CONTENIDO

Introducción

HACIA UNA GESTIÓN MODERNA

HACIA LA GESTIÓN DE LA CALIDAD

LAS NORMAS

LA CERTIFICACIÓN

LA GESTIÓN DE LA CALIDAD

LOS ENFOQUES POSIBLES

• EL ENFOQUE TRADICIONAL

• EL ENFOQUE NORMATIVO

• EL ENFOQUE DE LA CALIDAD TOTAL

LOS MODELOS DE LA GESTIÓN DE LA CALIDAD EN LAS ORGANIZACIONES

PÚBLICAS

• EL MODELO DE LA CALIDAD TOTAL

• EL MODELO DE LA NORMA ISO 9001

• EL MODELO DE LA CARTA COMPROMISO CON EL CIUDADANO

Conclusiones

BIBLIOGRAFÍA

RESEÑA BIOGRAFICA

RESUMEN DEL DOCUMENTO

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LA GESTION DE LA CALIDAD EN EL AMBITO DE LA ADMINISTRACION PUBLICA.

POTENCIALIDADES PARA UN CAMBIO GERENCIAL.

1 – Hacia una gestión moderna

El Estado moderno debe caracterizarse por sus resultados y por sus prácticas. Resultados que

mejoren la calidad de vida de la ciudadanía y que sean la consecuencia de prácticas transparentes y

legítimas acotadas a principios económicos racionales.

El reclamo social respecto de un Estado mejor es incuestionable para cualquier agenda política y

para cualquier gestión de gobierno que pretenda superar los tradicionales escollos a la eficiencia de

la gerencia pública.

La modernización del Estado es ya una iniciativa generalizada en los países más desarrollados y se

hace explícita en no pocos países de ingresos medios o emergentes.

Tales iniciativas de reformas o de modernización estatal en la mayoría de los países centrales y en

algunos latinoamericanos (Argentina, Brasil, Chile, Bolivia, México) se sustentan en documentos o

textos políticos, muchos de los cuales adoptan un nombre simbólico y despliegan en sus textos las

características esenciales de la reforma.

Estos impulsos no han tenido necesariamente sustento legal ni han sido implantados con base en

una política pública coherente.

Entre las iniciativas que han alcanzado mayor difusión en la experiencia comparada, pueden citarse

las indicadas en el siguiente cuadro:

PAIS Denominación de la Iniciativa para la reforma o

modernización del Estado

Alemania “El Estado Flaco” a partir de 1995-1997

Canadá “En pro del Estado Adecuado” a partir de 1996. En ella se

identifican 4 objetivos: clarificación de roles de gobierno;

reasignación de recursos a nuevas prioridades; respuesta a

nuevas demandas ciudadanas; gobierno con menos déficit y

deuda

Dinamarca “Una nueva visión del Sector Público” en 1993 y “Bienestar para

los Ciudadanos” en 1995

Francia “Plan de Modernización del Estado” en 1995

Reino Unido “Continuidad y Cambio” en 1994

Irlanda “Un mejor Gobierno” en 1996

USA “Revisión de la Gestión Nacional” en 1993 y el “Reinventing

Government”

México “Programa de Modernización de la Administración Pública 1995 –

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2000”y “Modelo Estratégico para la Innovación Gubernamental”

en 2001

Argentina “Plan de Modernización de la Administración Pública” en 2000 /

2001

Brasil “Plan Director de la Reforma del Estado” iniciado 1995 en el cual

se define un esquema de estructura de gobierno compatible con

una mayor flexibilización de las agencias estatales en cuanto a

objetivos, métodos y relación gobierno – organizaciones sociales.

España “Plan de Modernización de la Administración General del Estado”

iniciado en 1992 con antecedentes de diseño de políticas en el

estudio del Ministerio para las Administraciones Públicas

denominado “Reflexiones sobre la modernización de la

Administración General del Estado” de 1989

Sin o con sustento legal o constitucional, la modernización del Estado existe ya como un nuevo

paradigma multiplicado en numerosas experiencias internacionales que explica una nueva manera de

entender a la gestión gubernamental en relación con sus ciudadanos y da cuenta de una nueva

manera en la que los ciudadanos conciben al Estado desde sus propios intereses.

El correlato organizacional de esta nueva dinámica de articulación de intereses entre el Estado

Moderno y los ciudadanos se materializa en entidades públicas más abiertas a los intereses

ciudadanos, gerenciadas con criterios de la empresa privada, buscando resultados y una

minimización del costo prestacional. Surgen así las nuevas “agencias” gubernamentales perfiladas

según distintas experiencias nacionales pero que dan cuenta de una nueva organización, post

burocrática con vocación de autojustificar económicamente su existencia institucional.

Citando la experiencia europea, Ramió (1999) destaca la emergencia de las “agencias” como un hito

en las iniciativas europeas de implantación de una nueva orientación gerencial en la Administración

Pública, fundamental para la separación de funciones ejecutivas de las funciones de formulación de

políticas.

Así, las “agencias”, consideradas como verdaderas unidades ejecutivas, adquieren una destacable

autonomía operativa en su organización y funcionamiento. Se vinculan con sus respectivos

ministerios o departamentos centrales mediante convenios plurianuales los cuales determinan: el

mandato político, los objetivos estratégicos, los recursos y las facultades delegadas. En su

conducción se designa a un profesional directivo que debe responder ante sus respectivos órganos

político - estratégicos respecto del cumplimiento de los resultados comprometidos.

Las características que adquiere este nuevo tipo de agencia pública posburocrática pueden

contrastarse con los rasgos de la agencia burocrática tradicional. El siguiente cuadro refleja sus

principales diferencias:

LA AGENCIA BUROCRATICA

LA AGENCIA POSTBUCROCRATICA

• enfoque hacia sus propias necesidades

• enfoque hacia las necesidades del cliente

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• definición de su importancia en base a

recursos y tareas que desarrolla

• definición de su importancia en base a los

resultados que alcanza en favor de sus

clientes

• énfasis en el control de costos por

sobre el de resultados

• énfasis en el valor agregado neto

• enfoque en la rutina de los

procedimientos

• enfoque en la flexibilidad de los

procedimientos según demandas de los

clientes

• compite por su esfera de influencias • compite por sus negocios

• tendencia a anunciar políticas y planes • tendencia a comunicarse con sus clientes

para revisar y definir su operación

estratégica

• separación entre el pensar y el hacer • involucramiento del pensar y del hacer

para incrementar el valor agregado a

clientes

• énfasis en cumplir con solamente con

el presupuesto financiero

• énfasis en cumplir con resultados y

calidad de los servicios

• sujeta a control burocrático • sujeta a control social y político

Fuente: elaboración propia en base al libro “Teoría de la Organización y Administración Pública” de

Carles Ramió, 1999

Es a partir de la emergencia de estas organizaciones nuevas adaptadas a las exigencias sociales y

con explícito reconocimiento de su responsabilidad en cuanto a una adecuada prestación de bienes y

servicios en términos de expectativas de una ciudadanía que hace uso creciente de sus derechos

frente al Estado, que surge el tema de la gestión de la calidad en la organización pública como un

estilo gerencial nuevo.

2 – Hacia la gestión de la calidad

En los últimos años hemos sido testigos del surgimiento de la cuestión “Calidad” con una vitalidad

que no reconoce antecedentes inmediatos. Se trata de una nueva vertiente de exigencias, requisitos,

metodologías de trabajo, presentación de productos, etc. que viene operando como un instrumento

de diferenciación de bienes y servicios y, a su vez, como una manera de discriminar nichos de

mercado e incluso imponer condiciones de los sectores más concentrados y poderosos a los sectores

con menos capacidad de negociación.

Si bien toda esta gama de situaciones se da en simultáneo, lo que sí queda como eje de trabajo o de

discusión es que de una manera u otra, las prácticas productivas que se sustentan en la adopción de

nuevas tecnologías necesitan complementarse con elementos constitutivos de lo que denominamos

“calidad” para poder ser realmente efectivas en los eslabones superiores de la cadena de valor.

Reconociendo como real y legítimo el incremento de la exigencia de los consumidores finales locales

o internacionales en cuanto a bienes y servicios adecuados a sus expectativas, se impone analizar

los aspectos que conforman a la “calidad” y de qué manera es posible planificar hacia el futuro

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mecanismos útiles y realistas que permitan dar respuesta a este nuevo enfoque en la interrelación

cliente-proveedor.

La irrupción del ciudadano como unidad de referencia del servicio público y no la burocracia

irrepresentativa como beneficiaria primaria de la gestión pública ubica el tema en el campo de la

gestión de la calidad.

Ello es así en tanto que “calidad” sea entendida como la capacidad de un bien o servicio de satisfacer

las necesidades explícitas o implícitas del usuario inmediato o último beneficiario de ese bien, es

decir, el ente (persona física o jurídica) final por el cual se justifica una acción y el que, a su vez,

justifica la existencia del proveedor de dicho bien o servicio.

La integración del concepto “ciudadano –cliente” no debe limitarse al simple correlato del consumidor

que opera en cualquier mercado genérico. Existen otras instancias que en consonancia con las

distintas vertientes de relación del ciudadano con el Estado hacen que esta relación sea mucho más

compleja y generadora de compromisos recíprocos más ricos y determinantes.

López Camps (1998) identifica hasta siete categorías relacionales entre el ciudadano y el Estado que

caracterizan a aquél como: beneficiario de prestaciones públicas, consumidor, “produmidor”

(consumidor y productor), usuario, comprador, contribuyente y regulado.

Por ende, gestionar la calidad de un servicio el cual da razón de ser a la organización responsable del

mismo implica adoptar los instrumentos gerenciales correspondientes para que de una manera

organizada y planificada la organización obtenga resultados previstos o convenidos con terceros y

demuestre capacidad de reacción frente a imponderables no previstos en sus procedimientos.

A tal efecto, la gestión de la calidad necesita de instrumentos orientadores que se denominan normas

que son generalmente voluntarias y sobre las cuales se erige el sistema de gestión de la calidad de la

organización.

2.a – Las Normas

En el ámbito de la gestión de la calidad se disponen de 2 tipos de normas concretas: a) las normas

reglamentarias y b) las normas voluntarias.

Las normas reglamentarias emanan de las autoridades públicas y son de cumplimiento obligatorio

(SENASA, INV, INAL, Código Alimentario, reglamentaciones provinciales y municipales) para el

sector privado en cuanto que el Estado a partir de las mismas asume su papel regulador.

Las normas voluntarias, por su parte, son aquellas que se adoptan por decisión propia del productor o

industrial para diferenciar su producción y tener nuevos elementos de negociación con su comprador.

Las normas voluntarias, en general, se usan para:

• Mejorar aspectos de la organización en cuanto a programar, registrar y verificar la aplicación de

procedimientos conducentes a la obtención de un producto o bien diferenciable

• Establecer nuevas bases de negociación con clientes y proveedores

• Mejorar el marketing de productos o servicios

• Adelantarse a posibles exigencias de compradores o mercados que pretenden producciones

diferenciadas

• Certificar el sistema, los procesos o productos para obtener un reconocimiento explícito utilizables

como símbolo de compromiso con la calidad

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Las normas voluntarias pueden ser de dos tipos: a) protocolos, pliegos de condiciones o normas

técnicas y b) normas o estándares emitidos por un organismo de normalización

Las normas técnicas son aquellas emitidas por un organismo especializado (instituto de investigación,

entidad nucleadora de profesionales, universidad, etc.) que contienen requisitos o especificaciones de

cómo producir un bien o producto diferenciable incluyendo los métodos de verificación, registro y

muestreo. Pueden incluir la etapa de producción primaria, la de transformación, la comercial o todas

en conjunto.

Las normas o estándares emitidos por un organismo de normalización, en el caso argentino es el

IRAM o Instituto Argentino de Normalización, tienen las mismas características que las normas

técnicas salvo que su desarrollo ha sido encarado a partir de una mesa de discusión y negociación

con todos los posibles sectores interesados a nivel de un organismo de normalización. Luego de una

serie de reuniones y exposiciones, se llega a un acuerdo que es homologado por el Comité de

Normas que opera dentro del organismo de normalización.

2.b – La Certificación

La certificación de sistemas, procesos o productos consiste en obtener el reconocimiento de una

entidad certificadora de que aquéllos cumplen con las exigencias o requisitos establecidos en una

norma. De ahí surge que para tal fin es necesario adoptar y responder adecuadamente a los

requerimientos de una norma ya sea de sistemas (ISO 9000, ISO 14000), de procesos (protocolos de

procesos, Buenas Prácticas de Manufactura) o de producto (protocolo de especificaciones, normas

ISO).

Adoptar una norma implica implementar procedimientos, métodos de verificación y registros

funcionales a los requisitos de la norma adoptada. Asimismo, y en no pocas oportunidades se

requiere la existencia de Manuales de la Calidad, Manuales de Procedimientos y Manuales de

Instrucciones

La certificación es el resultado exitoso de un proceso que se inicia al momento de definir un camino

en la gestión de la calidad de la empresa. Continúa con la implementación de los requisitos expuestos

en la norma para finalmente solicitar a un organismo de certificación la emisión del sello de calidad

relacionado con lo que se quiere certificar (sistema, proceso, producto).

Generalmente, el organismo de certificación realiza auditorías o inspecciones previas antes de emitir

su opinión sobre el objeto de la certificación. Tales actividades buscan realizar una tarea de

diagnóstico descriptivo de la situación de la empresa y de lo que se quiere certificar. Las

certificadoras serias no realizan tareas de asistencia técnica o asesoramiento ya que de combinar

ambas actividades (asesorar y certificar) se generaría un conflicto de intereses al unir en una sola

entidad tanto la función de asesoría como la función de emitir opinión acerca de algo que coadyuvó a

desarrollar. Por lo tanto, el sistema de certificación se hace creíble en tanto y en cuanto las funciones

de asesoramiento y certificación sean responsabilidades de entidades distintas.

Cuando las auditorías o inspecciones previas realizada por el organismo de certificación hayan

obtenido el material suficiente respecto del cumplimiento de la norma adoptada, el mismo es elevado

a un Comité de Certificación que es la instancia única y máxima de decisión respecto del

otorgamiento del sello de calidad.

En caso de un juicio favorable, la empresa recibe su sello de calidad para su sistema, proceso o

producto (según sea su interés) el cual debe ser permanentemente monitoreado a fin de evitar

desvíos o sesgos que se aparten de lo prescripto por la norma adoptada.

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En el caso concreto de certificaciones de sistemas (ISO 9000 / ISO 14000), la etiqueta del envase o

label de los bienes producidos no puede incluir el sello de calidad ya que el mismo no es extensible al

producto, sólo al sistema de aseguramiento de la calidad o de gestión ambiental. En cambio, en las

certificaciones de procesos o productos, sí es posible incorporar al lado de la identificación comercial

del producto el sello de calidad emitido por la certificadora en reconocimiento ya sea del proceso

utilizado como de las especificaciones del producto.

Toda certificación es un contrato bilateral entre la empresa y la certificadora. Ambas tiene

obligaciones y derechos que cumplir en función de un sello de calidad. La certificadora se obliga a

auditar y mantener la vigencia del sello en la medida que la empresa cumpla con los requisitos

normativos y comerciales. Por su parte, la empresa se obliga a cumplir con los requisitos normativos

y a no transgredir la reglamentación sobre la cual se basan las condiciones de otorgamiento del sello.

Últimamente, los Estados han comenzado a regular y promover la gestión de la calidad a partir de los

denominados Sistemas Nacionales de Normas, Calidad y Certificación que tienen alcance sobre los

mecanismos de emisión de normas voluntarias y las condiciones de acreditación para organismos de

certificación, laboratorios de ensayo y calibración y auditores de calidad. Estos sistemas pretenden

obtener reconocimiento internacional y así habilita a las empresas locales a trabajar en el ámbito de

la calidad dentro de un paraguas normativo reconocido.

2.c – La gestión de la calidad

Gestionar la calidad en una empresa implica realizar todas las tareas inherentes a la consolidación de

una organización que se prepara para garantizar calidad en sus productos. Esa calidad en función de

un compromiso, de una especificación de producto o servicio, del tiempo de entrega, de un ambiente

organizacional predispuesto a la mejora continua, de un conjunto de procedimientos hechos para

identificar por dónde las cosas se están haciendo bien en función de un parámetro externo o norma

adoptados voluntariamente.

De ello se deriva que la calidad no es el resultado de la casualidad sino, de una programación y

voluntad de mejora puesta en marcha en aspectos tales como:

• La definición de una política explícita para la calidad

• El reconocimiento del cliente como el factor clave que define los lineamientos de la calidad

• El reconocimiento del factor humano como el eje del cambio y de la generación de valor

• La innovación tecnológica como el sendero de expansión necesario

• La cultura de la incorporación permanente de desafíos sustentada en la participación y en un

ambiente laboral sano que promueva la creatividad

Por lo tanto, gestionar la calidad de una organización implica:

• Identificar los productos que deben ser reformulados o reposicionados en función de una

demanda fluctuante

• Determinar las causas y efectos de los requerimientos volátiles de los nuevos nichos de mercado

• Identificar vetas de diferenciación de productos

• Organizar el sistema de aseguramiento de la calidad que básicamente implica disponer de:

• Un manual de la calidad

• Un manual de procesos

• Un manual de instrucciones

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• Registros y estadísticas

• Auditorías Internas

• Promoción interna y capacitación de equipos de trabajo

• Definir procesos tecnológicos que impliquen precisar métodos de diferenciación

2.d – Los enfoques posibles

La gestión de la calidad es entendida a partir de tres enfoques perfectamente diferenciables: el

enfoque tradicional, el enfoque normativo y el enfoque de la calidad total

• El enfoque tradicional responde al siguiente razonamiento: “Si hasta ahora me ha ido bien, para

qué voy a cambiar”

• El enfoque normativo reconoce que es conveniente adoptar normas voluntarias para mejorar la

performance organizacional y así asegurarse que los clientes serán satisfechos en sus

expectativas

• El enfoque de la calidad total cree que es imprescindible imponer una nueva cultura en la

organización para que todos sus integrante e incluso los proveedores se involucren en la mejora

continua de prácticas y procedimientos para así poder dar satisfacción a los clientes

De manera resumida, cada enfoque responde a los siguientes conceptos o puntos de vista:

A - EL ENFOQUE TRADICIONAL

• Cree que la realidad es permanente y que el cambio no le afecta

• No cree en la necesidad de organizarse adecuadamente

• Cree en el manejo patriarcal de los recursos (la empresa soy yo)

• No cree en la existencia de clientes o ciudadanos sino en que sólo existen compradores o

habitantes

• Cree que cuando le va mal, ello es consecuencia de la mala suerte o de la maldad intrínseca de

los otros

• Cree que la calidad es controlada solamente en el producto final (control de la calidad)

• Cree que los costos de la “no calidad” los debe para el consumidor

• No cree en la diferenciación de productos o servicios para mejorar su marketing o ventas

B - EL ENFOQUE NORMATIVO

• Cree que la realidad cambia y que es posible manejarla según nuestras posibilidades

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• Cree que adoptando normas (en general voluntarias) es posible controlar y mejorar los procesos

organizacionales

• Cree que el cliente o ciudadano merece que la empresa se esfuerce para asegurar su calidad

• Cree que cuando le va mal es producto de no haber adoptado la norma correcta o no haber

aplicado o entendido bien la norma adoptada

• Cree que todos los segmentos de la organización tienen responsabilidad en la calidad final de los

bienes o servicios

• Cree que la gerencia es la unidad organizacional específica para manejar la calidad. Para eso

también crea en su organización la Gerencia de la Calidad

• Cree que la calidad depende del convencimiento previo de los responsables de la organización

• Cree que los costos de la no calidad deben ser absorbidos por la empresa como pérdida

• Cree que la diferenciación de sus bienes o servicios mejorarán sus ventas

• Cree que los recursos humanos y los tecnológicos son los más importantes de la organización

C - EL ENFOQUE DE LA CALIDAD TOTAL

• Cree que la calidad es el convencimiento previo y específico de todos los recursos humanos.

Apunta al defecto “cero”

• Cree que la calidad es solamente lo que percibe el cliente

• Cree que hay clientes tanto externos como internos

• Cree que su imagen como organización totalmente dedicada a la calidad mejorará su marketing

• Cree que la “no calidad” es siempre una oportunidad para aprender

• Cree que los grupos y no las gerencias son los soportes de la calidad

• Cree que los recursos humanos son los recursos más importantes que dispone la organización

3 – Los modelos de la gestión de la calidad en las organizaciones públicas

De acuerdo con la experiencia verificable tanto a nivel nacional como internacional, es posible

identificar al menos tres modelos aplicativos de la gestión de la calidad dentro del sector público

nacional, provincial o municipal.

3.a. El modelo de la calidad total

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Responde básicamente a los lineamientos de la European Foundation for Quality Managemente

(EFQM) que propone el seguimiento de un modelo de excelencia tanto para el sector público como

para el sector privado.

En esencia propone una forma de pensamiento y acción organizacional más filosófica que se

sustenta en atender las demandas del cliente, responsabilizar a todas las personas de la organización

en satisfacerlas, reconocer la existencia de “clientes internos” y en la continua mejora de los procesos

y resultados propuestos.

Los ejes del modelo se resumen en los siguientes elementos: