicas, legislación,

administración). Durante mucho tiempo, las instituciones de gobernación

11 Véase Pierrey Peters(2000; véase en este libro, pp. 123-143).

162 goberna

JOAN PRATS CATALA. Modos de gobernación de los sociedades globales

se han identificado con las instituciones del Estado y se han considerado

como acciones de gobernación sólo las procedentes de sus órganos. La

tarea de gobernar y la responsabilidad por la gobernación co¡respondían

en exclusiva a tosorganizaciones del Estado. Las personas y organizaciones

privadas, grandes o pequeñas, lucrativas o benéficas, eran consideradas

como portadoras exclusivamente de intereses privados, como actuando

sólo en función de sus expectativas egoístas o altruistas, pero siempre de

naturaleza privada. Eran gobernados, no actores de la gobernación.

¿Cómo emerge y de dónde procede el éxito de la governance tanto en la

academia como en la comunidad del desarrollo y, en general, en la retórica

político-administrativa actual? El uso generalizado es reciente, corresponde

a los noventa, y especialmente a su segunda mitad. Además, no

viene de una fuente única, sino múltiple.

Subrayemos en primer lugar las razones de su introducción en el léxico de

la comunidad del. desarrollo. Entre los cincuenta y los setenta, ésta se aplicó

a la reforma administrativa, contemplada desde la racionalidad instrumental

y la neutralidad política. Durante los ochenta se introdujo la perspectiva

de las políticas públicas y se teorizó el paso de la administración a

la gerencia o management público, manteniéndose la lógica de racionalidad

instrumental y neutralidad política de la etapa anterior. Las políticas

sintetizadas en el llamado Consenso de Washington y los programas

de reformas integrales del sector público que las acompañaron (public

sector management reform) respondieron a esta misma lógica. En este

contexto, por ejemplo, el PNUD creó el MDD, Management Deve/opment

Dlvision. que sólo entrados los noventa se convirtió en el MDGD, Management

Deve/opment and Governance Division. A lo largo de esta década,

la palabra governance quedó incorporada al lenguaje de la comunidad

del desarrollo.

Pero el concepto de «gobernanza» manejado por la cooperación internacional

registra una rápida evolución que vale la pena reseñar. El texto siguiente,

debido a Elena Martínez, Directora del Buró del PNUD para América

Latina, resulta bien significativo:

«El aprendizaje reseñado también nos ha hecho cambiar nuestro

concepto de "governance" y tendrá que hacernos cambiar también

nuestra práctica de cooperación a la misma. Hasta hace muy

poco tiempo por "governance" entendíamos "la forma en que el

poder o la autoridad política, administrativa o social es ejercida en el

manejo de los recursos o asuntos que interesan al desarrollo" (Pnud:

1997, Banco Mundial: 1995). La "governance" se confundía así en

gran parte con el "publlc sector management" y la cooperación al

desarrollo con una operación de asistencia técnica facilitadora de

nuevas y mejores "racionalidades Instrumentales". Se trataba, en

goberna 163

LO g0tJerrJo'lZO (¡ay 10 textos de referenClo --------- suma, de mejorar la eficacia y eficiencia de las organizaciones gubernamentales

en la formulación y gestión de políticas públicas.

El PNUD hoy maneja un concepto de "governance" completamente

diferente. En nuestro informe sobre desarrollo humano del 2000, nuestro

ouevo administrador; el Sr. Malloch 8rown, señala que ni los mercados,

ni la política, ni la sociedad pueden funcionar sin instituciones

y reglas y que éstas -la "governance"- ya no se refieren sólo a las

organizaciones gubernamentales porque enmarcan y entrelazan

una serie interdependiente de actores que comprende los gobiernos,

los actores de la sociedad civil y e/sector privado, y ello tanto a

nivel local como nacional e internacional (p. V). Nuestro informe enfatiza

que "el desaño de la globalización no es detener la expansión

de los mercados globales sino encontrar las reglas y las instituciones

de una 'governance' mejor -local. regional. nacional y globalpara

preservor las ventajas de los mercados y la competencia global.

pero también para proveer los recursos comunitarios y medioambientales

suficientes para asegurar que la globalización trabaja

para la gente y no sólo para los beneficios" (p. 2). En este contexto

"governance" para el Pnud significa hoy "el marco de reglas, instituciones

y prácticas establecidas que sientan los límites y los incentivos

para el comportamiento de los individuos, las organizaciones y las

empresas" (p. 8)>>.

corno vemos, en el 2000, el PNUD ya había establecido un concepto de

gobernanza que lo aproximaba extraordinariamente al concepto de marco

institucional -formal e informal- que fija las constricciones e incentivos

de los actores en un determinado ámbito de la acción colectiva. Esta visión

renovada coincidía con desarrollos conceptuales elaborados en el

campo académico durante la segunda mitad de los noventa. El siguiente

texto también resulta revelador al respecto:

«Desdeuna perspectiva politológica, Hyden ha desarrollado un concepto

de "governance" basado en el concepto de "régimen" que

es una convención para designar "las normas explícitas e implícitas

que definen quiénes son los actores políticos relevantes y a través de

qué canales y con qué recursos se posicionan activa y políticamente"

(definición debida a Guillermo O'Donnell). Un régimen no es un

conjunto de actores políticos, sino más bien un conjunto de reglas

fundamentales sobre la organización del espacio público. Esta noción

de espacio público comprende tanto al Estado como a la sociedad

civil y traza la línea divisoria entre público y privado...

Sobre esta base, Hyden desarrolla un concepto de "governance"

como la gestión consciente de las estructuras del régimen con la mirada

puesta en el fortalecimiento de la legitimidad del espacio públl-

164 gob.,-na

JOAN PRATS CATALÁ. Modos de gobernoClón de los sociedades globoles

ca. En esta definición, régimen y estructura de "governance" significan

lo mismo, y las estructuras se hallan basadas en normas. La legitimidad

es la variable dependiente producida por una "governance"

efectiva... "Governance" y políticas públicas son entidades conceptuales

diferentes aunque en la práctica se afectan mutuamente.

"Governance" se refiere a la "rnetopolitlco" y concierne a la estructura

institucional de la acción política tanto del gobierno como de

los actores de la sociedad civil. Una aproximación del tipo "governance"

debe explorar el potencial creativo de estos actores, y especialmente

la habilidad de los líderes de superar la estructura existente,

de cambiar las reglas del juego, y de inspirar a otros para

comprometerse en el esfuerzo de hacer avanzar la sociedad hacia

nuevos y productivos caminos. La "governance" concierne a la institucionalización

de los valores normativos que pueden motivar y proveer

cohesión a los miembros de una sociedad. Esto implica que es

improbable que pueda emerger un Estado fuerte en ausencia de

una sociedad civil vloronte»12.

De acuerdo con los anterior, governance tiene dos dimensiones: a) una dimensión

estructural, que hace referencia a los arreglos institucionales existentes

en una sociedad dada que constriñen e incentivan de una determinada

manera a los actores intervenientes en la toma de decisiones

públicas, y b) una dimensión dinámica o de proceso, que se refiere a las

acciones de esos mismos actores que pueden acabar afectando a la dimensión

estructural. Esto permite focalizar la governance desde una perspectiva

tanto analítica como normativa. Desde la primera, governance

implica un marco conceptual para captar los arreglos institucionales de la

sociedad y la gestión de los mismos por los actores relevantes; desde la

perspectiva normativa, governance compromete el liderazgo moral de los

actores para mejorar las estructuras institucionales existentes en aras de

mejorar la capacidad de solución de los problemas de acción colectiva.

Otra fuente de la que emerge la «gobernanza») es el management público.

Frente a la torpe asimilación de gestión pública y privada, diversos autores

tratan de encontrar la especificidad del management público precisamente

en la gestión no de las organizaciones, sino de los arreglos o estructuras

en los que se produce la interacción entre las mismas, es decir, la gobernanza.

De este modo, la finalidad característica del management

público no sería tanto mejorar la eficacia y eficiencia organizacionaL sino

la gobernanza entendida como el marco de constricciones e incentivos en

que la gestión organizacional se produce. La temprana posición de Metcalfe

sobre este tema es bien conocida. La gestión pública, según Metcalfe,

debe ser entendida como gestión a nivel «macro», relacionada con el

cambio estructural a nivel de relaciones multiorganlzaclonales, mientras

12 Prots (1996).

90b .,.n. 165

La Qobernanza hoy. )Otextos de tetetencio

que la gestión privada funciona a nivel «micro», centrándose en organizaciones

específicas. Los problemas emergen cuando los reformadores intentan

implementar técnicas de gestión de nivel micro en un espacio multiorganizacional

«donde no pueden suponerse ni el consenso en los fines ni la

gestión por decisión de autoridad». La gestión pública se refiere al cambio

no a nivel organizacional o micro -que es la meta de la gestión del sector

público y del privad0-, sino a nivel macro o estructural. entendido como

orientando la transición hacia un nuevo marco institucional. Metcalfe ve la

dIferencia entre los dos niveles de gestión similar a la que existe entre las regias

del juego y las estrategias de los actores. Es fácil reconocer que cambiar.

los reglas del juego (la governance o la estructura institucional) es un

cambio de naturaleza diferente al que implica cambiar las estrategias de

los actores individuales13.

El profesor Kooiman ha desarrollado una interesante distinción conceptual

entre governing (gobernación), governance (gobernanza) y governabílify

(gobernabilidad), que considera corno fundamentos de una teoría sociopolítica

de la «qovemance» in statu nascenti. Su punto de partida es que,

como consecuencia de la complejidad, diversidad y dinamismo de las sociedades

contemporáneas, los esfuerzos de gobernación (governing) son

por definición procesos de interacción entre actores públicos y los grupos

de interés o individuos implicados. Gobernar (governing) en el sentido de

Kooiman equivale a la concepción de la gestión pública a nivel macro de

Metcalfe. Consiste fundamentalmente en coordinar, orientar; influir; equilibrar...

la interacción entre los actores políticos y sociales. Pero, a diferencia

de Metcalfe, Kooiman considera que la gobernación no es monopolio de

las organizaciones gubernamentales, sino que también debe caracterizarse

como tal la acción de los otros actores orientada a ordenar la interacción.

Para él. la gobernación comprende todas las intervenciones (orientacos

a metas) de actores políticos y sociales con la intención de crear una

pauta de interacción más o menos estable y predecible dentro de un sistema

sociopolítico que será tanto más posible cuanto más acorde con los

deseos u objetivos de los actores intervinientes.

El concepto de gobernación se encuentra fuertemente vinculado al de

gobernanza. Éstapuede verse como la pauta o estructura que emerge en

un sistema sociopolítico como el resultado conjunto de los esfuerzos de interacción

de todos los actores intervinientes. Esta pauta emergente conforma

las reglas del juego en un sistema específico o, en otras palabras, el

medio a través del cual los actores pueden actuar e intentar utilizar estas

reglas de acuerdo con suspropios intereses y objetivos. El concepto de governance

es básicamente una herramienta analítica y descriptiva. Pero en

la medida en que una pauta de governance puede verse como el resultado

de las intervenciones de los actores, también tiene una dimensión nor-

13 Metealfe (1993).

166 goberna

JOAN PRATS CATALÁ. Modos de gobernoción de los sociedades globoles

mativa. Es posible preguntarse qué pauta de interacción resulta deseable

(por ejemplo, en términos de incentivar el bienestar. el desarrollo o la democracia),

qué actores deben jugar un rol en la reforma institucional y qué

constricciones deben tenerse en cuenta.

La gobernanza aparece así como un concepto muy próximo al de redes

de políticas públicas y al de marcos o arreglos institucionales. Esta semejanza

resulta muy evidente en la aproximación del así llamado «instituclonollsmo

centrado en los actores», principalmente desarrollado por Renate

Mayntz y Fritz Schorpt que se combina a menudo con otras aproximaciones

como la teoría de juegos o la teoría de los intercambios.

El institucionalismo centrado en los actores combina la elección racional

con supuestos institucionalistas. Las instituciones se conciben como estructuras

reguladoras que establecen incentivos y constricciones para actores

racionales que se esfuerzan en maximizar sus preferencias. Las mejores instituciones

son las que consiguen superar mayores dificultades de acción colectiva,

desincentivando los comportamientos oportunistas mediante constricciones

y sanciones e incentivando losque toman en cuenta los intereses

generales en el cálculo de las preferencias personales u organizacionales.

Las redes son conceptualizadas como instituciones informales -no organizadas

formalmente, recíprocas y no jerárquicas, relaciones relativamente

permanentes, formas de interacción entre actores que se esfuerzan por alcanzar

beneficios propios y comunes-o Las redes reducen costes de información

y transacción y crean confianza mutua entre los actores, disminuyendo

la incertidumbre y el riesgo de incumplimiento. Son el marco

institucional apropiado para la coordinación horizontal entre actores públicos,

privados y sociales de la que -en un mundo complejo en el que la

coordinación jerárquica resulta normalmente disfuncional- depende la

calidad de las políticas públlcos'".

Finalmente, como nos recuerda Renate Mayntz, la propia palabra gobernanza

está experimentando una interesante evolución semántica: inicialmente

se utilizó como sinónimo de gobernación o proceso de gobernar a

través de las organizaciones gubernamentales. Pero -advierte- el campo

semántico de la palabra se ha ampliado con dos nuevas acepciones:

1) hoy se recurre a gobernanza, en primer lugar. para indicar «un nuevo estilo

de gobierno, distinto del modelo de control jerárquico y caracterizado

por un mayor grado de cooperación y por la interacción entre el Estado y

los actores no estatales al interior de redes decisionales mixtas entre lo público

y lo prívodo»: 2) pero, en segundo lugar, se está recurriendo a gobernanza

para indicar algo mucho más amplio: inicialmente desde la economía

de los costes de transacción, pero con mayor generalidad después, se

descubrieron formas de coordinación social diferentes no sólo de la jerar-

14 Véase el interesante trabajo de sistematización realizado por Bórzel(1998).

gobarna 167

Lo gobernanza hoy 7Otextos de referencia

quía, sino de los mercados, recurriéndose entonces a la expresión gobernanza

para designar toda forma de coordinación de las acciones de los individuos

y las organizaciones entendidas como formas primarias de la construcción

del orden social. Esta segunda acepción amplía de modo tal el

campo semántico que la gobernanza pierde pie en la teoría política para

convertirse en una teoría general de las dinámicas socíotes".

El concepto de gobernabilidad aunque a veces se usa como sinónimo de

gobérnanza, tiene una significación claramente diferente. Por gobernabilidad,

Kooiman entiende la cualidad conjunta de un sistema sociopolítico

para gobernarse a sí mismo en el contexto de. otros sistemas más amplios

de los que forma parte. Esta cualidad depende del ajuste efectivo y legítimo

entre las necesidades y las capacidades de gobernación. Este concepto

de gobernabilidad no contempla las necesidades como algo perteneciente

a la sociedad y las capacidades como algo perteneciente al

gobierno. En las sociedades interdependientes contemporáneas, las necesidades

y capacidades deben verse··también como interdependientes y,

por tanto, a la vez como políticas y sociales, públicas y privadas, referentes

al Estado y a la sociedad. La capacidad de gobernar de un sistema está

claramente conectada a sus procesos de governance y de gobernación.

Sin un ajuste efectivo y legítimo entre las necesidades y las capacidades no

puede existir gobernabilidad. Pero este ajuste depende de las estructuras

de governance y de los actores de gobernación. Lasnecesidades y las capacidades

se construyen socialmente y el resultado final depende de la estructura

institucional y de los actores.

Desde una perspectiva político-administrativa, la gobernabilidad es la cualidad

de un sistema social que deriva del hecho de que los actores estratégicos

del mismo -tales son sólo los que tienen recursos de poder para

hacer ingobernable el sistema- consienten en que la decisiones de autoridad

-incluida la resolución de conflictos entre los mismos- se adopten

conforme a reglas y procedimientos determinados -que pueden registrar

mayores o menores niveles de institucionalización-. No toda estructura de

gobernanza es capaz de producir gobernabilidad. Tampoco toda gobernabilidad

garantiza el desarrollo. El análisis de la gobernabilidad de un sistema

implica el de su gobernanza, es decir: el descubrimiento del mapa de

actores, sus expectativas, sus conflictos y las estructuras y procesos de su interacción.

Ese análisis nos descubre los equilibrios de poder y distributivos

subyacentes a las estructuras y procesos de gobernanza, asícomo los con-

15 «Puede suceder que al querer extender el paradigma para Incluir pari possu. es decir. en pie

de igualdad, las formas distinguibles de coordinación u ordenación social. se sobre-extendería.

haciéndole perder la necesaria atención selectiva, que es un prerrequisito de la creación de

teorías -como mínimo para las mentes humanas-o Encualquier caso, ya no se trataría de una

teoría de la gobernanza política. sino de una teoría mucho mós completa de las dinómicas sociales,

es decir. no con un nuevo paradigma teórico extendido, sinocon un paradigma completamente

nuevo» (Mayntz. 1998; véase en este libro, pp. 95-96).

168 goberna

JOAN PRATS CATALA. Modos de gobernación de los sociedades globales

flictos actuales y potenciales entre los actores estratégicos, incluidos los

ernerqentes'v.

El uso cretiente de la palabra gobernanza como distinta de gobernabilidad

ha llevado a la Real Academia Española yola Unión Europea, que sepamos

al menos, a proponer su traducción por gobernanza, un galicismo

medieval en desuso17. Cualquiera que sea la suerte de la traducción propuesta,

lo que se quiere significar es la diferencia conceptual entre gobernanza

y gobernabilidad, a pesar de la reconocida imprecisión del campo

semántico de ambas, cosa por lo demás nada extraña tratándose de conceptos

emergentes y abiertos.

5. GOBERNANZA y DEMOCRACIA: ALUMBRANDO PRINCIPIOS

DE BUENA GOBERNANZA

El reconocimiento de la necesidad de la gobernanza en todos los ámbitos

del actuar administrativo, en que la complejidad. diversidad, dinamismo e

interdependencia implicados por la definición y realización de los intereses

generales hacen que los modos de gobernación tradicionales de la burocracia

y la gerencia no resulten ni eficaces, ni eficientes, ni efectivos, ni legítimos,

no deja de plantear considerables problemas.

El primero y fundamental es el de la relación potencialmente conflictiva

entre democracia y gobernanza. Para que una estructura interactiva de

gobernanza sea democrática es preciso que el conjunto de intereses concernidos

por el proceso decisional se encuentren simétricamente representados

en el proceso decisional público de que se trate. Un mero partenariado

entre sector público y privado puede constituir gobernanza, pero no

será democrático sino en la medida en que los intereses sociales que se hallen

tengan oportunidad efectiva para organizarse, informarse y participar

en la interacción decisional. La gobernanza no es, pues, sólo ni lobby ni

participación. Estos conceptos pueden ser plenamente operativos en los

modos de gobernación representados por la burocracia y la gerencia,

pues por síno implican interacción decisional.

16 Un desarrollo más extenso del concepto de gobernabilidad puede verse en Prats(2004).

17 Losservicios de la Comisión Europea analizaron las diversas traducciones del término governance

a las ler)guas oficiales de la Unión Europea, sugiriendo el uso de la palabra «gobernanzo»

en español, hasta el punto de titular «UoroBlanco sobre la Gobernanza Europea»a un interesante

proyecto de revisión de las estructuras y procesos de la Comisión. Poco después, la propia

Real Academia Española de la Lengua ha tratado de cerrar el debate, optando en noviembre

de 200) por la acepción «gobernanza», aunque admitiendo el uso como sinónimo de gobernabilidad

(cfr. Departamento de Español al Día. RAE). Enbase a todo ello, el Diccionario de la Real

Academia de la Lengua ha Incluido una nueva definición de gobernanza (un viejo galicismo en

desuso) en suúltima edición, entendiéndola como «el arte o manera de gobernar que se propone

como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero. promoviendo

un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía».

goberna 169

Lo gobernonzo hoy 10textos de referencia

Si no se maneja un concepto exigente de democracia y se reduce éste,

por ejemplo, al concepto de poliarquía de Robert DahL el conflicto entre

gobernanza y democracia está servido. Si las estructuras de interacción

decisional características de la gobernanza permiten la exclusión o el ninguneo

de grupos de interés significativos, el riesgo de deslegitimación o

desafección democrática es muy elevado. Yel de inefectividad de la decisión

también, pues es bien sabido que los intereses difusos que no pueden

superar los costes de organización y participación ex ante pueden

hacerlo perfectamente ex post. actuando como veto players en el momento

de la ejecución de la decisión. Si la democracia tiene su fundamento

axiológico en el valor igual de toda vida humana, del que se deriva

el fundamento político del derecho a la igual participación en el

proceso político, cuando se rompe el mito de la exclusiva vinculación de

los representantes democráticos a los intereses generales y se reconoce la

necesidad de formular e implementar las decisiones públicas en redes de

interacción, el ideal democrático exige la inclusión simétrica en las mismas

de todos los intereses concernidos. Ello, sin duda, comporta nuevas

exigencias para las autoridades públicas en relación al fomento de la organización,

información y participación de aquellos intereses difusos que

soportan los mayores costes. Se abre asítodo un campo de acción gubernamental

a favor del fortalecimiento de las organizaciones autónomas de

la sociedad civil para su inclusión en las estructuras de gobernanza, lo que

incluye y supera a la vez el planteamiento tradicional de la participación

ciudadana.

El Libro Blanco de la Gobernanza Europea ha avanzado cinco principios

de una buena gobernanza: «apertura, participación, responsabilidad, eficacia

y coherencia. Cada uno de estos principios resulta esencial para la

instauración de una gobernanza más democrática. No sólo son la base de

la democracia y el Estado de Derecho de los Estados miembros, sino que

pueden aplicarse a todos los niveles de gobierno: mundial, europeo, nacionaL

regional y local... La aplicación de estos cinco principios refuerza a

su vez los de proporcionalidad y scbsknonedoo-".

No corresponde sino desarrollar aquí muy someramente los principios expresados.

No se olvide en todo caso que la gobernanza es hoy un concepto

que describe el movimiento o transición a un nuevo modo de gobernación,

la gobernanza, el alumbramiento de cuyos principios institucionales y

valorativos tomará su tiempo. Por lo demás, no habrá un modelo universal

de buena gobernanza. Podrá haber unos principios institucionales mínimos

o básicos como los que ha tratado de codificar la Comisión de la Unión

Europea, pero la diversidad de entornos decisionales modulará estos principios

y añadirá otros de manera muy difícil de predecir.

18 Comisión de las Comunidades Europeas, La Gobernanza Europea. Un Libro Blanco, Bruselas.

25 Julio 2001.

170 goberna

JOAN PRATS CATAlÁ. Modos de gobernacIÓn de las sociedades globales

Debemos reiterar un aspecto que nos parece clave: contra la opinión que

trata de diluir los gobiernos como un actor más en las estructuras de gobernonzo.

creemos que el principio democrático y de Estado de Derecho al

que Iq gobernanza debe servirexige el reconocimiento de un rol. unas formas

organizativas y de funcionamiento y una responsabilidad especial a

las Administraciones Públicas. Éstas son actores en estructuras de interdependencia,

pero no un actor más. No creemos en la gobernanza como

sustituto del gobierno, sino en la gobernanza con gobierno, como modalidad

de gobernación. La gobernanza no puede diluir, sino fortalecer y legitimar

la autoridad democrática. Para que ello sea así necesitaremos de un

Derecho administrativo renovado que, desde el reconocimiento de las

nuevas realidades y sus desaños, vaya estableciendo los principios institucionales

que nos permitan orientar la construcción y proceder a la valoración

de la gobernanza, que ya ha llegado para quedarse.

El concepto de gobernanza desarrollado desde la Comisión Europea no reduce

el papel de los gobiernos a un actor más en las redes o estructuras de

interdependencia en que la gobernanza consiste. Los gobiernos tienen

una legitimidad y una responsabilidad diferenciadas y reforzadas. La gobernanza

no quita nada al valor de la representación democrática, aunque

plantea condiciones más complejas para el ejercicio efectivo de la

autoridad. La gobernanza no elimina, sino que refuerza el papel de emprendedor,

facilitador, mediador, dirimidor de conflictos, negociador y formulador

de reglas que corresponde a los gobiernos: pero reconoce que algunas

de estas funciones pueden ser también ejercidas por otros actores

empresariales o sociales. Porencima del enjambre de opiniones doctrinales

propias de la etapa de nacimiento de un nuevo paradigma, la gobernanza

no elimina la necesidad de los gobiernos, aunque replantea sus roles,

formas organizativas y procedimentales, los instrumentos de gestión pública,

las competencias de los funcionarios y lbs capacidades de dirección

política de la Administración.

La gobernanza democrática implicará una estructura decisional y de implementación

en cuya construcción institucional pueden resultar de gran

utilidad los principios del republicanismo cívlco'", Para el republicanismo, la

libertad significa garantía institucional universalizada de no dominación arbitraria

por parte de otro. Como se reconoce también que las autoridades

públicas requieren crecientemente de poderes discrecionales que en sí

constituyen una amenaza para la libertad, se conjura esta amenaza con:

1) un diseño institucional de la toma de decisiones públicas que garantiza

su disputabilidad en foros deliberativos donde los diversos interesessociales

tienen oportunidad efectiva de dialogar, aun conflictivamente, y acabar

formando sus preferencias; 2) una combinación de sistemasde control externo

y social que exprese el principio republicano tradicional según el cual

19 Pettit (1997). pp. 248Yss.

goberna 171

Lo gobernanza hoy 10 textos de referencia

el precio de la libertad es la vigilancia eterna, y 3) una ciudadanía o civilidad

que participe en las decisiones públicas con vistas en su propio interés

y los intereses generales, en actitud de diálogo, a través de organizaciones

sociales diversas promotoras de intereses públicos y de confianza social generalizada.

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172 goberna

APUNTES PARA UNA TEORíA DEL GOBIERNO

MULTINIVEL EN EUROPA1

FRITZ W. SCHARPF

UNA EUROPA MULTINIVEL: MÚLTIPLES CONCEPTOS

La Unión Europea (UE) y sus Estadosmiembros se han convertido en un sistema

de gobierno multinivel cuyas características son poco comprendidas

tanto en los discursos políticos como en las polémicas académicas que vienen

determinadas por nuestra comprensión tradicional de la política nacional

y de las relaciones internacionales. En los debates públicos es frecuente

encontrar expectativas poco realistas -miedos o esperanzas- de

lo que las políticas públicas europeas pueden conseguir; junto con el desconocimiento

sobre lo que ya se ha conseguido y las polémicas en contra

del «déficit democrático» de las instituciones y de los procesos a través de

los que las políticas europeas tienen resultados. En otras palabras, existe

una conciencia poco realista de la dimensión y de las limitaciones tanto de

la capacidad institucional como de la legitimidad institucional de la forma

de gobierno europea.

No obstante, ése no es motivo para la condescendencia, ya que el actual estado

de la ciencia política no es mucho mejor. Es verdad que existenmuchas

explicaciones empíricas y sumamente conocedoras de las institucioneseuropeas

y del proceso político, pero cuando nos referimosa las explicaciones teóricas

y a las valoraciones normativas, seguimos encontrando controversias

no resueltas entre las aproximaciones «neoinstitucionalistas» y «realistas» o «supronoclonoles

» e «intergubernamentales» en los capítulos introductorios de

cada disertación. Una razón esque losinstrumentos conceptuales con losque

las subdisciplinas de la ciencia política sobre las relaciones internacionales y la

política comparada están afrontando el estudio de las institucioneseuropeas

no son apropiados para ocuparse de lasinteracciones multinivel.

Desde la perspectiva intergubernamental de la teoría de las relaciones internacionales,

que presume que losEstados-nación son teóricamente los úni-

1 Título original: -Notes Toward a Theory of Multilevel Governing in Europe., Scandinavian Politicoi

stuae« vol. 24. n.o 1 (2001). pp, 1-26.

Esteartículo es una versión extensa de la conferencia presentada con ocasión de la recepción

del Johan Skyfte Prize en Ciencia Política. el 30 de septiembre de 2000. en la Universidad de

Uppsala.

goberna 173

La gooernanza hoy. 10textos de te'etericio

cos actores relevantes, la UE aparece como un ejemplar del género «organización

internacional» -más institucionalizado-. Estas organizaciones son

creadas para servir a los objetivos de sus Estados miembros y, al hacerlo, sus

acciones están legitimadas por el acuerdo de los gobiernos miembros. A su

vez, estas acciones se explican por los intereses, los poderes de negociación

relativos y las estrategias de negociación de dichos gobiernos (Moravcsik,

1998; Garrett, 1992, 1995; Hoffmann, 1966, 1982). En otras palabras, el sistema

de gobierno multinivel de la Unión Europea se conceptualiza en un modelo

de relaciones intergubernamentales de nivel únic02,

Porel contrario, losque estudian la política comparada se dejan llevar por su

sesgo disciplinar al enfatizar las características «supronoclonotes» de la Unión

Europea y a analizar sus institucionesde gobierno como si fueran, o debieran

ser. una forma de gobierno parecida a los modelos de Estados-nación democráticos.

Porcierto, estos modelos difieren enormemente en sus características

normativas y descriptivas, al enfatizar tanto la rendición de cuentas a

través del sistema de partidos competitivo o consensual (Lijphart, 1999)

como la receptividad de lossistemas de intermediación de interesespluralisto.

corporativista o clientelista (Schmitter y Lehmbruch, 1979; LaPalombara,

1964; Truman, 1951). Sin embargo, en este caso el centro de atención está

en las interacciones entre un gobierno individual, autónomo y potencialmente

omnipotente y sus integrantes. Por lo tanto, los estudios normativos se

centrarán en las relaciones entre los actores del nivel europeo (esupronocional

») y los integrantes, enfatizando tanto la falta de rendición de cuentas

democrática (Greven, 2000) como la extstenclo (o viabilidad) de los mecanismos

institucionales que facilitan la receptividad a los interesesde los integrantes

(Abromeit, 1998; Eichner, 2000; Grande, 2000), mientras que la investigación

empírica se centrará tanto en los resultados de las elecciones

europeas y la influencia del Parlamento Europeo como en los canales para

la presión (lobby) satisfactoria a nivel europeo, la representación de los intereses

«difusos», el papel de la solución deliberativa de problemas en la «comitología

» europea y la inclusividad de las «redesde políticas» europeas en

que participan asociaciones empresariales, empresas multinacionales, grupos

de ecologistas y de consumidores y otras ONGs implicadas en procesos

de intermediación de intereses (Joerges y Vos, 1999; Joerges y Neyer. 1997;

Pollack, 1997; Kohler-Koch y Eising, 1999; Mazey y Richardson, 1993).

Hay que reconocer que nuestro conocimiento de las estructuras, los procesos

y los resultados de la integración europea con frecuencia avanzó gracias

a la buena investigación realizada por estas perspectivas rivales. Pero

las continuas controversias entre las perspectivas intergubernamentales y

supranacionales sugieren que este conocimiento debe ser conseguido a

2 EI.intergubernamentalismo liberal»de Moravcslk (1993, 1998), es cierto, también tiene un módulo

interno adjunto en el que las preferencias de los gobiernos nacionales están conformadas

por los Intereses de los principales grupos productores nacionales, que, sin embargo, no son

considerados actores con derecho propio a nivel europeo.

174 goberna

FRITZ W. SCHARPE Apuntes pora una teoría del gobierno multinivel en Europa

pesar de no corresponderse con sus asunciones paradigmáticas. Por eso, la

perspectiva intergubernamental de las relaciones internacionales se debe

llevar a los límites de su credibilidad cuando se le pide que explique los ámbitos

donde los actores supranacionales están autorizados a actuar contra

las preferencias manifiestas de los gobiernos miembros; cuando los Estados

miembros están sujetos cada vez más a restricciones europeas en el ejercicio

de sus propias competencias gubernamentales; donde las interacciones

entre sus ciudadanos y sus empresas están cada vez más reguladas por

las normas comunitarias, y donde se incrementa continuamente la variedad

de problemas para los que se buscan soluciones a nivel europeo (Eichner,

2000; Burley y Mattli, 1993;Pollock. 2000; Schmidt, 1998; Jachtenfuchs y

Kockler-Koch, 1996;Sandholtz y Stone Sweet, 1998).

Sinembargo, la perspectiva supranacional de las teorías de la política comparada

tampoco puede representar fácilmente a un sistema de gobierno

europeo en el que los Estados miembros siguen estando dotados de una

amplia variedad de competencias; en el que las limitadas competencias

de los actores supranacionales surgen de los acuerdos entre los Estados

miembros; en el que la legislación comunitaria depende principalmente del

acuerdo entre los gobiernos miembros, yen el que los Estados miembros se

encargan de la ejecución de las regulaciones comunitarias (Moravcsik,

1998). Los estudios que se aproximan a la UE desde una perspectiva comparativa-

federalista tampoco superan estas dificultades (Sbragia, 1992, 1993;

Scharpf, 1998;Schrnldt. 1999;Nicolaidis y Howse, forthcomíng; Wessels, 1990).

Mientras que esta perspectiva sugiere modelos que son capaces de representar

la coexistencia de, y la interacción entre, diferentes niveles de gobierno,

sigue sin encajar mucho en caso de asumir que el gobierno a nivel europeo

pudiera equipararse con la capacidad institucional y la legitimidad de

los gobiernos centrales en los Estados-nación federoles" -y si no se puede

hacer esta equiparación, los modelos federales también pierden buena

parte de su capacidad explicativa y predictiva-. Por razones opuestas,

esto también es cierto en aquellas perspectivas que equiparan a la UE con

modelos de «gobernanza confedero'» (Lister, 1996;Wallace, 1982)4.

3 La distorsión es más pronunciada si la perspectiva federal se define por referencia al modelo

de «separación» de la constitución de los EstadosUnidos.Pero incluso si se da cuenta de que las

instituciones europeas son estructuralmente simillaresal modelo alemán de federalismo de «decisión

conjunta» (Sbragia. 1992. 1993; SCharpf. 1998). los paralelismos confunden. Aunque la legislación

europea -como la legislación nacional más importante de Alemania- depende del

acuerdo de los gobiernos miembros, las características políticas de las interacciones verticales

difieren fundamentalmente. desde que la legitimidad democrática y los recursos de negociación

del gobierno nacional y el Parlamento en Alemania son mucho mayores que los de la

Comisión Europea y el Parlamento Europeo.

4 Usterreconoce como mucho: «Almismo tiempo, la Unión Europea, aun claramente en el amplio

grupo de las confederaciones. difiere en aspectos fundamentales de los modelos confederoles

anteriores. Tiene capacidades legislativas, ejecutivas. judiciales y financieras que no tenían

y que permite a susinstituciones operar de forma mucho más eficaz- (Uster, 1996. p. 107).

goberna 175

Lo gobernanza hoy 10 textos de referencia

Frente a estas dificultades paradigmáticas, algunos de los mejores trabajos

sobre Europa o son conscientemente ateóricos o persiguen estructurar la

investigación a través de una variedad de conceptos innovativos y metáforas

que caracterizan al sistema de gobierno europeo como un «condominio

», un «consorcio», una «fusión» de funciones de gobierno, una estructura

de «gobernanza en red» y otras expresiones parecidas (Morks, Hooghe

y Blank, 1996; Wessels, 1997; Kohler-Koch y Eising, 1999; Schmitter; 1996). En

general, estos conceptos tienen en cuenta la naturaleza multinivel de las

instituciones y de los procesos de gobierno europeos, pero también enfatizan

su singularidad y, por ello, tienen el efecto de crear un ámbito separado

y teóricamente distinto de «estudios sobre la comunidad europea». Sin

embargo, incluso en este ámbito se debe decir que muchas de estas nuevas

conceptualizaciones parecen caer como anillo al dedo, pero aún no

han encontrado una amplia acogida entre los expertos en Europa (Branch

y 0hrgaard, 1999; Sandholtz y Stone Sweet 1999), abandonados por los politólogos,

que están interesados en propuestas políticas de mayor aplicabilidad

general.

Éstaes una situación lamentable e innecesaria. Es lamentable porque tiende

a inmunizar a los estudios europeos frente a la crítica teórica de otros

círculos, mientras que priva a teorías de la ciencia política más generales

de los retos empíricos que surgen de la investigación centrada en Europa.

También parece innecesaria ya que, aun en el caso de que el sistema de

gobierno europeo fuera sui generis en el sentido de que no hay ninguna

otra constelación institucional exactamente igual a él, debería igualmente

ser posible analizar sus procesos institucionales y políticos con el uso de conceptos

y proposiciones de base teórica que también sean útiles en la política

comparada y las relaciones internacionales. Sin embargo, de lo que he

dicho hasta ahora también se podría mantener que la reintegración de los

estudios europeos en la corriente principal de la ciencia política no se puede

conseguir a través de conceptos holísticos que intentan equiparar la UE

con cualquiera de los macromodelos, razonablemente bien entendidos

pero internamente complejos, o con los modelos ideales que los politólogos

utilizan como una primera parte en la distinción entre sistemas políticos.

Sin duda alguna, la UE no es una democracia mayoritaria o consoclonol

pero tampoco sus estructuras y procesos de intermediación de intereses en

general son congruentes con los modelos ideales del pluralismo, el corporativismo

e incluso de la gobernanza de redes, ni sus estructuras y procesos

intergubernamentales generalmente se adaptan a los modelos legales de

la federación, la confederación o la organización internacional. En lugar

de ello, sugiero que deberíamos trabajar con una pluralidad de conceptos

de nivel inferior y más simples que describan diferentes modos de gobernar

en el sistema de gobierno europeo -que, sin embargo, deberían ser útiles

como módulos teóricos en los estudios del gobierno nacional o las relaciones

internacionales-. Los que discutiré aquí se centran en la relación verti-

176 goberna

FRITZ W.SCHARPE Apuntes poro uno teoría del gobierno multinivel en Europa

cal entre los niveles de gobierno europeo y nacional. Estáclaro que, con el

tiempo, podrían y deberían ser complementados con otros conceptos de

nivel inferior centrados en las estructuras y procesos de intermediación de

intereses y en las interacciones políticas entre los actores gubernamentales

en ambos niveles y en sus circunscripciones. En este artículo, sin embargo,

mi centro de atención serán las interacciones verticales entre los gobiernos,

que describiré -por orden de su creciente supranacionalismo- como métodos

de «regulación mutua», «negociaciones intergubernamentales»,

«toma de decisiones conjuntas» y «dirección [erórculco-".

Además, considero que se debería explicar la progresiva europeización de

las funciones de gobierno, haciendo referencia a las propuestas teóricas

que son útiles para describir y explicar cambios de funciones de gobierno

ascendentes similaresen naciones-Estado federales o, por esto, procesos similares

de unificación política que implican a noclones-Estodov. Por la misma

razón, considero importante que la capacidad institucional y la legitimidad

de un gobierno europeizado deberían ser evaluadas en referencia a

los mismos criterios normativos que generalmente usamos para la evaluación

de las instituciones de gobierno.

¿QUÉ COMPORTA LAEUROPEIZACiÓN?

Empiezo con una breve discusión de los objetivos políticos y las presiones

que explican la progresiva europeización de las funciones de gobierno

desde mediados de los cincuenta hasta la actualidad. Desde que la OTAN

se hizo cargo en la década de los cincuenta de los intereses de seguridad

en Europa? -dejando fuera a los rusos y a los alemanes por debajo-, el

motivo impulsor explícito de la integración europea fue económico -o,

para ser más precisos, los beneficios anticipados para los consumidores y

los productores que se consideraban asociados a la creación de unos mercados

europeos más amplios para los bienes y serviclos y el capital (Morovcsík.

1998)8.

5 Estos conceptos corresponden a los «modos de interacción» discutidos en SCharpf(1997). Sin

embargo. la lista no es completa ya que el modo de «voto mayoritario» no juega -y no puede

(Scharpf, 1999; Lord. 1998)- el mismo papel central legitimante en la forma de gobierno europeo

que hemos venido a asociar con la regla mayoritaria en los Estados-nación democráticos.

6 Para un intento temprano. y aun así convincente. de explicar la integración europea a través

de conceptos y proposiciones demandando aplicabilidad general a los procesos de «unificación

política». véase Elzionl(1965).

7 Estohabría facilitado, por otro lado, motivos muy poderosos para la federación (Rlker. 1964).

8 Estono se hace para negar el papel crucial que la Integración europea ha jugado para crear

condiciones donde, por primera vez en lo historio. lo guerra entre paíseseuropeos se ha convertido

en Impensable. Debido o que las fronteras económicos se han suprimido. mover las fronteros

políticas entre los Estadosmiembros ha dejado de serun objetivo nocional primordial.

goberna 177

La gobernanza hoy lO textos de referencia

Esta búsqueda de economías de escala no sólo ha conducido a la ampliación

geográfica de la Comunidad Económica de los seis a la presente

Unión de los quince y más. También explica el progreso de un área de libre

comercio a una unión aduanera y a un mercado común, eliminando las

barreras nacionales sin aranceles al comercio (Armstrong y Bulmer, 1998).

Además, siendo la única misión europea manifiesta, los objetivos económicos

se fueron radicalizando progresivamente -desplazándose de la

mera integración de mercados nacionales tal y como ocurrió en las economías

mixtas de los Estados miembros a una extensión activa y una perfección

de la competencia del mercado-o Así, se convirtió en una función del

gobierno europeo eliminar los subsidios nacionales, las prácticas de adquisición

pública y los «privilegios» de las empresas públicas, bienes públicos y

servicios públicos que pudieran ser construidos como distorsiones de los

mercados con competencia libre. Finalmente, con la misma lógica se pensó

que los costes de transacción impuestos por la existencia de múltiples

monedas y tasas de cambio variables debían ser eliminados con la creación

de una unión monetaria y una moneda común (Verdun, 1996, 2000;

Moravcsik, 1998, cap. 6).

Aquí no examinaré la validez teórica de estas propuestas o la magnitud

empírica de los beneficios económicos que pueden, de hecho, ser atribuidos

a las consecuciones de la integración del mercado en Europa (Kamppeter.

2000)9. Desde la perspectiva de la ciencia política, lo que interesa

mucho más son los efectos secundarios de este proceso. Al estarse realizando

los objetivos primarios de la integración del mercado, los Estados

miembros se encuentran expuestos a tal tipo de presiones políticas que, en

los Estados nacionales federales (que tienen mercados nacionales integrados,

para empezar), en todas partes han supuesto la progresiva centralización

de las funciones de un gobierno de «corrección del mercado» que

han afectado a los beneficios y los costes de producción y, por lo tanto, a

la posición competitiva de las regiones económicas subnacionales. Así,

prácticamente todos los Estados federales han regulado los principales aspectos

económicos de la seguridad en el trabajo, la protección ambiental,

el derecho del trabajo, las relaciones industriales y el Estado del bienestar a

nivel nacional.

En Europa, las mismas presiones se reflejan en los debates actuales sobre la

erosión de las capacidades nacionales de gobierno en los mercados europeos

integrados, en losque las empresas pueden ofrecer sus productos por

toda la UE; los consumidores seleccionarán bienes y servicios sin considerar

9 Estos beneficios económicos de la integración pueden existir. pero no es fócil demostrarlo empíricamente.

En las crisis macroeconómicas de los años setenta, los pequeños países europeos

que no eran miembros del Mercado Común (por ejemplo, Suecia. Austria o Suiza)tuvieron mejores

resultados que Dinamarca, los Países Bajoso Bélgica, y cuando se culminó el mercado único,

en 1992, los Estados miembros de la UE se vieron afectados por la recesión mós profunda

desde el fin de la guerra (SCharpt, 2(00).

178 goberna

FRITZ W. SCHARPE Apuntes poro uno teoría del gobierno Multinivel en Europo

su origen en la UE, y los propietarios del capital son libresde invertir y las empresas

son libresde establecer su producción en cualquier lugar a lo largo y

ancho del territorio de la UE. Entre los Estados miembros de la Unión Monetaria

Europea (UME), además, estas opciones de ubicación no están todavía

limitadas por los riesgosde los ajustesde las tasas de cambio.

Como consecuencia, los impactos de las políticas nacionales que afectan

a la demanda agregada o sectorial. la producción media o sectorial de los

costes y los beneficios después de impuestos ya no están limitados a la

economía nacional. Puede haber externalidades positivas, como cuando

la demanda adicional generada por un recorte de los impuestos sobre la

renta salga en masa hacia los paísesvecinos, o cuando un aumento de los

impuestos sobre los intereses del capital o los beneficios pueda desencadenar

fugas de capital hacia jurisdicciones con impuestos más bajos. Por la

misma razón, las externalidades negativas pueden ocurrir cuando una mayor

reducción de las contribuciones a la seguridad social de los empresarios

incremente el precio de la competitividad de los productos nacionales

a cuenta de los competidores en los mercados de productos europeos. o

cuando efectos similares se consigan por los recortes de los salarios de los

trabajadores o la desregulación de los mercados de trabajo. Es probable,

además, que estas externalidades económicas tengan repercusiones políticas,

como cuando los conductores de camiones alemanes estuvieron

obstruyendo las calles de Berlín en respuesta a las reducciones de los impuestos

del diésel en Francia y los Países Bajos. Enla medida en que los gobiernos

son conscientes y responden a estas interdependencias europeas

entre sus opciones políticas, es valioso decir que las funciones de gobierno

afectadas están, de hecho, siendo europeizadas.

MODOS DEEUROPEIZACiÓN

Sin embargo, supone una diferencia importante si la europeización es meramente

resultado de acciones estratégicas entre los gobiernos que son

conscientes de su interdependencia mutua -que describo como el modo

de «oíuste mutuoll- o si las funciones de gobierno europeizadas se llevan a

cabo en uno de losmodos de interacción institucionalizada -que yo distingo

entre modos de «negociaciones intergubernamentalesll, «decisiones

conluntos» y «centralización supronocionob-e-. A continuación me referiré a

las características y las consecuencias de estos modos, haciendo referencia

a dos criterios de evaluación, la capacidad institucional y la legitimidad

institucional, ambos entendidos en un sentido relacional. El primero se utiliza

para evaluar las reglas de decisión y las estructuras de incentivos de losmodos

de gobierno europeizados en rek:lción a la variedad específica de problemas

que se supone que serán resueltos a través de la europeización. De

modo parecido, el segundo criterio se utiliza para evaluar aquellas funciones

de gobierno europeizadas que están, de hecho, desempeñadas con

gobllrna 179

¡' .iÓ, " .,'

eficaCia a la vista de legitimizar argumentos que son generalmente considerados

pertinentes para la evaluación de las instituciones de gobierno a

nivel nacional (Lord. 19(8). Ambos criterios deberían y podrían estar más

elaborados (Scharpf. 1999, 2000). pero confío que el significado que se pretendía

dar quede suficiente claro en la siguiente discusión.

Ajuste mutuo

El modo por defecto de respuestas políticas europeizadas para incrementar

la interdependencia económica es «el ajuste mutuo». En este punto. los

gobiernos siguen adoptando sus propias políticas nacionales. pero lo hacen

como respuesta o anticipación a las opciones políticas de otros gobiernos.

Por lo tanto. estas interacciones estratégicas entre gobiernos pueden

ser analizadas como un juego no-cooperativo10, En teoría y en el

mundo real. hay una amplia variedad de posibles ámbitos de juego. En algunos

de ellos. los resultados esperados (o equilibrios) de la interacción estrotégica

son de mutuo beneficio (Genschel. 19(7): en otros. beneficiarán

o algunos portes a costa de las otras. e incluso en otros todas las partes

pueden verse perjudicados (Schorpt. 1997: Rapoport. Guyer y Gordon.

1976: Ropoport y Guyer. 1966). Por la misma razón. no puede haber una

opinión general sobre la eficacia de la solución de problemas del ajuste

mutuo en Europa.

Es cierto que los economistas que están impresionados con los beneficios

de la competencia del mercado atribuirían efectos de eficacia benéficos

no sólo o lo competencia entre partidos políticos. sino también a los órnottos

en los que el ajuste mutuo tuerza o los gobiernos nacionales a dedicarse

C1 odootor tormos de "competición de sistemas. (por ejemplo. competencia

de impuestos o competencia regulatoria) contra los otros (Slnn. 1993:

Vanl'l€rg y Kerber, 19(4) Sin embargo. no se pueden ignorar las diferencias

Importantes entre la competencia entre empresas (que presumiblemente

beneñcto a todos los consumidores). la competencia entre partidos políticos

(que beneficia a todos los votantes) y lo competencia por la ubicación

entre gobiernos territoriales. que tiende a beneficiar a las empresas con

movilidad. inversionistas y contribuyentes en detrimento de menos miembros

de las circunscripciones nacionales con menor movilidad. y que reduce

la capacidad de los gobiernos nocionales de llevar o cabo estas funciones

de corrección del mercado que. según lo teoría económica.

justifican el establecimiento de gobiernos en primera Instancia (SchOrp1.

1998: Slnn. 1994).

10 Como he seI"laIOdo en otro porte. incuo k;)s ómbifos dOnde k;)s gobiernos fTlGIomente <*Jstan

sus poIticos o ros cordciOneSeconOmicos ofect<xXIs por ros oPCiOneS poItIcos Intetdependientes

de otros QOblemO$ pueden úfMmente ser onoIttodos como Juegos no eooperottyos

(SchOrPf. 1997. pp. 107-112).

180 goberne

FRITZ W SCHARPF

Además. la teoría económica tiende a disminuir el efecto sobre la autodeterminación

democrática si la competencia de los sistemas pudiera irnpo

dir que los gobiernos adoptaran políticas que reflejasen los preferencias de

sus electorados. Por ejemplo. se puede pensar en lo situación en que se encontraron

los Estados americanos en las primeras décadas del siglo xx.

cuando incluso los gobiernos estatales «prooreststos» no pudieron adoptar

la legislación que limitaba el empleo de los niños por miedo o perder los

cuotas de mercado en el comercio interestotol' 1. Como el mercado interno

europeo está más cerca de completarse. estos mismos presiones por lo

competencia están ahora obligando a los Estados miembros en el sísterno

tributario. en la regulación de los relaciones de trabajo. en lo política SOCial,

en la regulaCión ambiental de los procesos de producción y en otras opciones

políticas de corrección del mercado (Schorpt, 1999). Estos restricclones

pueden no sólo reducir la eficacia de la solución de problemos de los

politicas nocionotes. sino que también afectan a su legitimidod mstitucíono:

al impedir la ooopción de políticas (de otro modo factibles) que respondan

a demandas manifiestas de los electorados nacionales (Schorpt. 2CXXJ).

En respuesta a estas fuertes restricciones. los Estados miembros han estado

intentando alejarse del modo de ajuste mutuo y controlar la competencia

de los SIstemasa través de la cooroíooctón o la centralización de las fUIIClo

nes de gobierno a nivel europeo. Sin embargo, en el Estooo-noclón democrático.

la política a nivel nacional tiende a tener lo mayor notobilida(j y los

procedimientos más transparentes para asegurar la rendición de cuentos

oernocrónco. Por lo tanto. un cambio de las funciones de gobierno de corrección

del mercado del nivel suonocronot al nacional está generalmente

asociado no sólo al aumento de la capacidad de solución de problemas.

sino también al aumento de la legitimidad democrática. Por el contrario,

ninguno de estos efectos está asegurado cuando las competencias se trosladan

del ruvet nacional al europeo. Además. en ambos aspectos hay dife·

rencias signifICativas entre los tres modos de funciones de gobierno europeo

as institucionalIZadas que estoy considerando aquí.

Negociaciones intergubemamentates

En el nivel m6s t:>ajo de institucionalízaciÓn. el gobierno europeizado funciona

en el modo de las -negociaciones IntergubernamentalesJl , En este punto.

las poIít1cas nocionales están coordínodos o estandariZadas por ocuerdos

a nivel europeo. pero los gobíernos nacionales mantienen todo el

control del proceso decisOrio; ninguno de ellos puede ser vinculado sin su

JI De hecho. lo legisb:jOn lObfe ellrcJbcljo infontl en los Estodos UnIdos (junto con 0110$ regulo,

dOneSde las condidonesde~lo segurtdod SOdaI Votros polMcos SOCIoles) tuvo que espemr

nosIo 10lt'l'\IOU:iOn def Nt1wt:Jea de 1937en el DeftK:ho consfttudOnOI crnencono. que

permItIO 8l1fCf ICeS (l( gobi8mO l'8d8rol 0dQpt0r f8O'AOdClf ... tlOClof lCJI8S unItotmes (SkoCpol

1qe7).

gob.,..n. 181

Lo goberncnzc hoy. 10textos de referenClo

propio consentimiento, y la transformación de los acuerdos en normas nacionales

y su implementación se mantienen totalmente bajo su control.

Esto es indudablemente cierto en el caso de las políticas que requieren revisiones

del tratado que deben ser ratificadas por todos los Estados miembros.

Aparte de esto, este modo se aplica al segundo y tercer pilares de la

«política exterior y de seguridad común» y la «cooperación policial y judicial

en materia penal», y también se aproxima a aquellas áreas políticas

del primer pilar donde el Consejo de Ministros aún debe decidir por unanimidad.

Puesto que todos los participantes tienen un veto, la legitimidad de las políticas

adoptadas puede ser indirectamente derivada de la legitimidad de

los gobiernos democráticamente responsables (Lord, 1998)12. Sin embargo,

por la misma razón, la capacidad de solución de problemas de las políticas

negociadas está estrictamente limitada a las soluciones que son preferibles

al statu qua desde la perspectiva de todos los gobiernos participantes. Si

estas soluciones no están disponibles, pagos extras y acuerdos globales

pueden aún facilitar el acuerdo, en circunstancias favorables (Scharpf,

1997, cap. 6). De forma más general, sin embargo, las soluciones serán bloqueadas

por los conflictos de interés principales -que es exactamente lo

que los gobiernos parece que quieren en el segundo y tercer pilares, donde

lostemas de soberanía son muy importantes.

Sin embargo, para la resolución de los problemas generados por la competencia

regulatoria y de impuestos en las economías europeas integradas, el

modo de las negociaciones intergubernamentales parece augurar poco

en todas las constelaciones donde las soluciones nacionales existentes difieren

significativamente de un país a otro o donde algunos países, en realidad,

se están beneficiando de la competencia. En caso de requerirse

pruebas, la historia interminable de los esfuerzospara armonizar los impuestos

sobre los intereses del capital o de los beneficios empresariales a través

de un acuerdo unánime debería ser suficiente.

Dirección jerárquica

Al discutir esta cuestión, nos centramos ahora en la «dirección jerárquica»,

el modo en el que las competencias están completamente centralizadas a

nivel europeo y ejercidas por octores supranacionales sin la participación

de los gobiernos de los Estados miembros. En los Estados-nación federales,

estas competencias centralizadas son generalmente desempeñadas por

12 Estrictamente hablando, esto es sóloverdad para el acuerdo inicial. Una vez se ha adoptado

una porrtica común, sólo puede cambiarse por un acuerdo Intergubernamental unónime. Por lo

tanto, los gobiernos particulares ya no pueden responder a las nuevas circunstancias o a las

cambiantes preferencias electorales (SCharpf, 1988).

182 goberna

FRITZ W.SCHARPF. Apuntes poro uno teoría del gobierno multinivel en Europa

mayorías en los parlamentos nacionales, el consejo de ministros y los primeros

ministros, cuya legitimidad está directamente derivada de la rendición

de cuentas electoral. En la Unión Europea, por el contrario, las funciones

que se realizan sin la participación de los gobiernos miembros se sacan de

la' influencia de los actores políticos democráticamente responsables. Estas

funciones están ejercidas por el Banco Central Europeo (BCE), por el Tribunal

de Justicia Europeo (TJE) Y por la Comisión Europea cuando actúa

como guardián del Tratado en los procedimientos de infracción contra los

gobiernos nacionales.

Puesto que estas funciones se ejercen sin la participación ni del Parlamento

Europeo ni de los gobiernos de los Estadosmiembros, su legitimidad depende

enteramente de la confianza común en la autoridad del Derecho y en

la capacidad de las autoridades profesionales para producir normas, valores

u objetivos compartidos (Mojone, 1989, 1996). Para el BCE, estos objetivos

fueron explícitamente y estrechamente definidos como compromiso

de estabilidad de los precios en el Tratado de Maastricht (ahora el artículo

105del Tratado de la CE), mientras que los poderes independientes de gobierno

del Tribunal de Justicia y de la Comisión se derivan de su responsabilidad

implícita para interpretar el Derecho del Tratado en el proceso de

aplicación en procedimientos legales específicos.

La legitimidad no democrática también juega un papel en los Estadosnación

democráticos, donde los tribunales constitucionales, bancos centrales

independientes o agencias regulatorias independientes están desempeñando

funciones de gobierno para las que, según se cree, están

mejor preparados que los gobiernos políticamente responsables. Sin embargo,

a nivel nacional, esta forma de legitimidad es intrínsecamente precaria

y podría quebrarse si los actores no responsables excedieran los límites

del «consenso permisivo» del que dependen los poderes de gobierno

(Bickel, 1962)-en cuyo caso las opciones políticas de los actores independientes,

o incluso su independencia institucional, serían susceptibles de ser

rectificadas por la acción legislativa o la enmienda constrtucloncl-e-". En la

Unión Europea, por el contrario, estas revocaciones serían mucho más díflciles

de conseguir. La independencia del Banco Central Europeo está protegida

por el Tratado de Maastricht a un nivel tal que excede la autonomía

institucional de cualquier Banco Central nacional (Elgie, 1998; Haan y Eijffinger,

2000), mientras que las decisiones basadas en el Tratado del Tribunal

de Justicia Europeo (TJE) sólo pueden ser anuladas por las revisionesdel Tratado,

que deben ser ratificadas por todos los Estadosmiembros. Además, el

TJE ha conseguido establecer las doctrinas del «efecto directo» y de la «su-

13 La cause célebre histórica es el court packing plan del presldente Roosevelt. de 1937. que

hizo que el Tribunal Supremo de los EstadosUnidos cambiase su línea de decisiones contrarias al

New Deal.sedebería señalar que la siempre famosa independencia del Banco Central alemón

nunca estuvo protegida contra la legislación ordinaria.

goberna 183

La gabernanza hoy. 10 textos de referencia

prernocío», a partir de las cuales el Derecho europeo puede invalidar no

sólo los actos del gobierno, sino también la legislación parlamentaria e incluso

las Constituciones de los Estados miembros (Weiler, 1982).

Entérminos de política sustantiva, las funciones de gobierno supranacionales

desempeñadas por el Tribunal y la Comisión han sido más eficaces en

áreas políticas donde la integración económica se podía promover mediante

la aplicación de prohibiciones bastante explícitas en los Tratados

contra las políticas nacionales que constituyen barreras a la libre movilidad

de bienes, servicios, capital y personas o distorsiones de la libre competencia.

Al interpretar estas normas de «integración negativa», la Comisión y el

Tribunal han ido, sin duda alguna, más allá del propósito original de las partes

negociadoras en las Conferencias de Messina y Roma (Scharpf, 1999,

pp. 54-62). Sin embargo, los gobiernos en general han seguido apoyando

el objetivo impulsor de la siempre creciente integración económica (Morovcsik.

1998). aunque la Cumbre de Ámsterdam trató de imponer algunos

límites respecto al alcance del Derecho comunitario de la competencia,

que, sin embargo, no han sido muy eficaces.

Por lo tanto, ¿cómo deberíamos juzgar la eficacia y la legitimidad de la solución

de problemas de las funciones de gobierno que han sido efectivamente

centralizadas? Por lo que se refiere a la eficacia en la consecución

de los objetivos asignados o libremente elegidos, el historial de las opciones

políticas jerárquicas adoptadas por la Comisión y el Tribunal es realmente

impresionante. Engeneral, los tribunales nacionales han aceptado la autoridad

del Tribunal de Justicia Europeo como el intérprete máximo del Derecho

europeo (Burley y Mattli, 1993), e incluso el Tribunal Constitucional alemán

ha renunciado finalmente a su reivindicación de actuar como tribunal

de última instancia cuando las libertades individuales se cuestionan 14.

Como consecuencia, el Derecho europeo se hace cumplir de forma rutinaria

en los casos y controversias habituales por los sistemas judiciales de los Estados

miembros. Además, este Derecho va más lejos que los Estados federales

ya establecidos como los Estados Unidos, Australia o Suiza, al eliminar

las barreras no-arancelarias al libre comercio y al libre movimiento. Aún más

significante es que el Derecho de la competencia europeo sea efectivo al

imponer unas restricciones más limitadas a los subsidios públicos concedidos

por los Estados miembros que las que los Estados federales están imponiendo

a los gobiernos subnacionales (Wolf, 2000; Zürn, 2000), y también

que esté imponiendo la competencia en los servicios y bienes públicos que,

en los Estados-naciones, habían estado exentos del derecho antimonopolio

y de la competencia en todas partes (Scharpf, 1999, caps. 2 y 3).

Enresumen. sihubiera que preocuparse, no es por la falta de eficacia de la

integración negativa. sino por el firme perfeccionismo con el que la Comi-

14 Bundesverfassungsgericht 2 BvL 1/97,6 de Juniode 2000.

184 goberna

FRITZ W. SCHARPF. Apuntes poro uno teoría del gobierno multinivel en Europa

sión y el Irlbunoll" persiguen al ideal de mercados altamenté competitivos.

Mucho más en esta línea se podría decir de la eficacia del Banco Central

Europeo al asegurar la estabilidad de precios entre los Estados miembros

de la UME. A pesar del descenso del tipo de cambio del euro (cuyo mantenimiento

no es un objetivo explícito asignado al BCE), el valor interno del

euro se ha mantenido increíblemente estable en comparación con las décadas

anteriores, e incluso en Alemania los temores casi-histéricos de

comerciar con el estable marco frente a un euro inflacionario parecen haber

amainado. Cuando se cuestiona la eficacia en la solución de problemas

de la política monetaria europea, sies que se cuestiona, las dudas surgen

principalmente en espacios donde (contrariamente al lenguaje

explícito del Tratado) la estabilidad de precios no se considera el único criterio

para el éxito.

Pero ¿qué hay de la legitimidad de las funciones de gobierno europeas

centralizadas? Aquí es remarcable que la preocupación por el déficit democrático

europeo raramente se ha dirigido hacia aquellas áreas de las

políticas públicas donde la Comisión y el Tribunal han ido avanzando en la

integración negativa sin la participación de los gobiernos nacionales ni del

Parlamento Europeo. Como estas políticas se han realizado en forma de

acciones legales, en general son aceptadas con el apoyo positivo o con el

respeto a regañadientes16 con el que los ganadores y los perdedores tienden

a responder a las decisiones del Tribunal a nivel nacional. En otras palabras,

las políticas supranacionales de creación de mercado se beneficiaron

no sólo de la ascendencia de las doctrinas neoliberales y del libre

comercio en la academia y los medios de comunicación, sino también del

respeto habitual hacia el «derecho» y del crédito de legitimidad concedido

a las interpretaciones judiciales en las democracias constitucionales de

los Estados miembros.

Esto no es siempre cierto, o tal vez no lo es aún, en el caso de la política

monetaria y del Banco Central Europeo -principalmente porque los Estados

miembros discreparon mucho sobre la medida en la que las opciones

monetarias y de política monetaria habían sido despolitizadas antes de la

creación de la UME-. En países como Alemania, donde la independencia

15 Éstaes. sinduda alguna. la perspectiva de los Lónderalemanes. que, en el período previo a

la Cumbre de Nilo. incluso amenazaron con bloquear la ampliación hacia el Esteal no estar

presente en las modificaciones del Tratado la protección de sus funciones de infraestructura

frente a las políticas europeas de la competencia.

16 Debe estar a punto de cambiar debido a que el carácter discrecional de las interpretaciones

extensivas del Derecho de la competencia europeo y sufalta de legitimación política son discutidos

públicamente por los actores políticos (sub)nacionales en los casos en losque las intervenciones

de la Comisión se oponen las políticas industriales, de infraestructura y culturales (sub)naclonales.

En Alemania, estas oposiciones hacen surgir demandas por diversos flancos de

reformas Institucionalesque Incrementen la rendición de cuentas democrática de la Comisión y

limitando el alcance de suscompetencias.

goberna 185

Lo gobernonzo hoV )Otextos de referencia

del Banco Central tiene larga tradición, la preocupación fue que el BCE sería

menos independiente que el Bundesbank, mientras que en Gran Bretaña,

Suecia, Dinamarca y algunos otros Estados miembros el tema crítico fue

precisamente la falta de responsabilidad política (Elgie, 1998). Sin embargo,

parece que el tema de la rendición de cuentas también surgió en forma

de gran preocupación respecto a la eficacia de la solución de problernos

de la UME (Gustavson, 2000). Esta preocupación destacaba

especialmente en países acostumbrados a depender de la devaluación

para solventar los problemas económicos y de empleo más importantes.

Por el contrario, los Estados miembros actuales habían sido parte del sistema

monetario europeo antes de unirse a la Unión Monetaria Europea y habían

aprendido a vivir con los límites de una política monetaria no acomodaticia

y de tasas de cambio casi fijas. Para ellos, por tanto, el cambio de

una política monetaria estricta definida por el Bundesbank con una visión

de las condiciones de la economía alemana a una política monetaria estricta

definida por el BCE con miras a las condiciones medias de Eurolandia

puede parecer más una promesa que una ornenozo"

La implicación es que para los modos de gobierno más centralizados y supranacionales

de la forma de gobierno multinivel europea, ni la eficacia

de la solución de problemas ni la legitimidad están seriamente cuestionadas.

Pero en comparación con la gran variedad de políticas públicas que

están en vigor a nivel nacional en las democracias capitalistas avanzadas,

el alcance del modo supranacional está básicamente restringido a la ejecución

de la creación de mercado de la «integración negativa» por la Comisión

y el Tribunal y al control de la moneda por el Banco Central Europeo.

No ha sido ni podría ser usado para conseguir la «integración positiva» de la

11 Un reto potencialmente más serio a la eficacia de la solución de problemas de la política

monetaria del Banco Central Europeo surge del hecho que la Unión Monetaria Europea no es

un «área de cambio óptima» y que las condiciones económicas y las fases de los ciclos de negocio

pueden diferir significativamente entre los Estados miembros. Desde que el BCE puede

responder únicamente a las condiciones medias, su política actual puede resultar o muy restrictiva

o muy amplia para laseconomías de cada uno de losEstadosmiembros. El último problema

lo está afrontando en la actualidad Irlanda, donde la inflación es dos veces más alta que la media

de la zona euro, con la consecuencia de que los tipos de interés nominal uniformes en la

zona euro se traducirán en tipos de interés reales negativos para losconsumidores y los inversoresen

Irlanda. Enestas condiciones. por lo menos no está determinado sise puede confiar en la

limitación sindical de los salarios para frustrar las presiones inflacionarias que han empeorado

por la inadaptada política monetaria europea (Hardiman. 2000).

Como las consecuencias económicas de la falta de adaptación entre la política uniforme del

BCE y las condiciones diversas de las economías nacionales deben ser tratadas con respuestas

políticas nacionales, la severidad de las limitaciones presupuestarias establecidas por el Tratado

de Maastrícht y el consiguiente Pacto de Estabilidad también pueden interferir con la solución

efectiva de problemas. Sinembargo, como parece que los países escandinavos han sido más

rápidos en elegir. hay una solución funcionalmente equivalente al déficit de gasto: Finlandia,

Suecia y Dinamarca han incrementado susuperávit presupuestario sustancialmente, que debería

permitirles responder con una expansión fiscal rotunda para los deterioros económicos futurossinviolar

ninguna de las limitaciones de la Unión Monetaria Europea.

186 goberna

FRllZW.SCHARPF. Apuntes poro uno teoría del gobierno multinivel en Europa

corrección de mercado por autorización jerárquica no-polltlco'", En lugar

de ello, las políticas que podrían ser eficaces para ocuparse de las consecuencícs

negativas de la competencia regulatoria y tributaria dependen

de las regulaciones políticas, las directivas y las decisiones que se pueden

adoptar sólo con la participación de los Estados miembros.

Decisiones conjuntas

El «modo de decisión conjunta» combina aspectos de las negociaciones

intergubernamentales y de la centralización supranacional. Se aplica a la

mayoría de las áreas políticas del primer pilar; que incluye tanto lascompetencias

relativas a la creación del mercado como las de corrección del

mercado de la Comunidad Europea. Aquí, la legislación europea generalmente

depende de iniciativas de la Comisión que deben ser adoptadas

(unánimemente o por mayoría cualificada) por el Consejo de Ministros y,

cada vez más, por el Parlamento Europeo. Las valoraciones de la capacidad

institucional y de la legitimidad de este modo varían considerablemente

en la literatura académica y en los debates políticos -lo que refleja

el hecho de que las opciones políticas dependen, al mismo tiempo, de los

recursos institucionales y de las estrategias de los actores supranacionales y

de la convergencia de preferencias entre los gobiernos nacionales-; ambas

variarán probablemente de un área política a otra.

Si los gobiernos miembros están unidos en su oposición a las iniciativas de la

Comisión, o si los intereses nacionales de mayor relevancia son fuertemente

divergentes, se bloquearán las soluciones europeas, sin reparar en la implicación

de la Comisión y el Parlamento. Sin embargo, el papel de los actores

supranacionales será importante en ámbitos donde los intereses nacionales

divergen pero no son muy destacados, o -más importante en la

teoría que en la práctica- en ámbitos donde los gobiernos miembros no

están de acuerdo sobre la sustancia de una solución europea pero seguirían

prefiriendo una solución común al statu quo.

En estas condiciones -que pueden ser representadas analíticamente por

un juego de la guerra de seX05-, las soluciones comunes podrían seguir

bloqueadas por la discusión intergubernamental sobre el contenido concreto

de las normas europeas. Sin embargo, es aquí donde el voto de la

mayoría cualificada debería ser más aceptable para los gobiernos. Por la

misma razón, es aquí donde la capacidad para la acción europea beneficiará

a la mayoría del monopolio de la Comisión en la definición de la

agenda, de los derechos de codecisión en expansión del Parlamento

18 Son excepciones las políticos de promoción de la igualdad de género en el trabajo y lo prevención

de lo discriminación contra los trabajadores mlgrantes: ambas pueden serderivadas directamente

del Tratado.

goberna 187

La gobernanzo hoy 10textos de referencia

(Tsebelis, 1994), de los buenos servlcíos de los representantes nacionales en

el COREPER (Lewis, 2000: Hayes-Renshaw y Wallace, 1997) y del trabajo de

los expertos nacionales europeizados en los cientos de comités que preparan,

o concretan, las directivas del Consejo (Joerges y Vos, 1999: Joerges y

Neyet 1997).

'Sin embargo, por la misma razón, la legitimidad institucional de los procedimientos

de decisión conjunta pierde su base intergubernamental. Por la

lógica de los Tratados originarios, la legislación europea estuvo ante todo

legitimada por el acuerdo de gobiernos nacionales democráticamente

responsables. Sin embargo, estas razones legitimantes están siendo debilitadas

cuanto más se enfatiza en la literatura el papel de los actores y de

los procedimientos supranacionales no responsables y más se percibe entre

los actores políticos y sus públicos. Si es cierto que los procedimientos

de infracción iniciados por la Comisión pueden obligar a los gobiernos nacionales

a cambiar sus posiciones sobre temas políticamente destacados

(Schmidt, 1998), que los representantes nacionales en el COREPER conspirarán

para bloquear la oposición nacional a los compromisos europeos

(Lewis, 2000) y que la comitología favorece acuerdos entre expertos nacionales

que están desconectados de las posiciones de sus gobiernos

(Joerges y Neyer, 1997), entonces el acuerdo formal de los gobiernos en el

Consejo ya no tendrá demasiada fuerza legitimante.

Como consecuencia de ello, en la literatura ha cambiado el centro de los

argumentos legitimantes. Lo que ahora se enfatiza es la transparencia del

proceso de decisión europeo a las demandas y el conocimiento de interesesplurales,

la flexibilidad de las «redes» europeas de intermediación de intereses

y las cualidades «deliberativas» de las interacciones en los comités

(Joerges y Vos, 1999; Morks. Hooghe y Blonk. 1996; Schmalz-Bruns, 1999;

Jachtenfuchs y Kockler-Koch. 1996; Kohler-Koch y Eising, 1999; Marks y

McAdam, 1996). Sinembargo, a pesar de la exactitud descriptiva de estas

consideraciones, su persuasión normativa debe apoyarse en la propuesta

de que la acomodación de los intereses especiales y la calidad sustantiva

de los estándares europeos debería ser un sustituto legitimante para la rendición

de cuentas democrática basada en las elecciones generales e

iguales y en los debates públicos. Pero como la eficacia de la política europea

con frecuencia se debe conseguir a través de «subterfugios» en procesos

que son completamente opacos al público (Héritier, 1999), no hay

ninguna seguridad de que todos los intereses afectados lleguen a ser conscientes

de lo que está sucediendo a nivel europeo19. Para los temas políticamente

destacados, en todo caso, es dificil ver cómo las redes informales

19 Demandas similaresde legitimidad fueron avanzadas por los teóricos del pluralismo americano

(latham, 1952;Truman. 1951).pero es de justicia advertir que fueron descartadas tanto en el

terreno empírico como normativo (lIndblom. 1977;Dahl. 1961. 1967;McConnell. 1966;Milis, 1956;

Oíson, 1965;Bachrach y Baratz, 1963).

188 goberna

FRITZ W. SCHARPF. Apuntes poro uno teoría del gobierno multinivel en Europa

de intermediación de intereses y los comités de expertos anónimos podrían

ser conslderodos sustitutos satisfactorios para la rendición de cuentas democrática

de los representantes cuyo mandato se deriva, directa o indirectamente,

de las elecciones generales basadas en la igualdad formal

de todos los ciudadanos (Greven, 2000; Weiler, 1999).

A la luz de estos problemas de legitimidad es quizá una buena noticia que

el éxito de la eficacia de los mecanismos supranacionales y la capacidad

de solución de problemas de la política europea (Eichner, 1997, 2000; PolIack,

1997) son considerablemente exageradas o, al menos, demasiado

generalizadas. Son realidad dentro de sus límites, pero su extensión empírica

está limitada a la variedad de áreas políticas en las que el conflicto sobre

los intereses nacionales divergentes está eclipsado por un interés común

o donde las decisiones tienden a tener poca relevancia política para

el público en general. Esto es así para las directivas sobre la construcción

del mercado que armonizan las regulaciones nacionales de los productos-?

y para otras pocas áreas políticas donde los intereses comunes son más

fuertes que los intereses divergentes (Scharpf, 1997, 1999).Pero donde no es

osí los gobiernos nacionales se mantienen plenamente capaces de bloquear

las decisiones europeas, incluso si la norma de decisión es la mayoría

cualificada, votando en el Consejo (Golub, 19960, 1996b).

Por lo tanto, desde el punto de vista de la legitimidad. todo parece estar

correcto. En el modo de decisión conjunta, la UE sólo puede ocuparse de

los problemas allí donde la acción europea tiene el apoyo de un amplio

consenso que incluye gobiernos nacionales democráticamente responsables,

un Parlamento Europeo directamente elegido y aquellos intereses

afectados (y organizados) que son capaces de influir en las funciones de

definición de la agenda de la Comisión. Donde este consenso existe, la legitimidad

de políticas así adoptadas no se cuestiona seriamente, incluso

aunque los procedimientos no conformen los modelos estándar de rendición

de cuentas en el Estado-nación. Donde no existe tal consenso, la acción

europea se bloquea y se deja que los problemas sean resueltos por los

gobiernos nacionales en instituciones y procedimientos con credenciales

democráticas presuntamente impecables. Pero no todo es correcto desde

la perspectiva de la solución de problemas si las políticas de creación del

mercado en las que Europa puede llegar a un acuerdo pueden perjudicar

a la copoctdcd de los gobiernos nacionales de adoptar aquellas políticas

de corrección del mercado en las que la UE no puede llegar a un acuerdo.

Desafortunadamente, esta laguna en la solución de problemas europeos

suele darse precisamente en aquellas áreas políticas en las que las funcio-

20 Cuando no es verdad -como en él caso de la BSE o los alimentos genéticamente modificados-,

los gobiernos nacionales tienden a tomar el control de nuevo. ya que son ellos,mós que

los expertos anónimos del Comité Veterinario de la Comisión, quienes deben afrontar la mayor

parte de las protestas políticas en casa.

goberna 189

Lo gotJernonzo hoy. ¡{] textos de referencia

nes de gobierno nocionales son más vulnerables o lo competencia de los

sistemas.

Uno rozón es que los ámbitos de lo competencia tributario y regulatoria no

, se parecen por lo general 01 juego de guerra de sexoso 01 dilema simétrico

del prisionero -en cuyo coso sería posible el acuerdo sobre normas comunes

regulando lo competencia-o Eh lo competencia sobre tributos, por

ejemplo, los países pequeños, de hecho, pueden incrementar sus ingresos

mediante unos recortes tributarios que los países grandes no podrían corresponder

sin incurrir en pérdidas masivos de ingresos (Dehejia y GenscheL

1999). Asimetríassimilares pueden favorecer lo desregulación de lo competencia

en otros áreas políticos. En esos ámbitos, los ganadores claramente

no están interesados en que los normas comunes europeos dejen de armonizar

sus ventajas competitivos. Pero incluso ante lo ausencia de asimetrías

ganador-perdedor, losconflictos que surgen de los notables diferencias políticos

entre los Estados miembros por lo que se refiere 01 desarrollo económico,

los herencias políticos, los estructuras institucionales o los preferencias

ideológicos pueden impedir lo armonización.

Así. los regulaciones ambientales considerados necesarios en Dinamarca,

Alemania o los Países Bajos puede simplemente que no se los puedan permitir

Estadosmiembros menos ricos como Grecia, España o Portugal, dejando

aporte o los paísesde lo ampliación hacia el Este. Posaría lo mismo si lo

UE trotase de estandarizar lo provisión de transferencias sociales y de servicios

públicos sociales 01 nivel que se considero apropiado en los países escandinavos.

Si esto fuero todo, tal vez sería posible llegar o un acuerdo respecto

o estándares relativos que reflejasen estos diferencias en lo

posibilidad de hacer frente o los gastos de los Estados miembros en diferentes

niveles de desarrollo. Aun así, paísescomo Gran Bretaña y de uno riqueza

similar podrían seguir sin estar de acuerdo sobre soluciones europeos de

bienestar comunes.

Lo rozón es que los Estadosdel bienestar europeos han venido o definir ampliamente

los diferentes líneas divisorios entre los funciones que se supone

que desempeño el Estado y aquellos que se dejan o lo provisión privado,

yo seo lo familia o el mercado. Todos ellos proporcionan asistencia social a

los necesitados, pero en Escandinavia y en la Europa continental el Estado

también proporciono un seguro social relacionado con el sueldo, es decir,

aseguro lo medio de ingresos familiares estándar para vivir en caso de

paro, enfermedad e invalidez y en la vejez. Por el contrario, en Gran Bretaña

y otros Estados del bienestar anglosajones, los trabajadores con ingresos

medios o más altos confían en las prestaciones privados para estas eventualidades.

Además, sólo los Estados del bienestar escandinavos facilitan

servicios sociales universales y de alto calidad, liberando a esposas y madres

de las obligaciones familiares, a la vez que el sector público facilita

empleos que han incrementado la participación femenina en el mercado

190 goberna

FRITZW. SCHARPE Apuntes poro uno teoríodel gobierno multinivel en Europa

de trabajo a niveles récord. Por el contrario, en los países continentales y

anglosajones, estos servlclos se dejan para ser provistos por la familia o por

el mercado (Scharpf, 2000). Diferencias de importancia similar también son

propias de las instituciones de relaciones industriales de los Estados miembros

de la UE (Crouch, 1993; Ebbinghaus y Visser; 2000).

Estas diferencias estructurales no son únicamente de naturaleza técnica,

sino que tienen una alta relevancia política. Corresponden a aspiraciones

fundamentalmente distintas que, en líneas generales, pueden ser equiparadas

con el dominio histórico de los partidos políticos y teorías sociales «liberales

», «demócrata-cristianos» y «socialdemócratas» (Esping-Andersen,

1990). Lo que tal vez es más importante, además, es que los ciudadanos de

todos los países han basado sus planes de vida en la continuación de los

modelos existentes, y cualquier intento de reemplazarlos con soluciones europeas

cualitativamente diferentes supondría una fuerte oposición. Losvotantes

escandinavos se opondrían al desmantelamiento de su Estado del

bienestar pleno tanto como los votantes británicos rechazarían aceptar el

incremento de los impuestos que sería necesario para financiar el modelo

escandinavo, y ambos rechazarían el modelo alemán de relaciones industriales

firmemente reguladas y la codeterminación. En pocas palabras, no

hay ningún «modelo social europeo» en el que podría converger la armonización

(Ferrera, Hemerijck y Rhodes, 2000).

Por lo tanto, en el modelo de decisión conjunta, los gobiernos nacionales,

responsables ante sus electorados, probablemente no podrían llegar a un

acuerdo con referencia a las soluciones europeas comunes para las funciones

centrales del Estado del bienestar. Esto no supone impedir la adopción

de unos estándares europeos mínimos sobre los derechos sociales y de

los trabajadores tanto a través de directivas del Consejo como a través de

acuerdos alcanzados en el «diálogo social» o de las organizaciones de máximo

nivel del capital y el trabajo (Falkner; 1998; Leibfried y Pierson, 1995).

Pero como estos estándares deben ser aceptables para todos los Estados

miembros, no pueden ser económicamente viables sólo en los Estados

miembros menos ricos, sino que deben ser compatibles con las relaciones

industriales y las instituciones del Estado del bienestar existentes. Por lo tanto,

no sorprende que sólo las regulaciones muy poco exigentes hayan consequldosuoeror

este test dual (Falkner; 1998; Streeck, 1997; Leibfried y Pierson,

1995; Streck, 1995), lo que también implica que mientras que pueden

ser útiles para elevar los niveles mínimos de protección social en los países

anglosajones y del Sur; no harán mucho para aligerar las presiones competitivas

sobre los Estados del bienestar continentales y escandinavos más

avanzados.

goberna 191

La gobernanza hoy. 7Otextos de teieteocio

¿OTRAS OPCIONES?

Por lo tanto, en las condiciones actuales, la política social europea puede

intervenir (en el modo de dirección jerárquica) contra las normas y prácticas

nacionales discriminatorias que afectan a los trabajadores inmigrantes

yola igualdad de género, y adoptar una legislación (en el modo de decisión

conjunta) asegurando los estándares mínimos de protección social

que no ponen en duda ni la capacidad para pagar ni el núcleo de las instituciones

de los Estadosmiembros. Las reformas institucionales tampoco podrían

cambiar mucho en este aspecto. Dada la alta relevancia política de

las instituciones nacionales del Estado del bienestar, los gobiernos deben

resistir todas las propuestas por las que las diferencias podrían dejar de estar

armonizadas a través de decisiones mayoritarias en el Consejo y el Parlamento

Europeo. En general, el asunto se puede formular de la siguiente

forma: la Unión Europea no es, y no puede convertirse en breve, una democracia

mayoritaria (Scharpf, 1999; Lord, 1998; Greven, 2000) y su legitimidad

institucional no puede mantener políticas que violen el consenso permisivo

de los electorados de los países miembros.

Sin embargo, por la misma razón, la capacidad de solución de problemas

de la Unión Europea debe seguir siendo limitada. Fue y es suficiente para

crear y regular el mayor mercado europeo, pero es insuficiente para europeizar

aquellas funciones de gobierno de corrección del mercado que, a

nivel de los Estados miembros, son más vulnerables a las presiones de la

competencia económica. Por lo tanto, los Estados miembros deben continuar

enfrentándose a esas presiones en el modo de ajuste mutuo. Lo que

esto supone para la supervivencia de los Estados del bienestar europeos

más avanzados es el objeto de las controversias que están surgiendo en

los debates públicos y en los análisis académicos, que no puedo analizar

aquí (Scharpf, 2000). No hay duda de que la globalización económica y,

sobre todo, la integración económica europea y la UME han privado a los

decisores políticos nacionales de muchas de las opciones políticas que

podían emplear y empleaban en décadas anteriores para conseguir y defender

el pleno empleo y niveles altos de protección social. Además, la

competencia intensa en los mercados internacionales de productos y el

aumento de la movilidad del capital están ejerciendo presiones para reducir

los sueldos, así como los impuestos y las regulaciones que incrementarían

los costes de producción unitarios o reducirían los beneficios después

de impuestos. Los gobiernos y los sindicatos que ignoren estas

presiones internacionales pagarán por ello en términos de un menor crecimiento

económico y una pérdida de empleos. A su vez, los gobiernos nacionales

han perdido el control sobre los tipos de interés y de cambio en la

UME, los déficit públicos están limitados por las reglas del Pacto de Estabilidad

y por la respuesta anticipada de los mercados internacionales de capital.

y los subsidios estatales están controlados por el Derecho europeo

de la competencia.

192 goberna

FRITZ W.SCHÁRPE Apuntes poro uno teoría del gobierno multinivel en Europa

Sin embargo, las restricciones son sólo eso. No descartan opciones estratégicas

y no determinan resultados. Hay como mínimo algunos países europeos

-por ejemplo, Dinamarca entre los Estados del bienestar escandinavos,

los Paísés Bajos entre los Estados del grupo continental y Portugal en el

Sur- que han encontrado maneras de conseguir o mantener una alta viabilidad

económica internacional sin abandonar sus aspiraciones de empleo

y de bienestar o recurrir a políticas de estrategias de empobrecer al

vecino que -como la devaluación- sólo podrían funcionar si los otros no

jugaran al mismo palo (Perrero. Hemerijck y Rhodes, 2000; Scharpf, 2000).

Pero no todos los Estados nacionales del bienestar se han mantenido viables

económicamente y muchos de ellos están luchando con conflictos

políticos negativos por los recortes de impuestos, la racionalización de gastos

sociales y la desregulación del empleo.

Ante estas condiciones, hay motivos para preguntar si la Unión Europea

-que generó estos problemas a los Estados miembros sin ser capaz de solucionarlos

directamente- podría, sin embargo, jugar un papel positivo facilitando

estrategias satisfactorias para conseguir su resolución a nivel estatal.

En trabajos previos (Scharpf, 1999, cap. 5) he discutido estas dos

soluciones: la formulación y ejecución de normas de competencia regulatoria

y tributaria desleal por la Comisión y el Tribunal, y lo que he denominado

«coordinación subeuropeo», Mientras tanto, la primera de estas sugerencias

parece haberse convertido en una posibilidad real tras el reciente

anuncio del Comisario Monti de que en lo sucesivo examinaría las reducciones

selectivas de tributos bajo las reglas aplicables a las distorsiones de

la competencia a través de los subsidios estatales.

La segunda sugerencia podría tener alguna posibilidad si la Conferencia Intergubernamental

actual liberalizase realmente las prestaciones de una

«cooperación más cercana», como aparece en el Título VII del Tratado de

la Unión Europea. Ental caso, podría llegar a ser posible que grupos de países

que tienen similares instituciones del Estado del bienestar y que están

haciendo frente a problemas similares podrían usar la maquinaria de la

Unión Europea y los servicios de la Comisión para armonizar sus políticas sociales.

Desafortunadamente, sin embargo, la discusión reciente ha hecho

resurgir el fantasma de una vanguardia de Estados miembros que avanzan

hacia la integración política, dejando atrás a otros en un estatus de segunda

clase. Dadas las décadas de desacuerdos y aprensiones asociados a

las propuestas de «integración diferenciada» en una «Europa de geometría

variable», una «Europa de varias velocidades», una «Europa de dos niveles»,

una «Europa Ó la cotte». una «Europa con círculos concéntricos» o un «núcleo

europeo» (Ehlermann, 1984, 1998; Walker. 1998: Búrcan y Scott, 2000:

Glerink, 1997), hay pocas esperanzas en este momento (octubre 2000) de

que las normas extremadamente restrictivas adoptadas en la Cumbre de

Ámsterdam sean considerablemente liberalizadas en la próxima Cumbre

de Nlza.

goberna 193

La gobernanza hoy 10textos de referencia

Pero incluso si la armonización selectiva estuviera fuera del alcance, las

oportunidades para coordinar los esfuerzos de reforma pueden ser también

facilitadas por los procedimientos de «coordinación abierta» que fueron

introducidos en el nuevo Título sobre «Empleo» del Tratado de la CEde

Ámsterdam. y que la Cumbre de Lisboa (23-24 de marzo de 2000) decidió

aplicar también al campo de la política social. Entérminos de los conceptos

usados aquí, la coordinación abierta podría situarse en algún lugar entre

el modo de «negociaciones intergubernamentales» y el modo de

«ocuerdo mutuo». Se parece al acuerdo mutuo en la medida en que las

competencias de gobierno se mantienen enteramente en el nivel nacional

y siguen siendo ejercidas por los gobiernos nacionales, que se mantienen

totalmente responsables de sus opciones políticas ante sus electores. En

otras palabras, aquí no hay problemas de déficit democrático. Sin embargo,

a su vez, las opciones de política nacional no deben ser ejercidas de

forma aislada. Sabiendo que la promoción del empleo es «un asunto de interés

común», los gobiernos han aceptado el compromiso de «coordinar

sus acciones en este sentido dentro del Consejo» (art. 126-11). Con este objetivo,

el Consejo cuando actúe sobre una propuesta de la Comisión adoptará

unas directrices anuales para la acción nacional, los Estadosmiembros

presentarán informes anuales sobre las acciones realizadas para implementar

estas directrices y éstos serán evaluados por un comité de alto nivel

permanente de funcionarios nacionales y por la Comisión, que puede luego

proponer recomendaciones al Consejo.

Estas normas tienen en cuenta los procesos multinivel y recursivos de los

análisis conjuntos de problemas y fijación de objetivos, autocompromiso y

autoevaluación, combinado con el control común y las capacidades centrales

de establecimiento de normas. Tales acuerdos parecen convincentes

si se asume que los Estadosmiembros se ven persiguiendo objetivos paralelos

más que conflictivos, pero también prefieren seguir librespara definir

y adoptar sus propias medidas para alcanzar estos objetivos -presumiblemente

porque las condiciones nacionales son tan diferentes o políticamente

relevantes que las soluciones uniformes no pueden ser efectivas o políticamente

aceptables-. Dado que el artículo 129excluye explícitamente la

«armonización de las normas y las regulaciones de los Estados miembros»

del conjunto de medidas que el Consejo pueda adoptar, los esfuerzosconsiderables

requeridos por los procedimientos detallados de coordinación

abierta pueden entonces serjustificados por la posibilidad que el control, el

establecimiento de normas y revisión referenclodo puedan incrementar la

eficacia del empleo nacional y las políticas sociales (Ferrera, Hemerijck y

Rhodes, 2000, cap. 4).

A nivel teórico, esto no es inverosímil(Sabel, 1995). Sinembargo, la cuestión

es si estas promesas de «aprendizaje político» pueden ser realizadas totalmente

bajo las condiciones heterogéneas que dan lugar a los problemas

de empleo y políticas sociales, así como las opciones políticas de 105 Esta-

194 gobel"'na

FRITZ W.SCHARPE Apuntes pora una teoría del gobierno multinivel en Europa

dos miembros de la UE21. Con referencia a lo dicho anteriormente, seguiría

que la «coordinación abierta» será más efectiva si las aspiraciones de criterios

de actuación a lo largo y ancho de Europa son moderadas por el reconocimiento

que los Estados miembros pueden diferir legítimamente no sólo

en los instrumentos políticos que utilizan, sino también en los objetivos que

procuran lograr y en los problemas con los que deben enfrentarse. En tal

caso, las ganancias potenciales de la coordinación y de aprendizaje político

serán mayores cuantos más países con instituciones y legados políticos

similares se animen a cooperar y a centrarse en sus problemas específicos y

las soluciones potenciales para ellos.

En este momento, es demasiado pronto para decir si estos esfuerzos se

mantendrán en el nivel de las políticas simbólicas y las relaciones públicas o

tendrán efectos reales en las políticas noctonotes'". Sin embargo, la «coordinación

abierta» parece ser una suma potencialmente valiosa para el

conjunto de modos de gobierno institucionalizados que están a disposición

de la forma de gobierno de Europa. En comparación con el acuerdo mutuo,

podría sinembargo dar garantías contra las carreras no intencionadas

hacia el fondo bajo unas condiciones de competición de sistemas. Si los

gobiernos nacionales lo tomasen en serio, podría convertirse en una respuesta

europea importante a las presiones de los Estados del bienestar nacionales

provocadas por la integración económica europea.

Para concluir: la forma de gobierno europea es una configuración institucional

multinivel compleja que no puede ser representada adecuadamente

por los modelos teóricos que se utilizan generalmente en las relaciones

internacionales o la política comparada. Peor aún, su complejidad tamo

bién parece enfrentarse a los esfuerzosbasados en los conceptos holísticos.

Este artículo sugiere que estas dificultades podrían ser superadas con un

enfoque modular utilizando una pluralidad de conceptos más simples representando

diferentes modos de interacción multinivel que son c.aracterís-

21 Parece importante que las guías de empleo propuestas por la Comisión y adoptadas por el

Consejo de Luxemburgo de 1998 y los años siguientes parecen diseñadas cuidadosamente

para evitar todos los temas en los que las diferencias existentes entre los legados políticos y las

estructuras institucionales de los Estadosmiembros deben ser altamente destacadas. centrándose

en cambio en objetivos institucionales centroles como «mejorar la empleabilidad», «desarrollar

la capacidad emprendedora», «alentar la adaptabilidad» e «fortalecer las políticas para

igualar las oportunidades» (Consejo de 21 de noviembre de 1997). En Lisboa, los objetivos de

empleo fueron corregidos para incluir «formación continuada» e «incrementar el empleo en los

servícíos». y se extendió una coordinación abierta para cubrir también los objetivos de «modernizar

la protección social» y «promocionar la inclusión social».

22 Como se han adoptado directivas no vinculantes a nivel europeo, los actores que están a

cargo de las opciones políticas nacionales pueden fallar al no involucrarse activamente en los

ejercicios de coordinación. En este caso, el peligro es que los «Planes de Acción Nacionales»

vuelvan simplemente a establecer lo que los gobiernos están haciendo de cualquier modo que

el efecto de aprendizaje de las deliberaciones a nivel europeo puedan beneficiar únicamente

a loscargos de coordinación internacionales que carecen de poder a nivel Interno.

goberna 195

La gobernanza hoy. 10textos de tetetericio

ticos de subconjuntos de procesos políticos europeos. He escogido mostrar

que estos modos existen y que tienen implicaciones específicas para la capacidad

institucional y la legitimidad de las funciones de gobierno europeas.

Mi demanda adicional (que no ha sido desarrollada aquí) es que las

mismas herramientas conceptuales deberían ser útiles para el análisis de

instituciones de elaboración de políticas subnacionales, nacionales, transnacionales

y supranacionales.

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goberna 201

 

; UN DER~CHO ADMINISTRATIVO SIN LIMITES:

REFLEXIONES SOBRE EL GOBIERNO

Y LA GOBERNANZA1

MARTlN SHAPIRO

El Derecho administrativo tal como se ha entendido históricamente presupone

la existencia de algo llamado Administración. El administrador y/o la

agencia u organización administrativa existen como una realidad cerrada.

El Derecho administrativo prescribe la conducta en el seno de las organizaciones

administrativas: de hecho, define las relaciones entre los que están

en el interior de la Administración y losque están fuera de ella. En el exterior

de la Administración se encuentran tanto legisladores, que aprueban leyes

y regulaciones que deben ser fielmente aplicadas por los administradores,

como ciudadanos, a quienes los administradores deben garantizar una actuación

de forma legalmente correcta tanto desde el punto de vista procedimental

como sustantivo.

A un nivel más general, las teorías política y de la organización que informan

nuestro Derecho administrativo tradicionalmente han visto la Adminis-

- tración Pública como un conjunto de organizaciones limitadas en cuyo interior

las decisiones se toman colectivamente. Según esta visión, estos

«órganos de la Administración Pública» están coordinados entre ellos, subordinados

a la autoridad política y obligados a respetar a los individuos e

interesesdel exterior a losque regulan y sirven.

Sin embargo, en la literatura actual de la ciencia política y de la Administración

Pública el término «gobernanza» está reemplazando al término

«gobierno»2. Este cambio terminológico anuncia una erosión significativa

de los límitesque separan lo que está dentro del gobierno y su Administración

y lo que está fuera. Para asegurarse, los gobiernos y sus Administraciones

Públicas siguen tomando decisiones colectivas, pero ahora todo el

mundo, o al menos potencialmente todo el mundo, es visto como participante

en el proceso colectivo de toma de decisiones.

Hoy en día, los cargos públicos electos y los no electos, las organizaciones

no gubernamentales, los partidos políticos, los grupos de interés, los em-

1 Titulooriginal:«Admlnlstratlve Law Unbounded: Reflections on Government and Governance»,

Indiana Journal ot Global Legal Studles. vol. 8 (2001), pp. 369-377.

2 Véanse, por ejemplo, Plerre (2OOO)y Kohler-Koch y Elslng (1999).

goberna 203

La gobernanza ha'! 10 textos de referencia

prendedores políticos,'ros «comunidades eplstérnlcos» y las «redes» son actores

relevantes en los procesos de toma de decisiones que la acción gubernamental

lleva a cabo. El proceso de toma de decisiones ya no es visto

como un proceso en el que la actividad privada está cerca de la toma de

decisiones gubernamentales o procura influir en las decisiones gubernamentales.

Más bien, la distinción entre gubernamental y no-gubernamental

se ho difuminado, ya que el proceso real de toma de decisiones ahora

continuamente implica y combina a actores públicos y prlvodos-.

En las investigaciones previas sobre el papel que determinados profesionales

históricamente han jugado en las organizaciones administrativas ya se

anticiparon algunas preocupaciones actuales en relación con la toma de

decisiones administrativas. Por ejemplo, un funcionario ingeniero que participaba

en una decisión gubernamental sobre el diseño de un nuevo puente,

sencillamente no podía anteponer consideraciones de ingeniería en

contra de intereses de placer. estéticos o financieros. No podía autorizar un

diseño que no cumpliese unos requisitosmínimos de ingeniería aceptables,

independientemente de otras consideraciones. El ingeniero no podía hacerlo

precisamente porque era ingeniero y, por lo tanto, estaba obligado

por las normas profesionales y las expectativas.

Cuando las elecciones del que toma decisiones gubernamentales están limitadas

por las normas profesionales externas aparecen varias consecuencias

ligadas. Tal vez, la consecuencia más significativa es que la decisión

gubernamental crucial no la toma ni un funcionario público ni una persona

u organización no gubernamental, sino unas prácticas colectivas de una

profesión -es decir, un grupo de personas definido por estar en posesión

de un determinado conocimiento-o Además, la decisión en su esencia

puede no ser objetiva, neutral o correcta. Por ejemplo, un estándar mínimo

sobre puentes se obtiene de las tablas de carga y otros instrumentos profesionales

que reflejan un nivel de riesgo aceptable arbitrariamente escogido.

El nivel de riesgo, a su vez, descansa en un equilibrio arbitrariamente

obtenido entre costes marginales y riesgos marginales. Además, todas estas

elecciones de ingeniería cambian en el tiempo. De este modo, los ingenieros

están éticamente obligados no tanto a exigir un puente totalmente

seguro como uno que no exceda un nivel aceptable de riesgo definido por

losestándares de ingeniería actuales, pero cambiantes.

La transferencia de la autoridad para tomar decisiones gubernamentales a

actores externos se da a lo largo de una línea continua. Aunque esta transferencia

resulta evidente incluso cuando el profesional que toma la decisión

es un empleado público, es mucho más clara y más directa cuando el

profesional está asesorado por un comité de profesionales no guberna-

3 Véanse. por ejemplo. Plerre (2000). Kohler-Koch y Elslng(1999). Dowdlng (1995). Warlelg (2000)

y Haos (1992).

204 goberna

MARTINSHAPIRO. Un Derecho administrativo sin límites

mentales. Y lo es mucho más, lógicamente, cuando el poder último para

tomar la decisión está totalmente transferido a dicho comité. Así, si un departamento

de carreteras normalmente solicita a empresas privadas que

sometan los diseños de puentes a un comité de diseño compuesto por profesionales

que no están contratados por el gobierno, y el deportornento

acepta cualquier diseño recomendado por el comité, entonces el gobierno

ha adoptado efectivamente un modelo de gobernanza en el que los

estándares aplicables de responsabilización son definidos por los organismos

privados más que por los públicos.

Un ejemplo espectacular de esta difuminación de los límites administrativos

se encuentra en el proceso de «cornltoloqío» de la Unión Europea

(UE)4. El órgano legislativo en la Uf es el Consejo, que normalmente

aprueba una legislación general y redactada en términos amplios. En

concreto, desde esta legislación regula la actividad económica privada;

no se aplica normalmente en su forma original, sino después de haber

añadido algunos estándares y normas más detallados. La legislación del

Consejo contiene con frecuencia una cláusula que delega a un comité

de expertos el poder de añadir cualquier disposición necesaria. Los

miembros de estos comités son normalmente escogidos por la Comisión

de la Unión Europea, el brazo administrativo de la UE. La Comisión debe

incluir miembros de cada Estado y también debe incluir expertos contratados

por los gobiernos nacionales o locales; centros de investigación

pertenecientes o subvencionados por el gobierno o contratados por el

gobierno; centros de investigación no gubernamentales; empresas privadas;

organizaciones no gubernamentales (ONGs), y universidades (que a

menudo pertenecen al gobierno).

Precisamente porque son comités de expertos, muchos de ellos aportan relaciones

con comunidades epistémicas de expertos y/o redes de personas

y organizaciones interesadas en un tema determinado. Las detalladas normas

reguladoras creadas por estos comités se convierten en Derecho si la

Comisión está de acuerdo con ellas o, en el caso de que no lo esté, si el

Consejo las aprueba. Los miembros del comité mantienen sus empleos habituales,

sean cuales sean, mientras que exista el comité. Los miembros del

comité cambian con frecuencia. Los miembros del comité se reúnen regularmente.

No existen procedimientos formales. De hecho, nadie conoce

con certeza cuántos comités existen. Dado el papel relevante que los participantes

no gubernamentales tienen en el proceso legislativo comunitario,

no tiene mucho sentido ver el proceso de comitología en términos de la

influencia de «grupos de intereses» «externos» o «privados»en el «gobierno»

o la «administración» o en un órgano «administrativo» o «legislativo». Como

la comitología es gobernanza, la diferencia entre gobierno y gobernados

ha desaparecido.

4 VéaseJoerges y Vos(1999).

gob.rna 205

Lo gobernonza hoy 10 textos de referencia

El Derecho administrativo norteamericano no sólo se ve afectado por la

transición del gobierno a la gobernanza, sino que es una de sus principales

causas. La gran transformación del Derecho administrativo de los Estados

Unidos, que se inició en la década de los sesenta, fue conducida por la

teoría político pluralista5. El procedimiento regulador «híbrido» y la necesidad

de «diálogo» intentaron hacer un gobierno más transparente y facilitar

a los grúpos de interés un mayor acceso a los procesos gubernamentales

de toma de decisiónó. La culminación de este movimiento ha sido la mediación"

regulatoria -la agencia gubernamental deja prácticamente su

función reguladora para ser facilitadora de acuerdos directos entre los grupos

de interés-o El movimiento empieza con una imagen de un gobierno limitado

y el deseo de trasladar lo que ocurre dentro del gobierno más disponible

para los de fuera. Tan pronto como se cumplen las demandas de

transparencia y participación, la distinción entre empleados públicos y las

personas de fuera desaparece. Como se dan unos papeles más parecidos

a los diferentes actores del diálogo, el propio diálogo evoluciona hacia la

gobernanza. La doctrina del partenariado, que originalmente hacía referencia

a la relación entre dos funcionarios públicos -administrador y

juez-, es ahora irrelevante. Hoy en día, todo aquel implicado en el proceso

de toma de decisiones es visto como un socio (partner).

El desgaste de la frontera entre la toma de decisiones gubernamentales y

no gubernamentales genera nuevos problemas para los que persiguen

crear un Derecho administrativo que se centre en la gobernanza más que

en el gobierno. Desde la perspectiva de la democracia pluralista, un Derecho

administrativo que maximiza la transparencia y la democracia esdemocrático

-maximiza el acceso de losgrupos de interés «exteriores» al proceso

de toma de decisiones públicas-. Pero desde el punto de vista de la democracia

individual, popular o mayoritaria, un Derecho administrativo que promueve

la transparencia y la participación, hasta el punto de que el gobierno

se convierte en gobernanza, puede incluso socavar la democracia.

Al repartir el proceso de decisión de las políticas públicas entre diferentes

actores gubernamentales y no gubernamentales de forma heterogénea y

no regulada, se destruye la rendición de cuentas democrática. La alusión a

algunas observoctones del funcionamiento del gobierno parlamentario

puede aclarar este punto y hacerlo menos abstracto. Cuando el gobierno

parlamentario se configura por un sistema bipartidista con una fuerte disciplina

de partido, la toma de decisiones se concentra en un gobierno que

tiene una responsabilidad colectiva. Esta aproximación al gobierno resume

la rendición de cuentas democrática. Los votantes saben exactamente a

quién hacer responsable electoralmente por todo lo que el gobierno hace

o deja de hacer. Sin embargo, este alto nivel de responsabilidad se consi-

5 Véase Stewart (1975).

6 Shaplro (1988).

206 goberne

MARTIN SHAPIRO. Un Derecho administrativo sin limites

gue a costa de minimizar la participación pluralista en el proceso de toma

de decisiones gubernamentales. Por ejemplo, con tal de que el gobierno

pueda mantener el soporte de la mayoría de los votantes, puede excluir

toda o parte de la participación de las minorías. Un sistema de gobierno

parlamentario bipartidista con una fuerte disciplina de partido es, en realidad,

una dictadura plebiscitaria en la que todos estarán a merced del gobierno,

hasta que una mayoría de votantes no lo reelija y le reemplace por

un gobierno diferente a merced del cual, de nuevo, estarán todos. La «goberncnzo

» por «redes» y la «comunidad epistémico» tienen el efecto opuesto.

Mientras que todos los grupos interesados pueden participar en el proceso

de toma de decisiones, los votantes no tienen ni idea de a quién

premiar o culpar por los resultados que les gustan o no.

Otra paradoja creada cuando la gobernanza reemplaza al gobierno es

que maximizando la transparencia y la participación de los interesados, minimiza

la transparencia y la participación de los desinteresados. El proceso

de comitología de la Unión Europea nos da otro ejemplo útil. Mientras que

prácticamente cualquier grupo de interés puede participar en un comité,

los ciudadanos europeos generalmente incluso ignoran que los comités

existen. Si son conscientes de la existencia de los comités, normalmente no

saben qué asuntos competen a cada comité, o cuándo, con qué frecuencia,

o dónde. No conocen los nombres de los miembros del comité y, si los

conocieran, no sabrían quiénes son, a quién representan, o ante quién son

responsables. Los medios de comunicación no cubren los resultados de las

deliber-aciones de loscomités, que, al fin y al cabo, sólo aclaran detalles relacionados

con asuntos regulados por el Consejo meses o años antes. Así

pues, mientras el proceso de comitología esextremadamente transparente

y participatorio para todos aquellos que están realmente implicados en él,

y mientras que muchos de los que participan en él están fuera del gobierno,

continúa siendo un proceso altamente opaco y no participativo para

los ciudadanos votantes.

El tercer mayor problema de la gobernanza es que favorece a los expertos

frente a los no expertos. En nuestro mundo postindustrial y tecnológico, en

el que la gobernanza debe ocuparse de políticas muy complejas, las comunidades

eplstérntcos y las redes están formadas por profesionales, especialistas

y personas muy comprometidas. Por lo tanto, la gobernanza degenera

en una microgestión burocrática generalizada. Un gobierno de este

tipo sería un anatema para los principios democráticos. ¿Queremos un

mundo en el que lo que comemos esté decidido por los dietistas, cómo jugamos

por expertos en fitness, cómo nos movemos por expertos en transporte,

cómo somos educados por doctores en educación, y cómo hacemos

todo por expertos en seguridad? Nuestros niños, analfabetos,

delgados, vestidos con trajes acolchados, incrustados en cascos de plástico,

se dedicarían·en grupo al levantamiento de pesas hasta su siguiente

comida consistente en coles y judías. Un comité que básicamente no hace

goberna 207

La gobernanza hoy 10textos de tetetencio

nada más que coordinar una amplia red de ecologistas, feministas, urbanistas

y epidemiólogos realmente asustaría a cualquier persona. y, si esto es

suficiente, se puede pensar en una red de psicólogos que regulara la educación

de los niños. Mientras que la entrada para la participación en la gobernanza

es el conocimiento y/o la pasión, tanto el conocimiento como la

pasión generan perspectivas que no se corresponden con las del resto de

nosotros. Pocos de nosotros disfrutaríamos hoy en día viviendo en una casa

de Frank Uoyd Wright.

Hasta aquí hemos considerado la erosión de las fronteras que separan a los

gobernantes de los gobernados. Una segunda erosión de estas fronteras

tiene lugar a lo largo de diferentes dimensiones geográficas; los gobiernos

nacionales están cada vez más perdiendo autoridad tanto sobre gobiernos

supranacionales como subnacionales. Hoy en día es frecuente que ambas

pérdidas estén conectadas. Cataluña y Escocia, por ejemplo, están consiguiendo

su autonomía precisamente porque tienen acceso al mercado libre

europeo. La amenaza tradicional de exclusión del mercado nacional

españolo británico, respectivamente, ya no les implica subordinación. La

globalización y la regionalización generan multitud de oportunidades, pero

también de problemas. Para el Derecho administrativo, la regionalización

no crea problemas nuevos especiales, al menos mientras una región se

mantenga en los límitesde un único Estado-nación. Enestos casos, el regionalismo

se parece al federalismo con el que estamos familiarizados.

La gobernanza transnacional o global, sin embargo, genera problemas

más serios para el Derecho administrativo. Bajo esta forma de gobernanza,

los procesos de toma de decisiones son relativamente nuevos y tienden a

ser elitistas y opacos, con pocos participantes y sin acuerdo de protocolo.

Como los únicos actores eran los Estados-nación, había unas costumbres

diplomáticas bien establecidas que estaban reguladas no por el Derecho

administrativo, sino por el Derecho internacional. En este ámbito, no obstante,

la transición del gobierno a la gobernanza ha facilitado a las ONGs

una mayor participación, aunque indefinida, en la elaboración de políticas

trcnsnoclonoíes/, La falta de unos mecanismos de participación definidos

conduce a manifestaciones en la calle que exigen más puestos en las mesas

de negociación; sin embargo, aún hay pocos planes para sentarse, o

incluso buenos modales en la mesa. Incluso los gobiernos transnacionales

que están mejor definidos tienen dificultades en dar forma a un Derecho

administrativo propio. Por ejemplo, el Derecho administrativo de la Unión

Europea está muy poco precisado en los Tratados constitutivos; y hay un

debate sobre si este Derecho debe ser codificado, como sucede en muchos

Estados miembros, o bien mantenerse como un Derecho casuístico,

como sucede en varios de los Estados miembros más rnoortontes".

7 Véase. en general. Haos (1992).

8 Véase, en general, Shaplro (1996).

208 goberna

MARTIN SHAPIRO. Un Derecho administrativo sin límtes

En general, la proliferación de niveles territoriales de gobierno, el incremento

en unidades especializadas funcionalmente o de gobierno regional que

no corresponden a las fronteras nacionales tradicionales, y el incremento

de la participación de las comunidades epistémicas, redes y grupos de interés

en la elaboración de políticas públicas, rodean la toma de decisiones

transnacionales con complejidad e incertidumbre.

De estas evoluciones a nivel transnacional surgen dos problemas importantes

para la teoría democrática. El primero se refiere a saber hasta qué punto las

decisiones adoptadas por el acuerdo entre Estados-nación miembros de organizaciones

transnacionales pueden considerarse democráticas por el simple

hecho de que los gobiernos nacionales son democráticos. Si catorce gobiernos

democráticos toman una decisión de común acuerdo, ¿es una

decisión democrática incluso si los votantes de cada uno de los catorce países

no tuvieron ni voz ni voto en el resultado y no escogieron directamente a

los órganos de decisión? Para el Derecho administrativo, estos problemas de

«déficit dernocrótico» radican en la transparencia, o más bien en la falta de

transparencia, de la toma de decisiones a nivel transnacional. Las normas diplomáticas

tradicionales de negociación multinacional acentúan el secretismo

y, por lo tanto, favorecen un rango de participación más limitado. Por

esta razón, los Estados democráticos diñcilmente pueden por sísolos desarrollar

posturas de negociación multilateral a través de la transparencia y la participación

que síutilizan en los asuntos internos. No está nada claro, por tanto,

si las normas de procedimiento que destacan la transparencia y la participación

pueden simplemente trasladarse del marco nacional al transnacional.

Elsegundo problema -principalmente de Derecho internacional pero con

implicaciones en el Derecho administrativo- se ve más claramente en el

ámbito del Derecho internacional de derechos humanos. Muchas normas

de Derecho internacional son la creación de una comunidad epistémica

de entusiastas de los derecho humanos. En algún punto del desarrollo de

estas normas, se informa a los ciudadanos de varios países que están limitados

por las normas resultantes de diferentes convenciones internacionales

y decisiones judiciales. Este proceso da mucha importancia a jueces no

elegidos y poca a legisladores electos. Las políticas internacionales de derechos

humanos ilustran de.este modo un movimiento más allá del Estadonación,

pero del gobierno hacia una forma de gobernanza en la que el

proceso de toma de decisiones es bastante más complejo e ilimitado que

los procesos típicos definidos por el Derecho constitucional y administrativo

convencional. Es más, estos procesos son en gran medida invisibles e incontrolados

por los electores: más gobernanza bien podría significar menos democracia.

La cuestión que se plantea es qué tipo de normas procedimentales

internacionales garantizan esta situación.

El último movimiento importante del Derecho administrativo de los Estados

Unidos fue hacia un Incremento de la transparencia y la participación en la

gobarna 209

Lo gobernanzo hoy. 10textos de referencia

toma de decisiones gubernamentales como un medio para conseguir una

más perfecta ,democracia plurollsto. Hoy en día está habiendo una cierta

reacción contra este movimiento -el destrono del pluralismo como la ortodoxia

de la teoría democrática, un llamamiento a la deliberación más que

al «Iegalismode enfrentamiento» y la mera agregación de intereses, y una

renovcdo confianza en la toma de decisiones por parte de los expertos-o

Frenteo esta reacción, sin embargo, se mantiene como elemento central

para el Derecho administrativo una fascinación por la transparencia y la

participación, También lo hace la cuestión general de la administración

democrática, asícomo la histórica preocupación por someter la discrecionalidad

en la elaboración de las políticas a normas procedimentales. El Derecho

administrativo del futuro debe ocuparse no sólo de la aplicación de

un sistema de normas al gobierno nacional, sino también de las complejidades

de la gobernanza nacional y transnacional. Si la toma de decisiones

administrativas tiene que involucrar redes y comunidades epistémicas de

expertos y entusiastas, ¿debe haber normas que mejoren la transparencia

y la participación para estas redes y comunidades? No parece lógico, en

realidad, que sólo la parte pública de la gobernanza esté sujeta a normas

procedimentales. ¿Debería haber normas para compensar las ventajas de

que gozan los expertos y los entusiastas cuando la gobernanza sustituye al

gobierno? ¿Puede la toma de decisiones transnacionales ir de las prácticas

diplomáticas tradicionales a las prácticas administrativas usuales en los Estados

democráticos? Curiosamente, esta pregunta también deberá formularse

al mismo tiempo que nos preguntamos si el Derecho administrativo de

los Estados Unidos se ha acercado excesivamente hacia la gobernanza y

se ha alejado demasiado de los conocimientos administrativos propios del

gobierno en búsqueda del interés público.

Estos problemas no son, desde luego, completamente nuevos para el Derecho

administrativo, tal y como quedó evidenciado en la lucha larga e

irresoluta sobre la comunicación ex parte y las reglas de los comités consultivos,

EnEuropa se está despertando el interés sobre las normas de procedimiento

de los procesos de comitología: pero también se reclama ceder

completamente la regulación gubernamental dios expertos", Tal como sucedió

en la época del gobierno, quién gobierna y cómo siguen siendo las

preguntas centrales y urgentes -tanto empírica como normativamenteen

la época de la gobernanza. Lasrespuestas, sin embargo, probablemente

serán más complejas.

9 Véase, por ejemplo, Mojone (1996),

210 goberna

MARTIN5HAPIRO. Un Derecho administrativo sin límites

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goberna 211

 

LAS REDES DE pOLíTICAS PÚBLICAS:

UNA VISiÓN DE CONJUNTO'

ERIK-HANS KLlJN

1. INTRODUCCiÓN

En el capítulo primero?se definieron las redes de políticas públicas como patrones

más o menos estables de relaciones sociales entre actores interdependientes

que se forman alrededor de los problemas y/o programas de

políticas. Las redes de políticas públicas forman el contexto en el que se desarrollan

losprocesos políticos. Asípues, representan un intento en el seno de

la ciencia poITtica de analizar la relación entre el contexto y el proceso en la

elaboración de las políticas públicas. En este capítulo seexplorarán losantecedentes

teóricos de este concepto para mejorar nuestro conocimiento sobre

el enfoque de las redes de políticas públicas y sus influencias.

Desde una perspectiva teórica, el enfoque de las redes de políticas públicas

se construye sobre conceptos teóricos de la ciencia política anteriores

que utilizaban perspectivas de otras ciencias sociales. Por lo que respecta

al enfoque de las redes de políticas públicas, son especialmente importantes

la teoría interorganizacional y la literatura sobre losconceptos de subsistema

y de comunidades de políticas públicas. La literatura sobre la teoría

interorganizacional está firmemente integrada en la sociología organizativa

de los años sesenta y setenta, mientras que la literatura sobre subsistemas

y comunidades políticas pertenece principalmente al campo de la

ciencia política y se desarrolló como resultado de la discusión sobre el poder

entre elististas y pluralistas durante los años cincuenta y sesenta.

La siguiente sección presenta una visión de conjunto de los antecedentes

teóricos del enfoque de las redes de políticas públicas en la ciencia política,

seguida de una breve discusión de los primeros autores (principalmente

en los años setenta) que usaron el enfoque de las redes para analizar los

procesos políticos. La mayoría de estos autores escribieron sobre la implementación

de las políticas públicas o las relaciones intergubernamentales.

1 TItulo original: .Policy networks: an overvíew», en W. J. M. Kickert y J. F. Koppenjan (eds.).

Manoging Complex Netwotks; Londres: Soge, 1998. Publicado con la autorización de Sage

pubncations ttd, (www.sagepub.co.uk).

2 Lasreferencias a otros capitulas del libro deben entenderse realizadas al libro original.

goberna 213

La gobernanza hoy. 10textos de referencio

En las secciones 3 y 4 se discuten la aproximación interorganizacional y la

aproximación del «subsistema y de la comunidad de políticas públicas». En

cada sección se resumen las diferentes perspectivas en tablas. Cada tabla

está dividida en Cinco categorías: actores/organizaciones. procesos. decisiones.

poder e lnformcclón/volores. La sección 5 se ocupa de las principales

características·de la aproximación de las redes de políticas públicas y

examina las principales influencias en sus raíces teóricas.

2. ANÁLISIS DE POLÍTICAS: DELACTOR RACIONAL A LA RED

Utilizar el concepto de red de políticas públicas para analizar el complejo

proceso de las políticas públicas se corresponde con la historia de la ciencia

política. en la que los conceptos son desarrollados para analizar procesos

de decisión complejos. En el desarrollo de la ciencia política se puede

observar una tendencia histórica en la que los expertos han intentado incorporar

el desarrollo de los procesos políticos en sus teorías.

Del actor racional al modelo de proceso

La ciencia política surgió de la «teoría de la decisión», preocupada por optimizar

los efectos de las decisiones y por el cálculo de los costes y beneficios

vinculados a dichas decisiones. La ciencia política se centró en el

comportamiento de un actor (racional) que tomaría una decisión en una

situación de plena información y con una jerarquización clara y completa

de preferencias (Braybrooke y Lindblom, 1963). Obviamente, este modelo

tuvo su origen en la economía. No sorprende que Lindblom incluya a la

economía del bienestar en su crítica del enfoque del actor racional o, tal y

como él lo llama. el «modelo sinóptico». Enel enfoque del actor racional, el

que toma la decisión tiene como objetivo un «sondeo sistemático de todas

las políticas posibles, para un análisis sistemático similar de las consecuencias

de cada alternativa posible y para una elección política para servir a

las metas u objetivos establecidos por separado» (Braybrooke y Lindblom,

1963, p. 38). El modelo del actor racional asume que el proceso político

transcurre en fases (la formulación de la política, la decisión y la implementación)

basadas en la perspectiva de que el encargado de decidir primero

analiza el problema y las alternativas y luego toma una decisión racional

sobre qué opción debería escoger.

El enfoque racional fue enérgicamente combatido en los años cuarenta y

cincuenta por académicos eminentes como Simon y L1ndblom, que eran

partidarios de una teoría que se podría llamar el enfoque de la «racionalidad

limitada». Acentuaron la Imposibilidad de una situación de Información

plena. El análisiscompleto de los problemas no era posible ni deseable

dados los costes de Información y las limitadas oportunidades de que dls-

214 goberna

ERIK-HANS KLlJN. Los redes de políticos públicos: uno visión de conjunto

ponen los que toman las decisiones de procesar toda esta información

(Lindblom, 1979, p. 518). Los procesos políticos son imprevisibles debido a la

información incompleta yola poca claridad de los valores (Braybrooke y

Lindblom, 1963, pp. 23-31). A pesar de que la crítica de analistas como Simon

y Lindblom es fuerte y convincente, no afecta a lo esencial del modelo

clásico del actor racional. es decir, la presunción de que el proceso político

puede ser dirigido por un único actor o, al menos, ser analizado desde

esta perspectiva. Una parte de la literatura sobre la implementación (Pressman

y Wildavsky, 1983: 1.0 ed.. 1973)y la mayor parte de la literatura sobre

instrumentos de políticas públicas (Hood. 1983; Bruijn y Hufen, 1992)están incluidas

en este enfoque de la racionalidad limitada.

Sin embargo, un nuevo y emergente enfoque de procesos de la política

pública representó una ruptura con el enfoque tradicional de declslón'', En

los setenta, varios enfoques teóricos conceptualizaron las primeras características

de un enfoque de proceso hacia las políticas públicas: por ejemplo,

el modelo de la política gubernamental de Allison (1971), las teorías de

la definición de la agenda de autores como Cobb y Elder (1983), el enfoque

de la interacción de Lindblom (Lindblom y Cohen, 1979) y el modelo

del cubo de basura de Cohen, March y Olsen (1972).Entodas estasteorías,

la política pública es el resultado de las interacciones entre diversosactores

que buscan influir en el proceso político en una dirección favorable (a sí

mismos). Lindblom, cuyo trabajo muestra un cambio del enfoque de la racionalidad

limitada (véase Braybrooke y Lindblom, 1963)hacia un enfoque

de proceso (véase Lindblom y Cohen, 1979), escribe que «un resultado

emergerá de lo interacción entre decisores, cada uno de los cuales persigue

la solución de su propios problemas más que la del problema manifiesto

» (Lindblom y Cohen, 1979). El modelo del cubo de basura de Cohen,

March y Olsen (1972) muestra un interés similar en el proceso de elaboración

de políticas y las incertidumbres que le acompañan. Afirman que «en

una situación de cubo de basura, una decisión es un resultado o una interpretación

de diversas "corrientes" relativamente independientes en la organización

» (Cohen, March y Olsen, 1972). Se limitan a cuatro corrientes:

problemas, soluciones, participantes y oportunidades de elección. Estas

corrientes están afectadas por la estructura organizacional y de la sociedad

en la que tienen lugar. Pero la teoría no fue explorada con ninguna

profundidad en ese momento. Recientemente, March y Olsen han intentado

discutir de forma más detallada el contexto institucional de los procesos

de decisión (March y Olsen, 1989).

Enel enfoque de procesos de la política pública el punto de interés principal

está en la complejidad del proceso de la política pública. Estacomple-

3 A pesar de que se puede encontrar una perspectiva sobre el proceso pol"rtlcoen la literatura sobre

la ciencia poIftlca de los cincuenta e Inicios de los sesenta (Dahl, 1961;Truman, 1964), esta literatura

no se centra demasladoen el papel de la poIftlca pública, susprocesos y efectos. Estámós

preocupada por lasrelaciones entre grupos de interés y la vía en que afecta a la politica pública.

gob.,-na 215

La gobernanza hoy. ¡Otextos de referencia

jidad se debe a un gran número de factores; por ejemplo: que los diferentes

actores tratan de influir en el proceso, que los actores no tienen preferencias

fijas, que los procesos de política son el resultado de interacciones

complejas de diferentes formas de acción estratégica y que las

percepciones de 10S problemas y las soluciones cambian con el tiempo

(véanse March y Olsen, 1976; Lindblom v Cohen, 1979; Kingdon, 1984). La

tabla 1 muestra estos tres enfoques en la ciencia política con sus principales

características.

Tabla 1

ENFOQUESEN LA CIENCIA pOLíTICA

Enfoque Actor racional Racionalidad Modelo de proceso

Dimensiones (Tinbergen) limitada (1970-; Allison;

(1950-;Simon; Lindblom; Cohen,

Lindblom; Elmore; March y Olsen;

Wildavsky) Kingdom)

Actores Actor central! Decisor central Variedad

decisor central en un entorno de actores

de incertidumbre

Procesos Fases (formulación Incremental. Intereses y

de políticas, Hacer frente a la definición del

decisión e incertidumbre problema en

implementación). conflicto.

Guiado por una Altamente

formulación previa dinámicos e

de objetivos impredecibles

Decisiones Elección de la Elección de Elección de

mejor alternativa alternativas que alternativas que

(minimizando son factibles generan apoyo

costes, y que parezcan y que pueden ser

maximizando reducir los relacionadas con

beneficios) problemas 'los problemas

Poder Centralizado Centralizado pero Dividido

(actor central) limitado por la (muchos actores)

incertidumbre

Información/ Información Información Información

valores obtenible. Valores incompleta y dispersa y

dados (objetivos ambigua. Valores ambigua. Valores

de un actor no siempre claros en conflicto y

central) poco claros

216 goberna

ERIK-HANS KLlJN. Las redes de políticas públicas una visión de conjunto

Las redes de políticas púbJicas: la contextualización del proceso

de políticas públicas

Cuando se comparan con los enfoques orientados a la decisión, los enfoques

de proceso a la elaboración de políticas públicas tienden a enfatizar

la dinámica de la elaboración de políticas. El interés reciente en el concepto

de redes de políticas puede ser visto como un intento de «contextuclizor

» el enfoque de proceso. La elaboración de las políticas públicas

no sólo tiene lugar en escenarios donde hay muchos actores y hay ambigüedad

respecto a las preferencias, información y estrategias adoptadas.

sino también en el seno de ciertas redes interorganizacionales más duraderas.

AsÍ, el enfoque de las redes de políticas públicas empieza donde el

enfoque de procesos acaba. Los problemas, los actores y las percepciones

no son elementos casuales de los procesos de políticas, sino que están

conectados con las redes interorganizacionales en las que estos procesos

tienen lugar.

El concepto de red en el análisis de los procesos de políticas públicas surgió

por primera vez a mediados de los años setenta y principios de los

ochenta. Scharpf (1978) criticó la lógica instrumental de los objetivos y los

medios que dominaron el análisis de políticas públicas. Refiriéndose al anterior

trabajo de Thompson (1967), pone en duda la utilidad de la ficción

de un decisor único. Concluyó que «es poco probable, si no imposible,

que una política pública con un mínimo de relevancia pudiera resultar

del proceso de elección de un único actor. La formación de políticas y la

implementación de políticas son inevitablemente el resultado de interacciones

entre una pluralidad de actores distintos con intereses, objetivos y

estrategias distintos» (Scharpf, 1978, p. 346). A cambio, él sostenía que el

análisis de las políticas debería estar orientado hacia la red interorganizacional

en la que la política se desarrolla. La investigación se debería

orientar no sólo hacia las interacciones específicas entre las organizaciones,

sino también a relaciones más estables y estructurales entre ellas

(Scharpf, 1978). Los esfuerzos de Scharpf se dirigieron en primer lugar a

identificar la situación problemática objetiva, después de lo cual las prescripciones

se debían orientar hacia la cuestión de cómo estaba equipada

la red interorganizacional existente para poder solucionar este problema.

El marco analítico de Scharpf estaba fuertemente influido por la

literatura de las relaciones interorganizacionales, como también lo estaban

los de otros autores sobre las relaciones interorganizacionales (Friend,

Power y Yewlett, 1974; Hanf y Scharpf, 1978; Rhodes, 1981; Wright, 1983;

Agranoff, 1990) y sobre la implementaCión (por ejemplo, Barret y Fudge,

1981; Hjern y Porter, 1981). Scharpf fue etiquetado, en ocasiones, de estructuralista,

porque también intentó encontrar una conexión eventual

entre tipos de redes y tipos de problemas o de capacidad para resolverlos

de la red. Su enfoque es además contrastado con et enfoque de

los juegos de autores como Crozier (véanse Crozier y Friedberg, 1980, y

cap. 6 de este libro).

goberna 217

La gobernanza hoy 10 textos de referenClCJ

Los estudios sobre implementación, inspirados en la teoría interorganizacionol.

surgieron como reacción a lo que fue llamado enfoque de la implementación

de «orrloo-obolo» (top-down), en la que el proceso de implementación

era visto desde la perspectiva de los objetivos formulados por

un actor central (por ejemplo, Pressman y Wildavsky, 1983). Enlugar de ello,

los de «oboío-crrlbo» (bottom-uppers), como se llamaban a sí mismos, empezaron

sus 'onóllslscentrándose en los actores que interactúan en un problema

determinado en el nivel operativo local. Miraban las estrategias de

solución de problemas y las interacciones de un número de actores públicos

y privados en el ámbito específico de política pública (por ejemplo,

Hjern y Porter: 1981; Sabatier y Hanf, 1985; Wamsley, 1985). En general, este

enfoque abajo-arriba en los estudios de implementación ha sido efectivo

al facilitar la comprensión sobre cómo los actores locales utilizan programas

de niveles más altos de gobierno para sus propósitos y asísubrayan los

efectos no anticipados de la implementación de programas de políticas

públicas (Sabatier y Hanf, 1985).

Los estudios intergubernamentales se centraron en las redes de relación y

comunicación entre los diferentes niveles de agencias gubernamentales,

en las perspectivas estratégicas de estos actores y en su capacidad de resolución

de problemas (Wright, 1983; Agranoff, 1990). Los actores gubernamentales

actuaban en escenarios complejos. donde estaban implicados

en más de un programa a la vez y donde se encontraron implicados en redes

de interacción complejas (Agranoff. 1990). Algunos científicos afirmaban

que se requería un nuevo enfoque de la gestión pública en el que se

pusiese mayor énfasis en la gestión de las relaciones interorganizacionales

(Lynn, 1981; Mandell, 1990).

El enfoque de las redes de las políticas públicas estuvo al principio fuertemente

influenciado por la teoría interorganizacional. Al mismo tiempo. tuvo

lugar un desarrollo prácticamente independiente en la ciencia política que

impactó en el análisisde las políticas públicas. El modelo del proceso en la

ciencia política ya había sido influido por las teorías de la agenda que se

desarrollaron en la ciencia política durante los setenta. En parte como resultado

de estos estudios de la agenda y en parte como resultado de la

polémica original entre pluralistas y elitistas y la evolución de las teorías de

la agenda (Cobb y Elder: 1983), tanto en los Estados Unidos como en Europa.

se desarrolló un marco teórico sobre la elaboración de políticas públicas

en comunidades relativamente cerradas. El debate sobre este marco

evolucionó hacia debates sobre las comunidades de políticas públicas y

las redes de políticas públicas (Rhodes, 1988). Tanto los conceptos teóricos

como la investigación empírica que se ha elaborado en este campo han

afectado a la conceptualización de las redes de políticas públicas. El trabajo

realizado en la ciencia política subraya. en mayor medida de lo que

se había hecho en el contexto IhterorganlzacionaL la naturaleza relatIvamente

cerrada de las redes y las normas y valores (a veces profesionales)

218 goberna

ERIK-HANS KLlJN. Las redes de políticas públicas: una visión de conjunto

en dichas redes. Debido a su importancia para el enfoque de las redes de

políticas públicas, se discuten en las próximas dos secciones el enfoque interorganizacional

y el enfoque de las comunidades de políticas públicas,

cada uno de los cuales estará precedido por una concisa visiónde conjunto

sobre sus predecesores en la ciencia de la organización y la política.

3. LAS RELACIONES INTERORGANIZACIONALES y LAS REDES

En los sesenta y setenta evolucionó un nuevo enfoque en la sociología de

la organización: la teoría de la interorganización. Esta teoría se centró en

las relaciones entre organizaciones, sus interdependencias y sus estrategias.

En esta sección se desarrollarán las principales características de la teoría

interorganizacional. La teoría interorganizacional se construye sobre las teorías

de la ciencia de la organización. Estas teorías anteriores, especialmente

la teoría de la contingencia, se explican a grandes rasgos en una breve

introducción.

De la organización racional a la teoría de la interorganización

Morgan expone que nuestra visión de las organizaciones ha sido fruto de

una imagen de las organizaciones como máquinas. Si hablamos de organizaciones,

afirma Morgan, pensamos en partes ordenadas y organizadas en

un orden determinado. La organización es «unpatrón de tareas bien definidas,

organizadas de manera jerárquica por líneas de mando y comunicación

definidas con precisión» (Morgan, 1986, p. 27). En esta imagen de las

organizaciones como máquinas (en este capítulo, a este enfoque se le

llama «organización racionab», las organizaciones se ven como unidades

con objetivos claros y con una estructura de autoridad clara que domina

todos los procesos y decisiones de trabajo. Este enfoque sugiere que las organizaciones

deberían ser o podrían ser sistemas racionales organizados

para funcionar lo más eficazmente posible. A fin de conseguirlo, el gestor

necesita asegurar una línea de mando muy estricta y procedimientos organizados

de comunicación, control y coordinación. Estos principios se pueden

encontrar en la visión clásica de la burocracia y de las organizaciones

divididas. Sin embargo, siguen estando presentes en muchas teorías modernas

de la orqonízoclórr'.

El enfoque de la organización racional, sobre todo, ve a las organizaciones

como entidades sin relaciones con su entorno. En los cincuenta y sesenta,

4 Losprincipios de la perspectiva de la organización racional pueden serencontrados en el trabajo

de la escuela de la gestión científica (Fayol. Taylor). pero también en el de teóricos como

Weber en su modelo de burocracia. Para uno visión de conjunto mós amplia. véase Morgan

(1986). pp. 20-35.

goberna 219

Lo gobernonzo hoy. 10textos de referencio

la sociología de la organización mostró un interés creciente por el entorno

de las organizaciones. Una aproximación dominante a la teoría de la organización

fue el enfoque de sistemas, en el que la organización se consideraba

un sistema abierto con conexiones con su entorno. La teoría de la organización

se Centró en la cuestión de cómo el entorno determinaba los

procesos internos de la organización.

Al margen de este concepto de sistema abierto, se desarrolló el enfoque

de la contingencia. Una organización depende de su entorno para su supervivencia.

Necesita recursos y clientes para sostenerse. Una organización

puede sobrevivir sólo adaptándose a su entorno. Esto significaba que las

organizaciones tuvieron que cambiar su organización interna en respuesta

a las características de su entorno inmediato. Los teóricos trataron de relacionar

las características ambientales a los tipos de organización (Emery y

Trist. 1965: Lawrence y Lorsch, 1967). Esto significaba que no había «ninguna

manera mejor de organizarse», pero que existe una relación de contingencia

entre las características del entorno y de la organización. Seconstruyeron

diversas clasificaciones para tipos de entornos y de formas de organización

conectadas con ellos. Algunas de lasmás conocidas son las de Emery

y Tist (1965) y el grupo de Icvtstock". La organización ya no es una unidad,

sino que está formada por subsistemasque necesitan estar coordinados. La

organización responde estratégicamente a su entorno y varía la coordinación

interna entre y dentro de las partes de la organización según su necesidad

de adaptarse a su entorno (Mintzberg, 1979).

Enuna etapa temprana del enfoque de la contingencia se conceptualizaba

al entorno como un factor. Un entorno podía tener una característica

determinada (turbulento, tranquilo, etc.). La teoría interorganizativa conceptualizó

el entorno como un conjunto de organizaciones que tienen relación

con la organización central. El análisis interorganizacional se centró

en las relaciones entre organizaciones, los intercambios de recursos entre

ellas y los acuerdos organizacionales que son desarrollados para asegurar

la coordinación entre organizaciones (Levine y White, 1961: Litwak y Hylton,

1962: Negandhi. 1975). Estos patrones de relación existen y se desarrollan

como resultado de las relaciones de interdependencia entre organizaciones.

La tabla 2 muestra los tres enfoques de la ciencia de la organización

que han sido analizados: el enfoque de la organización racional, el enfoque

de la contingencia y el enfoque interorganizacional.

5 La investigación teórica y empírica sobre el enfoque de la contingencia sugiere que los ambientes

turbulentos crean una necesidad de estructuras organizativas flexibles y adaptativas

(por ejemplo, Emery yTrist, 1965: tersen 1975), para una orientación mós diferenciada por parte

de los gestores (por ejemplo, Lawrence y torscn, 1967) y causan mós problemas Internas de

coordinación y control (por ejemplo, Thompson, 1967: Alken y Hage, 1968).

220 goberna

ERIK-HANS KLlJN. Los redes de políticos públicos: uno visión de conjunto

Tabla 2

ENFOQUES EN' LACIENCIA DE LAORGANIZACiÓN

Enfoque Organización Teoría de la Teoríade la

Dimensiones racional contingencia interorganización

(1990-; Fayol; (1960-; Burns y (1970-; Levine y

Taylor;Weber) Stalker; Lawrence White; Aldrich;

y Lorsh; Mintzberg) Pfeffer; Benson;

Crozier)

Actores Organizaciones Organizaciones Organizaciones

como unidades como sistemas como partes de

coherentes con abiertos que una red de

objetivos claros consisten en organizaciones

subsistemas

interrelacionados

Procesos Racional, Anticipación Interacción

estructurado estratégica interorganizacional

desde arriba, de desarrollos en la que los

dirigido hacia en el entorno. recursos se

objetivos y el Ajuste de intercambian.

mayor número subsistemas y Guiado por los

de resultados. sus interacciones acuerdos inter-

Planificación, organizacionales

organización (enlaces) entre

y control organizaciones

Decisiones - Resultado Resultado Resultado

de acciones de interacción de negociaciones

estratégicas entre subsistemas. entre

de la autoridad Dirigida al organizaciones.

central. Dirigida «mejor ajuste»de Dirigida a sostener

a alcanzar la estructura de la corriente de

los objetivos la organización recursosnecesaria

formulados y el entorno para la

supervivencia

Poder Estructura de Estructura No estructura

autoridad clara de autoridad central de

y centralizada ambigua autoridad. Poder

(cúspide de la (depende de la depende de

organización) configuración (la necesidad de)

del subsistema) recursos

Información/ Disponible a Recolección La información

valores través de una de información es un recurso de

vía científica estratégica poder en posesión

de recolección (sintonizada a las de diferentes

de información. características actores.

Objetivos y del entorno). Valores

valores claros Ambigüedad contradictorios

de valores

goberna 221

Lo Qobernonzo hoy iOtextos de referencia

La dependencia de recursos: el núcleo de la teoría de la organización

Unbuena parte de la influencia en el desarrollo de la teoría de la interorganización

puede ser atribuida a las ideas de Levine y White (1961). Subrayaron

losprocesos de intercambio entre organizaciones a través de los cuales

las organizaciones adquieren recursosde otras organizaciones.

Apoyándose en las teorías de Levine y White, la mayoría de los especialistas

se centraron en la división e intercambio de recursos entre organizaciones.

Las ideas teóricas que se desarrollaron en un tipo de modelo de dependencia

de recursos formaron el núcleo de la teoría de la interorganización

(véanse Thompson, 1967; Cook, 1977; Benson, 1978; Schorpf 1978; Aldrich,

1979). En este modelo de dependencia de recursos, el entorno de una organización

está formado por un conjunto de otras organizaciones. Cada

una de ellas controla recursos como el capital, el personal, el conocimiento,

etc. Cada organización tiene que interactuar con otras a fin de adquirir

los recursos necesarios para la consecución de los objetivos y la supervivencia,

puesto que ninguna organimción puede generar todos los recursos necesarios

por sí misma. Los recursos que necesita una organización dependen

de los objetivos que se haya marcado. Estas interdependencias crean

redes de organizaciones que interactúan (unas con otras) (Benson, 1978; AIdrlch,

1979). Las organizaciones pueden estar conectadas por vínculos de

relación directos o indirectos; por ejemplo, pueden realizar intercambios directos

de recursos o hacer que los realice una tercera parte (Pfeffer y Novak,

1976; Scharpt 1978). La investigación empírica, utilizando el modelo de

la dependencia de recursos, intentó «elaborar un mapa» de lospatrones de

interacción entre organizaciones y describió estas relaciones utilizando conceptos

como frecuencia, intensidad y centralidad (por ejemplo, MitchelL

1969; Aldrich y Whetten, 1981).

Además de la elaboración de mapas de los patrones de relación, el análisis

que utiliza el enfoque de la dependencia de recursosse centró en las estrategias

utilizadas por las organizaciones para hacer frente a la interdependencia

y controlar el flujo necesario de recursos (Benson, 1978; Aldrich,

1979). Las organizaciones pueden intentar evitar o influir en la interdependencia

adquiriendo recursos cruciales, encontrando recursos alternativos,

adquiriendo poderes de autoridad para coaccionar a otros actores o

cambiando ambiciones y objetivos (Aldrich, 1979). El poder es un concepto

central en el modelo de la dependencia de recursos y está conectado

con la posesión de recursos (Aldrich, 1979) o con la asimetría de las relaciones

de dependencia entre actores (Emerson, 1962; Cook. 1977; schorpt

1978; Crozier y Friedberg, 1980).

Aunque entre 105 investigadores existen diferencias en la conceptualización,

está claro que la dependencia y el intercambio son 105 aspectos centrales

de las relaciones entre organizaciones en la teoría interorganizacio-

222 gob.rna

ERIK-HANS KLlJN. Los redes de políticos públicos: uno visión deconjunto

nol, Los análisis interorganizacionales implican analizar la dependencia y el

intercambio de recursos entre organizaciones y las condiciones que influyen

a estos procesos. Como resultado de este firme énfasis en los recursos,

la teoría interorganizacional prestó poca atención a la existencia de normas

de los actores y estructuras de significado. Aldrich afirmó que «los valoresy

los sentimientos son tratados o bien como resultantes de un patrón de

flujos de recursos ya establecido o bien como (si hubieran sido) creados

para justificar tal patrón» (Aldrich, 1979, p. 269). Con unas cuantas excepciones

(por ejemplo, Crozier y Friedberg, 1980)6, los investigadores que utilizaron

el enfoque interorganizacional prestaron poca atención a las normas

o reglas que figuran en las interacciones entre organizaciones.

Implementación y coordinación en las redes interorganizacionales

En el análisis interorganizacional, el problema de la cooperación y la coordinación

y el de la implementación han constituido unos temas de investigación

teóricos y empíricos importantes. Esto explica la influencia de la teoría

interorganizacional en investigadores sobre la implementación y las

relaciones intergubernamentales en la ciencia política.

Si el rendimiento de una organización y su supervivencia dependen de

cómo se conecta con otras organizaciones, parecería lógico realizar una

investigación sobre cómo las relaciones de una organización afectan a su

rendimiento y cómo este rendimiento se puede mejorar. Varios proyectos

de investigación se centraron en la manera en que las organizaciones cooperan

entre ellas y en cómo forman acuerdos organizacionales para asegurar

la cooperación. Estos proyectos de investigación revelaron que las

organizaciones extensas y complejas, que daban trabajo a un gran número

de profesionales, participaban con frecuencia en proyectos compartidos

(Aiken y Hage, 1968), que la oportunidad para iniciar contactos entre

organizaciones constituye un factor importante para nuevas iniciativas

(Iurk, 1970), pero que existíanmuchos conflictos de dominio entre organizaciones

que bloqueaban una coordinación interorganizacional efectiva

(Warren et al; 1975). No está claro en los proyectos de investigación si la

calidad de los servicios mejoró como resultado de la coordinación interorganizativa.

Aunque se mejoró la continuidad de los servicios, el efecto sobre

su eficacia no está claro (Rogers y Mulford, 1982). Seguramente, esto

6 Crozier y Friedber.comentando el papel de las reglas y estructuras organlzacionales, expresan

la opinión de que olasestructuras y las reglas tienen dos aspectos contradictorios. Por un lado.

en cualquier momento dado son restricciones para todos los miembros de una organización, Incluyendo

los líderesque la crearon, mientras que por otro lado son ellas mismos producto de las

relaciones de fuerzo y de negociación previa. Son provisionales, siempre Institucionalizaciones

contingentes de la solución del problema de cooperación entre octoes relativamente libres»

(Crozler y Frledberg, 1980,p. 53). Elanóllsls del juego de Crozler resume la conducta de actores

como la expresión de ouna estrategia racional asociada con un Juego a ser descubierto».

goberna 223

Lo gobernonza hoy. 10 textos de referencia

sea debido al hecho de que loscriterios para la medición son difíciles de encontrar

en una situación en que diferentes actores tienen diferentes objetivos

y, por lo tanto, diferentes maneras de medir la eficiencia y la eficacia.

La teoríainterorganizativa dedicó, sin embargo, una gran atención a las estructuras

formales o acuerdos organizacionales que fueron diseñados para

asegurar la cooperación. Conforme a la tradición del enfoque de la contingencia,

la investigación se centró en la relación entre la naturaleza de la

dependencia y la na1uraleza de la coordinación. Thompson (1967) asumió

que para una interdependencia con fondo común, en la que cada parte

hace su propia contribución a la red, la coordinación sobre la base de lo

estandarización es la más apropiada. Si la relación de dependencia es de

interdependencia secuencial, es decir. las unidades dependen para sus

entradas de los resultados de otros actores, y así sucesivamente, la coordinación

«por plan» es la más apropiada. Si existe una relación de dependencia

mutua entre unidades, por ejemplo cuando el resultado de una

parte constituye una entrada para otra, la coordinación por acuerdo mutuo

es la forma más apropiada de coordinación.

Estos tres tipos de coordinación comparten muchas similitudes con las clasificaciones

hechas por otros autores (Rogers y Whetten, 1982) que hicieron

una distinción, según el grado de autonomía de las organizaciones separadas,

entre tres formas de coordinación: el ajuste mutuo, la alianza y (la

coordinación) corporativa. Con el ajuste mutuo, las partes retienen su autonomía:

la coordinación se consigue por interacción voluntaria, más o menos

espontánea, y está basada en reglas informales. El segundo tipo de estrategia,

la alianza, es indicativa de una situación en la que no existe

ninguna autoridad y donde la coordinación se consigue por reglas negociadas.

Las estrategias de coordinación se llaman «corporativas» cuando

las organizaciones desarrollan una estructura de autoridad conjunta a la

que traspasan parte de su autonomía.

Es discutible si el análisis de las relaciones interorganizacionales está muy enriquecido

por estas tipologías. Pueden servir como mecanismo para comparar

diferentes situaciones de coordinación. La importancia principal de la

investigación sobre la teoría de la interorganización es que deja claro que si

las organizaciones quieren alcanzar sus objetivos, muchas de ellas tendrán

que ajustar sus estrategias de alguna manera a la de otras organizaciones.

Pueden conseguirlo por medio de varios acuerdos organizacionales.

4. COMUNIDADES DE pOLfTICAS PÚBLICAS, SUBSISTEMAS Y REDES

En la ciencia política abunda la literatura que se ocupa de las relaciones

entre las agencias gubernamentales y las organizaciones privadas o semiprivadas

y de la manera en que estas relaciones influyen en la elaboración

224 goberna

ERIK-HANS KlIJN. Los redes de políticos públicos: uno visión de conjunto

de políticas públicas. En esta literatura se reflejan tradiciones muy dispares.

Estas tradiciones utilizan diferentes conceptos y se centran en diferentes temas

de investigación. La próxima sección resume las principales características

de la literatura sobre comunidades de políticas públicas, subsistemas y

redes, empezando por un breve resumen de las raíces de esta literatura en

la ciencia política. Se presentan brevemente cuatro tradiciones de investigación

principales: el pluralismo, la investigación sobre la agenda, el neocorporativismo

y los subsistemas/comunidades de políticas públicas, seguidas

por un análisis más detallado de los conceptos de subsistemas y

comunidades de políticas públicas.

Del pluralismo a los subsistemas y comunidades de políticas públicas

¿Tiende el poder a estar distribuido por igual en la sociedad, con grupos

activos que cambian mucho de una decisión a la siguiente, o está concentrado

en un grupo relativamente pequeño de actores que dominan la

mayor parte de los procesos de decisión? Éste fue el tema central del debate

entre pluralistas y elitistas en los cincuenta e inicios de los sesenta. Los

pluralistas afirmaron que losactores importantes variaban en cada proceso

de decisión y que la arena política era relativamente abierta: cualquier

grupo organizado podía conseguir entrar. Puesto que cada grupo tenía la

oportunidqd de organizarse y las organizaciones representan los intereses

de sus miembros, se podría decir que los pluralistas visualizaron el proceso

político como un «mercado»: los actores son relativamente libres para entrar

en la arena en la que se desarrolla la negociación entre diferentes actores

con distintos intereses.

Como resultado de la discusión entre elitistas y plurollstos, surgió un tipo de

investigación que se centraba en la relación entre agencias gubernamentales

y grupos de presión y en (la manera) cómo se elaboraba la política

pública (Jordon. 1990b, p. 297). En esta investigación se encuentran conceptos

tales como subsistema, triángulos de hierro (iron triangles), comunidades

de políticas públicas, redes temáticas, subgobiernos, mesocorporativismo

y redes de políticas públicas (para un análisis, véanse Jordan, 1990a;

Rhodes, 1990; Waarden, 1992). Todos estos conceptos indican en cierta

medida las conexiones entre las agencias gubernamentales y los grupos

de presión. También subrayan el hecho de que la política pública se elabora

en un escenario complejo en que muchos actores interactúan para asegurar

que los resultados convienen a sus intereses. El concepto de redes de

políticas públicas es el más reciente y está reemplazando rápidamente a

los demás. Hablando en términos generales, los conceptos de triángulos de

hierro y subsistemaso subgobiernos fueron los más populares en los Estados

Unidos, y los conceptos de neocorporativismo y comunidad de políticas

públicas (y más recientemente el de redes de políticas públicas) fueron

más populares en Europa, especialmente en Inglaterra.

goberna 225

La gobernanza {JO}! 10 textos eJe referencia

Las mvestíqoclones norteamericanos sobre la relación entre grupos de presión

y agencias gubernamentales estuvieron muy influenciadas por las investigaciones

sobre la definición y la formación de la agenda que surgieran

de la discusión elitista-pluralista de los cincuenta y principios de los

sesenta. En esta tradición, la investigación se centró en cuestiones tales

como qué 'temas de las políticas públicas aparecerían en la'agenda política,

cómo se forma este proceso y qué actores y factores influyen en el proceso

(Cobb y Elder, 1983). El enfoque de la agenda se centró en particular

en las barreras o los procesos de políticos y lo «no-decisión» resultante

(Bachrach y Baratz, 1963), También subrayó el hecho de que lostemas que

se ganaban un puesto en lo agenda político tenían que superar diversos

barreros (formular el temo, generar apoyo, etc.) y que los temas estaban

sujetos o un proceso de transformación en el que eran (re)formulados (Ejik y

Kok, 1975; Cobb y Elder, 1983). Durante esto transformación, diferentes grupos

intentaron oponerse o alentar el temo de lo formulación. Algunas de

estos investigaciones trotaron de clasificar el tipo de arenas políticos enlos

que tenía lugar lo formación de la agenda. El primer intento de Lowi de

clasificarlas en arenas políticos distributivos, redistributivas y regulativos

(Lowí. 1963)ha sido incorporado y adoptado por la investigación de la re/ación

entre los grupos de presión y las agencias gubernamentales (por ejemplo,

Ripley y Franklin, 1987).

La investigación europeo/inglesa estuvo influenciado por la discusión entre

el pluralismo y el corporativismo que surgió o mediados de los setenta

(Schmitter y Lehmbruch, 1979; Lehmbruch y Schmitter, 1982). A diferencio

del pluralismo, el corporativismo acentuaba el hecho de que los procesos

políticos no eran abiertos, sino relativamente cerrados. Sólo los grupos de

interés bien organizados y autorizados por el Estado jugaban un papel

destocado en lo formación de políticas (Williamson, 1989).De nuevo, a diferencia

del pluralismo, el corporativismo resaltó el hecho de que no todos

los intereses tenían lo oportunidad de organizarse. Con frecuencia, la arena

está cerrado a los grupos menos organizados. El corporativismo también

ponía más énfasis en el papel del Estado (Cowson, 1986). Debido o lo

expansión de su tarea político, el gobierno depende de los grupos de lo

sociedad para lo información y la implementación. Garantizar a los grupos

de interés una posición especial en el proceso político es una manera

de aumentar la capacidad de dirección de los agentes gubernamentales

y de crear consenso entre el gobierno y los grupos de interés (Streeck y

Schmitter, 1985). La investigación sobre las comunidades políticas estuvo

también influida por la teoría interorganizacional (Rhodes, 1990).

Enla parte final de esta sección se exploran con más detalle los conceptos

de subsistema y comunidades d~ políticas. Una revisión de la literatura sobre

comunidades de políticas y redes seguirá al resumen de la literatura sobre

los térmInos «subsistema» y «subgoblerno,). La sección finalizará con un

resumen de los cuatro enfoques de la ciencia política: pluralismo, búsque-

226 goberna

ERIK-HAN.S KUJN. Los redes de políticos públicos: uno visión de conjunto

da de agenda, corporativismo y subsistemas/comunidades de políticas públicas.

Subsistemas y subgobiernos

El concepto de subsistema no es nuevo. Surgió en los sesenta y subrayó el

hecho de que la mayoría de las decisiones cotidianas las tomaba un grupo

de individuos de un área política determinada (véanse Freeman y Parris

Steevens, 1987; Jordan, 199Gb). El concepto de subsistemas fue introducido

por Freeman y se refería a «los patrones de interacciones, o actores, implicados

en la toma de decisiones, en un área especial de la política pública»

(Freeman, 1965). Freeman estaba especialmente interesado en los actores

relacionados con el Congreso norteamericano: los comités del Congreso,

las agencias ejecutivas y los grupos de presión especiales.

La idea de subsistemas fue más desarrollada por Ripley y Franklin (1987). En

vez de subsistemas usaron el término «subqoblernos». que son, según ellos,

«grupos de individuos que de hecho toman la mayor parte de las decisiones

rutinarias en alguna área fundamental de la política» (Ripley y Franklin,

1987, p. 8). Un subgobierno típico consta de miembros del Congreso y/o

del Senado, miembros del personal del Congreso, un número determinado

de funcionarios y representantes de los grupos de interés especiales. Ripley

y Franklin enfatizaron el hecho d.e que los subgobiernos están implicados

en decisiones rutinarias. Estas d~cisiones sólo cambian parcialmente con el

tiempo y los participantes implIcados estaban bien informados sobre el

contenido de esas decisiones y los procedimientos implicados. Debido a

que los subgobiernos están implicados en la toma de decisiones rutinarias,

es frecuente que desempeñen sus funciones sin interrupciones durante largos

períodos de tiempo. Según Ripley y Franklin, los subgobiernos pueden

estar abiertos a personas de fuera si:

• Los propios subgobiernos participantes difieren en lo fundamental en algunos

puntos.

• El presidente u otros altos cargos y miembros del Congreso íntervlenen y

movilizan recursos para conseguir cambios.

• Nuevos temas políticos atraen la atención de personas de fuera y éstas o

los propios miembros del subgobierno los incluyen en el subgobierno.

Los conceptos de subsistema y subgoblerno se utilizan para indicar los patrones

deinteracción en áreas de políticas públicas o, más en concreto,

partes de áreas de políticas (Jordan, 1990b). Enla conceptualización de RIpley

y Franklin, el concepto de subsistemas o subgoblernos tiene un significado

muy similar al concepto, bastante más controvertido, de triángulos

gob.rna 227

Lo goberncnzo hoy. '0 textos de referencia

de hierro? En general, la investigación empírica que se ha emprendido sobre

los conceptos de subsistemas, subgobiernos o triángulos de hierro se

caracteriza por la búsqueda de patrones de interacción estables, junto

con la cuestión de qué actores son responsables de las declslones", La investigación

se ha centrado en la cuestión de qué relociones se pueden encontrar

entre actores y cuáles de ellas son importantes para las decisiones

que se están tomando.

En publicaciones más recientes se han hecho intentos para dar al concepto

de subsistemas un significado más amplio y dinámico. Wamsley describió

al subsistema como un «compuesto de actores que pretenden influenciar

en la asignación autoritaria de valores. Son heterogéneos, tienen cohesión

variable y presentan una complejidad interna. Estos subsistemas de políticas

especializados funcionalmente abarcan tanto a los sectores públicos

como a los privados, asícomo a los departamentos y diferentes niveles de

nuestro gobierno» (Wamsley, 1985, pp. 77-78). Según Wamsley, un subsistema

está formado por una red de actores, una estructura normativa y una

economía política, es decir. los costes y beneficios que están conectados a

la participación en el subsistema. El subsistema muestra una estructura verncot

además de una estructura horizontal formada por representantes de

los grupos de interés, funcionarios de diversosdepartamentos y políticos especializados.

Esta estructura vertical tiene una gran importancia para la implementación

de programas de políticas públicas. «Los programas gubernamentales

unen a los profesionales del programa y sus profesionales

asociados en todas las capas del gobierno en autocracias funcionales verticales

» (Milward y Wamsley, 1985, p. 106). Desde esta perspectiva, el concepto

de subsistemas está conectado con el concepto de redes. Este último

se refiere al patrón de relaciones entre actores, y el primero al sistema

de interacciones en suconjunto. De esta manera, se puede establecer una

correlación entre la literatura «clásica» sobre las relaciones interorganizacionales

y las redes y la literatura sobre subsistemas y los triángulos de hierro.

Unenfoque similarfue elegido por Laumann y Knoke (1987), que estudiaron

los patrones de interacción y los acontecimientos que tenían lugar entre

7 Eltérmino «trióngulo de hierro» surgió en primer lugar a finales de los cincuenta para indicar

una fuerte cooperación entre grupos de interés específicos. funcionarios que trabajan en óreas

de poITticas públicas específicas y parlamentarios especialistas. El concepto de trióngulos de

hierro. junto con el de subgoblernos. enfatiza las estrechas relaciones entre los comités del Congreso.

representantes de los grupos de presión y partes de la función pública. De nuevo. junto

con los otros dos conceptos. el de los trióngulos de hierro subraya la naturaleza firmemente organizada

y estable de las relaciones entre actores. El término «trióngulos de hierro». sin embargo.

ha adquirido una connotación mós rígida. seduda de que esta connotación sea completamente

correcta (Freeman y Parrls Steevens. 1987).

8 Un concepto que es muy diferente de esta Ideo de «naturaleza cerrada» es el concepto de

Heclo de redes temótlces. Enél enfatiza la apertura e imprevlslbllldad de losprocesosde tomo de

decisiones (Hacia. 1978). Hecla sugiere que los procesos de politices públicos toman forma en situaclones

en losque losparticipantes estón constantemente metiendo y sacando (Jordan, 199Ob).

228 goberna

ERIK~HANS KLlJN. Los redes de políticos públicos: uno visión de conjunto

actores en las áreas de la política de salud y energía9. Después de un estudio

empírico intensivo de estos dos ámbitos de las políticas públicas, concluyeron

que los ámbitos nacionales de la política consistían en un grupo

de participantes centrales, formados tanto por organizaciones públicas

como privadas. Al final de su estudio subrayaban que:

«Apesar de su falta de autoridad de decisión formal, muchos participantes

privados tienen suficiente influencia en la política como para

asegurar que sus interesesse tendrán en cuenta. Este reconocimiento

mutuo crea y sostiene la legitimidad de la implicación de los actorescentrales

en lostemas y acontecimientos de dominio... Al explicar

la mayoría de las decisiones, las organizaciones periféricas pueden

ser ignoradas... En el grupo de participantes centrales, sin embargo,

existe un sistema de conocimiento sobre la interacción interorganizacional

relativamente denso» (Lauman y Knoke, 1967, p. 375).

Comunidades de políticas públicas y redes

El concepto de comunidades de políticas públicas surgió de la investigación

empírica que empezó en los setenta y ochenta. La investigación se

llevó a cabo principalmente en el Reino Unido (por ejemplo, Heclo y WiIdavsky,

1974; Richardson y Jordan, 1979; Grant Paterson y Whitson, 1988;

Rhodes, 1988), aunque también se realizó alguna investigación interesante,

pero menos conocida, en otros países(Heisler, 1974; Koppenjan, Ringeling y

Kickert 1987). En casi todas las investigaciones se subrayó la importancia

de la sectorialización de la elaboración de políticas. Esta literatura ponía

de relieve que la elaboración de políticas se desarrollaba cada vez más en

comunidades de actores cerradas. Según Richardson y Jordan, IIel mapa

de la elaboración de políticas es en realidad una serie de compartimentos

verticales o segmentos -cada segmento habitado por un conjunto diferente

de grupos organizados y generalmente impenetrable por "grupos no

reconocidos" o por el público general» (Richardson y Jordan, 1979, pp. 7374).

Richardson y Jordon también afirmaban que las áreas políticas pueden

contener bastantes comunidades políticas diferentes. Esta misma idea

se puede encontrar en el estudio sobre el gobierno y la industria química

de Grant Paterson y Whitson(1988). Además de una «comunidad política»

9 Ensu estudio hacen uso de las técnicas de la red que han sido desarrolladas en la Investigación

sobre redes durante los últimos veinte años. Utilizaronel concepto de «dominiosde políticas

públicas», que, según ellos, es un subsistema «que se Identifica por especificar un criterio fundamental

definido de relevancia mutua u orientación común entre un conjunto de actores secuenciales

Interesados por la formulación, defensa y selección de cursosde acción (por ejemplo,

opciones políticas) que tratan de resolver los problemas fundamentales en cuestión»

(Lauman y Knoke, 1967, p. 10). Lauman y Knoke también observoron la Implicación de los actores

en ciertos temoso Uamaron a los conjuntos de actores que estaban Interesados en el mismo

tema público.

goberna 229

La gobernanza nOV· 7Otextos de tetetenca

central que se ocupa de lostemas más importantes que afectan a la industria

quirnico ensu conjunto y que contiene los actores públicos y privados

más importantes, descubrieron cuatro comunidades políticas sectoriales relacionadas

con subsecciones particulares de la industria (farmacéutica,

qulmlco-cqrlcolo, industria de la pintura e industria del jabón y los detergentes).

La descripción del concepto de comunidad de políticas públicas utilizado

por Grant et al. originalmente venía de Rhodes, que describió las comunidades

de políticas públicas como:

«Redes caracterizadas por la estabilidad de relaciones, la continuidad

en la alta restricción de sus miembros, la interdependencia vertical

basada en una responsabilidad de prestación de servicios compartida

y el aislamiento de otras redes e invariablemente del público

general (incluyendo al parlamento). Tienen un alto grado de interdependencia

vertical y una articulación horizontal limitada. Están sumamente

integradas» (Rhodes, 1988, p. 78).

En otras palabras, las comunidades de políticas públicas son untipo especial

de redes de políticas públicas. La red de políticas públicas, además,

se refiere principalmente a un complejo de organizaciones conectadas

entre ellas por dependencias de recursos y diferenciadas por fracturas en

la estructura de dependencias de recursos (Benson, 1982, p. 148). Al analizar

las comunidades de políticas públicas, Rhodes propuso que la atención

se debería fijar en los recursos que los actores tienen a su disposición,

los sistemas de valores aplicados en una comunidad de política pública

particular y las reglas del juego y las estrategias utilizadas (Grant, Paterson

y Whitson, 1988; Rhodes, 1988; Wright, 1988; para una aplicación empírica,

véase Marsh y Rhodes, 1992). Hablando en términos generales, si esta literatura

se compara con la literatura norteamericana sobre subsistemas,

el enfoque inglés de comunidades de políticas públicas y los conceptos

afines en la literatura europea tienden a concentrarse más en el análisis

del sistema de valores y percepciones de los actores en el seno de las comunidades.

Asípues, el concepto de comunidades de políticas públicas normalmente

se refiere (aunque no siempre: para una excepción, véase Wilks y Wright,

1987) a una red firmemente integrada con interacciones compactas entre

actores. La mayor parte de los autores enfatizan la naturaleza relativamente

cerrada de las comunidades políticas o subsistemas. Los nuevos actores

sólo pueden entrar en este tipo de redes pagando un precio muy alto. Los

costes están relacionados con la inversión que se tiene que hacer para

aprender el lenguaje y las reglas, establecer los patrones de relación y ofrecer

ventajas a uno o más actores de la red. Es este énfasis en la naturaleza

relativamente cerrada de las arenas políticas lo que distingue al enfoque

230 goberna

ERI~-HANS KlIJN. Los redes de políticos públicos: uno visión de conjunto

de la comunidad de políticas públicas de las teorías pluralistas precedentes.

En general, el tema de su naturaleza cerrada juega un papel más importante

en el debate que en la literatura norteamericana sobre subsistemas.

Un tema importante en la literatura sobre comunidades de políticas públicas

tiene que ver con el grado en que la red es cerrada y con las opiniones

que se comparten en ella. La mayoría de los autores están de acuerdo en

que no hay necesidad de un acuerdo sustancial, pero que al menos es necesario

algún acuerdo sobre las reglas del juego. A veces, los autores destacan

el hecho de que los miembros de las comunidades de políticas públicas

también comparten paradigmas de políticas públicas, es decir, una

visión del mundo integrada por los problemas más urgentes que necesitan

ser solucionados, los actores que son parte de la comunidad y los principales

instrumentos que pueden o necesitan ser utilizados para enfrentarse a

los problemas percibidos (Benson, 1982). Casi todos los autores subrayan el

hecho de que, en una comunidad de políticas públicas, los actores tienen

ciertos intereses en común que les separan de los actores de otras comunidades

de políticas públicas (por ejemplo, la comunidad de política pública

de la vivienda contra la comunidad de política pública de la salud) y de los

actores no incluidos en su comunidad de política pública particular.

Una visión de conjunto de los enfoques en la ciencia política

Tal y como se ha afirmado anteriormente, la literatura sobre subsistemas y

comunidades de políticas públicas está muy influenciada por otros enfoques

de la tradición de la ciencia política. La tabla 3 muestra los cuatro enfoques

descritos con sus principales características.

goberna 231

Lo gaberronzo hcy 10te>-105 de referencia

Tabla 3

ENFOQUES EN CIENCIA pOLíTICA

Aproximación Pluralismo Investigación Neocorporativismo Comunidades

(1950-1970: de agenda (1975-; Schmitter; políticas

Dahl. Truman) (1960-: Bachrach Lehmbruch; (1965-;Fereman:

y Baratz:Cobb Cawson) Ripley y Franklin;

y Elder; Lowi) Jordan; Rhodes)

Actores Variedad Variedad Número limitado Número limitado

de actores de actores de actores de actores

funcionales y sectoriales

bien orqonizodos

Procesos Mercados Conflicto entre Negociación Negociación/

políticos políticos actores sobre entre actores ajuste mutuo

(libre asociación, los temas. gubernamentales entre actores.

admisión Lostemas tienen y actores Integrados e

y salida) que superar semiprivados institucionales

diversas barreras con poder.

antes de llegar Integrado e

a la agenda institucionalizado

política

Decisiones Resultande los Depende Losactores Compromiso

conflictos entre del respaldo gubernamentales entre losactores

losgrupos y las al tema tratan de llegar importantes.

coaliciones a acuerdos con Decisiones

dominantes. losgrupos de rutinarias

El gobierno interés mayores (orientación

ratifica los sectorial)

compromisos

Poder Ampliamente Dividido Dividido Depende

disperso. desigualmente. desigualmente. de la posición

Coaliciones Poder Depende y los recursos

cambiantes institucional de la escala en una política

en diferentes que afecta a las e integración sectorial

decisiones (no) decisiones de losgrupos

de interés

Información/ Diferente Información Información Información

valores información escasa y monopolizada de naturaleza

es poseída bases de poder. por especializada/

por diferentes Lostemas tratan organizaciones sectorial.

actores. de valores poderosas. Valores

Valores conflictivos Losactores diferentes

(conflictivos) tienen valores y compartidos

balanceados diferentes (sectorial y

en un proceso profesionalmente)

como el del

mercado

232 goberna

ERIK-I;JANS KLlJN. Las redes de políticas públicas: una vsón de conjunto

5. CARACTERíSTICAS DE LAS REDES DE pOLíTICAS PÚBLICAS

El concepto de redes ha sido utilizado con significados bastante diferentes.

Esta sección tratará de resumir algunas de las características principales

del concepto de red tal y como aparece en la literatura contemporánea.

Después de una breve recapitulación de las raíces teóricas de las redes de

políticas públicas y la discusión de algunas de las definiciones existentes, se

seleccionarán tres características principales de las redes partiendo de la literatura:

dependencia, variedad de actores y objetivos, y relaciones. La

sección explorará después cada una de estas características con mayor

profundidad.

Raíces teóricas de las redes de políticas públicas

Las raíces teóricas de las redes de políticas públicas se pueden encontrar

en la ciencia de la política pública, la ciencia de la organización y la ciencia

política. El concepto, derivado de la ciencia de la política pública, de

procesos de política pública como interacciones complejas en las que participan

muchos actores, se ha incorporado a las teorías de las redes de políticas

públicas. El concepto, derivado de la ciencia política, de elaboración

de políticas públicas que tiene lugar en comunidades relativamente

cerradas, ha influenciado a las teorías sobre las redes de políticas públicas.

El enfoque de la red de políticas públicas, derivado de la ciencia de la organización,

estuvo muy influido por el enfoque de la dependencia de recursos

y la idea central de que las redes organizacionales pueden ser analizadas

en términos de problemas organizacionales o recursos.

Enla figura 1 se muestran estas raíces teóricas.

goberna 233

Lo gobernonzo hoy 10 textos de tetetoncio

Figura 1

RAíCESTEÓRICAS DE LAS REDES DE pOLíTICAS PÚBLICAS

ciencia ciencia de las políticas ciencia política

de la organización públicas

organización racional actor racional pluralismo

t t / <,

enfoque racionalidad investigación neocorpode

la contingencia limitada de la agenda rativismo ¡ 1 I -. /

subsistemas/

teoría comunidades

interorganizacional modelo de proceso de políticas

I

dependencia política como proceso política como proceso

de recursos multiactor en comunidades

cerradas

. redes de políticas públicas ~

¿Qué encierra un nombre?

Habrá quedado claro que la mayoría de descripciones y definiciones del

concepto de redes las han calificado como grupos de organizaciones o

conjuntos de relaciones interorganizacionales. Existen actualmente muchas

definiciones diferentes de redes.

Basados en la literatura del análisis interorganizacional, Aldrich y Whetten

(1981) hicieron una distinción entre redes, conjuntos de organización y conjuntos

de acción. Una red, según ellos, era la «totalidad de las unidades conectadas

por un determinado tipo de relación», y se construyó al encontrar

todos los nexos (existentes) entre las organizaciones en una población bajo

estudio (Aldrich y Whetten, 1981, p. 387). Las redes constriñen y, a su vez, facilitan

las acciones de las organizaciones. Más tarde se hizo una distinción

entre conjuntos de organización y conjuntos de acción. Los conjuntos de

organización están formados por aquellas organizaciones con lasque la organización

focal tiene enlaces directos. Los conjuntos de acción son gru-

234 goberna

ERIK-HANS KLlJN. Los redes de políticos públicos: uno visión de conjunto

pos de organizaciones que tienen formada una alianza temporal para un

propósito concreto y que tratan de coordinar sus acciones estratégicas sobre

asuntos específicos.

El concepto de conjuntos de acción presenta algunas similitudes con la

activación selectiva de Scharpf. Él afirma que una red está formada por

numerosas relaciones entre actores y ha definido a las redes como «elconjunto

de vínculos directos e indirectos definidos por las relaciones mutuas

de dependencia» (Scharpf, 1978, p. 362). Para iniciativas específicas de políticas

públicas, sólo algunas de estas relaciones tienen que ser activadas

para conseguir los objetivos formulados a priori. La descripción de Scharpf

es más precisa que la de Aldrich y Whetten. Su descripción también puede

ser utilizada para describir el concepto de sistemas sociales y no clarifica

qué es tan especial de las redes de políticas públicas. La descripción de

Scharpf especifica la naturaleza de la relación: la de mutua dependencia.

Otra descripción que especifica la naturaleza de la relación es la de Benson,

que se cita con frecuencia en los estudios sobre redes. Se refiere a las

redes de políticas públicas como «uncomplejo de organizaciones conectadas

entre ellas por una dependencia de recursos y diferenciadas entre ellas

por las fracturas en la estructura de dependencias de recursos» (Benson,

1982, p. 148). Aunque la definición de Bensonañade dos elementos a la definición

de redes de Scharpf (por ejemplo, que son relaciones entre organizaciones

y, 'especlñccndo la naturaleza de las relaciones de dependencia,

que éstas son el resultado de la dependencia de recursos entre organizaciones),

éste menciona el segundo punto en otro sitio, en su conceptualización

del análisisde varios tipos de relaciones de dependencia.

Se puede concluir que analizar los procesos políticos desde la perspectiva

de las redes implica que el analista se centra en los patrones de relación

entre actores, sus interdependencias y la manera en que estos patrones e

interdependencias influyen en el proceso político. La definición de las redes

de políticas públicas utilizadas en este libro encaja con las descripciones

contemporáneas. Lasredes de políticas públicas son patrones de relaciones

sociales entre actores interdependientes más o menos estables, que

toman forma alrededor de losproblemas políticos y/o programas políticos.

Comparando las descripciones precedentes de las redes entre ellas y con

otra literatura sobre redes (Negandhi, 1975; Godfroy, 1981; Rhodes, 1981),

se pueden observar tres características importantes:

• las redes existen debido a las interdependencias entre actores;

• las redes constan de una variedad de actores cada cual con sus propios

objetivos:

• las redes consisten en relaciones entre actores de naturaleza más o menos

duradera.

goberna 235

Lo Qabernanza hoy 7Otextos de referencia

La dependenr;;ia como precondición de las redes

Las redes se desarrollan y existen debido a la interdependencia entre actores.

La teoría de la interorganización subraya el hecho de que los actores

son dependientes entre ellos porque se necesitan para conseguir sus objetivos.

Esta idea central está situada en el núcleo de la mayoría de las teorías

sobre redes.. La teoría de la interorganización ha tenido así una influencia

mayor en' el desarrollo de las teorías de redes. La relación de dependencia

está elaborada por la investigación de abajo-arriba (bottom-up) sobre implementación

y en muchos estudios intergubernamentales. En estos estudios,

el análisisse centra en el conjunto de actores implicados en el proceso

de elaboración e implementación de políticas y las relaciones e

intercambios de recursos en los que están implicados. Rhodes, ampliando

la contribución europea a la teoría de la interorganización de Crozier, ve

las relaciones central-local como un juego complejo en el que varios niveles

de gobierno son interdependientes y en el que intercambian recursos

(Rhodes, 1981; Marsh y Rhodes, 1992). Las interdependencias causan interacciones

entre actores, que crean y sostienen patrones de relación. El

término «ínterdepedencios» también implica que hay algo a ganar por los

actores implicados. Esto puede ser el resultado de un interés más o menos

compartido en un sector de política específico, como ha sido con frecuencia

señalado en los estudios sobre Subsistemas y comunidades de políticas

públicas. En esta situación, los recursos financieros y legales están disponibles

para diversos actores en el terreno de las políticas públicas. Los actores

de estas redes tienen un interés conjunto en asegurar los recursos financieros

y legales del sistema político.

Diversos autores han propuesto diferentes conceptualizaciones de los tipos

de interdependencias. Además de la tipología de Ihompson mencionada

más arriba (común, secuencial y de interdependencia mutua), está también

la conocida tipología de Scharpf. Basada en las ideas de Emersonsobre

la dependencia y el poder (Ernerson, 1962), distingue entre dos dimensiones

de la dependencia: la importancia del recurso y la capacidad de

sustitución del recurso (Schorpt 1978). Un actor depende de otro si su relación

con aquel actor se caracteriza por la baja posibilidad de sustitución y

un alto grado de importancia.

Un problema al aplicar estas tipologías es que la interdependencia no es

estática. Es algo que descubren losactores en la interacción y que se cambia

durante la interacción (Crozier y Friedberg, 1980).

Variedad de actores y obJetivos

Las redes de poñtlcos públicas estórrtorrnodcs por una amplia variedad de

actores que tienen sus propios objetivos y estrategias. La política es el resul-

236 goberna

ERIK-HANS KUJN. Los redes de políticos públicos uno visión de conjunto

tado de la interacción entre diversos actores. No hay ningún actor individual

que tenga suficiente poder para determinar las acciones estratégicas

de losdemás actores. No hay ningún actor central y no hay objetivos de un

actor central dados a priori que puedan ser utilizados como método para

medir la política efectiva (Scharpf, 1978; Gage y Mandell, 1990). En los estudios

interorganizacionales esta característica de las redes está más presente.

Esto es el resultado lógico del hecho que esta literatura trata de las relaciones

entre organizaciones y no tiene especial interés en el papel de las

organizaciones gubernamentales. Sin embargo. aquí se produce un cambio

importante en el análisis. Las organizaciones gubernamentales ya no

son analizadas como el actor principal, sino como uno de los actores del

proceso de políticas públicas (Schorpf 1978; Hjern y Porter. 1981; Benson.

1982; Gage y Mandell. 1990).

Esto comporta que en Ja literatura sobre redes de políticas públicas se enfatiza

la interacción entre actores. Los actores se necesitan entre ellos por

las interdependencias que existen. pero a su vez tratan de dirigirse hacia

sus propias preferencias. Esto resulta en procesos de interacción y negociación

complejos (Benson. 1978. 1982; Rhodes, 1988; Gage y Mandell.

1990). Los procesos de políticas públicas en redes son imprevisibles y complejos.

No sólo están implicados muchos actores. sino que las preferencias

de los actores cambian en el transcurso de la interacción. Como resultado

de una situación donde hay muchos actores con diferentes estrategias y

una variedad amplia de objetivos, losactores no pueden saber con antelación

qué resultados pueden darse y qué objetivos se podrán conseguir en

el proceso. Esto lo tienen que aprender en parte a lo largo del propio proceso.

Esto significa que la interacción estratégica es una característica importante

de los procesos en las redes. Muchos autores han intentado definir

estos procesos en tipologías de estrategias (por ejemplo, Warren et al..

1975; Benson, 1978; Godfroy. 1981).

Patrones de relación entre actores

Las interdependencias entre actores y las interacciones que resultan de

ellas crean patrones de relación. Toda la literatura sobre redes de políticas

públicas acentúa el hecho de que se desarrollan patrones de relación entre

actores más o menos duraderos que influencian a los patrones de interacción

que tienen lugar en las redes.

La literatura sobre redes. que debe su inspiración a la teoría de la interorganlzocíón.

tiende a describir este patrón de relación en términos de la regularidad

de comunicación e interacciones. Conceptos de análisis de redes

matemáticos tales como la frecuencia, la franqueza y la centralidad (véase

Aldrich y Wheften, 1981) son utilizados para caracterizar las posiciones

de los actores en una red. Está asumido. por ejemplo, que los actores que

goberna 237

Lo gobernonzo riov. ¡Otexto: de referencio

ocupan una posición central en una red (por ejemplo, el patrón de relación

del actor revela un número amplio de contactos directos con otros

actores) están mejor situados para lograr sus objetivos. Tienen más información,

son más capaces de activar a otros actores y pueden movilizar recursos

mejores. La literatura que debe su inspiración al enfoque de comunidades

de políticas públicas tiene tendencia a enfatizar el papel de los

acuerdos organizaC1onales más o menos formalizados (órganos consultivos,

procedimientos de consulta, permiso estatal para entrar en los procesos de

políticas públicas o para asumir la implementación de una política). La investigación

también se centra en las interacciones que se desarrollan en

aquellos acuerdos y las posiciones de los diversos actores.

Centrarse en los patrones de relación entre actores también implica centrarse

en la cuestión de la institucionalización. Si los actores interactúan entre

ellos a lo largo de un período largo de tiempo, crean reglas que regulan

suconducta y distribución de recursosque influyen en sus opciones estratégicas

(por ejemplo, Warren et al.. 1975; Rhodes, 1981; Benson, 1982). Esto

significa que los patrones de relación se caracterizan por regularidades en

la conducta causadas por la existencia de reglas y distribuciones de recursos.

La cuestión está en saber en qué condiciones estas reglas y distribuciones

de recursos cornolon".

CONCLUSiÓN: UNA APROXIMACiÓN A LA GOBERNANZA

Como aproximación a la gobernanza, el enfoque de las redes de políticas

públicas subraya la naturaleza altamente interactiva de los procesos políticos,

mientras que al mismo tiempo pone de relieve el contexto institucional

en que estos procesos se llevan a cabo. Los contextos institucionales se caracterizan

por las relaciones relativamente estables entre organizaciones

que están sostenidas por flujos de recursos en desarrollo entre esas organizaciones.

Esto conduce a diferentes perspectivas de la gobernanza. Lasorganizaciones

gubernamentales ya no son el actor de dirección central en los procesos

de políticas públicas y las actividades de gestión asumen un papel diferente.

Esto no implica que todos los actores tengan igual poder. La mayoría

de las teorías sobre redes asumen que el poder de un actor está relacionado

con los recursos que él o ella posee. A diferencia de los enfoques tradicionales,

en el enfoque de la red de políticas públicas el papel de la gestión

de losactores gubernamentales ya no es manifiesto. Enprincipio, cada

9 Estacuestión no se ha tratado extensivamente en la literatura sobre redes. La literatura se centra

en realizar un mapa de las redes (Mardsen y Un, 1982;Lauman y Knoke. 1967).pero no aborda

la cuestión de c6mo las redes evolucionan y son sustituidas. La cuestión de cómo se forman

las reglas en las redes y cuól es su función por lo general se ha descuidado -Ostrom (1986) representa

una excepción.

238 gobQrna

ERIK-HANS KLlJN. Los redes de políticos públicos uno visión de conjunto

actor implicado puede representar un papel de gestión. Pero el papel de

gestión en símismo también difiere del de los enfoques más tradicionales.

Las actividades de gestión están dirigidas en su mayoría a mejorar y mantener

la interacción entre los diferentes actores implicados y a unir los objetivos

y enfoques de los diferentes actores. Así, las organizaciones gubernamentales

no sólo ocupan una posición diferente, sino que también están

implicadas en diferentes actividades.

Además, el enfoque de la red de políticas públicas fija la atención en la

importancia del contexto institucional para el tema de la gobernanza. Si

los procesos de políticas públicas se desarrollan en un determinado contexto

institucional (por ejemplo, un patrón de relación estable entre organizaciones),

se vuelve importante entender este contexto y, donde sea

necesario y si es posible, cambiarlo. Entender el contexto institucional es

importante porque, desde la perspectiva de la red de políticas públicas,

los acuerdos organizacionales son necesarios para la interacción de

coordinación compleja entre los diversos actores implicados en los procesosde

políticas públicas. Si los acuerdos organizacionales no están disponibles

es difícil enlazar los puntos de vista e interacciones de los diferentes

actores.

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244 goberna

LAS IMPLICACIONES PARA LA DEMOCRACIA

DE UNA BUROCRACIA EN RED*

LAURENCE J. O'TOOLE, Jr.

«Para el ideal de democracia, tanto la Administración Pública como la privada

estaban equivocadas en un sentido importante y trascendente. Estaban

equivocadas al insistir en que la democracia, aunque buena y deseable,

es, sin embargo, algo externo a la Administración.

No he hecho ninguna distinción... entre "democracia" en un sistema administrativo

y "democracia" respecto a las relaciones externas de un sistema

administrativo.

Si la Administración es de hecho "el núcleo del gobierno moderno", una

teoría de la democracia del siglo xxdebe incorporar a la Administración.

Eneste trabajo no se pretende analizar lo presente que ya existe, sino lo futuro

y -potencial. Se busca discernir dónde se situará mañana la frontera y

cómo ir hasta ella» (Dwight Waldo, 1952).

En un trabajo profético escrito hace casi medio siglo, Dwight Waldo llamó

la atención sobre algunas ideas emergentes en relación con la democracia

y la Administración. Puso de relieve la insuficiencia de tratar la democracia

meramente como parte del contexto político de una Administración

jerárquica. Con esto, Waldo anticipó la emergencia de temas

cruciales y controversias que continúan desafiando a aquellos que persiguen

construir un Estado administrativo coherente con los ideales de la gobernanza

democrática.

Los temas destacados por Waldo, en aquel momento y desde entonces,

han impactado notablemente a la Administración Pública; la visión de la

democracia como muy ajena a la Administración parece hoy en día extraordinariamente

anacrónica. Enlugar de ello, parecería que el tema principal

abordado por los investigadores de la democracia y la burocracia a

las puertas del siglo XXI sería cómo los Ideales democráticos pueden inte-

• TItulo origlnol: «The Impllca110nS for Democrocy In a Networked ~reaucratic World».Joumal o,

PubllcAdmlnlstrotlon Research 000 Theo!Y, n.O 7-3(1997), pp. 443-459.

90b.,-n. 245

Lo qccernorüo hoy ¡Otextos eje referencio

grarse de forma más sólida a la estructura de la Administración, y no si pueden

estarlo.

Verdaderamente, oún se pueden escuchar los ecos de la ortodoxia original.

En esta polémica, por ejemplo, Theodore Lowi persigue la rehabilitación

de la elección centralizada, enfatizando la probabilidad de mentalidad

provinciana, inconsistencia e injusticia cuando una política es

«repartida en acciones» (utilizando la expresión de Woodrow Wilson) a

alianzas egoístas de unidades administrativas, comités legislativos y grupos

privilegiados que pueblan el régimen liberal de los grupos de interés (1979).

Estos argumentos pueden servir para recordar los problemas reales, pero

no han reducido el amplio interés contemporáneo por entrelazar de forma

más estrecha la democracia y la Administración.

De hecho, parece haber triunfado alguna versión de la democracia en la

Administración como nuevo conocimiento convencional, a pesar de las dificultades

que implica, y pocos respaldarían la vieja expresión, puesta en

duda por Waldo a mediados de siglo, que la autocracia durante las horas

de trabajo es el precio a pagar por la democracia fuera de horario.

Aun así, la práctica tiene una manera de adelantarse a tal consenso.

A medida que se han ido haciendo esfuerzos para abrir el funcionamiento

de la Administración a algunos principios democráticos, la forma institucional

de la propia Administración Pública ha ido cambiando considerablemente.

Las agencias burocráticas continúan poblando el paisaje

gubernamentai y continuarán dando el núcleo institucional para el esfuerzo

gubernamental en el futuro. Pero centrarse únicamente en las estructuras

burocráticas contradice los avances en el campo de la Administración

Pública, cambios que pueden suponer implicaciones en la

aplicación de los ideales democráticos en la práctica de la Administración.

La realidad de buena parte de las Administraciones Públicas contemporáneas

es que muchas de las responsabilidades que tienen los administradores

y muchos de los programas que buscan activar requieren

operar en redes y a través de redes de actores y organizaciones, más

que en unidades individuales -lo que Hjern y Porter (1981) llaman «organizaciones

solitarias»- que han sido hasta ahora como el centro principal

de la atención analítica.

Cada vez más, una versión de las redes (especialmente de las unidades organizacionales

en red) es un acuerdo institucional Indispensable para una

actuación satisfactoria del gobierno, más que la jerarquía aisladamente.

Este cambIo es Importante en muchos aspectos, no siendo uno de los principales

los retos y oportunidades que Implica para la gobernanza democrática.

La propia afirmación puede ser algo polémica (véase al respecto O'Toole.

forthcoming). El orgumento es, sin embargo, que, aunque no todos los ad-

246 gobarna

LAURENCE J. O'TOOlE, Jr. Los Implicaciones poro lo democracia de uno burocracia en red

ministradores públicos, muchos de ellos deben movilizar y coordinar actualmente

gente y recursos entre estructuras organizativas y dentro de ellas;

que no tienen generalmente los medios formales para «obligar al cumplimiento

» con estas empresas cooperativas; que estos escenarios en red

pueden implicar diversosenlaces complicados, y que esta situación es probable

que persista e incluso que se incremente en el futuro.

Este esquema requiere una mínima elaboración, que se hará en la próxima

sección. El tema de mayor relevancia en este artículo es, sin embargo, normativo:

si el mundo administrativo es cada vez más en red, esta evolución

debe ser considerada en todo esfuerzo minucioso y serio de unir democracia

y Administración. La parte principal del análisis posterior plantea, por

tanto, diversas cuestiones y consecuencias para la teoría democrática en

un contexto de Administración Pública en red.

¿DE UNA BUROCRACIA MONOCRÁTICA A LAS REDES?

Las estructuras burocráticas operan cada vez más a través de series relacionadas

-redes- que comprenden un contexto institucional más amplio

para la acción administrativa. El contexto en red, a su vez, tiene implicaciones

para lasfunciones prácticas de losadministradores y obliga a reconsiderar

algunas cuestiones centrales de la democracia y de la Administración.

Las redes son estructuras de interdependencia que implican a múltiples organizaciones.

Presentan cierta estabilidad estructural e incluyen, aunque

van más allá, únicamente enlaces formales. El término permite englobar

una amplia variedad de estructuras. Y el «pegamento» institucional que

une los nexos de la red puede incluir vínculos de autoridad, relaciones de

intercambio y coaliciones basadas en el interés común. En las redes se extiende

el alcance de la Administración, pero no se puede esperar que los

administradores puedan ejercer una influencia decisiva en base a su posición

formal (O'Ioole. forthcoming). Más concretamente, las redes incluyen

empresas cooperativas entre agencias, estructuras de gestión de programas

intergubernamentales, contratos complejos y partenariados públicoprivado.

También incluyen sistemas de prestación de servicios que dependen

de grupos de' proveedores, entre los que se pueden encontrar

agencias públicas, empresas privadas, ONGs o, incluso, grupos de voluntarios,

todos ellos relacionados por la interdependencia y algún programa de

intereses compartidos. Es poco frecuente encontrar un sector de políticas

públicas, unidad gubernamental u oficina administrativa que no esté afectada

por una estructura entretejida y una rutina que se extiende más allá

de la propia agencia.

Los analistas que utilizan perspectivas teóricas muy diferentes han coincidido

en destacar la Importancia de las redes para la Administración. La

goberna 247

L::J gobernonzo hoy.- 10textos de tetetercic

amplitud de las lentes disponibles se sugiere con la sola mención de la

elección pública y la elección institucional racional, los costes de transacción

y la nueva economía institucional, la teoría inteorganizacional de

base sociológica, la implementación de políticas públicas y la gestión intergubernamental.

Una amplia proporción de programas públicos operan

dentro y a través de redes y los retos de la Administración en un mundo

en red son considerables (véanse Kettl, 1993, y Mi/ward, 1996; para un

análisis anterior de algunos de estos temas, véase Mosher, 1980). Estudios

realizados en una diversidad de contextos nacionales se hacen eco del

tema de las redes (los ejemplos incluyen Hufen y Ringeling, 1990; HuI! y

Hjern, 1987, y Schorpf. 1993). La importancia creciente de los acuerdos internacionales

que implican continuar con el programa de responsabilidades

sugiere una amplia variedad de importantes demandas de redes

para los administradores públicos de todo el planeta (véase, por ejemplo,

Honf 1994).

Además, podría parecer que los administradores actuales viven en un

mundo cada vez más en red. Es difícil defender esta afirmación de forma

convincente, debido a que la demostración de su precisión requeriría unos

datos que no están disponibles. No se ha recogido ninguna información

descriptiva sobre la extensión en que operan los administradores de forma

interorganizacionaL ni tampoco existe información sistemática sobre la proporción

de programas públicos gestionados en escenarios con muchos actores

más que en agencias individuales, ni tampoco pruebas sobre los

cambios acaecidos a lo largo del tiempo. Es posible mostrar, sin embargo,

que el grado actual de «enredamiento» es bastante importante y que tanto

el personal técnico como el político parecen estar trabajando para fomentar

más vínculos entre organizaciones (O'Ioole, forthcoming). Algunos

indicios incluso sugieren, irónicamente, que los esfuerzos hechos desde los

niveles políticos para recortar la burocracia y el grado de responsabilidad

administrativa directa para conseguir los objetivos públicos -privatizando

funciones, recortando presupuestos, congelando o reduciendo el personal-

acentúan el impulso de las redes. Para los administradores que buscan

alcanzar los objetivos políticos mientras respetan las limitaciones que

implica el orden liberal, los impulsos para crear redes son incluso más grandes.

Incluso dentro de las burocracias, los indicios sugieren una difusión de

las cadenas de mando estándar en unos esquemas más complejos y transversales

(Light 1995).

Los contextos de las redes son distintos a los de las redes burocráticas convencionales.

A este respecto, es útil admitir la importancia vigente de la estructura

burocrática. Con frecuencia, los administradores públicos operan

dentro de las jerarquías más que transversalmente en nodos de estructuras

en red, por lo que buena parte del conocimiento sobre la Administración

desarrollado hasta el momento continúo vigente. Aun así, si la tesisde las

redes es precisa se producirán implicaciones adicionales.

248 gob....n.

LAURENCE J. O'TOOlE, Jr. Los implicaciones poro lo democracia de uno burocracia en red

En particular: una Administración dirigida a inducir un esfuerzo cooperativo

a través de organizaciones requiere que las estrategias y las tácticas estén

adaptadas a las realidades de la autoridad formal limitada, como mínimo,

a lo largo de las líneasde la red. Es probable que losadministradores tengan

que afrontar un conjunto más sutil pero no menos importante de opciones

que dependen de habilidades diplomáticas, experiencia de negociación y

herramientas exhortativas, de percepción, de información y de liderazgo.

Cuando organizan proyectos públicos en las redes, los gestores públicos

pueden conducir a los participantes hacia un objetivo común, facilitar el intercambio

y un sentido compartido de obligación, mantener el compromiso

a través del uso de información y, a veces, alterar la participación en la red

para estimular el esfuerzo cooperativo (véase O'Toole. 1996).

Una mayor implicación, más relevante en este momento, es que considerando

a la Administración Pública en un mundo en red se cambian las

asunciones que encierran un discurso más normativo sobre la Administración

propiamente dicha. Los asuntos normativos implican cuestiones de ética

y de teoría política. Como subrayó Dwight Waldo, la ética puede con

frecuencia apuntar hacia una dirección, mientras que los asuntos arraigados

en la obligación política pueden sugerir otra (Waldo, 1974). A continuación,

centraremos nuestra atención en cuestiones de elección política,

examinando algunas implicaciones para la gobernanza democrática de

loscada vez más destacados esquemas de redes que habitan en la Administración

Pública.

UNA ADMINISTRACiÓN PÚBLICA EN REDY LA GOBERNANZA

DEMOCRÁTICA

A finales de este siglo, el estándar fundamental -prácticamente en todo el

mundo- es el compromiso con la democracia como ideal político. Con seguridad,

como observó Waldo, este tema ha impregnado la cultura, el discurso

y la acción política americana (1952), Mientras Waldo ha reconocido

el amplio significado de los ideales democráticos en losEstados Unidos, también

ha enfatizado lascomplicaciones derivadas de la yuxtaposición de aspectos

de la democracia americana, basados significativamente en las

ideas políticas de la antigua Grecia, con prácticas administrativas e instituciones

en gran medida de origen romano (1982). Está claro, por tanto, que

el trato del principio democrático no sepuede limitar a un simple valor unidimensional

o a instituciones formalesde gobernanza,

Enel contexto actual, el análisis de lo gobernanza democrática puede ser

considerado en términos de tres valores importantes que constituyen parte

del significado de la democracia en los tiempos actuales: responsabilidad

para lograr el Interés público; sensibilidad hacia las preferencias públicas, e

incremento de la deliberación política, el civismo y la confianza.

goberna 249

Lo gobernanza hoy. 1etextos de referencia

El papel de la Administración de adaptar -o impedir- estas normas políticas

es un t-ema ya antiguo en este campo. Sin embargo, la asunción contextual

estándar ha sido la burocracia. Y los argumentos normativos

-paraaurnentar la implicación ciudadana, las unidades con mayor democracia

interna, el mayor número de acuerdos según las normas del

mercado, un mayor apoyo para la equidad social, etc.- han tendido a

usar la estructura burocrática estándar como el punto de partida para el

análisis. Pero ¿qué sucede si el contexto institucional para la Administración

Pública va dejando de ser progresivamente la «organización solitaria»

o la simple estructura burocrática? ¿Qué sucede si los administradores

ocupan posiciones jerárquicamente establecidas cogidos en una red interorganizacional?

Sólo se han hecho algunos esfuerzos preliminares para esbozar algunas implicaciones

para el sistema político de un mundo administrativo cada vez

más en red. Los análisis recientes contenidos en la nueva edición del

Handbook of Public Administration (Perry, 1996), por ejemplo, tratan los temas

de la rendición de cuentas y la receptividad casi exclusivamente en

referencia a los administradores que se encuentran en organizaciones individuo/

es. Sin embargo, Romzek (1996) ofrece una atenta valoración de

las relaciones entre los canales de rendición de cuentas jerárquicos y los

profesionales, y Cooper (1996) observa el carácter cada vez más en red

de las responsabilidades administrativas partiendo de fuentes como los

acuerdos internacionales o los lazos contractuales.

Respecto a la literatura más directamente relacionada con este punto,

sólo se pueden mencionar algunas referencias clave. En un análisis importante,

Mosher observó algunas complicaciones para llevar a cabo la gobernanza

democrática en un contexto modificado a nivel nacional (1980).

Más recientemente, Milward et al. han señalado algunas consecuencias

hipotéticas del incumplimiento de las obligaciones y del «Estado vacío», especialmente

en lo que se refiere a la supuesta «fuga de responsabilidad»

(Milward, 1996, p. 87; véase también Mllword. Provan y Else, 1993). El tema

de la rendición de cuentas es, sin duda, un tema central para todos los interesados

en la democracia y la Administración en lugares donde proliferan

los compromisos, como algunos académicos han sugerido (Moe y Gilmour,

1995). Pero puesto que los especialistas en Derecho público,

contratos y relaciones principal-agente están contribuyendo a destacar

este tema, este análisis resalta otros aspectos. El resto de la discusión supone

un doble cambio analítico: de unos lazos diádicos relativamente simples

basados en contratos a unas estructuras completamente en red, y de

la rendición de cuentas a -respectivamente- la responsabilidad, la receptividad

y la deliberación política, el civismo y la confianza.

250 goberna

LAURENCE J. O'TOOlE. Jr. Los implicaciones poro lo dernocrocio de uno burocracia en red

Responsabilidad

Una persona es responsable de una acción siy sólo siesa persona provoca

la acción y lo hace libremente. La responsabilidad es necesariamente un

criterio complejo y problemático en losescenarios organizacionales debido

a que tanto la causalidad como la voluntad son diñciles o imposibles de

determinar o individualizar. Además, los administradores públicos hacen

frente a las responsabilidades para cumplir un conjunto de obligaciones,

no solamente lasórdenes impuestas jerárquicamente (obsérvese, por ejemplo,

la referencia a las responsabilidades profesionales, mencionadas anteriormente).

Estas múltiples obligaciones pueden admitir soluciones no óptimas,

incluso para los funcionarios más diligentes.

De todas formas, la responsabilidad que generalmente se trata como principal

es la relativa a la democracia puesta en práctica a través de la jerarquía.

Sepuede discutir, partiendo tanto de la lógica como de la evidencia,

que las jerarquías fomentan un sentido de responsabilidad escaso y despersonalizado

de los individuos respecto a sus propias acciones. En otras

palabras, hay una tendencia entre los que están en grandes agencias de

desarrollar una sensación algo atenuada o distanciada de su causalidad y

vo/unfad.

Varios aspectos de estas organizaciones fomentan un distanciamiento de

los individuos de la sensación de que son ellos mismoslosque actúan. Entre

los elementos que contribuyen a la difusión de la responsabilidad están la

socialización de la agencia, los sistemas de autoridad, la objetivación de

aquellos con losque se está tratando y una fuerza tentadora de colarse en

las grandes estructuras administrativas y, con frecuencia, diñciles de cambiar

(<<¿qué es lo que, en efecto, puede hacer una persono?»), En general,

las organizaciones pueden ser entornos bastante potentes para atenuar la

acción de responsabilidad individual.

Con ello no se quiere decir que los individuos son autómatas de losescenarios

burocráticos; numerosos ejemplos sugieren que a veces los administradores

públicos, actuando de buena fe, buscan influir en los resultados para

mejorarlos, desafiando a su propio interés o a las presionesde la organización.

Además, como ha observado Dwlght Waldo, no se da el caso de que

la resistencia individual del precedente o la presión organizacional sea necesariamente

heroica o deseable, a pesar de la fuerte predisposición hacia

esta descripción en la ficción administrativa (Waldo, 1968), Pero la realidad

del síndrome de Eichmann ofrece un ejemplo aleccionador para

suavizar cualquier exceso de confianza en el poder de la Jerarquíade asegurar

una acción responsable (Arend, 1963).

¿Existe una acción de redes de la Administración Pública responsable? En

este contexto hay tantos riesgos como estímulos. De Interés particular

gob.,-na 251

La gobernanza ticv: 10textos de referencia

puede ser la escala de acción más amplia, y géneros de actores, de manera

que los administradores individuales pueden sentirse menos capaces

de influir de modo decisivo en los acontecimientos. Un sentimiento

contradictorio de tos propias obligaciones, tal y como son percibidas por

los administradores de duración limitada de las redes, puede producir

confusión.e Incluso un debilitamiento del sentimiento general de responsabilidad

a alguien que persigue llevar el grupo hacia algunos resultados.

Por lo tanto, este punto va más allá de las preocupaciones surgidas en las

discusiones sobre la rendición de cuentas (líneas externas y observables

de informe y control) y se deja a las interpretaciones internas de las obligaciones

propias tal y como están construidas en la mente del administrador.

Por otro lado, las redes ofrecen oportunidades a los administradores para

considerar sus responsabilidades en un contexto democrático. Estas oportunidades

son en parte resultado de la debilitación de algunas de las fuerzasmencionadas

anteriormente.

Es probable que la jerga y las interpretaciones estándar utilizadas en las

agencias sean puestas en duda o consideradas complejas en una red, ya

que diferentes actores e interpretaciones organizacionales compiten por

la atención de los administradores. También los sistemasde autoridad son

forzosamente mas débiles. Las estructuras para la clasificación de los casos

y clientes, junto con otros elementos que contribuyen a la cosificación, son

asimismo menos poderosos. La sensación de haberse colado o el sentimiento

de que es poco probable que una persona sea efectiva, tanto

puede ser intensificado como silenciado en las redes con respecto a las jerarquías,

dependiendo en gran medida de la estructura de interdependencia

entre las unidades y los procesos de trabajo implicados. Algunos

patrones pueden facilitar el reconocimiento tanto de la causalidad como

de la voluntad, mejorando así el sentimiento individual de responsabilidad

(O'Ioole. 1985). Por otro lado, los patrones de acción en red complejos y

recíprocamente interdependientes pueden ser propensos a deserciones

serias por parte de la acción responsable. En estos casos, es posible que los

individuos no sean capaces de determinar el impacto de su propio esfuerzo,

incluso si se hace de buena fe. Las pruebas de esta propuesta son

escasas, aunque algunos análisis clásicos, como el estudio de Martha Oerthick

de la dinámica de un programa intergubernamental de subvenciones,

ya apuntaron a este resultado (Oerthick, 1970, p. 214).

Engeneral, si las estructuras burocráticas ofrecen fuertes influencias que fomentan

el distanciamiento de los individuos de las consecuencias de sus

elecciones, también los acuerdos excesivamente enredados ofrecen contextos

en losque tanto la causalidad como la voluntad se pueden percibir

como tan limitados que la responsabilidad parece disiparse. Las acciones

del conjunto de la red puede que sean casi imposibles de cumplir, la Inten-

252 gob.rne

LAURENCE J. O'TOOLE. Jr. Los implicaciones poro lo democracia de uno burocracia en red

ción de dar al orden un empujón en una dirección particular puede parecer

poco realista y la responsabilidad percibida sigue el mismo camino que

la rendición de cuentas: desaparece. Los que gestionan los asuntos públicos

de las redes pueden desempeñar roles fundamentales, pero una acción

irresponsable por su parte puede distorsionar sus actos por caminos

que les beneficien personalmente.

De todas formas, es igualmente importante reconocer la capacidad de

los gestores públicos para mejorar el sentimiento de responsabilidad experimentado

por los participantes de la red que ejecutan los programas públicos.

La variedad total de intereses, rutinas, jergas y perspectivas en la

red puede romper la visión monocrática. De este modo, los actores implicados

en las redes pueden volverse más sensibles al conjunto de perspectivas

implicadas en la implementación y a un conjunto mayor de interesados

de lo que sería evidente para los que operan en «organizaciones

solitarias».

Así. las redes facilitan la materia prima del sentimiento de responsabilidad

aumentado de los participantes. La extensión hasta donde llega este potencial

depende de muchos factores. Algunos de ellos están en manos de

los administradores públicos. Siendo conscientes de los desaños a la conducta

responsable, los administradores pueden ayudar a los implicados a

darse cuenta de sus obligaciones especiales. Se les puede llamar incentivos

morales, un término un tanto oximonórico. Encuadrando este tema de

forma más directa, se puede decir que los administradores que actúan en

redes pueden mejorar el sentimiento de responsabilidad experimentado

por otros señalando las causas y las consecuencias (sentimiento de impacto

individual creciente), ayudando a mostrar a losactores que las opciones

responsables están a su disposición (incrementando el sentimiento de voluntad)

y, en general, concentrando la atención limitada de los participantes

en su compromiso a decir la verdad, mantener las promesas y tratar las

necesidades y los intereses de los programas seriamente.

Estas posibilidades no son meramente teóricas. El trabajo empírico de algunos

académicos de la elección pública, por ejemplo, ha demostrado que

la autoorganización entre actores de intereses diversos puede llevar a marcos

en red estables, que mejoran el bienestar social, incluso en ausencia

de decisiones estatales autoritarias (Ostrom, 1990; véase también Bogason,

1991). Aunque es una laguna importante que sistemáticamente se hayan

evitado en la investigación de la elección pública popeíes a veces esenciales

de los actores autoritarios y de los verdaderos administradores públicos

(como algo más que buscadores de renta), esta investigación ha demostrado

que, bajo ciertas condiciones, el liderazgo y (como se podría

llamar) el discurso cívico en escenarios muy complejos y descentralizados

pueden influir en la responsabilidad entre actores diversos y dotados de

modo distinto hacia una cooperación a largo plazo.

gob.,-na 253

Lo Qobernonza hoy. 10textos de referencia

Receptividad

La receptividad administrativa es otro criterio con el que se puede valorar

cómo la Administración Pública se adecua a los requisitos de la gobernanza

democrática. ¿En qué grado es probable que los acuerdos administrativos

sean receptivos en los contextos en red? El elemento clave parece que

es la receptividad hacia quién o -siendo más preciso- hacia qué porción

del público más extenso.

Incluso en los escenarios administrativos tal y como se han entendido tradicionalmente,

los expertos en la elaboración de políticas pluralistas han documentado

patrones de unidades burocráticas que responden al estira y

afloja de los interesados y han esbozado diferentes modelos para representar

estos patrones. Es un clásico de la Administración Pública americana

que el entorno inmediato de las agencias ejerce una presión sustancial sobre

el comportamiento burocrático. Algunas descripciones de los peligros

de tal receptividad señalan la falta de representatividad amplia de estos

grupos (Lowi, 1979). Otros, criticando la visión caricaturizada de alianzas

cerradas e intensamente interesadas, afirman que losórdenes actuales son

más abiertos, diversos y variados (Heclo. 1978). En cualquier caso, el tema

no se reduce a una falta de receptividad de la Administración Pública (a

pesar de la retórica reciente sobre mejorar la receptividad hacia los clientes),

sino a la existencia de criterios diferentes con respecto a los grupos de

referencia apropiados.

¿Qué sucede con la receptividad en un mundo más en red? En primer lugar;

está claro que, al menos en algunos escenarios existentes en la actualidad

en los EstadosUnidos, el conjunto de interesesy perspectivas implicados

está diferenciado, es diverso y tiene un diseño complicado (Sabatier y

Jenkins-Smith, 1993). La investigación preliminar sobre dónde y cómo los

decisores como los administradores cogen impulso para ayudar en su proceso

de decisión indica que los estereotipos de captación no son uniformemente

precisos. Las ideas y la información tienen importancia y es probable

que éstas se extraigan de diferentes fuentes en el entorno

administrativo (véase Sabatier; 1996).

Las redes, por lo tanto, pueden serescenarios en losque un tipo de receptividad

prevalece o se puede obtener; incluso ante presionescomplejas y una

falta relativa de mecanismos claros de rendición de cuentas. Es mejor; sin

embargo, tener presente este tema: ¿receptividad hacia quién? Los acuerdos

pluralistas, Integrados en redes, pueden al menos acentuar la receptividad

hacia minoríasIntensas o bien organizadas a costa de una mayoría más

difusa. Una tendencia creciente hacia las redes puede significar que se tendrán

que hacer esfuerzos especiales -en las políticas formales o a través de

los esfuerzos concertados de los administradores públlcos- para Incorporar

en losórdenes de las redes algún grado de representación mós amplio.

254 gobarna

LAURENCE J. O'TOOLE, Jr. Los implicaciones pero lo democracia de uno burocracia en red

La discusión precedente es particularmente relevante en el contexto americano.

En otros escenarios nacionales, donde por ejemplo predominan los

acuerdos de redes corporativistas, se puede aplicar un conjunto de consideraciones

diferente. En Austria o en los países escandinavos, el grado de

responsabilidad formal mantenido por los participantes en la negociación

significa que los órdenes corporativistas alteran la dirección más lentamente

y, en cierto modo, son menos receptivos a corto plazo. Pero, una vez

que se ha llegado a un acuerdo, se espera, explícitamente, que todos los

miembros ayuden a cumplirlo. La responsabilidad ampliamente reconocida

puede sermayor que en losEstadosUnidosy es posible que la receptividad

también sea considerable a la larga. Con lo cual puede haber algunas

compensaciones entre la rapidez y amplitud de la respuesta.

Cómo organizar las redes para que sean receptivas hacia las necesidades

especiales y preocupaciones de los participantes interdependientes y hacia

los asuntos públicos, y cómo estructurar los acuerdos institucionales en

red para captar altos grados a lo largo de ambas dimensiones, son retos

para el futuro en red de la Administración Pública. Las redes estructuralmente

federadas pueden ser necesarias y los administradores podrían jugar

el papel importante de pulirlas y conservarlas para estimular la receptividad

adecuada hacia algunos programas y temas en particular.

A pesar de los argumentos de los defensores de la elección pública, al parecer,

habría límitesimportantes para los ciudadanos para poder participar

efectivamente en las redes de provisión de servicios previstas por algunos

defensores. La presencia de muchas constelaciones complejas puede intimidar

a los individuos y reprimir la deliberación. Es posible que los administradores

estén limitados a la hora de abrirse camino en el espacio público y

la atención donde muchos órdenes funcionan simultáneamente. Alentar la

implicación cívica genuina en estos escenarios no será probablemente

una tarea fácil. Algunas implicaciones referentes a la deliberación y el discurso

cívico, elementos adicionales del espíritu democrático, son el foco

de atención de la próxima sección.

Deliberación, civismo y confianza

La democracia, en la ciencia política contemporánea, con frecuencia denota

una conexión causal entre las opiniones ,de la gente y lasacciones del

gobierno. Aun así, desde esta perspectiva el concepto es bastante limitado.

Un componente fundamental de los sistemas democráticos duraderos

es su capacidad para realizar un discurso cívico reflexivo y deliberativo y su

compromiso. Y estos requisitos parecerían esenciales para la socialización

de los amables ciudadanos para el desarrollo de un mayor apoyo popular

a la dirección de las políticas públicas y para la síntesis y desarrollo, por no

mencionar la crítica, de alternativas innovadoras a-la situación existente.

goberna 255

La Q::Jbernanzo hoy 10 textos de referencia

En la era postrnooerno. cuando algunos verían la posibilidad de un discurso

público, en líneas generales, como algo pasado de moda, el gobierno democrático

continúa requiriendo una esfera pública y su coloquio reflexivo.

Uno de los argumentos normativos recientes más apuntados por parte de

la Administración Pública en los Estados Unidos, el llamado manifiesto

Blacksburg, derivó la atención hacia este asunto. En el argumento de

Blacksburg el elemento de legitimidad funcional es la organización pública,

fundado en el soporte constitucional y orientado en torno a la «perspectiva

de la agencia» como un lugar de diálogo de naturaleza pública

(Wamsley et at.. 1990). En el presente debate, dedicado a reenmarcar algunos

aspectos de la teoría democrática en contextos administrativamente

en red, la consideración de discurso y civismo requiere alguna reorientación.

Dwight Waldo ha enfatizado el legado de la Roma antigua en la práctica y

el pensamiento administrativo americano contemporáneo (1982). Con el

propósito de reflexionar sobre las implicaciones del civismo y la deliberación

en el escenario americano, el presente análisis parte de un antecedente

italiano algo diferente. En el libro ampliamente citado Makíng Democracy

Work (1993), Robert Putnam interpreta décadas de investigación

sobre el gobierno regional italiano y las contribuciones aparentemente hechas

por vínculos cívicos, asociaciones y lo que Putnam llama redes. Putnam

fundamenta que las instituciones gubernamentales regionales difieren

extraordinariamente en la eficacia percibida y en muchas medidas de actuación

adicionales.

El núcleo del argumento teórico, y el centro de algunas pruebas interesantes,

es la idea de que la fuerza explicativa más importante que dirige

las grandes diferencias regionales en el rendimiento gubernamental ha

sido la calidad y el nivel de compromiso cívico «horizontal» en los asuntos

regionales por parte de los individuos y las asociaciones. La construcción

de la comunidad, la implicación de actores dispares en los asuntos y programas

públicos, e incluso el estímulo de la implicación en asociaciones sin

un propósito cívico aparente, están todos sumamente intercorrelacionadas

entre ellos y con el grado de eficacia del gobierno regional. La variable

clave de la explicación de Putnam es el capital social, que a su vez es

suscitado por la creación de redes. «El capital social se refiere aquí a las

características de la organización social, como la confianza, las normas y

las redes, que pueden mejorar la eficacia de la sociedad al facilitar acciones

coordinadas» (p. 167). El capital social, construido sobre la base de «redes

vibrantes», es el producto de una «comunidad cívica», un patrón con

una estrecha relación con las relaciones horizontales de reciprocidad y

cooperación, no con las reloclones verticales de autoridad y dependencia

(pp. 87-88). Putnam enfatiza la creación de redes sociales. especialmente

entre individuos. a través de la asociación voluntaria, más que de

los enlaces institucionales transversales, a veces contractuales, funcional-

256 goberna

LAURENCE J. O'TOOLE, Jr. Las implicaciones poro lo democracia de uno burocracia en red

mente dirigidos. Pero su análisis empírico y su discusión teórica aceptan

también estas'formas adicionales. No hay motivo para pensar que sus razonamientos

sobre la importancia de los lazos horizontales no se extiendan

a los tipos de red discutidos aquí.

Una parte particularmente controvertida del razonamiento de Putnam es

la que afirma que estas relaciones pueden ser demostradas y que están

muy ligadas a niveles de desarrollo económico. También afirma que la comunidad

cívica no sólo precede, sino que ayuda a estimular tanto el desarrollo

económico basado en el mercado como el gobierno eficaz: «Esta historia

sugiere que tanto el Estado como los mercados funcionan más

eficazmente en escenarios cívicos» (p. 181). Además, las pruebas llevan a

la deducción de que las redes cívicas en Italia ni se construyen deprisa ni se

desmantelan rápidamente.

Estaafirmación -de que las redes horizontales son causalmente previas a,

y más importantes que, las fuerzas económicas para explicar las diferencias

regionales- ha sido criticada. De hecho, se pueden plantear diversos aspectos

metodológicos con respecto a algunas de las deducciones temporalesde

Putnam (véase, por ejemplo, Tarrow, 1996). Sin embargo, no hay un

rechazo del núcleo de las afirmaciones. A pesar de la disputa que envuelve

los elementos del análisis de Putnam, destacan claramente ciertas consecuencias.

Enprimer lugar; no hay razón para creer que niveles más altos de la comunidad

y niveles más altos de la creación de redes horizontales supongan un

sacrificio de los valores más apreciados en las sociedades liberales. En los

casos italianos, al menos, estos atributos cavarían. De hecho, tal y como

observa Putnam, estos casos apoyan las afirmaciones de Piare y Sabel

(1984) en relación a «distritos descentralizados, pero integrados... una combinación

aparentemente contradictoria de competencia y cooperación»

(Putnam, 1995, p. 160). Desde luego, las restricciones de validez externas

pueden ser aquí importantes, particularmente en relación a las inferencias

soportables en un país tan individualista como Estados Unidos. Sin embargo,

la relación documentada por Putnam sugiere, como mínimo, que la

fuerza y la densidad de los lazos horizontales y la implicación de diversas

asociaciones tanto en la vida pública como social de un sistema de gobierno

no tienen por qué ser vistas como una competencia a la autoridad,

la legitimidad y el rendimiento gubernamental. la creación de redes no es

un eufemismo de la regla forzosa y autoritaria. Redes horizontalesmás fuertes,

densas y vibrantes pueden fortalecer a las instituciones públicas yola

capacidad administrativa pública y, también, preservar o fomentar valores

de liberalismo y tolerancia. Influiren los lazos horizontales, construir sobre la

confianza y fomentar el desarrollo de normas cooperativas también puede

mejorar la capacidad administrativa y, más en general, la capacidad gubernamental.

90b.....n. 257

La gobernanza "ay ¡Otextos de referencia

En resumen, la deliberación, el civismo y la confianza -todos ellos componentes

clave de un régimen democrático- se han visto asociados a los escenarios

horizontalmente en red; así pues, sobre la base de estos requisitos

de la gobernanza democrática, la Administración en un mundo cada vez

más en red puede estar firmemente cimentada en los principios democráticos

más que amenazada por enlaces competitivos institucionales.

En segundo lugar: existen implicaciones claramente adicionales para la

Administración Pública; aun así, las lecturas exactas dependen en parte de

hasta dónde se acepte la exposición de Putnam. Si lleva siglosgenerar una

comunidad cívica sostenible, los administradores poco pueden hacer a

corto plazo para mejorar la deliberación, la confianza o la eficacia. Sin embargo,

algunos críticos de esta perspectiva subrayan que el propio gobierno

puede ser capaz de jugar un papel más activo al catalizar y facilitar el

crecimiento de los lazos horizontales y el capital social, y que las oportunidades

para influir pueden ser más amplias y más inmediatas de lo que implica

la propuesta de Putnam.

El período de tiempo excesivo enfatizado por Putnam puede no representar

con exactitud la situación italiana, y menos la dinámica social general.

De hecho, el propio Putnam ha planteado serias dudas sobre estas dinámicas

de desarrollo en planteamientos posteriores, afirmando que los lazos

asociativos americanos se han deteriorado en décadas recientes (Putnam,

1995). Si los acuerdos en red son capaces de (experimentar) grandes cambios

en relativamente poco tiempo, las implicaciones son como mínimo dobles:

en primer lugar. los administradores americanos no pueden dar su infraestructura

de red por hecha (y los administradores en escenarios menos

en red pueden evitar la desesperación); en segundo lugar. las acciones de

las propias Administraciones Públicas, junto con las opciones hechas por

otros actores sociales, pueden mejorar o mermar el contexto en red para la

comunidad cívica.

Enparticular. los administradores públicos pueden centrarse en las maneras

de estimular el desarrollo de las redes y la proliferación de lazos horizontales

en los escenarios de programa, en los contextos de campo para las operaciones

de las agencias y entre agencias públicas y gobiernos cuya cooperación

se requiere para una actuación constante. Las acciones dirigidas a

la generación de confianza, el desarrollo de normas, la reciprocidad y

otras maneras de incrementar el dinamismo de redes en escenarios para

programas públicos pueden ser no sólo elementos posibles, sino esenciales

de la Administración Pública (para una discusión de la fragilidad de la confianza

en los escenarios administrativos, véase La Porte y Metlay, 1996). Los

administradores, lejos de ser actores periféricos de la gobernanza democrática,

podrían representar a, cambio funciones esenciales en el acogimiento

del capital social necesario para la deliberación, la confianza y el

civismo.

258 goberna

LAURENCE J. O'TOOlE, Jr. Los implicaciones poro lo democracia de uno burocracia en red

No hace falta decir en este contexto que no todo desarrollo de redes

constituye una contribución a la infraestructura de la democracia. Las redes

que representan el mero triunfo de la gobernanza de escasos intereses

especiales son posibilidades reales. Con frecuencia se dan problemas

de rendición de cuentas y representatividad cuando los administradores

tienen garantizada la carta blanca para el diseño institucional y la gestión

en las redes. Puesto que estostemas han sido discutidos más ampliamente

que lo que lo han sido las ventajas obvias para la democracia de la acción

pública en red, podría ser útil considerar esta nueva perspectiva en

las redes.

En todo caso, es bueno que los administradores públicos estén alerta sobre

la importancia de las redes para concertar y conseguir la acción pública y

buscar oportunidades para facilitar, incluso de manera modesta, el desarrollo

de los tipos de redes que pueden ayudar a la eficacia administrativa

a largo plazo. Por ejemplo, los administradores pueden probar a «surcar los

mares» -y ayudar a perpetuar y alentar- de los virtuosos círculos de acción,

en losque la construcción de confianza entre los participantes en red

puede tener un carácter de autoabastecerse y autosatisfacerse. Las redes

no pueden, obviamente, ser desarrolladas o sostenidas simplemente a través

de esfuerzos episódicos a corto plazo o desde una única posición en un

escenario institucional complejo. Pero los administradores pueden probablemente

marcar la diferencia si mejoran el desarrollo efectivo de la red y

así favorecen algunas de las atractivas características de la gobernanza

democrática deliberativa.

Esta discusión puede ser interpretada como una versión en red del argumento

de Blacksburg del nivel-agencia por la importancia de las instituciones

administrativas como espacio para la búsqueda continuada del interés

público y el desarrollo de un diálogo centrado en lo público. La presencia

de redes no es garantía contra la mentalidad provinciana: de hecho, los

acuerdos interorganizacionales complejos pueden incubar estasperspectivas

a menos que haya esfuerzos concertados para mejorar el equilibrio y la

transparencia en el escenario institucional. Los administradores públicos

pueden estar bien posicionados para ayudar a facilitar el desarrollo horizontal

de las formaciones de red, a la vez que estimulan en estas formaciones

un interés en lo público.

CONCLUSiÓN

Tal y como sugirió Dwight Waldo, losespecialistas no pueden pretender que

las obligaciones de la gobernanza democrática sean externas a la esfera

de la Administración Pública. La función de buscar una reconciliación

apropiada de la Administración con la democracia requiere un análisis de

las instituciones administrativas contemporáneas para determinar en qué

gob.,..na 259

Lo gobernonzo hoy )Otextos de referencia

rnedídc éstas, y los administradores que las dirigen, pueden contribuir a la

consecución de la gobernanza democrática.

Algunas cuestiones normativas clásicas deben ser consideradas de nuevo,

puesto que formaciones interorganizacionales complejas han asumido la

.importancia de escenarios para la exclusión de políticas públicas. ¿Supone

la Administración Pública en red una amenaza a la gobernanza democrática

u ofrece la posibilidad de una conquista más completa? Enla medida

que este tema ha sido considerado hasta el momento, normalmente la

cuestión ha estado enmarcada en términos de rendición de cuentas; en

esta perspectiva está claro que las formaciones complejas ofrecen desafíos

que no son fácilmente gestionados o minimizados. Sin embargo, considerar

la pregunta sobre algunas dimensiones adicionales -responsabilidad

receptividad y el desarrollo de la confianza deliberativa en una forma

de gobierno- sugiere una valoración más compleja. La Administración en

redes, según parece, facilita tanto complicaciones como oportunidades

para facilitar partes del ideal democrático.

Si el razonamiento respecto a la importancia creciente de las redes para la

Administración tiene mérito, los académicos y profesionales deben considerar

en detalle las implicaciones empíricas y normativas de estas formas

institucionales complejas. En particular, el compromiso con la democracia,

acompañado de un reconocimiento de la importancia de las redes, sugieren

que algunos temas clásicos de la teoría de la democracia (en términos

de formas de control jerárquico) y la manera tradicional de enmarcar los

temas de la Administración (en términos de estructura y procesos burocráticos)

puede ser que deban reformularse. Si los administradores tienen que

unirseal club de las redes, más que ignorarlo o dañarlo, y si están para ayudar

más que para minar los ideales democráticos, se debe dirigir una atención

renovada hacia los temas antiguos de la democracia y la Administración

-temas que han sido durante mucho tiempo el núcleo de la visión

inspiradora de Dwight Waldo.

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