En efecto, en la actualidad nadie duda sobre la necesidad de contar con un sistema judicial eficiente, no obstante ello, no siempre se han aportado elementos concretos que permitan medirla.

En esta línea, señalan BRUNETTI y WEBER que “...la ausencia de confiabilidad judicial le cuesta caro a un país en términos de crecimiento económico. Estos costos están generalmente ocultos. Los que viven y funcionan en este tipo de coyuntura no saben lo que se pierden, por así decirlo, y, por ende, no han aprendido a pensar en ... dicha pérdida. Probablemente, si esas pérdidas pudieran verse aumentaría la presión por parte de la comunidad para tener un sistema judicial confiable”.

A partir de este enfoque, este trabajo busca establecer parámetros objetivos y comprobables que permitan medir el desempeño del sistema judicial en la Argentina. En definitiva, se trata de medir la eficiencia de su funcionamiento. Por otra parte, el sistema aquí propuesto podrá ser empleado en un futuro (esperamos no tan lejano) por el órgano encargado del gerenciamiento del sistema y del diseño de la política judicial (sin el cual no puede pensarse ninguna reforma judicial efectiva).

En la Argentina no se ha prestado la suficiente atención al desempeño de los órganos judiciales. Ello obedece, en nuestra opinión, a dos cuestiones fundamentales:

 La falta de conciencia de los diversos sectores de la sociedad sobre la importancia del desempeño del Poder Judicial en términos de eficiencia

 La resistencia por parte de los órganos jurisdiccionales a que su desempeño sea evaluada, fundada en un temor (a veces real) a una supuesta injerencia en su función específica y el consecuente menoscabo sobre su independencia.

En cuanto a la primera de las supuestas objeciones, en al actualidad se observa una creciente demanda social de mayor eficiencia para con el Poder Judicial. De un tiempo a esta parte, el ciudadano no se conforma tan fácilmente ante la falta de tutela judicial

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efectiva, buscando en el sistema una protección de sus derechos y una estructura capaz de impedir los excesos de otros poderes.

En este orden de ideas, al abordar el tema del desempeño del Poder Judicial no debe perderse de vista que el mismo cuenta con un importante “estándar” constitucional. Así, “el mal desempeño en el cargo” se encuentra previsto como una de las causales de remoción de los magistrados. Asimismo, difícilmente puede cumplirse con el propósito constitucional de “afianzar la justicia” (objetivo del constituyente originario) con un sistema judicial ineficaz.

No obstante dicho reconocimiento normológico, no parece haberse instalado en nuestro medio una real conciencia sobre el desempeño de los tribunales como algo susceptible de ser medido con indicadores tanto cuantitativos como cualitativos.

A su vez, pareciera ser que sólo los casos de corrupción o delitos cometidos en el ejercicio del cargo han merecido demanda de remoción, mientras que la causal constitucional de “mal desempeño” nunca a sido reglamentada ni se han elaborado criterios específicos para medirla. En definitiva, no basta actualmente con diseñar o imaginar un sistema de administración de justicia que aparezca como eficiente, sino que es necesario poder apreciar y medir la eficiencia de su funcionamiento real.

2. APROXIMACIÓN A LA MEDICIÓN DE EFICIENCIA DEL PODER JUDICIAL

Los estudios de estas características (medición de la eficiencia) son realmente escasos, la mayor parte provienen de trabajos interdisciplinarios entre abogados y economistas y responden básicamente a la necesidad de estudiar el funcionamiento del sistema judicial desde una perspectiva económica, concentrando su atención en la elaboración de indicadores cuantitativos1.

Entre estos trabajos, algunos han tenido una importante difusión y han sido utilizados para realizar cruces comparativos entre distintos países, mientras que otros han avanzado en la realización de mediciones generales sobre estos indicadores y en su sistematización para nuestro país2.

1 POSNER R "Economic Analysis of Law” Little, Brown and Company, Boston Toronto London, Fourth Edition, Second Printing -1992; PASTOR PRIETO, SANTOS “Sistema Jurídico y Economía”, Tecnos, Madrid, 1989 y “Ah de la Justicia. Política Judicial y economía” Ed. Civitas, Madrid, 1993; BUSCAGLIA, E. Y DAKOLIAS M “Judicial Reform in Latin America: Economic Efficiency vs. Institutional Inertia” Working Paper Series Nº 2367, Washington D.C. Georgetown University, 1995, y "Judicial Reform in Latin American Courts - The experience in Argentina an Ecuador” -WBTP 350; BUSCAGLIA Y ULEN “A quantitative Analysis of Judicial Sectors in Latin America”; Ponencia para la reunión anual de la American Law and Economics Assoc, 12-13/5/1995, entre otros.

2 Para el caso argentino, una incipiente incorporación de esto puede encontrarse en FIEL - Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas- “La reforma del Poder Judicial en la Argentina", Bs. As. 1996; Adrián GUISARRI. "Presupuestos, costos y eficiencia de la justicia argentina" en "Justicia y Desarrollo Económico", Consejo Empresario Argentino - Fores/CACBA, 1998; Germán GARAVANO, "La justicia argentina: crisis y soluciones" IUDEC-UC3M-/FORES, Madrid, España-, Diciembre 1997; "Eficiencia y Justicia ¿Cuándo la justicia es eficiente?" Universidad Siglo XXI Fundación Empresas, Córdoba 1998; "Justicia Inmediata, vecinal o de menor cuantía para la ciudad de Buenos Aires", Ponencia de la Convención Nacional de Bancos, ADEBA1998 y el PLAN NACIONAL DE REFORMA JUDICIAL, Ministerio de Justicia de la Nación, diciembre 1998.

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Estos últimos, evidencian las especiales condiciones del sistema judicial argentino y demuestran la necesidad de avanzar en otros estudios que posibiliten medir el desempeño, no sólo a través de los medios generales que señaláramos, sino fundamentalmente a través de la ponderación de sus productos específicos. Esta tarea no es sencilla, ya que no se trata de bienes que puedan intercambiarse libremente en el mercado (y cuyo valor surja precisamente como consecuencia de ese intercambio).

De este modo, queremos enfatizar la necesidad de incluir indicadores que ponderen la calidad del proceso judicial y en definitiva que ayuden a evaluar el desempeño del sistema.

PASTOR3 identifica en su obra las principales causas de ineficiencia en la administración de justicia, que pueden ser:

 Derivadas del carácter "racional" de los sujetos involucrados en la prestación del servicio y de la rigidez del sistema de riesgos y recompensas.

 Debidas a fallas en la información.

 Derivadas de la propia naturaleza monopolística del servicio.

 Derivadas del carácter de "bien público" del buen funcionamiento de los servicios.

 Debidas a la impune dejación de responsabilidades.

 Derivadas de la falta de profesionales de la gestión.

 Debidas a la especial rigidez impuesta a la gestión

 Derivadas de la no fijación de objetivos precisos

GUISARRI4 por su parte, desarrolla el concepto de eficiencia estableciendo un paralelo con las mediciones que al respecto se aplican en las empresas (que al competir libremente en el mercado estimulan su desarrollo y mejoramiento, o bien desaparecen). La dificultad de encontrar indicadores precisos para medir la eficiencia en el sistema de justicia reside en el hecho de que este estímulo basado en la competencia no puede trasladarse con el mismo sentido a la organización y funcionamiento de los juzgados; el sistema de justicia presenta características especiales que nacen del hecho de constituir un poder del Estado, que a manera de servicio público se relaciona e interactua con los ciudadanos.

En este orden de ideas, no existió hasta el momento en nuestro país una política judicial con objetivos claros, sustentada en el análisis riguroso de las señales que envía el sistema, lo cual permitiría conocer las causas de los problemas estructurales y cuales son las consecuencias que cabría esperar de las distintas alternativas instrumentales para solucionarlos. Las reformas que se introducen muchas veces constituyen reacciones puntuales para revertir situaciones extremas que colocan al justiciable en estado de auténtica denegación de justicia, o en otros casos, responden a motivaciones políticas, lo cual es peor todavía, ya que pueden desnaturalizar completamente el sistema.

Una respuesta oficial y novedosa ha sido, el hasta ahora escasamente difundido PLAN NACIONAL DE REFORMA JUDICIAL - ver en línea http:// planreforma.jus.gov.ar- que entre otras cosas contempla un extenso análisis de indicadores tendientes a medir el

3 Santos PARTOR; ““Ah de la Justicia. Política Judicial y economía” Ed. Civitas, Madrid, 1993.

4 ADRIAN GUISARRI. "Presupuestos, costos y eficiencia de la justicia argentina". En "Justicia y Desarrollo Económico", Consejo Empresario Argentino - Fores/CACBA, 1998.

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desempeño del sistema de justicia, y contiene lineamientos claros y precisos de política judicial.

Una medición objetiva y precisa de desempeño tanto del sistema como de sus unidades en sí, es un paso importante y necesario.

Para comenzar a trabajar, se cuenta con la siguiente información de base:

La Oficina de Estadísticas de la Corte Suprema de Justicia de la Nación comenzó a funcionar en 1991 con la misión de relevar el funcionamiento de la justicia ordinaria de la Capital Federal y del fuero federal en todo el país.

La información que brindan estas estadísticas constituye, en principio, la única fuente primaria objetiva de que disponemos y nos impone las restricciones que respecto de los modos específicos para su confección se adoptan para los diversos fueros a medir.

Basándonos en esta información que se publica anualmente se intentarán escoger y presentar indicadores cuantitativos que permiten evaluar con criterios y parámetros confiables y objetivos el desempeño de cualquier órgano jurisdiccional.

En general son los secretarios y prosecretarios, quienes se ocupan personalmente de la confección de las mismas, cotejando los libros de entradas y salidas con el sistema informático de movimiento de causas implementado por la Corte, y los Protocolos con las resoluciones. La mayoría de las secretarías practican un doble control de las causas en trámite, toda vez que cotejan periódicamente la lista que lleva el secretario con los libros o con la de los sistemas informáticos.

Como primera observación, señalamos que desde el Poder Judicial no se le ha prestado la suficiente atención a la problemática de las estadísticas, por el contrario, tanto su diseño como su confección, presentan ciertos inconvenientes, tales como no reflejar acabadamente la realidad del proceso al que se remiten. Por otra parte, la Oficina de Estadísticas solamente se ha limitado a recopilar y almacenar los datos que le remiten los juzgados, sin procesar la información no extraer de ella ningún tipo de observaciones propias de un gerenciamiento del sistema.

3. PRODUCTIVIDAD & DESEMPEÑO

En rigor de verdad, cuando uno habla de productividad se lo asocia con un criterio de “managment empresario”, tendiente a medir los resultados finales que se alcanzan en la producción de un servicio determinado.

En este sentido, si medir la productividad de un servicio público no es tarea sencilla, con más razón es más complejo pretender referirnos a la productividad del Poder Judicial que como Poder del Estado es mucho más que un servicio.

En este orden de ideas, si bien la Justicia es un poder del Estado, produce un resultado final que a los efectos de este trabajo podría llamarse “producto”. En líneas generales, el principal producto que emana del Poder Judicial es la resolución de conflictos de modo imparcial a través de una resolución fundada (no arbitraria), generalmente la sentencia.

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Para medir el desempeño del sistema judicial, se pueden tener en cuenta indicadores cuantitativos tendientes a la productividad que responden a la pregunta: ¿Cuánto se resuelve?

A ello cabe agregar indicadores cuantitativos tendientes a medir la calidad de aquello que se resuelve. Es decir: ¿Qué se resuelve?

Finalmente, para contar con una visión integral del desempeño del sistema, se deberían tener en cuenta indicadores cualitativos que permitan responder al interrogante de ¿cómo se resuelve? Esto último, implicaría un análisis puntual de cada uno de los productos del poder judicial (por ejemplo, un estudio sobre la calidad de las sentencias de los tribunales orales en lo criminal de la Capital Federal).

No obstante ello, para contar con una visión acabada del desempeño, se debe agregar la variable tiempo: a las preguntas ¿cuánto se resuelve? ¿qué se resuelve? y ¿cómo se resuelve? debe agregarse ¿en cuanto tiempo se resuelve? En este orden de ideas, una sentencia impecable desde el punto de vista jurídico pero dictada luego de un proceso excesivamente prolongado en el tiempo, pierde todo significado como producto esperable para la ciudadanía y defrauda las legítimas expectativas puestas en el Poder Judicial.

Entre los indicadores cuantitativos tendientes a medir la productividad del sistema judicial, se puede tener en cuenta fundamentalmente la tasa de resolución y la tasa de sentencia, convinada con el número de causas ingresadas y de causas pendientes de resolución.

Por otra parte, entre los indicadores aptos para medir cualitativamente la productividad del sistema judicial, pueden señalarse los siguientes: forma de resolución; cantidad y promedio de revocaciones y confirmaciones; tasa de nulidad; encuestas a los usuarios del sistema, verificación en la confección de las estadísticas.

Asimismo, corresponde diferenciar entre el tipo y el volumen del proceso. Por ejemplo, en materia penal, es evidente que un expediente de 150 fojas en el cual se investiga un robo en grado de tentativa, no es lo mismo que una complicada administración fraudulenta de entidades financieras.

En definitiva, para medir el desempeño del sistema judicial del modo más objetivo posible, se debe partir de indicadores cuantitativos que permitan medir la productividad del sistema para ser luego sometida al “test” de indicadores cualitativos que permitan tener una visión completa y real del mismo, sin perjuicio de luego someterlos a una confrontación de indicadores cualitativos más especifico y concretos para un área determinada..

4. LAS MEDICIONES DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIÓN. ELABORACIÓN DE INDICADORES

Los primeros datos estadísticos que publica la CSJN contienen información prácticamente elemental, que en principio resulta insuficiente para tomar las decisiones necesarias para revertir la crítica situación del sistema de justicia. Su elaboración ha

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sido rediseñada en los años sucesivos con la inclusión de nuevas variables, pero esta mejora paulatina fue surgiendo como una iniciativa de la oficina que las confecciona ya que no se han realizado hasta el momento estudios sobre las mismas que tiendan a su perfeccionamiento. Esto requiere un análisis profundizado de las falencias, las necesidades del sistema y un plan con objetivos concretos y con posibilidad de ser implementados en base a la información elaborada.

El cruce de los datos nos permite diseñar indicadores útiles para evaluar el desempeño, analizar el costo de la oferta judicial y la capacidad de trabajo de los juzgados mediante tasas de resolución, mediciones de demora, elevaciones a juicio, porcentajes de revocaciones y nulidades, entre otros.

Para la selección de estos indicadores hemos tenido en cuenta también el PLAN NACIONAL DE REFORMA JUDICIAL del Ministerio de Justicia de la Nación y los trabajos mencionados de BUSCAGLIA, DAKOLIAS, POSNER, FIEL, PASTOR, GUISARRI, GARAVANO.

Antes que nada veamos el tema presupuestario.

Las múltiples críticas al sistema podrían hacer pensar, en primer término, que el origen de las deficiencias radica en el hecho de que los fondos asignados son insuficientes. Sin embargo, muchos de los trabajos mencionados han demostrado que en principio ello no es así5. Si comparamos las cifras totales vemos que nuestro país, inclusive se encuentra por encima de otros en este sentido.

En 1997 el presupuesto total consolidado para la justicia de todo el país ascendió a 2.100 millones de pesos. Esta cifra representa aproximadamente un 0,65% del PBI, en tanto que Estados Unidos asignó a la justicia el 0,31% y España el 0,26% del PBI en años anteriores6. Debe de todas formas señalarse que el sistema jurídico norteamericano funciona sobre la base de un esquema sustancialmente distinto en el que gran parte de los costos de los conflictos son asumidos por las partes tanto en materia civil (Discovery Program) como penal.

La diferencia, como se aprecia, es bastante importante y la comparación quizás no tendría demasiado sentido si la eficiencia de nuestro sistema de justicia superara o igualara a la de los países en cuestión, pero ello no es así, lo cual nos induce a pensar que no obstante ser la asignación global elevada, los fondos no se distribuyen o no se emplean correctamente. En definitiva no podemos atribuir los problemas de la justicia a la falta de fondos, al menos no en un primer momento, ni en forma definitiva7, máxime si tenemos en cuenta que el presupuesto por juez y por juzgado es bastante similar en el caso de Argentina y Estados Unidos y bastante mayor que el de España8.

A continuación, avancemos con la elaboración y el desarrollo concreto de los indicadores.

5 Ver: MJN, PLAN NACIONAL DE REFORMA JUDICIAL, Diciembre de 1998 o (En Línea) http://planreforma.jus.gov.ar ; fores "Justicia & Desarrollo Económico" proyecto CEA, julio de 1998; FIEL "La reforma del Poder Judicial en la Argentina", entre otros.

6 Ver FIEL y GUISARRI, op. cit., entre otros.

7 Ver: fores "Justicia &..." y FIEL op. cit., entre otros.

8 Ver FIEL op. cit.

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Como podrá apreciarse, los mismos han sido empleados para la medición del desempeño de la Justicia Criminal y Correccional Federal de la Capital Federal, no obstante lo cual, resultan apropiados (con algunas adaptaciones) para medir el funcionamiento del sistema judicial en general.

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Causas Ingresadas

Si analizamos el volumen de causas ingresadas en los juzgados criminales y correccionales federales, el incremento en el ingreso de las mismas en los últimos 7 años parece no ser desequilibrante, máxime si lo comparamos con el incremento respectivo que se ha producido en otros fueros penales y si tenemos en cuenta que en 1993 se duplicó el número de juzgados (es decir aumento un 100%). Así entre 1991 y 1997 este incremento alcanzó aproximadamente a un 25%, con un promedio de 11.000 expedientes ingresados por año, 900 causas promedio por juzgado en 1997.

Comparativamente, en la Capital Federal el fuero Criminal y Correccional Ordinario es aquél en el cual se evidencia un mayor incremento en la demanda de tutela judicial. En 1991 el número de expedientes ingresados ascendía a 124.208, y para 1997 la cifra se incrementó a 191.688, es decir un 54%. En este caso el ingreso de expedientes se distribuye entre los juzgados de instrucción, que en total suman 41, con una sola secretaría por juzgado, 14 juzgados correccionales con dos secretarías cada uno, y 7 juzgados de menores con dos secretarías de instrucción y una tutelar por juzgado.

Tasa de resolución

Los modos de resolución que incluye este indicador, y que son específicos del fuero criminal y correccional abarca a las causas que salen por incompetencia/desestimación, los sobreseimientos, las causas que se elevan a juicio (tribunal oral), las sentencias dictadas (absolutorias/condenatorias que corresponden en esta instancia cuando la pena máxima no supera los tres años), las prescripciones y un rubro residual que se denomina "otras formas". Las causas que se archivan, en este caso se encuentran consignadas en forma separada.

La tasa indica el porcentaje de causas que se resuelven anualmente respecto de las ingresadas. No se computan en este caso las existentes al comenzar el año, cuyo total debería coincidir con las consignadas como pendientes al final del año precedente.

El porcentaje promedio de resolución del total del fuero a lo largo del período 1992 a 1997 es bastante alto, casi siempre superior al 90% y similar al de los demás fueros penales donde el promedio nunca baja del 80%. Esto responde al hecho de que en materia penal el juez tiene mayor poder de decisión para resolver los casos que en los demás fueros donde son las partes quienes deben impulsar el procedimiento, por eso en un período determinado se resuelve la mayor parte de lo que ingresa. En consecuencia, esta medición no es determinante para evaluar en principio la mayor eficiencia o buen desempeño, y será mas importante analizar los modos de resolución específicos, si queremos llegar a una conclusión sobre estos tópicos.

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Si consideramos el comportamiento de los juzgados en forma individual, podemos apreciar algunas oscilaciones un poco mas marcadas.

Se encuentran por debajo del promedio en 1993 los juzgados 6, 7, 8 y 10, este último en el peor de los casos llega apenas al 50% de las causas ingresadas. Estos valores comienzan a revertirse y, para 1995 se acercan bastante al promedio. El juzgado número 8 a cargo del doctor Jorge Urso marca una tendencia mas errática; disminuye en 1996 al 67% y sube en 1997 hasta un porcentaje de 155, superior a cualquiera de los juzgados en el período analizado. El número 6 que hasta 1993 estuvo a cargo del doctor Miguel Pons y actualmente del doctor Arístides Canicoba Corral, también presenta picos por sobre y debajo del promedio bastante acentuados, acercándose a éste hacia final del período con tendencia en baja. (Anexo Estadístico - Análisis general - gráficos 2 y 3)

Causas Pendientes, Tasa de Demora Inicial y Tasa de Expedientes Pendientes

La tasa de demora inicial se calcula teniendo en cuenta la cantidad de causas que quedaron pendientes de resolución al finalizar un periodo, en relación con la cantidad de resueltas durante el mismo.

El valor resultante equivale a una medida de tiempo -cuya unidad representa un año- que indica cuantos años o porcentaje de un año tardaría el juzgado o fuero en general en resolver las causas que le quedaron pendientes, suponiendo que no le ingresen mas y que el ritmo de trabajo se mantuviese constante (son dos previsiones improbables y que se neutralizarían mutuamente).

Resulta necesario aclarar, a fin de anticipar conclusiones en base a la interpretación de este indicador, que en el año 1993 y 1994, cuando comienzan a ingresar expedientes a los nuevos juzgados se observan en la mayoría de los mas antiguos, diferencias importantes en cuanto al cómputo de las causas pendientes.

El total anual de causas pendientes surge por la diferencia entre las causas ingresadas en un período, sumadas a las pendientes del año precedente, y restando las causas resueltas. Esta relación no se verifica en el período apuntado en la mayoría de los nuevos juzgados, con lo cual debemos tomar con reservas los datos que arroja este indicador en ese momento.

El promedio a lo largo del período 1992/1997 en general se mantiene constante entre 0,40 y 0,55, excepto en 1996 que llega hasta 0,62. En el análisis individual por juzgado se verifican algunas oscilaciones mas importantes. (Anexo Estadístico - Análisis general - gráficos 5 y 10)

La tasa de expedientes pendientes, a diferencia de la tasa de demora inicial (pendientes sobre resueltas) indica la relación existentes entre la cantidad de expedientes sin resolver al final de período y los expedientes ingresados al inicio.

Causas Resueltas

Prevenciones previas y apuntes metodológicos

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En el Código Procesal Penal vigente las formas principales de finalización del proceso (con personas imputadas) para los delitos correccionales (cuando la pena máxima prevista no supera los 3 años) la constituyen el dictado de sentencia o el sobreseimiento; en tanto que para los delitos criminales (donde las penas máximas previstas son superiores a 3 años) la finalización habitual del proceso en la etapa de instrucción, son la elevación a juicio o el sobreseimiento.

Al hablar de tasa de resolución, se puntualizó que este indicador permite apreciar el movimiento general de entrada y salida de expedientes en cada juzgado. Esto no es en principio suficiente para saber si las causas se resolvieron bien o mal, si obtuvieron algún pronunciamiento del magistrado, si llegaron a la instancia oral, o si salieron por cualquiera de las otras vías mencionadas en el punto anterior. Es interesante entonces, detenerse en los modos específicos de resolución en los doce juzgados analizados.

Durante el período investigado (1993 – 1997) encontramos, en todos los juzgados, un altísimo porcentaje de resoluciones registradas como “otras formas”. Según consignan las estadísticas oficiales, en este ítem se agrupan las salidas por nulidades, acumulaciones, recusaciones, excusaciones, archivo art. 195 C.P.P.N, etc.

Desde un punto de vista metodológico, a la hora de diseñar cualquier estadística la categoría “otros” no debería superar el 10%, aunque esto puede variar según el objeto de análisis. Sin embargo, cuando el valor de “otros” es más significativo que los valores que asumen las demás categorías, es indudable que hay algún desajuste en la formulación teórica de la variable, en este caso, la variable “modos de resolución”.

Es decir, las categorías que se supone deberían agotar las posibles formas de resolución no lo consiguen, y aún más, en algunos casos todas ellas –sobreseimiento, elevación a juicio, sentencia, incompetencias / desestimaciones y prescripciones– no superan el 50%. Por lo tanto es posible pensar que la categorización de la variable no cumple con el requisito estadístico básico de exhaustividad.

La enorme significancia de la categoría “otras formas” permitiría concluir, a la hora de evaluar la estadística, que los datos no están correctamente recolectados y, por lo tanto, se enmascara la verdadera dinámica del fenómeno.

Cuando la categoría “otros” asume valores importantes, debe desagregarse en los ítems que la conforman. En el caso de la estadística judicial la categoría “otras formas” debería desagregarse en principio en las categorías “nulidades”, “acumulaciones”, “recusaciones”, “excusaciones” y “archivo art. 195”. De esta manera brindaría una información más clara y profunda y, por lo tanto, permitiría un análisis más certero.

En estas condiciones resulta mas difícil arriesgar una conclusión sobre el desempeño. Es probable que la magnitud de la categoría "otras formas" no se deba a una heterogeneidad de criterios en los modos de resolución, sino más bien que responda a errores o problemas en la confección de las estadísticas, un error metodológico a la hora de categorizar los modos de resolución, o una forma de “disimular” errores en los datos, agrupando los problemáticos en esta categoría.

Para confirmar esta hipótesis es necesario concentrarse en la forma en que se elaboran las estadísticas para, una vez superado el problema que lleva a hacer crecer de esa

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manera esta categoría, detenerse a analizar el desempeño de los juzgados a la hora de resolver una causa.

Según cuál fuere la explicación correcta, el análisis del desempeño de la justicia federal nos puede llevar a conclusiones diferentes. En todo caso es recomendable desagregar adecuadamente estos datos.

Otras formas

No obstante lo señalado, resulta interesante y útil hacer un análisis preliminar sobre este rubro, que a lo largo del período 1993/1997, de las formas consignadas por las cuales se resuelven las causas que ingresan es la que está siempre por encima de las demás.

El punto mas alto en el período analizado se da en 1994 donde de un total de 11.000 causas resueltas por el total de los juzgados, 7.343 lo hicieron por este modo, o sea el 67%. La tendencia tiende a disminuir paulatinamente hasta llegar a un porcentaje de 45 sobre el total de causas resueltas para 1997.

Una de las "formas" que incluye este rubro es la prevista en el articulo 195 del C.P.P.N que establece en su segundo párrafo "...El juez rechazará el requerimiento fiscal u ordenará el archivo de las actuaciones policiales, por auto, cuando el hecho imputado no constituya delito o no se pueda proceder".

Frente a esto podemos arriesgar dos explicaciones. Por un lado que sea el rubro elegido para compensar desfasajes e incluya expedientes que no se asimilan a cualquiera de los otros modos predeterminados. Por otra parte al presentar una curva contraria a la de los sobreseimientos en varios juzgados, nos indica que en la mayor parte de los casos puede suceder que algunos jueces hayan comenzado a finalizar por sobreseimientos causas que antes finalizaban por los archivos del art. 195 del C.P.P.N. Esta última explicación que a nuestro criterio parece la mas adecuada tiene dos sustentos, por un lado la Cámara Federal ha señalado concretamente en diversas oportunidades que las causas en las que se imputa a personas determinadas la comisión de ilícitos deben ser terminadas mediante sobreseimientos y no mediante su archivo -específicamente casos menores de tenencia de drogas- por otro lado, no se han registrado modificaciones sustanciales en la composición de la demanda de tutela jurisdiccional de este fuero que permitan sostener que esta tendencia se deba a ello. (Anexo Estadístico - Análisis General: gráfico 9)

Sobreseimientos

Le sigue en porcentaje la finalización por sobreseimientos que corresponde cuando no existe mérito suficiente para procesar al imputado (art. 336 del C.P.P.N).

Apuntamos en el punto anterior la relación de este modo de resolución con el modo "otras formas".

En 1993 el porcentaje de sobreseimiento alcanza a 21, mientras que se consignan como "otras formas" el 55% de las causas resueltas. En 1994 donde este indicador vimos que alcanzaba su punto mas alto el porcentaje de sobreseimientos se reduce a un 14% para mantener luego una tendencia ascendente que alcanza en 1997 al 35% del total de

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causas resueltas (4.336 sobreseimientos sobre un total de 12.292). (Anexo Estadístico - Análisis General: gráficos 4 y 7).

Incompetencias y desestimaciones

Ambos modos de resolución de los expedientes, en las estadísticas de la CSJN están consignados en un sólo ítem cuando en realidad se encuentran completamente desvinculados uno del otro y deberían, en principio, asentarse en forma separada; esto no nos permite realizar un análisis válido respecto de cada uno de ellos.

No obstante ello podemos mencionar que en el porcentaje total de causas resueltas la consignada por este modo es bastante importante. Se mantiene estable a lo largo del período con un promedio que oscila en alrededor del 16%.

Elevaciones a juicio

Constituye uno de los modos sobre el que apuntamos que era pretendido para llegar a la resolución del expediente, del mismo modo que las sentencias. Ambos representan un porcentaje menor con respecto al total de causas resueltas.

Con un promedio de 264 causas por año al final del período, el modo de finalización por elevación a juicio representa en su punto mas elevado, que se da en 1996, solamente un 3,3% del total de causas resueltas aunque con una curva que tiende a ascender. (Anexo Estadístico - Análisis General: gráficos 6 y 8).

Sentencias

Es útil recordar en principio, que en esta instancia solamente corresponde este modo de resolución cuando la pena máxima que corresponde imputar al delito no supera los tres años.

En 1997 el total de sentencias emitidas en conjunto por los doce juzgados del fuero sólo alcanzó a 73 lo que representa un 0,6% del total de causas resueltas.

El promedio al final del período es de 148 causas por año con una tendencia descendente bastante marcada. Ello en parte puede deberse a la finalización de procesos aún en trámite bajo las previsiones del viejo Código de Procedimientos en Materia Penal y a una inclinación a "finalizar" los procesos correccionales, sin llegar a la realización de juicio. Por otra parte es solamente en este tipo de procesos donde la causa puede finalizar mediante el dictado de una sentencia, y su número es cada vez menor.

En el caso específico de la tenencia de estupefacientes para consumo personal -que representa una parte importante del total de los casos que llegan a manos de los jueces- cuando es baja cantidad algunos consideran que no se vulnera el bien jurídico protegido con lo cual la decisión emitida será en el sentido de archivar, sobreseer o utilizar la suspensión a prueba prevista en el art. 14 de la ley 23.737.

Prescripción

Este modo en ningún caso llega al 1%, lo cual es perfectamente coherente si consideramos que al ser el tribunal el que debe impulsar el proceso no debería dejar

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prescribir las causas. De todas formas aparece como un indicador positivo la baja importancia del mismo. Comparativamente, en el fuero penal económico prescribieron en el año 1997 un 8% del total de las causas resueltas.

Archivos

Por su ubicación9 en la planilla de estadísticas, parece orientado a receptar la información relativa a las causas que son "archivadas" no en términos jurídicos sino materiales. Es decir, los expedientes que son remitidos al Archivo Federal, o bien de aquéllos que son archivados con carácter mas o menos definitivo en el juzgado para su futura remisión a esa dependencia.

Esta parece ser la interpretación correcta, sobre todo si tenemos en cuenta que en el detalle del instructivo del capítulo correspondiente a la justicia Criminal y Correccional Federal, incorporado a página 184 (Estadísticas CSJN, 1997), se incluye dentro de la columna de "otras formas" al archivo previsto por el art. 195 del CPPN.

En el fuero Criminal y Correccional de la Capital Federal con sus tres subfueros (menores, instrucción y correccional), sí aparece el rubro archivo como una forma de finalización de los expedientes, y en el rubro "otras formas" no se incluyen los archivos del art. 195 (ver página 91-92 Estadísticas CSJN 1997).

El comportamiento de los juzgados del fuero Criminal y Correccional Federal con respecto a este indicador es sumamente irregular ya que, mientras un juzgado federal llegó a archivar casi 1500 expedientes en un año, hay otros que no han archivado ninguno en varios períodos consecutivos o exhiben cifras considerablemente bajas que no se condicen con lo que debería ser la remisión normal de expedientes al Archivo Federal, ni siquiera con la mera contabilización de expedientes que se archivan provisoriamente en las dependencias del juzgado.

Estimamos que esta cantidad irregular de expedientes -no solo temporal, sino entre juzgados- que consigna la estadística, es un claro indicador en el sentido de que la información que proporcionan los juzgados presenta fallas y no es objeto de control.

No resulta adecuado entonces avanzar mas allá en su análisis, sino recomendar su especificación en el instructivo emitido por la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

Confirmaciones, revocaciones y nulidades

Los datos que ilustra este indicador corresponden a la Sala II de la Cámara Criminal Correccional Federal y comprenden el período 1990/1998.

Para su elaboración se consultaron directamente los libros de registros de resoluciones, a fin de obtener una base de datos mas desagregada que la publicada por la Oficina de Estadísticas de la CSJN (con la cual se cotejaron luego los valores generales), ya que la información allí consignada no contempla la evolución por juzgado sino que expresa los valores anuales totales del fuero.

9 Se encuentra excluído de las formas de finalización del proceso y aparece sólo como un dato independiente a título ilustrativo, junto con los expedientes recurridos y apelados.

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Creemos que es un indicador importante para medir el desempeño del juzgado ya que expresa la evaluación que de la actuación del juez de primera instancia efectúa la Cámara cuando le llega el expediente por apelación.

El expediente puede llegar a la Cámara por diversas vías. Como consecuencia de un recurso presentado ante el mismo juez que dictó la resolución, quien al aceptar el cuestionamiento eleva el expediente para que la Cámara se expida. O si el magistrado rechaza el recurso, la parte puede presentarse directamente ante la Cámara quien evaluará el motivo del rechazo confirmando o revocando la decisión del magistrado respecto de la denegación del recurso, además de pronunciarse sobre la cuestión que lo motivó.

Corresponde también resolver a la Cámara los conflictos de competencia en razón de la jurisdicción territorial. Este tipo de resoluciones no se encuentra incluida en la evaluación, ya que "a priori" no se han querido contabilizar como revocaciones o confirmaciones, en razón de que el tribunal solo se limita a manifestar quien continuará a cargo de las actuaciones.

Del total de resoluciones que emite la Cámara se tomaron específicamente aquellas en las que el tribunal se pronuncia en sentido de revocar, confirmar o anular total o parcialmente la decisión de primera instancia. Cabe aclarar, que en los casos en que una resolución involucraba varias de estas posibilidades para calcular la tasa se tomó aquella que era predominante sobre las demás. En algún caso, y a fin de no desvirtuar los resultados, cuando varias resoluciones eran referidas a una misma causa se consignaron como unidad.

En general se observa una tendencia marcada en cuanto al aumento de las revocaciones, en tanto que la curva de confirmaciones tiende a descender. Esta tendencia, si bien es mas firme en los juzgados mas antiguos, en los nuevos es mas irregular con picos muy por encima y por debajo del promedio.

En la Sección II, donde analizaremos las variables por juzgado y por fuero incluimos un cuadro con los porcentajes de nulidades por juzgado a lo largo del período y una curva de revocaciones y confirmaciones comparada con su equivalente en el fuero Criminal y Correccional Ordinario.

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ANÁLISIS COMPARATIVO

En esta sección se incluye, como primer medida un análisis global del período 1991/1997. Para ello se han seleccionado cinco indicadores. Los tres primeros, que guardan relación entre sí, son la tasa de resolución, de demora y de expedientes pendientes. Los dos últimos, también relacionados, son sobre el total de confirmaciones y revocaciones dictadas por la Cámara.

Los valores fijados para cada rubro se han obtenido de la siguiente manera:

En primer lugar se obtuvo el promedio por período de las tasas de cada uno de los juzgados. Ese valor se cotejó con una tabla especialmente diseñada (Anexo Estadístico - Análisis general: cuadros 1 a 4) en la que se asignan puntajes en base a una escala objetiva que va del 0 al 1 o bien del 1 al 0 según se entienda lo positivo o negativo de la variable. Por ejemplo para la tasa de resolución, el ideal es 1 es decir que se resuelve lo mismo que ingresa (100% de las causas resueltas).

En la tasa de demora inicial, 1 equivale a una año de demora, que obviamente constituye un valor negativo, el 0 en este caso sería la demora ideal que solo se alcanzaría en el supuesto de que no existieran procesos pendientes.

En el caso de las confirmaciones y las revocaciones se utiliza la misma escala, nuevamente en sus dos sentidos. La tasa 1 equivale al 100% de las confirmaciones y su contracara es el 0, que corresponde a las revocaciones. O a la inversa, aproximarse al 1 de revocaciones, implica el 0 de las confirmaciones, en este caso ambos rubros conforman el 100%.

POSICIONAMIENTO POR JUZGADO

Evaluación por puntajes. 1 a 10

En base a los cálculos mencionados se construyó la siguiente tabla de desempeño por juzgado. Los puntajes obtenidos no deben considerarse en forma absoluta sino orientativa, y sobre valores cuantitativos relativos a producción en general y entre los juzgados, sin discriminar otras variables que se considerarán luego.

4.1.2 Las tendencias positivas y negativas. Promedio de tasas

A continuación presentamos la misma tabla donde se reemplazaron los valores asignados según la escala, por los promedios de las tasas.

El cuadro de tendencias (verde: positiva; roja: negativa; azul: media) muestra claramente que los juzgados viejos -pese a que traen un importante arrastre de expedientes pendientes de otras épocas, imposible con estos datos de determinar desde cuando- presentan en conjunto un desempeño superior a los nuevos (a excepción del 9) que no tienen consigo ningún lastre.

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Incluso, y como contracara de aquella prevención, estos magistrados tuvieron oportunidad de designar en una de las secretarías todo el personal que la compondría, y pese a eso su desempeño en general resulta inferior respecto de los viejos juzgados. Sin duda, la desprolija designación de jueces, sin antecedentes excluyentes para ocupar esos cargos, que no han estado a la altura de su labor, sumada a la circunstancia de no contar con una estructura asentada, pueda explicar este dato que surge de las estadísticas.

Recordemos que estos juzgados pese haberse iniciado sin causas, y con un 50% de su estructura nueva, rápidamente han acumulado una cantidad importante de expedientes pendientes, consecuencia de una considerable demora -que excede en principio el plazo procesal de los cuatro meses prorrogable por dos más, establecido en el art. 177 del C.P.P.N-, han tenido un desempeño irregular con grandes altibajos, un alto índice de resoluciones revocadas, que en algunos casos supera el porcentaje de confirmadas, y en ese esquema presentan la tasa de resolución mas baja.

POSICIONAMIENTO POR JUEZ

Con el mismo criterio utilizado para la confección de la tabla de posicionamiento por juzgado se confeccionaron las tablas por juez.

En este caso se presentan distintas versiones que obedecen a la necesidad de mostrar como pueden influir las variables consideradas para determinar un resultado.

Así presentamos dos categorías: en una consideramos la inclusión o no de la variable "promedio de nulidades". En este caso, que se aplica para todos los jueces, en todo el período, vemos que en la mayoría de los casos la tendencia es negativa y en consecuencia el hecho de considerarla o no puede introducir variaciones importantes que merecen ser tenidas en cuenta.

La otra categoría se basa en la diferenciación para los juzgados con mas de un juez en el período analizado (en este caso la variación corresponde en algunos casos respecto de los juzgados 1 a 6) tomando el plazo mayor de 6 meses como un año completo en un caso y otra versión en la cual excluimos los períodos de transición.

En el caso de la inclusión o no del período de transición se justifica por el hecho de que es un año de reacomodamiento del fuero que influye tanto en el resultado que pueden arrojar algunos indicadores (ej. tasa de demora) como en el estado en el que los jueces reciben o entregan los expedientes que está tramitando el juzgado.

A continuación se presenta un cuadro con las posiciones sin considerar la tasa de nulidad y otro con el promedio general de tasas, ambos sin tomar en cuenta los años de transición.

Evaluación por puntajes 1 a 10

4.2.2 Las tendencias positivas y negativas. Promedio de tasas

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Verde: tendencia positiva; Rojo: tendencia negativa; Azul: promedio

MODOS DE RESOLUCIÓN ACUMULADOS POR JUZGADO

Analizado el desempeño con las variables mencionadas, indefectiblemente debe ser tamizado a la luz de las observaciones ya formuladas, y fundamentalmente teniendo en cuenta el gráfico que sigue, en el que se observan las formas de resolución acumuladas durante todo el periodo por juzgado.

Se ve claramente como el rendimiento general en cuanto a calidad de producción -principalmente por la aceptable performance en cuanto a la tasa de resolución- no queda tan claro si se analiza a la luz de los modos elegidos para ello. Sobre todo si tenemos en cuenta que en una gran cantidad de casos no sabemos cuál fue esa forma, por su inclusión en el rubro "otras formas".

Se destacan la casi nula cantidad de sentencias y elevaciones a juicio y el elevado porcentaje de incompetencias y desestimaciones en algunos juzgados.

Esto merece al análisis ya efectuado y al que sigue por juzgado donde vemos que probablemente se justifiquen errores en la confección de la estadística y errores procesales en la utilización abarcativa del archivo (art. 195 del C.P.P.N), como una forma genérica de resolver las causas.

4.4 CURVA DE REVOCACIONES Y CONFIRMACIONES DICTADAS POR LAS CÁMARAS FEDERAL Y NACIONAL

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Cuando describimos este indicador y remitimos a los gráficos contenidos en el Anexo Estadístico, que elaboramos por juzgado en base a los datos extraídos de los libros de la Sala II de la Cámara Criminal y Correccional Federal, apuntamos que se destacaba una tendencia en el aumento de las revocaciones y una reducción de las confirmaciones a lo largo del período.

Decidimos entonces compararlo con otro fuero penal, en este caso el Criminal y Correccional Ordinario, para ver si esta tendencia era similar. Para que la comparación sea sobre datos equivalentes tomamos el total por fuero en base a la información suministrada por la CSJN y solamente incorporamos un último tramo correspondiente al año 1998 que representa la proyección de la curva correspondiente a la Sala II de la Cámara Federal, en base a los datos propios, ya que no disponemos a la fecha de información oficial referida al año 1998.

Hasta el año 1994 el comportamiento de los fueros parecía presentar curvas diferentes ya que mientras en el Criminal y Correccional Federal ya se apreciaba la tendencia negativa actual, aunque no tan pronunciada, el Criminal y Correccional Ordinario mostraba un aumento, también menor, de las confirmaciones respecto de las revocaciones.

A partir del año 1995 en ambos fueros se define la tendencia negativa que se irá agravando a lo largo del período hasta llegar a niveles realmente alarmantes en 1997 en ambos fueros.

En el caso del Criminal y Correccional Federal, esta tendencia muy pronunciada en 1994 y 1995 parece estabilizarse entre 1995 y 1997, aunque en un nivel que no es

Evolción en la actuación de las Cámaras0,000,100,200,300,400,500,600,700,800,90199319941995199619971998promedio revocaciones - Nacionalpromedio confirmaciones - Nacionalpromedio revocaciones - Federalpromedio confirmaciones - Federal

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aconsejable. La proyección que incluimos para el año 1998 demuestra que lejos de vislumbrarse una mejora, los porcentajes de revocaciones y confirmaciones apuntados ponen seriamente en duda la calidad de las resoluciones que dictan algunos magistrados, o al menos sin duda marcan una degeneración del sistema que sin duda envía una señal distorsiva a los usuarios del mismo. Es decir si un abogado o bien el Fiscal sabe que la Cámara -en este caso la Sala II- revoca más del 50% de las decisiones de los jueces de primera instancia, sin duda el camino es cuestionar la decisión del juez, lo que provoca mayor demora en la tramitación del proceso e incluso mayores costos.

TASA DE NULIDAD. CUADRO COMPARATIVO

Otro indicador que merece tenerse en cuenta es la tasa de nulidades.

Esta representa el total de nulidades sobre el total de revocaciones, confirmaciones y nulidades dictadas por la Cámara.

La evolución durante el período es bastante irregular y en los casos en que el promedio es elevado se debe generalmente a la existencia de porcentajes muy altos en momentos determinados. En este caso los juzgados con porcentajes mas elevados son el 8, 10 y 11.

4.6 TASA DE DEMORA INICIAL

El gráfico muestra la tasa promedio de demora inicial del período comparativamente en todos los juzgados. Se observa claramente lo que ya apuntamos respecto de este indicador en el sentido de que los mayores porcentajes se observan en los juzgados nuevos, a pesar de que comenzaron su actividad sin arrastre de causas pendientes.

Demora inicial por Juzgado (promedio años)0,000,100,200,300,400,500,600,700,800,90Juzgado 1Juzgado 2Juzgado 3Juzgado 4Juzgado 5Juzgado 6Juzgado 7Juzgado 8Juzgado 9Juzgado 10Juzgado 11Juzgado 12

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MEDICION DEL DESEMPEÑO. ANALISIS POR JUZGADO

Mas allá de los datos generales y promedios analizados anteriormente vale la pena detenerse en un estudio puntual de cada una de las unidades jurisdiccionales en cuestión, máxime si tenemos en cuenta que sus titulares han ido cambiando a lo largo de los años que están siendo relevados y las diferencias que esto origina no se aprecian con claridad en el análisis global. Es importante recordar también la relevancia en cuanto a la actividad de las secretarías, que se constituyen en la unidad jurisdiccional de hecho si consideramos las previsiones apuntadas sobre delegación de tareas.

Los indicadores elegidos en este caso son los mismos que nos permitieron evaluar el desempeño relativo de los juzgados en forma conjunta.

Aquí los presentamos en valores absolutos. En cada caso se puede seguir la evolución respecto de cada una de las formas de resolución de los casos y la relación específica por año, con el número total de causas ingresadas, resueltas y pendientes.

Además de los gráficos, se incorpora una breve descripción de aquellos datos que parecen mas relevantes o llamativos.

Finalmente en el Anexo III - Análisis por Juzgado, podrá consultarse una tabla concreta por juzgado, con los valores absolutos y las tasas de los indicadores desarrollados en el presente estudio discriminados por año y por juez.

Buenos Aires, 6 de julio de 1999