JUSTICIA ARGENTINA: CRISIS

Y SOLUCIONES

Cap. 1

INTRODUCCIÓN

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INDICE :

1, CAPÍTULO: INTRODUCCION

2, CAPÍTULO LA SITUACIÓN

2,1,. CRISIS

2,1,1 Crisis Real o Mala Imagen

2,1,2 Evidencias

2,1,2 Un poco de Números

2,1,4 Aumento de la Demanda

2,1,5 Inequidades o Recursos Ociosos vs. Recursos Saturados

2,1,6 Congestión y Resultados

2,1,7 Justicia Comercial y Civil

2,1,8 Composición de la Demanda

2,1,9 Justicia Penal

2,1,10 Tasa de Litigiosidad

2,1,11 El caso de los Tribunales Orales

3, CAPÍTULO: FALENCIAS (PRINCIPIOS AUSENTES)

3,1, INMEDIATEZ

3,2, CELERIDAD

3,3, EFICIENCIA

3,3,1, Eficiencia y sistema jurídico

3,3,2, Eficiencia y sistema judicial

3,3,3, Situación de la justicia Argentina

4, CAPÍTULO: CAUSAS DE LA CRISIS

4,1, SITUACIÓN PRESUPUESTARIA.

4,2, POLÍTICA JUDICIAL

4,3, JUSTICIA POLITIZADA

4,4, EL CONSEJO DE LA MAGISTRATURA

4,5, EL MINISTERIO PÚBLICO

4,6, LA POLICÍA JUDICIAL

4,7, CONCLUSIONES PRELIMINARES

5, CAPÍTULO: ALGUNAS PROPUESTAS: RECURSOS HUMANOS

5,1, JUECES

5,2, SECRETARIOS

5,3 PERSONAL

6, CAPÍTULO: PROPUESTAS - ORGANIZACIÓN

6,1, ADMINISTRATIVA

6,1,1, Oficina Judicial

6,1,2, Gobiernos del Poder Judicial

6,2, JURISDICCIONAL

2. Cámaras

3. Tribunales Orales

4. Justicia Federal del Interior del País

6,3, JUSTICIA INMEDIATA

7, CAPÍTULO: CONCLUSIONES

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Y SOLUCIONES

Cap. 1

INTRODUCCIÓN

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JUSTICIA ARGENTINA: CRISIS Y SOLUCIONES

Capítulo 1

I. INTRODUCCIÓN

Es una realidad innegable que la prestación del servicio1 de justicia está en crisis ante la imposibilidad del

Estado de cumplir con esta misión2. Se plantea de tal modo un problema que es necesario solucionar a la

brevedad en virtud de la trascendencia de las cuestiones comprometidas3.-

Esta incapacidad provoca la ausencia de seguridad jurídica, valor y elemento indispensable para un

verdadero desarrollo económico y social4. De hecho es público y notorio que esta es una de las objeciones

más serias que se ha hecho al plan económico de la República Argentina5. En relación a este punto es que

el trabajo comprenderá una propuesta tendiente a lograr un acercamiento a la gente, a la prestación de un

servicio y un afianzamiento de las instituciones, mediante la creación de una estructura que dificulte

prácticas corruptas que aún h Hoy producen sombras sobre la viabilidad de un desarrollo político,

social, cultural y económico sostenido6.

1 A propósito del controvertido concepto de "servicio" y justicia, ver: VANOSSI, J. "DESIGNACIÓN Y

REMOCIÓN DE JUECES Y FISCALES" Diario La Nación: Seminario sobre LA REFORMA JUDICIAL, Bs. As. 25-7-1997,

pág. 6/7 y BIELSA, R. "EL CONCEPTO DE LA REFORMA ORGÁNICA DEL SERVICIO DE JUSTICIA" en CUADERNOS DE

FUNDEJUS la ley, Bs. As. 1993, pág. 52.

2 GOWLAND MITRE, A. "INDEPENDENCIA DEL PODER JUDICIAL EN LA ARGENTINA" Diario La Nación:

Seminario sobre LA REFORMA JUDICIAL, Bs. As. 25-7-97, pág. 2. FIEL (Fundación de Investigaciones

Económicas Latinoamericanas) LA REFORMA DEL PODER JUDICIAL EN LA ARGENTINA, Bs. As, julio 1996, pág.13

pto.3. PASSARA, L. "REFORMA JUDICIAL: URGENCIA Y DESAFÍO" Revista Techint Bs. As. 1996.

3 La Justicia es contenido del verdadero interés público y fundamento básico de toda organización política" de

la sentencia del Tribunal Constitucional Español 36/86 del 12/3/86 en GUI MORI, T. Jurisprudencia Constitucional

1981/1991, Civitas, Madrid, 1992.

4 CASTELAR PINHEIRO, A "JUDICIAL SYSTEM PERFORMANCE AND ECONOMIC DEVELOPMENT" (FIRST

DRAFT), Federal University of Rio de Janeiro, october 1996; LYNCH, H.; SUAREZ BIDONDO, H. y VASSOLO,

R. "SEGURIDAD JURÍDICA & PROGRESO ECONÓMICO EN LA ARGENTINA" (Trabajo presentado para

concursar por el premio ADEBA 1992) Bs. As., abril de 1993; ARAMBURU, E. "LA JUSTICIA Y LA SOCIEDAD

ARGENTINA" Diario La Nación: Seminario sobre LA REFORMA JUDICIAL, Bs.As., 25-7-97 pág. 3.

5 BID (Banco Interamericano de Desarrollo) "INFORME SOBRE POSIBILIDADES DE INVERSIÓN PRIVADA EN EL

PAÍS", 1991. Ver también: Diario La Nación del 2/7/97 "CRÉDITO DEL FMI PARA MEJORAR LA JUSTICIA" pág. 1, "SE

NEGOCIA UNA REFORMA JUDICIAL CON EL FMI Y EL BANCO MUNDIAL” Secc. 2, pág. 1; del 1º/7/97 "EL BANCO

MUNDIAL PIDE CAMBIOS"Secc.5, pág. 8; del 21/7/97 "JUSTICIA, SALUD Y EDUCACIÓN, TEMAS CLAVES PARA EL FMI",

Secc.2, pág.1; del 3/8/97, "PARA LOS INVERSORES EXTRANJEROS , LA SEGURIDAD JURÍDICA ES UNA ASIGNATURA

PENDIENTE" Secc.2, PÁG. 7; del 10/8/97 "A LOS INVERSORES TODAVÍA LOS PERTURBA LA INSEGURIDAD

JURÍDICA" Secc.2, pág. 14, entre muchos otros; y Diario Clarín del 16/7/97:"NEGOCIAN CON EL FMI PAUTAS

FISCALES Y REFORMAS JURÍDICAS" Política Económica pág.4/7, del 30/7/97 "CRÍTICO DOCUMENTO DE EE.UU. SOBRE

LA ARGENTINA" Economía pág. 18, del 11/8/97 "EL BANCO MUNDIAL PRESIONA PARA QUE EL GOBIERNO APURE LA

REFORMA DEL PODER JUDICIAL", pág. 2; entre mucho otros.

6 ALVARADO URIBURU, O. "ÉTICA PROFESIONAL DEL ABOGADO" Diario La Nación: Seminario sobre la

REFORMA JUDICIAL. Bs. As. 25/7/97, pág. 12/13.

PESSINO, C.(CEMA) "MÁS QUE INCENTIVO, FUENTE DE CORRUPCIÓN” Ámbito Financiero, Bs. As. 15/10/93, con

mención de BECKER, G "EL CUMPLIMIENTO DE LA LEY, CORRUPCIÓN Y LA COMPENSACIÓN DE LOS QUE LA HACEN

CUMPLIR” en Journal of Legal Studies.

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JUSTICIA ARGENTINA: CRISIS

Y SOLUCIONES

Cap. 1

INTRODUCCIÓN

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Por otra parte también constituye un obstáculo para la prestación del servicio el costo que significa a nivel

empresario, estado y gente, enfrentar un proceso judicial7. Esto determina que, en la práctica, una empresa

que quiera instalarse en un país o un ciudadano que desee invertir sus ahorros procure establecer si a la

hora de litigar puede tener acceso a una administración de justicia eficiente8.-

Finalmente, la justicia en todo el mundo y no es la Argentina una excepción, presenta graves deficiencias

materiales para poder afrontar los litigios que se plantean con la celeridad y eficiencia que permitan al

inversor y a la gente hallar en ella un último resguardo a su propiedad y a su vida9.-

Por todo ello entiendo que corresponde continuar en la búsqueda de alternativas que hagan viables las

soluciones de los litigios en el menor tiempo y con el menor costo posible, siempre dentro de un grado de

eficiencia, que no altere la calidad de respuesta. La Justicia es un valor en sí mismo, y la eficacia en su

ejercicio importa nada menos que poner en marcha el precepto de "hacer Justicia"10.

El abordaje de esta problemática en la República Argentina, ha resurgido con más fuerza en este último

tiempo, producto de la crisis que padece el sistema y de las cada vez más importantes presiones y

necesidades económicas que imponen y más aún, exigen una pronta definición.

El objetivo central es, con sustento en algunos de estos trabajos anteriores fundamentalmente el elaborado

por LYNCH y DEL CARRIL (FORES)11 por su análisis sistemático y abarcativo del problema, y el

confeccionado por FIEL12 por la introducción en él del análisis económico en forma rigurosa13, llegar a la

elaboración de un modelo de organización judicial, que valorando todos aquellos elementos rescatables del

sistema, como así también las pautas sociales, culturales y tradicionales, de solución a los interrogantes que

aquí se han planteado.

Ello por cuanto los trabajos reseñados, realizan un completo análisis del tema, incluyendo un severo

diagnóstico (FIEL, 1996) y un gran número de propuestas (FORES, 1993)14, aunque no llegan a formular

medidas concretas tendientes a la organización de un sistema judicial.

Es decir, se establecen los principios de la reforma15, pero no las soluciones concretas para cada uno de

los problemas. Esta nueva investigación, debe necesariamente incluir para llegar a la elaboración de ese

Ver La Nación del 10/8/97 "LA SOMBRA DE LA CORRUPCIÓN" Secc. 2,pág. 1 "EE.UU lucha para que la

corrupción caiga bajo EL PESO DE LA LEY" Secc. 2, pág. 4; del 7/8/97 "Advierten sobre los costos de la

corrupción" Secc. 2 pág. 1.

7 PRONATASS -BIRF/PNUD/ Ministerio de Justicia de la Nación- El Sistema Judicial, julio 1994; FIEL La

reforma del Poder Judicial en la Argentina Bs. As., julio 1996 cap. I.1; II.3/4 y VII.1/2 (op. cit nota 2).

8 ADI (Fund. LA LEY) "Investigación sobre demora en el proceso judicial. Impedimentos Legales,

Regulatorios, y Judiciales al Comercio y las Inversiones" Bs. As 1993.

9 "La organización judicial nunca es suficiente y el derecho que con más familiaridad ejercemos es de quejarnos que no hay

derecho" en SAVATER, F. Los reveses del Derecho Tusquets, Barcelona, 1993.

M.J.N. Proyecto de Reforma de la Administración de Justicia, Bs. As., 1993; BOTANA, N. "Independencia del Poder

Judicial" diario La Nación: Seminario sobre LA REFORMA JUDICIAL, Bs As. 25/7/97, pág. 4/5.

10 SAN JUAN, Primera y Segunda carta (1.1 y 2.29) y CONSTITUCIÓN NACIONAL DE LA REPÚBLICA

ARGENTINA, Preámbulo "...afianzar la justicia..."

11 LYNCH, H. /DEL CARRIL, E.V. (FORES -Foro de Estudios sobre la Administración de Justicia-)LA

JUSTICIA: un plan integral de reformas al sistema judicial argentino, Fund. Bco. de Boston, Bs. As. junio de 1993 (ver:-

www.foresjusticia.org.ar).

12 FIEL -Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas. op. cit. nota 2.

13 En este sentido el antecedente obligado en Castellano y respecto de sistemas judiciales continentales son los

trabajos del Catedrático y Director del Instituto de Derecho y Economía de la Universidad Carlos III de Madrid,

SANTOS PASTOR y sus libros “Ah de la justicia. Política Judicial y Economía” Civitas Madrid 1993 y “Sistema jurídico y

Economía”. En ingles en relación a la justicia, ver POSNER, R. Economic analysis of Law y The federal Courts: crisis and

reform (op. cit.) y como introducción al análisis económico del derecho ver : Cooter & Ulen Law and Economics Harper

Collins Publishers USA 1988. Los principales articulos publicados sobre law and economics pueden encontrarse en

The International library of essays in law & Legal theory Law and Economics, Darmouth, GB 1992.

14 Alternativamente este trabajo será identificado por sus autores LYNCH, H y DEL CARRIL, E. V. o por

FORES -Foro de Estudios sobre la Administración de Justicia- organización que integran (vid. nota 11).

15 BIELSA, R. op. cit nota 1; también este trabajo ha sido especialmente tenido en cuenta para el desarrollo de

la presente y constituye un profundo análisis de la Reforma de la Administración de Justicia, sus causas, fundamentos y

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Cap. 1

INTRODUCCIÓN

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modelo, un estudio del diagnóstico general, estableciendo las que serían las causas más profundas del

problema. Que a esta altura de los acontecimientos, intuitivamente me atrevo a señalar dos, una la

designación de los jueces, la otra -tal como lo señala PASTOR16 (1993) para el caso español, la ausencia

completa de una política judicial.

En ese orden de ideas, repasar en profundidad algunas de las estadísticas ya analizadas por FIEL (1996) y

actualizarlas, me permitirán trazar un cuadro actualizado de situación. Para ello trataré de valerme,

siguiendo a Santos PASTOR de las herramientas que proporciona el análisis económico del derecho, pues

el enfoque de la dogmática jurídica resulta insuficiente para este trabajo por cuanto no puede prever las

reacciones de la sociedad ni los índices de eficiencia que los instrumentos propuestos pueden alcanzar. Así

la dogmática jurídica se ve complementada en este caso por el análisis económico del mismo modo que lo

puede estar por la sociología, la filosofía, entre otras17 Pero fundamentalmente el trabajo se enriquecerá

con la experiencia personal directa en la administración de justicia, puesto que en definitiva el objetivo es

lograr un instrumento útil para la Reforma judicial y no una receta de laboratorio o una obra doctrinaria.-

El otro punto a resolver es tratar de conciliar las pautas de política judicial necesarias para elaborar el

modelo. Para ello, se atenderá a diversas cuestiones que hacen a la actualidad judicial argentina, como ser la

propuesta de traspaso de la justicia ordinaria de la Capital Federal al ámbito del Gobierno autónomo o la

creación en este ámbito de tribunales contravencionales.-

Todo ello permitirá marcar las líneas directrices para la formulación de propuestas, las que comprenderán

dos áreas:

a) Los Recursos Humanos (v. Capítulo 5: Propuestas - Recursos humanos RR.HH.)

b) La Organización Administrativa y Jurisdiccional (v.v. Capítulo 6: Propuestas - Organización))

En el primer rubro, se encuentran los recursos humanos y todo lo que ello implica: jueces, secretarios y

empleados. Su selección, formación, función, incentivos e inserción en el sistema. Este análisis implica una

revisión a fondo de la estructura de la oficina judicial o juzgado. Se procurara el establecimiento de

propuestas claras y concretas, su reforma y organización.

En el segundo apartado se incluye la organización por fueros de la administración. Respecto de ella

postularé, una propuesta formulada en un trabajo anterior relativo a la unificación del fuero penal18.

Este Capítulo tratará brevemente también la organización de la Corte Suprema de Justicia19 como cabeza

del Poder Judicial, tanto en el área jurisdiccional como administrativa aunque lamentablemente no

podremos avanzar más que eso, quedando pendiente: su rol respecto de la Policía Judicial, el Cuerpo de

Peritos, y todas las restantes oficinas, direcciones y secretarias tales como la de informática, estadística,

personal, biblioteca, administración y demás.

El núcleo central del modelo, se encuentra en este Capítulo y en el se establecerá el organigrama de la

justicia con sus juzgados y fueros. Su elaboración depende fundamentalmente del análisis previo, pues ello

nos permitirá establecer la cantidad de fueros aconsejables y de Juzgados, según se fije su estructura.

Finalmente, se procurara complementar el nudo central con otra propuesta personal, al menos en relación

al cariz que se pretende, y es la de la justicia inmediata20, de menor cuantía o vecinal. He aquí lo que sería

soluciones. Resulta de particular intereses el abordaje de la oficina judicial, las herramientas informáticas y la situación

edilicia (estos dos últimos que no serán tratados aquí por cuestiones de tiempo).

16 PASTOR, S. ¡Ah de la justicia. Política Judicial y economía CIVITAS, 1993

17 PASTOR, S. Sistema Jurídico y Economía Tecnos, Madrid 1989

BIELSA, R. op. cit nota 1, pag. 8.

18 GARAVANO, G.C. "Unificación del fuero federal penal de la Capital Federal" Bs. As., 1993, presentado a

la C.N.A.C.C. de la Ciudad de Buenos Aires a propósito de esta investigación y a la Dirección de Política Criminal del

M.J.N. Respecto del fuero civil, DEL CARRIL (“CELERIDAD Y DESCONGESTIÓN EN TRIBUNALES” diario La Nación:

Seminario sobre la REFORMA JUDICIAL y FORES, ambos ya citados) postuló también su unificación y existe un

trabajo de VAZQUEZ (“Existe la justicia ordinaria -no federal- en el ámbito de la ciudad de Buenos Aires, Capital

Federal de la República Argentina” mimeo inédito, proximo a publicarse, UCA 1996) sobre el idéntico “status” de los

jueces nacionales y federales, con lo que la propuesta sería perfectamente transportable a dicho ámbito.

19 Para más información sobre la situación de la C.S.J.N. y sus posibles reformas ver: FORES (op. cit. nota 11)

pto. 1.4 pag. 71; BIELSA, R (op. cit nota 1) pag. 37/38 y el Proyecto de Reorganización Administrativa elaborado a

pedido de esta por ARTHUR ANDERSEN en octubre de 1993.

20 El término fue acuñado en el trabajo ya citado de FORES (op. cit. nota 11) pto. 3.1.2 pag. 94.

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Cap. 1

INTRODUCCIÓN

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otro de los pilares básicos para la solución de algunos de los problemas de la justicia argentina, pues la

introducción de estos tribunales permitiría la resolución de una de las mayores demandas de tutela

insatisfecha (que hoy no tienen oferta alguna) en la justicia Argentina, ella debería comprender tanto

cuestiones civiles como penales y ser similar -en cuanto a la participación ciudadana- a las "Magistrates

Courts" inglesas.-

Se finalizará con las conclusiones y puntos salientes del trabajo. Corresponde aclarar que el trabajo se

limitará al ámbito de la justicia nacional (es decir la ordinaria de la Capital Federal y la Federal de todo el

país) y que se tomará especialmente en cuenta la experiencia del autor en la administración de justicia..

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Cap.2:

LA SITUACIÓN

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JUSTICIA ARGENTINA: CRISIS Y SOLUCIONES

Capítulo 2: La situación

1, LA SITUACIÓN

1.1, CRISIS

La Justicia de la República Argentina, se encuentra sumida en una severa crisis como lo señalara al

principio de este trabajo, más una de las primeras dificultades con las que uno tropieza es tratar de definir

la crisis. La utilización constante de este concepto, en forma abusiva, tal vez le ha restado significación a

punto tal que hoy es común señalar que todo esta en crisis.

En relación a la justicia, ya decía Natalio BOTANA1 de la constancia histórica de este fenómeno. A ello se

suman innumerables artículos que diariamente nos recuerdan el tema en los diarios de principal

circulación2, incluso algunos programas especiales de televisión o secciones de los principales noticieros no

dejan que nos olvidemos fácilmente del problema. Las numerosas encuestas realizadas por las principales

agencias nos permiten apreciar la deteriorada imagen de la Justicia argentina, situación perfectamente

puntualizada por Luis PÁSARA en base a los informes producidos por Gallup en los años 1992 y 1994 y el

Centro de Estudios Unión para la Nueva Mayoría3. Por su parte José Claudio ESCRIBANO4 hizo alusión

a un estudio más reciente (marzo de 1997) hecho en la Capital Federal y el Gran Buenos Aires por

Graciela Römer y Asoc. que situaba en un “ranking” de credibilidad a la Justicia en las peores posiciones

con sólo un 6 por ciento de aprobación.-

El malestar social con la Justicia producto de innumerables demandas insatisfechas choca con una parálisis

de esta y de los organismos encargados de su administración, que convierten la situación en crítica. La

incapacidad de la Justicia para satisfacer las demandas se potencia por la incapacidad de los responsables

en lograr revertir la situación, es que como se verá a lo largo de estos primeros pasajes los problemas que

presenta la Justicia son realmente complejos por la cantidad de factores que comprenden. No se trata aquí

solamente de modificar un ordenamiento procesal, sino de transformar estructuras y en definitiva generar

una dinámica que permita invertir la tendencia.

No encuentro necesario volver a fundamentar la existencia de la severa enfermedad5, si creo conveniente

tratar de puntualizar a mi criterio el diagnóstico, es decir por donde realmente pasa la crisis, máxime

teniendo en cuenta la simpleza con la que muchas veces se aborda el tema, cosa que lamentablemente es

una característica de nuestro país que acarrea consecuencias graves, especialmente a la gente involucrada.-

1.1.1, CRISIS REAL O MALA IMAGEN

La opinión publica en general -aturdida por los medios de comunicación masivos- ya ha dado su veredicto

con la paupérrima imagen que su majestad, la Justicia, le causa, mas tal parámetro debe ser desglosado en

dos. Por un lado aquellos sucesos trascendentes de la vida de la República que sometidos al poder de la

1 BOTANA, Natalio op. cit. nota 9.

2 ver notas 5 y 6

3 PÁSARA, L "Reforma Judicial: urgencia y desafío" Revista Techint, Bs. As. 1996, pág. 1/2

4 ESCRIBANO, José C. "Justicia, prensa y opinión pública" diario La Nación: Seminario sobre La

REFORMA JUDICIAL, Bs. As. 25-7-1997, pág. 5/6

5 Vid: PÁSARA, L. Ibíd, BID "Elementos para la modernización del Estado ", Washington D.C. Julio 1994,

MINISTERIO DE JUSTICIA EL SISTEMA JUDICIAL PRONATASS, Bs. As. julio 1994, "Encuentro sobre la

reforma de la administración de justicia" Bs. As., diciembre de 1994 y Plan de Acción (www.jus.gov.ar), entre otros.

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Cap.2:

LA SITUACIÓN

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justicia, no encuentran en ella respuesta. Tal situación, probablemente sea la que más ha erosionado la

estima que la gente tiene de sus jueces, pero no es a mi criterio donde está la crisis.

A modo de ejemplo, solo agudos observadores y conocedores de ambos procesos, me refiero a las causas

sustanciadas a raíz del atentado a la Embajada de Israel en la Argentina y del atentado a la A.M.I.A.6,

pueden apreciar las grandes diferencias en la sustanciación de ambos sumarios, uno investigado por un

juez de instrucción y fiscales de primera instancia, y el otro por un tribunal colegiado -C.S.J.N.-, a cargo

además de su competencia jurisdiccional habitual y de los destinos de la Justicia en la Argentina.

No obstante la sensación de descreimiento la generan ambos procesos7, y es aquí donde aparecen patentes

algunas distorsiones pues llegar a resultados positivos en dichas causas no es sencillo, de hecho casi

ningún país del mundo, incluso aquellos que hoy reclaman a la Justicia argentina resultados, han tenido

éxito en el sometimiento de terroristas internacionales a sus cortes.

Este desarrollo pretende demostrar que no es la resolución de este tipo de casos8, bienvenido sea que se

resuelvan, los que marcan la profunda crisis.

1.1.2, EVIDENCIAS

La verdadera enfermedad al menos aquella que corroe lo más profundo de la estructura, a mi criterio, pasa

por una real y tangible ausencia de justicia. A título de ejemplo hoy los ciudadanos que se ven afectados en

sus transacciones diarias que representan pequeñas cantidades de dinero no tienen a quien recurrir.

Formular una acción judicial importa muchas veces mayores costos que las perdidas del incumplimiento

(tiempo, honorarios, transporte, etc.)9. Así lo ha señalado también DEL CARRIL10, al señalar: "Creo que

esta Justicia es la primera imagen que tiene el ciudadano de la Justicia y que esta destinada a sus conflictos de vecindad,

accidentes de trabajo, problemas del consumidor y otra serie de problemas con los que el ciudadano choca día tras día". -

De igual modo los innumerables procesos radicados en los juzgados correccionales, abarrotados de

expedientes relativos a lesiones leves, daños, hurtos, calumnias e incluso incumplimientos de los deberes

de funcionarios públicos. En relación a ello, se pronunció Roberto DURRIE11, quien señaló la existencia

de una verdadera negación de justicia12. Afirmación que sustentó en los meses que se tarda en dar ingreso

en los registros a los procesos que llegan a estos juzgados y en la imposibilidad de tramitar alrededor de

9000 expedientes por juez, agregando que desde el año 1992 cuando se tramitaban 22.077 procesos hoy se

tramitan aproximadamente 126.000. Tal situación se traduce, no como sucede en el fuero civil en una

congestión de expedientes, sino en la no investigación de las denuncias y actuaciones prevencionales que

son archivadas.-

En el otro extremo la no investigación de los hechos de corrupción más resonantes y los cuestionamientos

diarios a la Justicia Federal, nos muestran otra cara de esa misma realidad sin el justificativo del exceso de

demanda. Repárese que DURRIE13 describió claramente la forma en que se ocuparon estas vacantes, al

puntualizar que: "Había una urgencia política en poner rápido en funcionamiento este Código para

permitir, especialmente en el fuero penal federal, que se provocaran vacantes en los juzgados de primera

6 Causa Nº S 143 XXIV “Sumario instruido en la Comisaria 15 por averiguación delitos de explosión,

homicidio, lesiones calificadas y daño (arts...) con motivo del atentado en la embajada de Israel” de la C.S.J.N. y

Causa “AMIA” del registro del Juzgado en lo Criminal y Correccional Nº 9 de la Capital Federal.

7 Reparase que el caso AMIA por sí sólo importa un alto porcentaje de las noticias relativas a delitos en los

medios de comunicación como surge del estudio incorporado en MINISTERIO DE JUSTICIA, DIRECCIÓN DE

POLÍTICA CRIMINAL Hacia un plan de Política Criminal, Bs. As. mayo de 1996 en su apartado "Imagen del delito",

pag. 149/163.

8 Las causas tal vez haya que buscarlas en deficiencias notorias en los Organismos de seguridad (Policía

Federal, Gendarmería, SIDE, Migraciones, entre otros) incapaces de prevenir al respecto.

9 El Ministerio de Justicia en su Plan de acción op. cit. caracteriza dos tipos de problemas: los viejos (¿sobre los

que existen muchas evaluaciones?) y los nuevos. En este último grupo engloba todos aquellos derivados de la

indigencia jurídica.

10 DEL CARRIL, E.V. op. cit nota 18, pág. 16.

11 DURRIE, Roberto "El sistema de enjuiciamiento penal" diario La Nación: Seminario sobre LA

REFORMA JUDICIAL, Bs. As., 25-7-1997, pág. 17.

12 "...la situación "orilla la negación de justicia” en BIELSA, R. op. cit nota 1 pág. 50.

13 DURRIE, R.. op. cit, .

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JUSTICIA ARGENTINA: CRISIS

Y SOLUCIONES

Cap.2:

LA SITUACIÓN

Pág 2-3

instancia; entonces había que crear tribunales superiores y así se hizo y ascendieron a los jueces de primera

instancia y fiscales rápidamente. Así pudo conformarse una nueva Justicia a partir de la puesta en vigor de

este Código. Estos son obviamente los jueces encargados del juzgamiento de los funcionarios

públicos...".-

Por otra parte, mientras los Juzgados Comerciales, cuyo número se mantiene inalterable hace más de

veinte años, esperan una posible oralización del procedimiento un aluvión de concursos y quiebras, y

juicios ejecutivos, les cae encima14.-

La Justicia civil no esta mucho mejor, los juzgados de familia sin medios para enfrentar las leyes de

violencia familiar y sin reacción para actuar de oficio en tales casos, se limita a responder a los

requerimientos de las partes cada vez con más demora, los proveídos simples que antes se hacían de un día

para el otro, hoy pueden tardar tres, cuatro o hasta cinco días para salir de la firma15.-

1.1.3, UN POCO DE NUMEROS

Al respecto vale analizar los resultados de las prolijas estadísticas que desde hace unos años viene

realizando para alegría de los investigadores la Secretaría de Estadística de la C.S.J.N. A este respecto solo

me resta señalar que como se verá al momento de analizar la eficiencia de la justicia, el planteo de la

estadística tal como esta hoy diseñado debe ser necesariamente cumplimentado con otros parámetros que

permitan contar con más precisiones sobre el producto judicial (fundamentalmente en orden al tiempo de

gestación y a la calidad) que espero puedan ser recogidos e incorporados a las futuras mediciones16. Para

de ese modo contar con una fuente de información completa y propia, que permitiría a la C.S.J.N.17

diseñar una política judicial adecuada a las necesidades del sistema18.

1.1.3.1, Aumento de la demanda

Efectivamente la información reunida en la mencionada estadística de la Corte, específicamente en la

relativa al año 1995, en el que se desglosa y compara el ingreso de expedientes entre 1991 y ese año 19 nos

muestra claramente el aumento de la demanda de tutela judicial (ver : PODER JUDICIAL DE LA

NACIÓN C.S.J.N. "ESTADÍSTICAS 1995" Cap. QUINQUENIO. -pág. 343 -cuadro 32.I-) como se

desprende claramente de la cantidad de expedientes ingresados, que mientras en el año 1991 fueron 621.

613 en 1995 fueron 1.070.399, es decir más de un 60% de aumento. Algo similar ocurrió en los juzgados

de primera instancia de la capital federal -tanto nacionales como federales- en donde se pasó de 333.485 a

630.691 redondeando casi un 50% de aumento. Porcentaje que es incluso superado por los juzgados

Federales del Interior del país en los que se pasó de 128.292 a 305.334 expedientes ingresados por año.

Resulta, igualmente útil tener en cuenta que en el año 1995 quedaban en trámite en los juzgado de

primera instancia 748.920 causas, es decir una cifra casi un 20% mayor que la de causas que ingresaron

14 ASOCIACIÓN DE MAGISTRADOS Y FUNCIONARIOS DE LA JUSTICIA NACIONAL

"Observaciones al proyecto de ley estableciendo un sistema de distribución de competencia en los fueros civil y

Comercial Federal, Contencioso Administrativo Federal, Civil, Comercial, de Trabajo y de la Seguridad Social de

la Justicia Nacional de la Capital Federal (enviado al Senado de la Nación con mensaje nro. 1975/94 que registra

entrada el 14/11/94 bajo nro. 442/94)" Revista de la Asociación de Magistrados y Funcionarios de la Justicia

Nacional, 14/15, pág. 34 COLEGIO PUBLICO DE ABOGADOS DE LA CAPITAL FEDERAL "Avalancha de

litigios. CRITICA SITUACIÓN DE LA JUSTICIA COMERCIAL" por Dr. Marcelo G. Barreiro en Revista del

Colegio Público de Abogados de la Capital Federal año I-Número I- Mayo 1997, pág. 22/23. PODER JUDICIAL DE

LA NACIÓN -C.S.J.N.- "ESTADÍSTICAS 1995" Cap. QUINQUENIO. cuadros 32.I y 32.II -pág. 343 y 353/4.

15 FIEL op. cit. y PODER JUDICIAL DE LA NACIÓN -C.S.J.N- "ESTADÍSTICAS 1995" Cap.

QUINQUENIO. cuadro 32.1 pág. 343 y cuadro 32.II pág. 353/4.

16 A tal fin he librado oficio a la Dra. Caccuri -Secretaria letrada de la CSJN- a cargo de la oficina de

estadística

17 A modo de ejemplo sirve el Libro blanco de la justicia editado por el Consejo General del Poder

Judicial -CGPJ- de España (Madrid 1997), en el que desarrolla este entre otros conceptos y que serviría de modelo

para el estudio de los problemas que presenta la administración de justicia en la Argentina.

18 PASTOR, S "Ah de la justicia..." op. cit. en el apéndice del Cap. I señala pautas tendientes a lograr una mejor

estadística para el caso español, pág. 59/64.

19 PODER JUDICIAL DE LA NACIÓN -C.S.J.N.- op. cit - Cap. QUINQUENIO -pág. 341 y ss (este

trabajo será citado alternativamente por C.S.J.N. y PODER JUDICIAL DE LA NACIÓN. Se trata de una única

estadística elaborada por la Secretaría de Estadística de la C.S.J.N.).

Garavano

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Y SOLUCIONES

Cap.2:

LA SITUACIÓN

Pág 2-4

ese año. Más dramática era la situación en los Juzgados Federales del interior del país en los cuales había

en tramite 807.206 lo que representa más de un 250% de las causas que ingresaron ese año. Pero lo más

grave es advertir que los juzgados de la capital federal empezaron el año 1996 con un remanente de

975.329 expedientes y los federales del interior lo hicieron con 1.032.427, cifras bastante similares al total

de causas ingresadas al sistema nacional y federal en el año 1995 (ver : PODER JUDICIAL DE LA

NACIÓN. C.S.J.N. "Estadística 1995" cuadro 31 pág. 331/332).-

Esto nos marca a las claras el importante aumento de la demanda judicial que se viene produciendo del

año 1991 a la fecha, en los Juzgados de primera nacionales y federales de la capital Federal y en los

juzgados Federales del interior del país (ver :PODER JUDICIAL DE LA NACIÓN C.S.J.N.

"ESTADÍSTICAS 1995" Cap. QUINQUENIO. -pág. 347/348 -gráfico 32.I.c y d-). Un estudio

desagregado del aumento de la demanda respecto de los juzgados de primera instancia y las salas de las

distintas cámaras de apelaciones y su evolución desde el año 1991 a 1995 surge claramente del promedio

de expedientes tramitado por cada Juzgado y Sala (ver : PODER JUDICIAL DE LA NACIÓN C.S.J.N.

"Estadísticas 1995" cuadro 32.II pág. 353/354).

Así tenemos que en los Juzgados Comerciales la cantidad de procesos pasó de 1553 en 1991 a 4795 en

1995; un proceso similar de aumento de expedientes se advierte en los Juzgados Civiles y Comerciales

Federal en donde trepó de 936 en 1991 a 3754 en 1995 y en los Contencioso Administrativo Federal que

de 1504 en 1991 se llegó a la cifra de 8924. Menores aumentos se observan en el fuero Criminal y

Correccional y Civil. Finalmente, una importante disminución en los Juzgados Criminales y Correccionales

Federal, producto de la duplicación del número de Juzgados que paso de 6 a 12, y en los Juzgado laborales

también por el aumento de los juzgados y por una incipiente tendencia a mantenerse estable de la

demanda e incluso a reducirse. Por otra parte en los Juzgados Federales del Interior del país se observa un

aumento constante en todos las jurisdicciones, aunque más acentuado en Paraná, Rosario, Gral. Roca y

Córdoba.

En lo que respecta al número de expedientes por Sala de las Cámaras de Apelaciones los aumentos han

sido menores, la excepción esta constituida por la Cámara de Resistencia en la que se ha triplicado la

cantidad de expedientes.

Si bien también existió un exagerado aumento de expedientes en el año 1994 -casi 39%- ello se debió

principalmente a causas previsionales ingresadas a la C.S.J.N 20 y en la Cámara Nacional de Seguridad

Social, que actualmente esta en franco descenso, ya que paso de 84.009 expedientes en 1994 a 19.447 en el

año 1995. Esa misma tendencia se ve la evolución de los expedientes previsionales en la C.S.J.N. (ver

PODER JUDICIAL DE LA NACIÓN. C.S.J.N. "Estadística 1995" gráfico 32.I.b pág. 346.)

Por lo que más allá de ese requerimiento de tutela excepcional provocado por los expedientes

previsionales, creo que merece prestar atención al aumento de expedientes en trámite en las Secretarias

judiciales de la Corte ( ver PODER JUDICIAL DE LA NACIÓN C.S.J.N. "Estadísticas 1995" gráfico

32.I.a -pág. 345)., que pasaron de menos de 5000 en el año 1993 a casi 6200 en 1995, lo que importa un

aumento de más del 20% en tan sólo dos años, ello implica que incluso este aumento sea mayor que el

producido en los juzgados de primera instancia, cuando en realidad este debería ser menor máxime si se

tiene en cuenta que a partir del año 1993 comenzó a funcionar la Cámara Nacional de Casación Penal que

asumió gran parte de la competencia penal de la Corte. Esto podría ser un indicativo también de las

deficiencias que presenta el sistema (pues no nos olvidemos que es sumamente oneroso recurrir ante el

máximo tribunal).

1.1.4, INEQUIDADES O RECURSOS OCIOSOS VS RECURSOS SATURADOS

Vale la pena detenerse -aunque luego volveremos sobre ello- en las disímiles cantidades de expedientes

que se registran en los distintos fueros, aunque para que la comparación tenga sentido habrá que limitarse

a comparar fueros que utilicen el mismo esquema procesal, es decir juzgados civiles por un lado y Penales

por otro.

La ausencia de un equilibrio en la distribución del trabajo entre los juzgados de los distintos fueros, incluso

aún entre los que aplican el mismo ordenamiento permite sin duda sostener la existencia de recursos

ociosos en algunos juzgados y la sobrecarga de trabajo en otros, situación que genera desequilibrios que

en definitiva terminan conspirando contra el buen desenvolvimiento del sistema. En relación a los fueros

penales, el criminal y correccional supera las dos mil causas por juzgado, el criminal y correccional federal

no llega a las mil y en el penal económico suman alrededor de quinientos expedientes. En relación al

20 PODER JUDICIAL DE LA NACIÓN op. cit nota 43 gráfico 32.I.b pág. 346.

Garavano

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Y SOLUCIONES

Cap.2:

LA SITUACIÓN

Pág 2-5

Código Procesal Civil y Comercial, el contencioso administrativo con casi nueve mil y el comercial al limite

de los cinco mil se ponen al tope de la tabla, mientras en los juzgados civiles ordinarios apenas se superan

los mil expedientes, y en los laborales no llegan a seiscientos (ver PODER JUDICIAL DE LA NACIÓN

C.S.J.N. "Estadística 1995" págs. 355/356 gráficos 32.II.a y b ; pág. 336 y 339 gráficos 31. c y f.)

1.1.5, CONGESTION Y RESULTADOS

Pero una gran cantidad de expedientes no es suficiente por si sola para señalar problemas, pero si lo es el

escaso porcentaje que cubren los casos resueltos de los que se inician. Ese déficit que provoca la

acumulación de expedientes -congestión- y por ende mayor dilación (con las nefastas consecuencias que

veremos más adelante), es preocupante (salvo en el caso de los juzgados laborales, en los que la tendencia

parece ser decreciente). En idéntica situación se encuentran los juzgados Federales del interior del país,

aunque por la cantidad de expedientes existentes puede inferirse que este déficit se viene arrastrando hace

varios años.

En los juzgados de las Capital Federal ingresaron 630.170 expedientes contra 403.761 resueltos, es decir

que solo se resuelven aproximadamente el 60% de los asuntos que ingresa, ello implica que sin contar las

causas pendientes de resolución (expedientes existentes) cada año quedan sin resolverse al menos uno de

cada tres expedientes iniciados, que pasa al año siguiente.

En los Juzgados Federales del interior del país la relación es mucho más gravosa pues solo se resuelve el

30%, es decir uno de cada tres. Esta relación puede ser, tal como lo señaláramos unos párrafos más atrás

producto de que estos juzgados arrastran este déficit desde hace más cantidad de años -como lo demuestra

la cantidad de causas existentes-. Conformando en definitiva un circulo vicioso del que no sencillo salir, ni

siquiera mantener un "status quo" pues a medida que aumenta la congestión mayor es la dilación y menor

será la cantidad de expedientes que se resuelvan. De forma que los juzgados Federales del interior nos

marcan el rumbo hacia donde se dirige el sistema si sigue por estos carriles.

Los gráficos y cuadros que a continuación se incorporan nos permiten hacer incluso un análisis desglosado

y verificar a titulo de ejemplo que jurisdicciones y fueros se encuentran en peor situación tanto en materia

civil como penal :

JUSTICIA CIVIL

1995 1994

FUEROS INIC RES INIC/RES INIC RES INIC/RES

C y C. Fed. 41291 14767 36% 26632 17039 64%

C Adm. Fed 107085 62405 58% 65867 17596 27%

Civil 130661 26695 20% 114088 26528 23%

Comercial 124662 59660 48% 92134 42278 46%

Del Trabajo 47218 59004 125% 46306 53411 115%

Total Civil 450917 222531 49% 345027 156852 45%

Garavano

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Cap.2:

LA SITUACIÓN

Pág 2-6

PORCENTAJE DE CAUSAS INICIADAS / RESUELTAS

JUZGADOS DEL AMBITO CIVIL 1994/1995

0%

50%

100%

150%

CCF CAF Civil COM TRAB Total

Civil

FUEROS

Serie1

Serie2

CCF: Civil y Comercial Federal/CAF: Contencioso Administrativo Federal/

COM: Comercial/TRAB: Trabajo SERIE 1: 1995 SERIE 2: 1994

Fuente propia con información obtenida de la C.S.J.N. “Estadística 1995/1994.

Por ejemplo la Justicia comercial resolvió menos del 50% de los asuntos que le ingresaron, la Justicia civil

(si bien tiene índices de congestión menores) solo resolvió el 20% (probablemente producto de que

muchas veces los acuerdos alcanzados entre particulares no son comunicados a los juzgados y los

expedientes se paralizan por ausencia de impulso de las partes aunque también habría importantes errores

en la información estadística), la contencioso-administrativa federal resolvió poco menos del 60%, y la

civil y comercial federal alrededor del 40% del total (ver también: PODER JUDICIAL DE LA NACION

CSJN -ya citado- cuadro 31 “relación casos ingresados/resueltos” y gráfico 31 c.).

En los Juzgados Federales del interior del país como ya dijéramos la situación es más grave, y entre las

jurisdicciones que peor se encuentran, vale mencionar a La Plata con un porcentaje por debajo del 20%,

San Martín que apenas supera esa cifra, Rosario con un índice de resolución menor al 30%, Gral. Roca y

Comodoro Rivadavia que incluso no alcanzan ese 30%. En definitiva solo Mar del Plata, Posadas,

Tucumán superan por poco el 50%, todas las demás jurisdicciones resuelven menos de la mitad de los

expedientes que le ingresan lo que provoca acumulaciones de expedientes realmente preocupantes.

1.1.6, JUSTICIA COMERCIAL Y CIVIL:

Una de las situaciones en principio más preocupantes, a parte de aquella descripta de los juzgados

Federales del interior país se verifica en el fuero comercial, En efecto los 31.459 expedientes ingresados

en 1991 se transformaron en 99.108 en 1995 y en 78.746 en el año 1996, lo que representa un incremento

de más del 300% en un caso y de más del 250 % en el otro, lo que a su vez genera importantes

congestiones que se verifican con el bajo índice de expedientes resueltos (menos del 50% de los ingresados

) y una acumulación de expedientes en trámite cada vez mayor (ver PODER JUDICIAL DE LA

NACIÓN C.S.J.N. "ESTADÍSTICAS 1995" Cap. 8º COMERCIAL -pág. 97/98 cuadro 8 y gráfico 8b.- y

Revista del Colegio Público “Avalancha de litigios. Critica situación de la Justicia Comercial” Año Y, Nº 1,

mayo 1997., pag. 22).-

Si bien el impulso del proceso -regido por el Código Procesal Civil y Comercial- pasa por las partes, la

naturaleza de los concursos y quiebras exigen un gran esfuerzo por parte de los Juzgados prácticamente

imposible de realizar con la cantidad de expedientes en trámite, lo que importa que sólo se resuelvan

menos del cincuenta por ciento de los asuntos iniciados, lo que genera una acumulación -congestión

mediante- cada vez mayor de expedientes en cada juzgado,.

La situación de la Justicia civil caracterizada por un gran número de juzgados y en principio con una

congestión relativamente baja (cantidad de expedientes por juzgado) no aparece de todas formas en mejor

situación si tenemos en cuenta que sólo se resuelve en el año una parte reducida de los expedientes

iniciados cada año (ver PODER JUDICIAL DE LA NACIÓN C.S.J.N. "Estadísticas 1995" pág. 82/84 -

gráficos 7.III.a y b) Aunque en este caso vale aclarar que no están claras las formas de finalización de los

expedientes, que muchos legajos son paralizados sin que en la estadística se vuelque ese dato como

Garavano

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Y SOLUCIONES

Cap.2:

LA SITUACIÓN

Pág 2-7

finalizado. Y que en definitiva no resulta fiable la información con que cuenta la oficina de estadísticas de

la Corte. Con similares inconvenientes se encontró FIEL en su encuesta en la que una pequeña muestra les

indicó que la relación causas ingresadas/resueltas era del orden del 60 por ciento. De todas formas la

estadística oficial marca estas cifras a las que de momento habrá que atenerse, sugiriendo para el futuro

que se contabilicen como resueltos aquellos expedientes paralizados y que en el caso de su reapertura se

indiquen como reingresados (criterio similar al que se utiliza en el caso de la estadística del fuero penal con

las causas paralizadas por rebeldía del imputado).

Lamentablemente tampoco contamos con indicadores del monto de los reclamos o demandas interpuestas

pues ello nos permitiría verificar la sospecha de que hoy no se sometan a la Justicia gran cantidad de

procesos de menor cuantía que hoy no tienen oferta judicial alguna, por lo que la demanda de esa tutela,

como ya dijera representa una importante cuota de los índices de insatisfacción con el servicio21. Es

necesario aclarar que a la Justicia civil -familia- se le han asignados nuevas competencias en cuestiones de

violencia familiar y otras, que imponen su actuación de oficio frente a su poco ejercicio de esa gimnasia, a

sus escasos medios y al importante número de procesos bajo su responsabilidad (ver :PODER JUDICIAL

DE LA NACIÓN. C.S.J.N. "Estadística 1995" pág. 83 -cuadro 7.III.b.)

1.1.7, COMPOSICION DE LA DEMANDA

En este punto del desarrollo, vale la pena detenerse en la distinta composición de la demanda entre la

Justicia española y la Argentina, pues mientras más del 75%22 de los procesos iniciados en España se

corresponden a la Jurisdicción Penal23 (ver : PASTOR, S. "Ah de la Justicia" Política Judicial y economía.

Cap. II "La demanda de tutela judicial en España" pág. 67 y 70, cuadros 2-1 y 2-2 CIVITAS, Madrid,

1993) cuando en Argentina ello solo representa el 35% del total (ver PODER JUDICIAL DE LA

NACIÓN C.S.J.N. "ESTADÍSTICAS 1995" Cap. QUINQUENIO. -pág. 349 y 351 -cuadros 32.I.e y

32.I.g-).-

Ello surge más patentemente si analizamos las sentencias pues mientras en España las sentencias penales

representan alrededor de un 45% del total de los pronunciamientos dictados, en Argentina estas no

superan en ningún caso el 15% del total de sentencias dictadas por el sistema (ver : PASTOR, S. -ya

citado- y C.S.J.N. Estadística 1995 Gráficos y cuadros de sentencias definitivas pronunciadas por

Cámaras y Juzgados.).-

Las diferencias claras en la composición de la demanda de tutela, y la experiencia cotidiana nos marcan que

probablemente hay una demanda judicial latente en delitos menores que por cuestiones de inseguridad,

perdida de tiempo y desconfianza en las instituciones, no se denuncian. Hechos de los que puede ser

víctima cotidianamente el ciudadano común, tales como daños y hurtos principalmente e incluso algunos

robos menores24 que terminan además generando grandes cuotas de inseguridad e impunidad como las

que hoy padece sin duda la sociedad argentina.

1.1.8, JUSTICIA PENAL

21 En relación a ello resulta un dato ilustrativo el punto 1 de las conclusiones del Ministerio de Justicia

"INFORME ESTADÍSTICO sobre la mediación 1996" Dirección Nacional de Extensión Jurídica, Secretaría de

Justicia, 1997 cuando se afirma: 1. Con respecto al monto de la requisitoria hay un 20% de las mediaciones que son

inferiores a $3.000 -y de ellas el 40% menores a $1.500 -montos que no son habituales en juicios, esto permite plantear

una hipótesis sobre el acceso a la solución de conflictos, de cuestiones que anteriormente no tenían canales idóneos...".

22 Consejo General del Poder Judicial -GCPE- Libro Blanco de la Justicia CGPE 1997 pag. 219 confirma

esta misma cifra para el año 1996 (77%).

23 En dicho estudio se incluyen las faltas (por ejemplo arts. 617 inc. 2, 626, 630, 631 y 636) que comprenden

algunas contravenciones y delitos que calificados por su escasa cuantía devienen en faltas (como por Ej. daños que no

excedan las 50.000 pesetas <333 pesos> -art. 625 inc. 1-; daños agravados -inc. 2-; pequeñas defraudaciones a las

comunidades -627 y 628-; hurtos menores de 50.000 pesetas -art. 623-; puesta en circulación de moneda falsa recibida

de buena fe -art. 629-; usurpación de títulos y honores -art. 637-; desobediencia leve a la autoridad -634-; entre muchos

otros). Ver: CLIMENT DURAN, C y PASTOR ALCOY, F El nuevo y el viejo Código Penal comparados por artículos, E.G.D.

Valencia, 1996.

24 RUBIO, M "Normas, Justicia y Economía en Colombia" en La economía política de la reforma judicial

BID 1997 pag. 367 y ss. En este trabajo el autor formula un interesante desarrollo respecto de la sub-denuncia y como

esta entre otras cosas puede estar motivada por la escasa respuesta del aparato judicial.

Garavano

JUSTICIA ARGENTINA: CRISIS

Y SOLUCIONES

Cap.2:

LA SITUACIÓN

Pág 2-8

El análisis de la estadística de la Justicia penal en términos económicos es un tema pendiente en la

literatura de reforma judicial, probablemente por que -tal como lo dijéramos en el apartado anterior- esta

representa solo entre un 35% y un 5%/15%, según se considere el total de procesos iniciados o de

sentencias dictadas o que en principio luego de la reforma del proceso en años anteriores pareciera que la

cantidad de casos que se resuelven son similares a aquellos que ingresan -cosa que según se verá también

sucedía con el sistema anterior- con lo cual no habría grandes congestiones ni dilaciones, como se

desprende de la evidencia empírica que luego analizaremos.

Sin embargo pese a tales datos, y como puntualizáramos al comenzar este trabajo, es en estos fueros o para

hablar en forma general en la Justicia penal donde la gente apunta sus criticas más severas. La naturaleza

de los asuntos tratados por estos fueros y sobre todo la trascendencia de estos por lo medios de prensa

son los que llegan a la gente25, que reacciona criticando al sistema cuando en principio, estadísticamente

aparece como en una situación de privilegio frente al resto de la justicia. Si bien existe un aumento de la

demanda, esto por si solo no implica nada y los índices de resolución de casos nos indican al menos altas

tasas de efectividad

En el año 1992 -antes de la implementación del sistema de enjuiciamiento los índices de resolución eran

del 95,3 por ciento para el fuero Criminal y Correccional, del 93,9 por ciento para el Criminal y

Correccional Federal y del 88,6 para el Penal Económico (ver: FIEL "La reforma de la Justicia en

Argentina" pág. 45 -cuadro 10-) 26. Para los años siguientes, 1994/1995 los guarismos se mantuvieron

estables y las cifras de resolución de expedientes en relación al ingreso se mantienen en un nivel más que

aceptable, como se puede ver en el cuadro y el grárfico que siguen:

JUSTICIA PENAL

1995 1994

FUEROS INIC RES INIC/RES INIC RES INIC/RES

C. y C. Fed. 10868 11191 103% 12174 11003 90%

C y C 164253 166077 101% 163023 157437 97%

Penal Eco. 4150 3962 95% 3237 4473 138%

Total penal 179271 181230 101% 178434 172913 97%

PORCENTAJE DE LAS CAUSAS INICIADAS /

RESUELTAS POR LOS JUZGADOS PENALES 1994/1995

0%

50%

100%

150%

C.yC. Fed. CyC Penal Eco. Total penal

FUEROS

POR CIENTO

Serie1

Serie2

SERIE 1: 1995 SERIE 2: 1994. Fuente propia con datos de la C.S.J.N.

25 M.J.N. -D.P.C.- op. cit y CGPJ Libro blanco... op. cit. pag. 147.

26 Tal vez por esta razón el estudio de FIEL no avanzo más en el desempeño de estos fueros ya que a partir

del cuadro 10/11, estos fueron excluidos sistemáticamente de los posteriores (ver FIEL op. cit. págs. 45/46 y ss.

Cuadro 10/11 y ss.).

Garavano

JUSTICIA ARGENTINA: CRISIS

Y SOLUCIONES

Cap.2:

LA SITUACIÓN

Pág 2-9

Si bien, al comienzo de esta investigación señalamos la diferencia entre la percepción de la gente y la

realidad (muchas veces producto de los medios masivos de comunicación), tan grande es esa diferencia

como para que la Justicia que peor se cree que funciona sea la que en realidad mejor lo hace.

Entiendo que no, y es que para poder medir la situación de la Justicia penal habrá que hacer varias

distinciones, en primer termino, para una más clara comprensión del lector y con el objeto de clarificar las

cosas, hay que tener en cuenta que por ejemplo el fuero criminal y correccional (que importa

aproximadamente el 91,5 por ciento del total de causas iniciadas27) se divide a nivel de primera instancia

(la Cámara es única) en juzgados de Instrucción (49)28, Juzgados de Menores (7) y Juzgados

Correccionales (14). Como viéramos anteriormente todos estos juzgados en proporción registran un

número mucho mayor de expedientes por juzgados que aquellos del fuero federal y del Penal económico,

pero a su vez entre ellos hay sustanciales diferencias.

1995

JUZGADOS CAUSAS CAUSAS

PENALES INICIADAS POR JUZGADO TRAMITE POR JUZG

JMN29 14589 2431,5 3401 566,8

JCO30 73160 5225,7 27481 1962,9

INS 76486 1961,2 9936 254,8

PRO 164235 2932,8 40818 728,9

CCF 10868 905,7 4915 409,6

PE 4150 518,8 2929 366,1

CANTIDAD DE CAUSAS POR JUZGADO (RELACION

CAUSAS INGRESADAS/TRAMITE) 1995

0

2000

4000

6000

JMN JCO INS PRO CCF PE

FUEROS

CAUSAS

Serie1

Serie2

27 El Criminal y Correccional Federal el 6 por ciento -10.868- y el Penal Económico el 2,5 por ciento -4140-,

en base a los totales -aprox. 180.000- de causas iniciadas en el año 1995 según la C.S.J.N. "Estadística 1995").

28 Entre paréntesis se coloca el número de juzgados.

29 Para el caso de los juzgados de Menores no se contabilizan ni los expedientes tutelares que tramitan en

la Secretaria Tutelar y podrían ser alrededor de mil expedientes anuales por juzgado, ni las contravenciones y

protecciones de personas que pueden llegar a un número similar al anterior.

30 En este caso tampoco se contabilizan las contravenciones que en apelación llegan a conocimiento de

estos jueces.

Garavano

JUSTICIA ARGENTINA: CRISIS

Y SOLUCIONES

Cap.2:

LA SITUACIÓN

Pág 2-10

SERIE 1: INGRESADAS SERIE 2: TRAMITE

JMN: MENORES/ JCO: CORRECCIONAL/ INS: INSTRUCCIÓN/ PRO: PROMEDIO CRIMINAL Y

CORRECCIONAL (JMN/JCO/INS)/ CCF: CRIMINAL Y CORRECCIONAL FEDERAL/ PE: PENAL ECONOMICO

Fuente propia, datos C.S.J.N.

Los Juzgados Correccionales, encargados de la investigación y juzgamiento en única instancia de los delitos

menores (con penas inferiores a tres años) tienen una fuerte demanda como se detalla en el cuadro que

antecede ya son los que registran el mayor número de actuaciones por juzgado (ver también : PODER

JUDICIAL DE LA NACIÓN C.S.J.N. "ESTADÍSTICAS 1995" Cap. 10 CRIMINAL y

CORRECCIONAL -pág. 130/131 -cuadros 10.I.e y gráfico 10.I.e-).-

Si bien estos juzgados alcanzan a resolver una gran parte de los casos que le son sometidos, la mayor parte

de ellos son archivados (70%), desestimados (9%), prescriptos-paralizados por rebeldía-sobreseidos (8%) y

sólo menos de medio punto porcentual son finalizados por sentencia31. La producción de los juzgados

penales en general guarda bastante relación con la desarrollada por estos juzgados, resultando de gran

utilidad ver el gráfico que sigue, en el que se desglosan el porcentaje de archivos sobre las causas iniciadas

en cada uno de los fueros penales:

PORCENTAJE DE ARCHIVOS EN LOS JUZGADOS

PENALES

0%

20%

40%

60%

80%

INS JMN JCO CCF PE

JUZGADOS

POR CIENTO

Serie1

Asimismo, y luego de ver en profundidad el medio por el que son “finalizados” la mayor parte de los

procesos penales iniciados , es bueno contrastarlo con la cantidad o mejor dicho el porcentaje de los

procesos que llegan a buen puerto, es decir a juicio oral. Repárese que del total de casos iniciados en la

Justicia de instrucción el 2.83 por ciento pasa a juicio en la federal el 2.87, en el caso de la Justicia de

menores este porcentaje trepa al 3.95, y en la penal económico baja al 2.02 32, de todas formas en todos los

casos son sustancialmente mayores que el promedio de la Justicia correccional.33

31 En este punto vuelve a cobrar trascendencia el trabajo de RUBIO, M op. cit. quien señala en el caso

Colombiano como cada vez se investigan menor cantidad de delitos, lo que por otra parte es "reconocido en la

literatura de economía del crimen como el más importante desestimulo a la participación en actividades delictivas

(Becker "Crime and Punishment: An Economic Approach" Jornal of Political Economy 1986 y Erlich "Participation in

Illegitimate Activities: A Theoretical and Emprirical Investigation" Jornal of Political Economy Vol. 81 Nº 3, 1973)"

Finalmente este autor, señala que "..y el incremento en la proporción de sentencias condenatorias durante la etapa de

juicio no han sido suficientes para contrarrestar el efecto de una creciente impunidad por deficiencias en la capacidad

de investigar denuncias y la consecuente respuesta de la comunidad a denunciar cada vez menos los delitos".

32 C.S.J.N. "Estadística 1995" pág. 71, 135, 136 y 167.

33 Si bien esta diferencia podría justificarse en una deformación que se produce en aquellos juzgados que

investigan y juzgan en única instancia (para que llegar al juicio si va terminar absuelto por falta de pruebas)

entiendo que aún hoy ese efecto se produce en todos los juzgados por lo que no debería haber diferencias tan

importantes como las que en principio aparecen.

Garavano

JUSTICIA ARGENTINA: CRISIS

Y SOLUCIONES

Cap.2:

LA SITUACIÓN

Pág 2-11

CAUSAS ELEVADAS A JUICIO

FUEROS 1995 1994

J. INSTRUCCIÓN 2.83 2.44

J.MENORES 3.95 2.86

J. C y C FED 2.87 1.71

J. PENAL ECON. 2.02 2.22

J. CORRECIONALES34 0.5 s.d

J. SAN MARTIN 11.27 s.d.

J LA PLATA 3.22 s.d.

Es decir que la realidad y las estadísticas, pasadas por la experiencia, nos permiten suponer que gran

cantidad de expedientes son archivados y desestimados en razón del exceso del trabajo (ingresan en todos

los casos más de 4100 expedientes por juzgado, como se ve en el cuadro anterior) y no probablemente del

mérito del sumario. Esto no es una critica a los jueces ni a los funcionarios y empleados que entiendo

hacen todo aquello que esta a su alcance para dar respuesta a la mayor cantidad de casos posibles y que

seguramente seleccionaran entre aquellos más importantes de esos otros en que las cuestiones

comprometidas sean de menor jerarquía35. Sin embargo este sistema, en definitiva entraña las

consecuencias que antes puntualizáramos relativas a la cada vez menor cantidad de denuncias y la

incapacidad de investigar hechos que no se presentan fácilmente dilucidables.

Todo ello, en definitiva provocado por el sistema que no es suficiente para dar respuesta a la demanda de

la gente en asuntos de su prioritario interés como pueden ser los delitos menores a los que se encuentra

continuamente expuesto -hurtos, lesiones , daños, etc. Tal vez a un lector preparado no sea necesaria esta

aclaración, más lo grave del problema es que los juzgados Correccionales36 -por tratarse de juzgados

Penales que proceden de acuerdo al Código Procesal Penal de la Nación- deben actuar de oficio es decir

que son los propios funcionarios quienes impulsan las actuaciones, a diferencia de los Juzgados Civiles en

donde las partes son las que impulsan y activan el proceso.

Con una situación similar, aunque no tan critica como en el Juzgados Correccionales se encuentran los

Juzgados de Menores. Estos juzgados tienen asignada la competencia correccional para practicar juicios en

aquellos procesos en los que haya menores involucrados, pero también deben instruir causas criminales

para elevar a juicio y sustanciar los legajos tutelares de los menores37 (ver también : PODER JUDICIAL

DE LA NACIÓN C.S.J.N. "ESTADÍSTICAS 1995" Cap. 10 CRIMINAL y CORRECCIONAL -pág.

128/129 -cuadros 10.I.d y gráfico 10.I.d-)

Los Juzgados Menores con un desempeño por encima de la media (elevan a juicio 3.95 por ciento de las

causas que se inician), también reciben una gran cantidad de expedientes (en general más de dos mil por

juzgado al año) y archivan casi la mitad de las causas que ingresan.

34 Se trata de sentencias dictadas pues no elevan causas a juicio sino que dictan sentencias para delitos con

penas menores de tres años en única instancia.-

35 Este es un procedimiento habitual ante el exceso de trabajo -CRITERIO DE OPORTUNIDAD- y por otra

parte justificable desde el punto de vista del agente judicial que debe elegir entre investigar lo posible generalmente

atendiendo a criterios relativos a la existencia de personas detenidas o bien la gravedad de los hechos, aunque no

legalmente receptado como en otro países.

36 Otro inconveniente que presentan estos juzgados es que como ya dijéramos investigan y juzgan los

delitos en violación a los principios procesales modernos que cuestionan esas atribuciones y que podría ser

solucionado con la implementación de una justicia inmediata como la que se propondrá luego o bien con una

reforma procesal en la que se asigne a las Fiscalías el rol exclusivo de investigador.

37 Cuya estadística no se encuentra comprendida en la general sino que es llevaba adelante por la Prosecretaría

de Patronato de la Excma. Cámara Criminal y Correccional de la Ciudad de Buenos Aires.

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Y SOLUCIONES

Cap.2:

LA SITUACIÓN

Pág 2-12

En el resto del fuero penal no parece haber indicativos de congestión, aunque debe repararse que lo

expuesto para los juzgados correccionales en mayor o menor medida es aplicable a los restantes juzgados

que utilizan el archivo de los expedientes como una vía de escape38, provocando con ello menor cantidad

de denuncias (sub-denuncias)39 y por ende una mayor impunidad, y un incentivo para que los delincuentes

sigan adelante con sus actividades ilícitas40.

La no investigación de los hechos denunciados como viéramos puede tener distintas causas, la más

importante tal vez resida en la congestión de trabajo que sumada a la inactividad policial y del Ministerio

Público y a la ausencia de una policía judicial que investigue los ilícitos a requerimiento del juez o el Fiscal,

se traduce en el cuadro de situación que hoy aqueja a la Justicia penal. Otras razones estriban en la falta de

recursos técnicos y materiales para llevar adelante la investigación de ilícitos de importancia. Finalmente

hoy la realidad también nos demuestra que otras causas no son investigadas por jueces que designados

políticamente responden a las sugerencias de sus padrinos o bien que carentes de formación adecuada no

puede enfrentar la complejidad de una investigación criminal.

En definitiva, estimo que la escasa respuesta de la Justicia penal a la gente, la desconfianza en el sistema y

en la fuerzas de seguridad importan que muchos hechos no sean denunciados41, por lo que cualquier

reforma que se plantee deberá tener en cuenta ello. Tal fenómeno, guarda similitud con el producido en el

ámbito civil por la no formulación de reclamos en cuestiones de menor cuantía por los altos costos

(especialmente de dilación -como luego se verá-) que importa el llevar adelante un juicio.

1.1.9, TASA DE LITIGIOSIDAD

Todo ello, representado en el bajo índice de litigiosidad que hoy existe en la Argentina, conforme surge

del cuadro elaborado por FIEL42 en el que se muestra que sólo se presentan 5800 procesos cada 100.000

habitantes contra 10.300 de España y 14.500 de Estados Unidos de Norteamérica. Ello nos previene de

la necesidad de contemplar en el plan de reformas, un posible aumento aún mayor de demanda de tutela al

que indican los guarismos ya analizados y que deberá tratar de ser canalizada hacia soluciones alternativas a

la administración de Justicia y tribunales de menor cuantía .-

Como conclusión este aumento de litigiosidad43, que como dijéramos seguramente va ser mucho mayor

en el caso de que el sistema recobre algo de efectividad, genera a su vez mayor congestión de expedientes,

38 Por ejemplo los Juzgados en lo Criminal y Correccional Federal en general -no todos- valiéndose de la no

cuantificación del material estupefaciente o de su escasa cantidad de conformidad con algunos Fiscales e incluso con la

Cámara del fuero, archivan la mayor parte de los casos de tenencia de droga para consumo personal. Pese a que la ley

fija dicha conducta como delictiva y que la C.S.J.N. (Fallo: "MONTALVO") confirmo la validez de la ley. Ello sin

perjuicio de la opinión que cada uno pueda tener de la conveniencia o no de la tipificación de la tenencia de droga, lo

cierto es que se utiliza el archivo como una salida para terminar con expedientes "poco importantes".

39Una de las razones que con mayor frecuencia motiva a la gente para no formular denuncias es la ausencia de

pruebas, lo cual implica que el "sistema" a logrado pasar a la gente su responsabilidad, ya que la investigación de los

delitos (en su gran mayoría) es de oficio y por ende responsabilidad del estado a través de las fuerzas de seguridad y de

la autoridad judicial, y no del particular que basta con que ponga el hecho en conocimiento de la autoridad para que

esta actúe.

40 Esto provoca que los delincuentes sepan que solo en el remoto caso de ser detenidos "in fraganti" deberán

responder, pues salvo que el hecho revista alguna característica excepcional el aparato policial y judicial no moverá

pieza alguna para tratar de identificarlo y detenerlo. A título de ejemplo son realmente pocos (y generalmente muy

graves) los hechos que motivan la actuación de los gabinetes periciales de la policía en el lugar del hecho, como ser

dactiloscopia.

41 Para el caso de Colombia una encuesta en hogares revelo que el 74 % de los hechos penales ocurridos

no se denuncian, es decir que solo llegan a conocimiento de la autoridad el 26 % de los delitos ocurridos (ver :

Corporación de Excelencia de la Justicia Nº 1 -agosto de 1997).-

42 Fuente: FIEL "LA REFORMA DEL PODER JUDICIAL DE LA ARGENTINA", Parte I, Capitulo I,

cuadro 8, pág. 42, B. As. 1996

43 BIELSA, R. -op. cit nota 1- pto. II, pág. 22 señala: la expansión de la ley, sometimiento a la justicia de

cuestiones que deberían dirimirse en otros ámbitos, desaparición de restricciones a la libertad individual y el derecho de

defensa, mayor conciencia ciudadana respecto de sus derechos y de las garantías que preservan su contenido real,

mayor control democrático en cuanto al funcionamiento de las instituciones públicas, mayor conflictividad social como

consecuencia de las circunstancias económicas y de las demográficas, judicialización de las relaciones del Estado con la

comunidad y de la vida social en general, complejidad masiva y creciente del mundo de hoy, y procedimientos

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Y SOLUCIONES

Cap.2:

LA SITUACIÓN

Pág 2-13

lo que redunda en menor inmediación y mayor dilación, que como desarrollaremos en los capítulos

siguientes se constituyen a mi criterio en dos pilares contradictorios, pero a su vez básicos del equilibrio

que cualquier intento de reforma judicial debe tratar de establecer.

1.1.10, EL CASO DE LOS TRIBUNALES ORALES

Los tribunales orales fueron introducidos hace escasos cinco años a raíz de la puesta en vigencia del nuevo

Código Procesal Penal de la Nación (ley 23.984). Ejercen su jurisdicción en el ámbito del derecho penal y

específicamente de los delitos criminales (aquellos cuyas penas son mayores de tres años). Dependen

jerárquicamente (en el orden administrativo) de la Cámara Nacional de Casación Penal, ello importa que si

bien existen algunos denominados federales y otros nacionales (ordinarios) tal distinción solo se deba a

una cuestión de orden, pues no podrían corresponder a ordenes jurisdiccionales distintos y depender

administrativamente de un superior común.

Existen los Tribunales Orales en lo Criminal -TOC- (30), los Tribunales Orales de Menores -TOM- (3), los

Tribunales Orales en lo Criminal Federal -TOCF- (6) y los tribunales Orales en lo Penal Económico -

TOPE- (3). Además de los tribunales Orales en lo Criminal Federal del interior del país (3144).

Tal vez estos sean el ejemplo paradigmatico de como no se deben hacer las cosas. Su nacimiento vuelve a

contrariar normas constitucionales pues implica la no utilización de los jurados (aunque ahora hay algunos

proyectos para reflotar la creación de estos). Su rango de Cámara (a todas luces innecesario) a ocasionado

que estos generen muchos más gastos de los que podían haber sido necesarios e incluso conflictos y

recelos de los miembros de las Cámaras. Su distribución geográfica en el interior del país, nos lleva

nuevamente a la época medieval cuando tener un órgano judicial era símbolo de prestigio, en este caso

para la ciudad y Provincia; de forma que tenemos Tribunales Orales que solo reciben dos causas al año

desperdigados por el interior del país.

Finalmente su ficticia división jurisdiccional en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires en fueros45 que

ocasiona la más patente y absurda repartición inequitativa del trabajo. Desde los Tribunales Orales de

Menores que reciben en promedio un poco más de doscientos expedientes cada uno46 hasta los penales

económico que no superan en promedio las cuarenta causas por año47 (ver también : PODER JUDICIAL

DE LA NACIÓN C.S.J.N. "Estadística 1995" págs. 31, 34, 35, 37 y 40 -cuadros 3.I.a, 3.II, 3.III.a y 3.IV.a-

).-

Los Tribunales Orales Federales del interior del país, que generan un costo similar o incluso mayor al de

los Tribunales Orales Criminales y registran una demanda menor de expedientes, puesto que reciben 2146

causas contra 3308 de estos. Pero mayor aún es la irracionalidad si vemos la distribución de los procesos

entre estos tribunales orales federales que mientras en algunos llegan a recibir 261 causas (San Martín Nº

5) otros menos de veinte (Catamarca, San Luis, San Juan, Formosa, General Roca, Corrientes, Resistencia,

La Rioja y Santiago del Estero) Esto se ve agravado pues en otros órganos jurisdiccionales de estas

mismas jurisdicciones se verifica una gran congestión de expedientes, como ya fuera visto en el apartado

anterior. A efecto ilustrativo acompaño el cuadro de la relación de causas ingresadas/resueltas y un

gráfico en el que se detalla la cantidad de expedientes que en promedio reciiben los Tribunales Orales :

reprochables éticamente por parte de los abogados, consistentes en captar incorrectamente a los clientes y en usar el

proceso y los recursos procesales de modo abusivo, como las que a su criterio son las causas de este fenómeno.

44 De ellos hay cinco (Corrientes, Resistencia, Santiago del Estero, Santa Cruz y Tierra del Fuego) que no han

sido constituidos y son subrogados por otros Tribunales Orales y Cámaras (ver C.S.J.N. "Estadística 1995" pag. 180).

45 Repárese que esta misma estadística elaborada por la C.S.J.N. los agrupa a todos ellos en un mismo nivel,

luego de la Cámara Nacional de Casación Penal. En igual "status" se encuentran los Juzgados de ejecución que

controlan tanto las penas impuestas por los Tribunales Federales como de aquellos nacionales.

46 Estos tienen doble trabajo pues deben declarar la responsabilidad del menor y luego según su

comportamiento determinar si se les debe aplicar pena o no (ley 22.278). Asimismo deben ejercer la tutela del menor

mientras sea menor de edad y transcurre el año del período de vigilancia establecido en la ley, con todo lo que ello

implica (Recientemente se creo una Secretaria Tutelar para los tres Tribunales orales de menores).

47 Vale la pena mencionar por las cifras que parecen bajas que, la práctica nos indica, no es posible hacer

más de tres juicios por semana (siempre y cuando no sean complejos, pues en algunos casos un juicio puede durar

un mes) Esto determina que un Tribunal Oral no podría hacer frente a más de 126 juicios orales “comunes” al año

(42 semanas hábiles al año aproximadamente en el calendario judicial -mes y medio de feria-).

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Cap.2:

LA SITUACIÓN

Pág 2-14

CAUSAS INICIADAS/RESUELTAS POR LOS TRIBUNALES ORALES

FUEROS

1995 1995 1995

INGRESOS RESUELTAS ING/RES

TOM (3) 597 541 91%

TOCF (6) 333 301 90%

TOC (30) 3308 2865 87%

TOPE (3) 111 112 101%

TOTAL 4349 3819 88%

TOCF INT 2146 1645 77%

RELACIÓN CAUSAS RESUELTAS SOBRE INICIADAS DE

LOS TRIBUNALES ORALES

0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

1

TRIBUNALES

POR CIENTO

Las columnas representan las jurisdicciones detalladas en el cuadro anterior en ese orden.

CAUSAS POR TRIBUNAL ORAL SEGÚN LA COMPETENCIA

FUEROS INICIADAS PROM. JUZ TRAMITE PROM. JUZ

TOCF 333 55,5 144 24

TOC 3308 110,3 1841 61,4

TOPE 111 37 39 13

TOM 597 199 722 240,7

TOCF INT 2146 69,2 1447 46,7

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Y SOLUCIONES

Cap.2:

LA SITUACIÓN

Pág 2-15

CAUSAS POR TRIBUNAL ORAL (RELACION

INGRESOS/TRAMITE)

0

50

100

150

200

250

TOCF TOC TOPE TOM TOCF INT

FUEROS

CAUSAS

Serie1

Serie2

Serie 1:Ingresadas o iniciadas por Tribunal Serie 2: en Tramite por Tribunal

TOCF: Tribunal Oral en lo Criminal Federal/TOC: Tribunal Oral en lo Criminal

TOPE: Tribunal Oral en lo Penal Económico/TOCF: Tribunal Oral en lo Criminal Federal del Interior. Fuente: C.S.J.N.

"Estadística 1995" pag. 173/174 cuadro 14.I.

_______

ID

PowerMac:*TextoCEA:GARAVANO:GCG/CAP 2 SITUAC

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Cap. 3:

FALENCIAS

Pág 3-1

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JUSTICIA ARGENTINA: CRISIS Y SOLUCIONES

Capítulo 3: Falencias

1, FALENCIAS (PRINCIPIOS AUSENTES)

1,1, INMEDIATEZ

La inmediatez, cada vez más difícil y lejano el conocimiento del Juez por los justiciables y las partes (sólo

en los tribunales orales los acusados tienen esa suerte), importa plantearse que justicia es la que queremos.

Sin menosprecio de la importante y hoy casi decisiva tarea que realizan Secretarios, prosecretarios y

empleados, la gente y los expedientes están cada vez más distantes de los jueces que abrumados por el

trabajo o la comodidad de sus despachos, sólo en el mejor de los casos atinan a dar directivas generales,

corregir proyectos de sentencias y resoluciones importantes o controlar detenidamente la firma1. Al

respecto Lucas LENNON2, con acierto puntualizaba que:" El trámite de la primer parte del proceso es el

reino de la ficción. El expediente dice que el juez recibe declaración a testigos, que toma indagatorias, que

dirige careos, que preside reconocimientos y todos sabemos que la realidad es muy distinta" Finalmente

señala también que esta práctica, cada vez más difundida, y que obedece a diversas circunstancias,

repercute negativamente en el juicio, sobre todo cuando "se oraliza por simple lectura alguna prueba

obtenida por quienes hacen sus primeras armas en la mesa de entradas de una secretaria".-

No puedo sin embargo y creo que LENNON lo comprenderá, dejar de valorar la experiencia que significa

para aquellas personas que como el suscripto han ingresado como meritorios a la justicia, realizar este tipo

de actos tan trascendentes del proceso, pero entiendo que no es ello lo pretendido por la ley, ni lo que

buscó el legislador, repárese que aún para los secretarios3 funcionarios de trascendental importancia en el

marco "real" del proceso se les reserva en el ordenamiento legal funciones limitadas para disponer

determinadas medidas ordenatorias (C.P.C.C.N) o dar fe de los actos del juez (C.P.P.N).-

Por su parte GORDILLO4:"ha dicho, reflexionando a propósito de estas cuestiones, que quienes

frecuentan la experiencia de la judicatura saben que una de las formas de enfrentar el problema del recargo

de tareas es distribuir el trabajo entre los empleados del juzgado; es un secreto a voces que los estudiantes

de derecho hacen sentencias. Pero delegar o no la justicia entre los empleados no es lo más grave: ni

siquiera el remedio heroico de que todos los empleados del Juzgado resuelvan, sean abogados o

estudiantes de derecho, o ni siquiera estudiantes de derecho, se llega a obtener órganos con función

jurisdiccional que puedan responder en tiempo oportuno al número de causas que la población tiene

derecho a llevar, pero no puede llevar por falta de jueces y hasta de empleados que hagan de juez... Faltan

jueces, concluye Gordillo, en medida mucho más heroica que la solución heroica de que los empleados

hagan sentencias (Gordillo, A, 1992, 153)"

A tal punto ello es así, que BIELSA5 con mucho acierto señala que : "En nuestro país y en la actualidad, la

ausencia durante un mes de un Oficial Superior de 7ma. de un Juzgado civil, para hacer un curso de

1BIELSA, R. -op. cit nota 1- págs. 25/26 donde además realiza una interesante comparación de los jueces con "los

cirujanos de la alta Edad Media, quienes despreciaban el contacto físico con el enfermo, y por lo tanto no operaban,

sino que daban indicaciones a sus asistentes para que ellos lo hicieran.".

2LENNON, Lucas "El resultado de los juicios orales" diario La Nación: Seminario sobre LA REFORMA

JUDICIAL, Bs. As. 25-7-97, pág. 18.

3LYNCH los describe muy bien como "vice-jueces" o en su traducción más acertada en función del sistema

judicial inglés "Deputy Judge -jueces-delegados-.

4 citado por BIELSA, R. op. cit nota 1, pág. 49.

5BIELSA, R. op. cit. nota 1.

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JUSTICIA ARGENTINA: CRISIS

Y SOLUCIONES

Cap. 3:

FALENCIAS

Pág 3-2

formación complementaria, causa importantes distorsiones en el funcionamiento global del órgano" y

dicho ejemplo es trasladable a cualquier fuero y jerarquía del escalafón.

La Corte ha señalado que la inmediación es un destacado principio procesal, que es una relación personal e

intransferible de cada uno de los jueces con la controversia (fallos: 312:1516) y en materia civil el art.

125bis obliga que las audiencias de absolución de posiciones sean tomadas por el juez, bajo sanción de

nulidad, aunque un estudio sobre ello en los juzgados especiales en lo civil y Comercial determinó que sólo

en doce de los cuarenta y cinco existentes se cumplía con dicha norma (Etcheverry de Quintabani, M. A.

1993, 16)6.

Debemos plantearnos si el ciudadano en pos de una mayor celeridad acepta que personas -que obviamente

no son el Juez, Secretarios, prosecretarios, oficiales, escribientes y auxiliares-, resuelvan o intervengan en

forma decisiva en algunas cuestiones del proceso -cómo en realidad hoy lo hacen- o bien procuramos, con

la reforma recrear un sistema sin hipocresías o utopías, en el que se privilegie la inmediatez o bien se

prescinda de ella legalmente.

En definitiva el problema reside, más alla de las normas procesales y ateniéndonos al limite constitucional,

en la posibilidad de que una ausencia de inmediatez aumente la cantidad de errores en los fallos judiciales,

lo que se constituye en uno de los principales costos del sistema7, pues no es el juez quien resuelve o al

menos no es este quien de primera mano toma contacto con el problema y las partes sino que son sus

subordinados por lo que la información que llega al magistrado, lo hace tamizada por la impresión de estos

colaboradores, aumentando en consecuencia la posibilidad de que existan fallos en la información o bien

información incompleta que en definitiva puede redundar en el error al resolver.

Al momento de desarrollar el tema, en Capítulos siguientes, veremos algunas alternativas viables para

evitar "la ficción" a la que hacia alusión LENNON, ya sea por una delegación prevista legislativamente o

bien por la modificación de la organización de los juzgados y de su planta.-

1,2, CELERIDAD

La excesiva dilación en la tramitación de expedientes judiciales, resulta, como lo señala la literatura

internacional8 uno de los mayores inconvenientes que enfrenta la justicia y más allá de la frase que reza

"justicia tarde no es justicia", creo conveniente transcribir un párrafo del prologo de Víctor MORENO

CATENA a la ley orgánica del Poder Judicial de España9: "La lentitud de los procesos es sin duda la

más acusada deficiencia de la actividad jurisdiccional. En el procedimiento escribía COUTURE,

el tiempo es algo más que oro: es justicia, quien dispone de él tiene en su mano las cartas del

triunfo, quien no puede esperar, se sabe de antemano derrotado. En efecto, no puede perderse de

vista la fundamental modificación que se ha operado en los objetos litigiosos: desde los conflictos

sucesorios o sobre propiedad del siglo XIX, que admitían largas tramitaciones sin que por ello

padecieran los derechos de los litigantes, se pasa en la actualidad a procesos sobre custodia o

visitas de los hijos, alimentos, indemnizaciones por accidentes u otros de parecida índole que

requieren una solución inmediata para no burlar los derechos con una decisión tardía, como

señalaba PERROT"

En este sentido, BIELSA desarrolla el traslado del paradigma mejor o peor a oportuno e inoportuno o en

última instancia a útil o inútil, concluyendo que en la situación en que se encuentra la justicia argentina los

argumentos de excelencia ceden pues la mejor calidad posible en una decisión es que se emita; en otro

pasaje reproduce una opinión de Jerome Frank sobre los posibles aumentos de corrupción que estos

atrasos también generan10.

La dilación puede estar constituida o bien por una incapacidad estructural del sistema para hacer frente a la

demanda o bien por un exceso excepcional de esta, que produce una congestión en los órganos

6BIELSA, R. -op. cit nota 1- pág. 28 y 29.

7PASTOR, S. "Ah de la justicia..." op. cit. pto. 2.2. pág. 46/52 trata en profundidad los costos de los errores judiciales,

sus consecuencias en relación a la sociedad y su relación con los costos directos del sistema.

8PASTOR, S "Ah de la justicia..." op. cit. Cap. V pág. 231/266 puede verse un completo análisis del exceso de demanda y

la dilación en general, y un desarrollo particular del caso de la justicia española fuero por fuero.

9MORENO CATENA, V. Ley Orgánica del Poder Judicial y Estatutos orgánicos, Ed. Tecnos -Décima edición-

Madrid, 1995, pág 14.

10BIELSA, R. op. cit. nota 1, pág. 50 y 26.-

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Y SOLUCIONES

Cap. 3:

FALENCIAS

Pág 3-3

encargados de brindar la tutela jurisdiccional, tal como se puntualizara a lo largo de los apartados

anteriores la justicia argentina enfrenta un severo problema de dilación producido por ambos factores.

Este problema es fundamentalmente propio de los juzgados de primera instancia del ámbito civil y en

algunos tribunales orales como por ejemplo en los de Menores donde el cincuenta por ciento de las causas

en trámite tienen más de seis meses11, porcentaje que guarda similitud con el de los Tribunales Orales en

lo Criminal (aunque estos un poco por debajo del 50%). Atrasos aún mayores se producen en el fuero

Laboral donde un 25 por ciento de los juicios en trámite sin sentencia llevan más de tres años, otro

veinticinco por ciento más de un año, un veinte por ciento más de dos años y sólo un 30 por ciento tiene

menos de un año12. Respecto del fuero comercial, no existen indicadores del tiempo de tramitación que

llevan los expedientes, pero la “ratio” de resolución/asuntos ingresados que se verifica y el aumento de los

expedientes pendientes de resolución nos permite afirmar que deben verificarse importantes cuotas de

congestión y dilación.

En el fuero Civil la estadística registra varias peculiaridades, que ya fueran apuntadas al tratar de establecer

la relación procesos iniciados/resueltos y algo similar sucede con la duración del trámite de los

expedientes, la que no ha podido ser establecida con exactitud, aunque las cifras oficiales nos muestran un

retraso inicial realmente preocupante.

Los Juzgados en lo Criminal y Correccional Federal registran más de un 50% de sumarios con una

antigüedad mayor a los seis meses, si bien ello no parece significar un atraso de gran importancia, si

implica el incumplimiento del plazo establecido en el ordenamiento procesal que fija un periodo de cuatro

meses a contar desde la indagatoria, prorrogable por dos meses más13. En el resto de los juzgados de

primera instancia no se cuenta con datos, salvo en algunos casos parciales (limitados a las sentencias), por

lo que no se puede avanzar mucho más. Las Cámaras y los Tribunales Orales con las excepciones ya

puntualizadas no registran grandes congestiones ni dilaciones.

Finalmente los Juzgados, Tribunales y Cámaras Federales del interior del país registran importantes atrasos

como ya fuera referido al tratar de explicar la baja tasa de resoluciones por causas iniciadas, la congestión

que esto provoca y el circulo vicioso que se conforma. A título de ejemplo en la jurisdicción federal de La

Plata los Juzgados de Primera Instancia en lo Civil, Comercial y Contencioso-Administrativo registran más

de un ochenta por ciento de procesos con más de seis meses de tramitación. En esa misma jurisdicción los

Juzgados Criminales y Correccionales registran similares guarismos. Algo similar ocurre en el Juzgado

Federal de Primera Instancia de Mercedes y en los Civiles, Comerciales y Contencioso-Administrativo de

San Martín, aunque en este último caso se llega a un 60 por ciento de expedientes con más de seis meses.

En la jurisdicción Criminal y Correccional de San Martín no se registran atrasos14.En el resto de las

jurisdicciones no existen datos que nos permitan avanzar más allá, pero como ya fuera explicitado la gran

cantidad de expedientes acumulados, y la baja cantidad de resoluciones/asuntos iniciados, nos permite

sospechar también la existencia de retrasos. Por ejemplo como lo demuestra el caso de los tribunales

orales federales del interior (respecto de los que si hay una estadística completa), pues pese a la escasa

demanda que estos tienen en relación a sus iguales de la Capital Federal e incluso en relación al resto de la

estructura judicial federal instalada en el interior del país, lo cierto es que más de un treinta por ciento de

las causas en trámite en los tribunales orales lleva más de seis meses sin que haya habido juicio15.

Por otra parte, frente a esta carencia bastante generalizada de datos especialmente en los fueros civiles,

FIEL 16realizo una encuesta privada relativa a la duración máxima y mínima de los juicios en los fueros

Comercial, Civil, Laboral y Contencioso Administrativo en la que se puede ver que la demora mínima en

la tramitación de un juicio oscila entre el año y medio y los dos años y medio y la máxima entre los cuatro

11C.S.J.N. "Estadística 1995" pag. 37 cuadro 3.III.

12C.S.J.N. "Estadística 1995" cuadro 9.VI.a pags. 114/115, aunque esta tendencia se esta revirtiendo en este caso por la

creación de nuevos juzgados y la implementación de la mediación a nivel administrativo, lo que redujo la demanda de

tutela como se viera en los primeros cuadros generales mencionados (31 y 32.I. y 32.II).

13Art. 207 del C.P.P.N (23.984).

14C.S.J.N. "Estadística 1995" pags. 173/174, 247/248, 251, 253 y 268/ 270; Cuadros 14.I, 25.II.a, 25.II.c, 26.II.a. y

26.II c.

15 C.S.J.N. "Estadística 1995" pag. 173/174 -cuadro 14.I.

16 Fuente: FIEL op. cit. Gráfico 4 pag. 49.

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JUSTICIA ARGENTINA: CRISIS

Y SOLUCIONES

Cap. 3:

FALENCIAS

Pág 3-4

años y los cinco y medio, represetando los mayores índices de demora los fueros laboral y Contencioso

Administrativo Federal17

En el cuadro que sigue se computaron los expedientes en trámite y la cantidad de casos resueltos por año,

obteniéndose de ese modo el tiempo que en años demandaría finalizar todos los procesos iniciados, en el

supuesto que no ingresaran otros nuevos. Pese a las limitaciones apuntadas el cuadro sirve para tener una

idea del retraso acumulado o que se producirá en los juzgados del ámbito civil, especialmente pues en los

fueros penales la cantidad de expedientes acumulados es baja.

1995 1994 1995

FUEROS TRAM RES TRA/RES TRAMITE RES TRA/RES DEM INIC

CCF 72702 14767 20% 46178 17039 37% 4,92

CAF 230698 62405 27% 194515 17596 9% 3,70

CIVIL* 308143 26695 9% 195620 26528 14% 11,54

COM 212098 59660 28% 147096 42278 29% 3,56

TRAB 104580 59004 56% 114812 53411 47% 1,77

Total Civil 928221 222531 24% 698221 156852 22% 4,17

Conforme ya fuera apuntado la cifra en Civil debe ser tomada con cautela pues no se considera del todo

fiable la cifra de causas resueltas. La demora inicial es medida en años y corresponde a 1995.

CCF: Civil y comercial Federal (1)/CAF: Contecioso Administrativo Federal (2)/

CIVIL (3)/COM: Comercial (4)/TRAB: Trabajo o Laboral (5)/ TOTAL (6)

DEMORA INICIAL JUZGADOS CIVILES AÑO 1995

0,00

2,00

4,00

6,00

8,00

10,00

12,00

1 2 3 4 5 6

FUEROS

DEMORA EN AÑOS

Serie1

DEMORA INICIAL JUZGADOS PENALES:

1995 1994 1995

FUEROS TRAMITE RES TRA/RES TRAMITE RES TRA/RES DEM INIC

C.C. Fed. 4915 11191 228% 5236 11003 210% 0,44

C y C 40818 166077 407% 46938 157437 335% 0,25

Pen Eco. 2929 3962 135% 2814 4473 159% 0,74

17 Similares guarismos pueden encontrarse en el trabajo del BID sobre reforma Judicial , específicamente en la

presentación de MARTINEZ, N.H. “Estado de derecho y eficiencia económica” op. cit. Pag. 24/25 -cuadro 1.3 y

cuadro 1.4-.

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Cap. 3:

FALENCIAS

Pág 3-5

Total penal 48662 181230 372% 54988 172913 314% 0,27

DEMORA INICIAL JUZGADOS PENALES

0,00

0,10

0,20

0,30

0,40

0,50

0,60

0,70

0,80

1 2 3 4

Serie1

CCF: Criminal y Correccional Federal (1) CyC: Criminal y Correccional (2)

PEN ECO: Penal Económico (3) TOTAL (4)

Fuente propia con datos de la C.S.J.N.

DEMORA INICIAL DE LOS TRIBUNALES ORALES

1995 1995 1995 1995

FUEROS TRAMITE RESUELTAS TRAM/RES DEM INIC

TOM (3) 722 541 75% 1,33

TOCF (6) 144 301 209% 0,48

TOC (30) 1841 2865 156% 0,64

TOPE (3) 39 112 287% 0,35

TOF INT (31) 1447 1645 114% 0,88

TOTAL 4193 5464 130% 0,77

DEMORA INICIAL TRIBUNALES ORALES

0,00

0,50

1,00

1,50

TOM

(3)

TOCF

(6)

TOC

(30)

TOPE

(3)

TOF

INT

(31)

TOTAL

FUEROS AÑOS DE DEMORA

Serie1

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Cap. 3:

FALENCIAS

Pág 3-6

CAUSAS ATRASADAS EN LOS TRIBUNALES ORALES

TOCF Tribunal Oral en lo Criminal Federal 10

TOPE Tribunal Oral en lo Penal Económico 5

TOC Tribunal Oral en lo Criminal 33

TOCF int Tribunal Oral en lo Criminal Federal del Interior 33

TOM Tribunal Oral de Menores 50

PORCENTAJE DE CAUSAS CON MAS DE SEIS MESES

0

10

20

30

40

50

TOCF TOPE TOC TOCF int TOM

FUEROS

POR CIENTO

Serie1

Este retraso en la tramitación de los expedientes como lo señala literatura del análisis económico y más

específicamente de la economía judicial18, técnicamente importa un costo. Pero más grave aún que ello es

que puede provocar una mayor cantidad de errores en el fallo judicial 19 con su costo extra20, produciendo

además con ello un desfasaje en el rol distributivo de la justicia, pues el perjudicado será aquel que cuente

con menos tiempo, es decir generalmente el más necesitado.-

El desarrollo de esta idea para el caso argentino, agrava aún más la situación pues como lo señaláramos en

el apartado anterior, suponiendo que ya no sólo secretarios, sino empleados que pueden ser abogados,

estudiantes de derecho o no, tienen la responsabilidad de proponer los fallos al Juez, éste alejado de los

expedientes, tiene todavía más posibilidades de emitir un pronunciamiento desacertado.-

El costo incluso puede ser tan elevado, cómo para desalentar al demandante, quien en definitiva buscará

una forma alternativa a la justicia, no hará la transacción o bien tomará la mayor cantidad de recaudos

posibles frente a ella para evitar recurrir a la justicia, lo que aumentaría de sobremanera los costos de la

misma 21. Véase por ejemplo una persona que quiere alquilar un inmueble pero sabe que un juicio de

desalojo le demandaría años, tomaría la mayor cantidad de recaudos posibles para celebrar el contrato de

18 PASTOR, S. “Ah de la justicia” op. cit. nota 15, Cap. IX pág. 237/238.

19 PASTOR, S. -Ibíd. nota anterior-

BIELSA, R. -op. cit. nota 1- por su parte transcribe un fallo de la Corte Suprema de los EEUU "Southern Pacific

Transportation Co. Vs. Stoot -530 S.W. 2º 930; 1975-" en el que sostuvo:"...las posibilidades de error se multiplican

rápidamente a medida que transcurre el tiempo entre el hecho original y su determinación judicial.".

20 PASTOR, S. ibíd nota 57, Cap. IX pto. 3, pág. 227/232 figura 9/3 y 9/4 quien puntualiza: "Pero además de los

costes que la congestión y la dilación importan en si mismos como costes directos, su presencia induce otra serie

de costes".

21 A este respecto, podemos encontrar un desarrollo teórico de las actividades que se restringen frente a un deficiente

sistema de aplicación de la ley en SHERWOOD, R, SHEPHERD, G y de SOUZA, C. M. "Judicial systems and

Economic Performance" (mimeo), febrero de 1994.

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Cap. 3:

FALENCIAS

Pág 3-7

locación lo que aumentaría el costo de transacción para ambas partes22. Contratar un abogado o empresa

inmobiliaria para que lo celebre, requerir un fuerte deposito, garantías bancarias, personas que actúen

como fiadores, etc.

En otro caso, por ejemplo una persona que procura realizar un préstamo de uso -comodato-, por un

importe pequeño, que sabe que un juicio le demandaría años, directamente optaría por no realizar la

transacción.

En relación con el primer ejemplo, una persona que debe desalojar a un inquilino por falta de pago,

probablemente procure negociar con éste su salida del inmueble, resignando los alquileres caídos, que

pretender un desalojo con cobro de alquileres que sabe le puede demandar años23.-

Resulta interesante, aunque el tema por si sólo necesitaría de un trabajo específico de gran envergadura,

como la dilación con el aumento de los costos de transacción que genera puede explicar por ejemplo los

altos costos de intermediación bancaria que existen en Argentina, por ejemplo en el caso de los prestamos

hipotecarios que registran tasas de interés muy por encima de la de otros países con tasas de inflación

iguales o mayores24.

Sobre este punto sólo me resta agregar que una baja en la dilación inevitablemente va traer aparejado un

aumento de la demanda judicial, ello por que la gente que hoy en algunos casos no formula reclamos o

bien los canaliza a través de alguna solución alternativa de disputas25, al advertir el buen funcionamiento

de la justicia opte por acceder a tal vía26. Si bien entiendo que esta situación no es suficiente para alterar en

nada lo expuesto y los efectos perniciosos de la dilación es un elemento a tener cuenta al momento de

estructurar el nuevo modelo y tratar de establecer los posibles aumentos de demanda de tutela judicial y las

formas de canalizarlos para que no congestionen nuevamente el sistema.

Como se vio ambos principios guardan estrecha vinculación entre sí a punto tal que si hoy nos interesaría

sólo privilegiar la inmediatez, por ejemplo con una prohibición efectiva de que los empleados y

funcionarios intervengan en forma decisiva en los procesos. Ello provocaría una paralización total de la

justicia o al menos retrasos mucho mayores de los que ya hoy se padecen.

Privilegiar la celeridad y sobre todo un presunto ahorro (los jueces cobran más que los empleados y

funcionarios), nos llevo a la situación antes descripta si bien tolerada en la práctica, ajena al ordenamiento

procesal y hasta constitucional de la República. Tal vez la solución de este dilema pase por otro principio

que nutre o debería nutrir la administración de justicia, la eficiencia. Poder determinar cual es le punto

óptimo en la organización, el más eficiente, terminaría con esta dicotomía para siempre.

1,3, EFICIENCIA

La noción de eficiencia, genera y seguirá generando sin lugar a dudas, disputas e imprecisiones. No resulta

sencillo llegar a una definición aceptada de lo que es la eficiencia, menos aún cuando el desarrollo del

trabajo trata de abarcar aspectos jurídicos, ámbito en el que la materia no es tema de investigación. No

obstante ello, la eficiencia se ha convertido en estos últimos años en un legitimante de la actuación de la

administración pública, aunque claro esta no es el único. Así, hay quienes desde el campo económico

pretenden erigir a la eficiencia en el criterio por excelencia para disponer todo aquello tendiente al

bienestar y ello se explica pues dicho concepto importa uno de los valores más preciados27 de esa ciencia y

una herramienta básica para cualquier desarrollo posterior. Desde la generalmente aceptada formulación

22 MARTINEZ, H. N "Estado de derecho y eficiencia económica" en La economía política de la reforma judicial BID 1997

pag. 19 donde realiza un breve pero interesante desarrollo sobre el aumento de los costos de transacción a raíz de la

ineficiencia en el sistema judicial, señalando algunos ejemplos similares a los aquí brindados.

23SHERWOOD, R et al Ibíd, desarrolla un esquema que sirve de justificación a los ejemplos reseñados.

24Mientras en Argentina las tasas oscilan entre un 11 y un 14 por ciento para prestamos en dólares estadounidenses -

en pesos son levemente superiores- en España no alcanzan al 8 por ciento (septiembre de 1997). Sobre este tema

también realiza una aproximación MARTINEZ, N.H. "Estado de derecho ..."op. cit.

25Ministerio de Justicia "INFORME ESTADÍSTICO sobre mediación 1996" (mimeo) op. cit. determina que los juicios por

montos inferiores a $1.500 no son habituales, pese a lo cual constituyen un 10% de los que son sometidos a mediación

y eso que esta tiene un costo mínimo de $ 300.

26PASTOR, S op. cit (obras citadas).

27CALSAMIGLIA, A. “Justicia, eficiencia y optimización de la legislación” en Documentación Admistrativa DA

218-219, Ministerio para las Administraciones Públicas, Madrid, 1989.

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Cap. 3:

FALENCIAS

Pág 3-8

de PARETO28, hasta las más controvertidas de KALDOR-HICKS y en relación a la justicia con similar

criterio POSNER29, nos permiten tener una base para el análisis. En definitiva toda decisión eficiente será

aquella que consigue un objetivo determinado al mínimo costo30.

Si bien la naturaleza de este trabajo, no permite ahondar en la cuestión si considero necesario diferenciar el

concepto de eficiencia de aquellos de eficacia -entendida como el respeto de lo dispuesto, y efectividad -

como el cumplimiento del objetivo buscado-31. No obstante tratarse de conceptos diferentes, creo que la

eficiencia comprende o al menos presupone la eficacia y la efectividad. No podemos hablar de un ley

eficiente si esta no es respetada y cumple su objetivo. Este condicionamiento resulta fundamental para

poder medir la eficiencia en relación al subsistema judicial por las peculiaridades de este (como se verá más

adelante).

En definitiva, los alcances de la eficiencia deben quedar restringidos o acotados a su ámbito propio, en este

caso a constituirse en un principio más, ni el único ni el más importante, pero si tal vez el que por sus

características pueda más fácilmente y objetivamente ser medido, de modo de convertirse en un indicador

clave del desempeño del sistema.

Limitada por la existencia de bienes escasos, la administración pública y específicamente la Justicia debe

procurar satisfacer el bien común (en la parte que a ella le concierne) con los recursos estrictamente

necesarios para ello. El derroche o gasto exagerado implica que la sociedad este destinando a la justicia32

fondos que podrían ser utilizados en otra área.

De este modo la eficiencia se relaciona directamente con

el bienestar social33 pues permite que los recursos de un

estado se asignen correctamente y en consecuencia se ve

constreñida por los valores impuestos por la sociedad34 y

en definitiva por el BIEN COMUN.-.

1,3,1, EFICIENCIA Y SISTEMA JURÍDICO

28 Afirma que para que una decisión sea eficiente debe ser unánime, es decir aceptada por todos, en términos

económicos implica que una situación va ser más eficiente que otra cuando ninguno de los sujetos empeoro su

situación y al menos uno la mejoró. Ver: PARETO, Vilfredo Manual de Economía Política, Atalaya, Bs. As.,

1945.

29 En términos sencillos y siguiendo los lineamientos de PARETO estos autores, señalan que la eficiencia la

determina la mejora global, en términos económicos sería que aquellos individuos que mejoren su situación

puedan compensar a aquellos que empeoran (POSNER, R The Economics of Justice, Harvard University Press,

Cambridge, Massachusetts and London, England 1981, 1983, pag. 88/91). En ambos caso es importante señalar

que la economía se ocupa de acrecentar los medios de produccción o producir más (POLINSKY, M. A.

Introducción al análisis económico del derecho, Ariel Derecho, Barcelona 1985, pag. 19), pues sabemos que la

compensación enunciada díficilmente se cumpla en la realidad y que dadas las desigualdades sociales existentes

difícilmente se pueda generar un proceso distributivo por si sólo que permita compatiblizar ambos sistemas con

funciones distributivas.

30 Numerosos han sido los estudios que se han ocupado de la eficiencia en relación al sistema jurídico general,

algunos de ellos han tenido en cuenta aspectos judiciales y otros legislativos. A título de ejemplo pueden verse los

obras ya citadas de POSNER R., PASTOR S., POLINSKY M. A., CALSAMIGLIA A. y otras de

CALSAMIGLIA, X. "Racionalidad individual y colectiva: Mecanismos económicos y jurídicos de articulación" y

HERRERO, C. "Racionalidad individual-Irracionalidad social: El conflicto justicia-eficiencia" ambos en Doxa 13

(1993), BARBERA, S. "Justicia, Equidad y Eficiencia" Hacienda Pública 1978 y DURÁN y LALAGUNA, P.

Una aproximación al análisis económico del derecho, Comares, Granada 1992, cap. VII, pag. 137/151.

31 CALSAMIGLIA, A op. cit. Señala las diferencias en relación a la ley, aquella eficaz es la que es cumplida,

pero ello no determina que se cumplan los ojetivos -efectiva-, ni muchos menos que sea al mínimo costo posible -

eficiencia-

32 PASTOR, S. Ah de la justicia… op. cit. pag. 41 detalla con cita de CAPPELETTI & GARTH (1978, Vol. I)

como no hay que limitarse al subsistema judicial sino que hay que contemplar al sistema jurídico en general.

33 PASTOR, S. Sistema Jurídico …. Op. Cit. pag. 39/41 y el discutido desarrollo de POSNER R. The

Economics… op. cit. Cap. 1 pag. 13/119.

34 PASTOR, S. Ah de la justicia… op. Cit.

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Cap. 3:

FALENCIAS

Pág 3-9

El sistema jurídico no solo comprende al Poder Judicial sino que existen condiciones y mecanismos que

pueden solucionar conflictos, tales como el mercado y los medios alternativos para la solución de disputas

(generalmente en forma menos costosa). Elementos estos que están fuera del aparato judicial pero que

integran el sistema jurídico de un país y que van a ser el marco de referencia en el que va actuar el aparato

jurisdiccional. Esto puede verse por ejemplo en una economía regulada y carente de alternativas a la vía

judicial donde todos los conflictos se dirimirán en el subsistema judicial. En el caso opuesto, la existencia

de reglas de mercado con actuación de organismos de defensa del consumidor y de mecanismos

alternativos para la solución de conflictos, permitiría que lleguen al juez aquellas situaciones cuya solución

sólo puede ser dada por éste.

A este nivel cobra relevancia el efectivo acceso a la justicia35 dado, entre otras cosas, por el nivel de

actividad del sistema de asesoramiento jurídico gratuito que exista (hoy en la Argentina es insignificante36)

y el nivel de satisfacción de sus potenciales usuarios. Como así también por aquellos que interactuan con el

sistema judicial, como ser los abogados, y su desempeño37, máxime si tenemos en cuenta que este va ser

un factor decisivo para que el juez dicte su fallo en tiempo y forma.

Otro factor a considerar es el mensaje o amenaza que dicho sistema trasmita a los usuarios, con esto

quiero significar que una justicia penal que se reconozca efectiva probablemente persuada a un número

más o menos importante de personas de no delinquir38, de igual modo una justicia civil podrá determinar a

las partes para que cumplan sus contratos e incluso solucionen sus diferencias en otro ámbito, como

también permitirá desincentivar a los demandantes temerarios.

Este elemento sólo podrá medirse a la luz de encuestas de imagen u opinión y muestras39, aunque debe

repararse que de igual modo una justicia ineficiente impediría o dificultaría el acceso de numerosas

personas que se resignan a no buscar la tutela jurisdiccional consientes de la ineptitud de ella40, por lo que

ambos extremos podrían neutralizarse41.

El sistema jurídico debe ser tenido en cuenta para tratar de definir la eficiencia del conjunto, sin embargo a

los fines de este trabajo tratare de dejar fuera su análisis en general para centrarme en la actividad

jurisdiccional y tratar de marcar los índices que permitan verificar su eficiencia. Tal actitud si bien puede

ser justificada a los fines de la investigación, no va permitir analizar la situación global. Con esto quiero

decir que al momento de actuar sobre una reforma del sistema judicial primero debe analizarse el entorno

o marco (conceptualizado aquí como sistema jurídico) y ver las modificaciones que deben efectuarse a ese

nivel y recién después o al menos simultáneamente, pasar al sistema judicial propiamente dicho.

1,3,2, EFICIENCIA Y SISTEMA JUDICIAL

En este marco, PASTOR42 afirma que la eficiencia de la Administración de Justicia se da “en aquellas

situaciones en que no es posible aumentar la tutela judicial de los derechos y demás productos de

esta organización con los medios de que dispone, o, alternativamente, aquella situación en que no

35 PASTOR, S. Ibídem Cap. VI.

36 Solo constituido por el Consultorio jurídico gratuito de la U.B.A. y por oficinas que esta abriendo el Gobierno

Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires, en estos momentos.

37 FIEL op. cit. y PASTOR, S. Ah de la justicia… op. cit. pag. 45 in fine y Cap. VI.

38 RUBIO, M “Normas, Justicia y economía en colombia” en La economía política de la reforma judicial, Banco

Interamericano de Desarrollo (BID), Washington, D.C. 1997, pag. 379 y ss.

39 PASTOR, S “Delitos, penas y prisiones abiertas” EL PAIS, 2/9/1994, pag. 18.da un ejemplo de la forma de

medir la eficacia del sistema penal y penitenciario, y los incentivos que este funcionamiento produce. Otra

construcción similar la realiza RUBIO, M. op. cit. nota anterior.

40 CASTELAR PINHEIRO “Judicial System…” op. cit. pag. 7. y BUSCAGLIA, E “Los principales obstáculos de

la reforma judicial en América Latina” en La economía política de la reforma judicial, BID 1997, entre otros.

41 Si X es un sistema judicial eficiente, G gente que recurre al sistema, D gente que viola la ley civil y penal y Z

es un sistema Judicial ineficiente. Dado X: G aumenta y D disminuye. Dado Z: G disminuye y D aumenta (Esta

construcción obviamente esta limitada al análisis de conjunto, puesto que si bien podría mantenerse una X

cantidad de demanda estable, la composición de esta, sería completamente distinta en cada uno de los suspuestos.

Obviamente el primero de los supuestos es el que debe buscarse, para tener una organización judicial con mayor

acceso por parte de los ciudadanos).

42 PASTOR, S. Ah de la justicia… op. cit. pag. 42

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Y SOLUCIONES

Cap. 3:

FALENCIAS

Pág 3-10

es posible reducir el coste de la justicia sin afectar al nivel de tutela disponible”43 y que el objetivo

de la política judicial consistirá en “la maximización del acceso a la justicia, dados unos recursos, o

en la minimización de los costes sociales del proceso (los derivados de los errores judiciales y los

costes directos), dado un nivel de tutela judicial”44 Esta conceptualización como lo afirma el mismo

autor es más amplia que la de otros autores, como POSNER45 pues incorpora el acceso a la justicia como

objetivo y debe entenderse en forma más general.

Finalmente el autor señala determinadas condiciones objetivas de ineficiencia46 y los dos ejes por los que

gira la evaluación de la eficiencia en un organismo de la administración pública, constituidos por la relación

entre el producto obtenido por unidad del factor de producción y el coste en que se ha incurrido por

unidad de producción. Estos parámetros, entre otros fueron los utilizados en el estudio de FIEL47 para

medir el desempeño del sistema judicial argentino en base a las sentencias dictadas, el coste de cada unidad

(juez/Juzgado) y del sistema. En definitiva, ese estudio, obtuvo el coste de cada proceso iniciado y el de

cada sentencia dictada, en relación al sistema judicial en general. Finalmente se cotejo el desempeño del

sistema Judicial argentino con el español y el estadounidense48.

De todas formas si bien tales mediciones se constituyen en un indicador importante a la hora de evaluar el

desempeño, las características del producto judicial y del sistema en que se dicta imponen restricciones. El

producto judicial constituye todo aquello producido por el sistema judicial (Poder Judicial) en su función

especifica -jurisdiccional- o bien por cada una de las unidades que lo componen. Las unidades que

componen el Poder Judicial (en este caso el de la Nación Argentina) son los Juzgados, Cámaras,

Tribunales Orales y Corte Suprema de Justicia. Las cámaras se componen a su vez de salas, y los Juzgados

de Secretarias, tanto las secretarias, como las salas pueden constituirse en unidades de análisis en si mismas

y darnos muestras del desempeño de un juzgado o una cámara en particular.

Descripto el producto y las unidades de producción, no nos olvidemos que las distintas unidades producen

cosas diferentes, no es lo mismo una sentencia, que un sobreseimiento o que una elevación a juicio y todas

importan sin embargo el final de la actuación del órgano (unidad) que la dicto. Por otra parte, dentro de

cada especie puede haber errores que importen la anulación por el superior, por lo que estas no deberían

ser contabilizados, al igual que las revocadas, pues tales fallos van contra la eficiencia del sistema 49. De

igual modo la complejidad del producto debe ser tenida en cuenta pues de otra forma la medición

contendría distorsiones severas y determinaría inequidades a la hora de señalar que unidades son eficientes

y cuales no, pues en definitiva de eso se trata.

Así es que debe introducirse en el concepto de eficiencia, la calidad, y en definitiva debemos aceptar que el

criterio se vuelve más general50 o amplio, ya que en él se incluye como dijéramos la calidad, la eficacia y la

efectividad. De este modo el concepto de eficiencia y sus indicadores, en el caso judicial son

43 Si X es la cantidad de tutela y P es el presupuesto No puedo aumentar X sin aumentar P o bien no puedo

reducir P sin reducir o afectar a X.

44 PASTOR S, Ah de la justicia… op. cit. pag. 42.

45 POSNER, R "An economic Approach to Legal Procedure and Judicial Administration", II Journal of Legal

Studies, p. 399, 1973 (citado en PASTOR, S. Ibid).

46 PASTOR, S Ah de la justicia… op. cit. pag. 43/44 y 213/222 señala que: “Aún cuando lo frecuente es carecer

de información apropiada sobre la actuación de las organizaciones judiciales y sus niveles de (in)eficiencia, no es

difícil detectar multitud de situaciones caracterizables de altamente ineficientes…Entre las principales causas de

ineficiencia podemos destacar las siguientes…: -Ineficiencia derivada del carácter <racional> de los sujetos

involucrados en la prestación del servicio y de la rigidez del sistema de riesgos y recompensas. -ineficiencia

debida a fallos de información.- Ineficiencias derivadas de la propia naturaleza monopolística del servicio.-

Ineficiencias derivadas del carácter de <bien público> del buen funcionamiento de los servicios. -Ineficiencias

debidas a la impune dejación de responsabilidades. -Ineficiencias derivadas de la falta de profesionales de la

gestión. - Ineficiencias debidas a la especial rigidez impuesta a la gestión. -Ineficiencias derivadas de la no

fijación de objetivos precisos.

47 FIEL op. cit. nota 2.

48 FIEL op. cit. nota 2, pag. 37/43.

49 Un órgano judicial muy "eficiente" por el gran número de sentencias que dicta, puede afectar el desempeño del

sistema si sus resoluciones son anuladas continuamente, pues esto, no en la unidad de producción -juzgado- pero

si en el sistema, genera mayores costos.

50 PASTOR, S Ah de la justicia… op. cit. pág. 42 nota 10.

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Y SOLUCIONES

Cap. 3:

FALENCIAS

Pág 3-11

complementados con otros que nos indiquen las características del producto judicial. Algunos ejemplos de

estos indicadores podrían ser la tasa de revocabilidad/nulidad de las sentencias, la clasificación de los

pronunciamientos emitidos en función del conflicto51, la cantidad de partes o la personalidad jurídica de

estas, el monto de la demanda y el volumen del legajo52.

En este sentido el trabajo del FORES53 sobre revocabilidad de las sentencias, marca un rumbo. El camino

trazado podrá ser cuestionado en términos técnicos, pero necesariamente cualquier evaluación que se

pretenda realizar sobre la eficiencia del subsistema judicial o de algunas de sus unidades, debe contemplar

dichos parámetros. Se podrá argumentar que incluirlos en la noción de eficiencia implica desnaturalizarla

pero aún como condicionamientos externos deben ser tenidos en cuenta54. En definitiva no pretendo con

esto dar solución a este tema, pero creo que la alternativa práctica que más nos aproxima a una medición

de la eficiencia del subsistema judicial y específicamente de las unidades de producción, debe pasar

necesariamente por una combinación de factores:

a.Mediciones de índole económica tendientes a comparar la

producción y el costo de la unidad y del sistema.

b.Mediciones tendientes a determinar la calidad de

respuesta

c.Mediciones tendientes a determinar el tiempo de

respuesta.

d.Verificación de la existencia o no de Causas de

Ineficiencia objetivas.

Siguiendo el desarrollo realizado por PASTOR55 respecto de causas objetivas de ineficiencia y sus posibles

soluciones, me permito señalar algunas situaciones que en el caso de no verificarse nos permitirían afirmar

la existencia de ineficiencia en el sistema:

1.Sistema de sanciones y recompensas (premios y

castigos).

2.Flexibilidad del sistema para brindar respuestas

adecuadas a cada situación tanto externa (proceso -

Régimen procesal-) como interna (relación administrativa

-Régimen orgánico).

51 Reparase que en el caso de la justicia penal, sólo entre un 2 y un 6 % (cfr. C.S.J.N. Estadísticas … op. cit.) de

las causas pasan a la etapa de juicio de Oral con lo cual los juzgados de instrucción quedarían -como de hecho

quedaron en el caso de FIEL- fuera de cualquier medición que se pretenda realizar en orden al producto final del

sistema.

52 No es lo mismo sustanciar el concurso de una pequeña empresa que el del "HOGAR OBRERO", tampoco lo es

un juicio por daños y perjuicios sencillo frente a uno con varios demandados y damnificados, y así los ejemplos

son innumerables. No pueden considerarse tampoco de igual modo un legajo que se compone de un cuerpo que

otro que pueda tener 10 o 15(200 folios cada cuerpo según el Reglamento para la Justicia Nacional -R.J.N.-).

53 FORES "Radiografía de la Justicia Argentina", mimeo, Bs. As (ver: www. foresjusticia. org. ar.).

54 En este sentido, quienes se identifiquen con esta última postura podrán realizar las mediciones sólo en base a la

relación costo/producto, pero en ese caso el producto deberá ser previamente homogenizado mediante los

indicadores antes señalados a titulo de ejemplo u otros. De otra forma los resultados que se obtengan seguramente

contendrán distorsiones que al menos parcialmente los invalidaran.

55 PASTOR, S Ah de la justicia… op. cit. pag. 43, 213 y ss.

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Y SOLUCIONES

Cap. 3:

FALENCIAS

Pág 3-12

3.Recepción y sustanciación de las quejas de los

usuarios del sistema.

4.Intercambio de información constante entre las

distintas unidades del sistema (por ejemplo a través de

sistemas informáticos de consulta e interconsulta).

5.Competencia de las unidades entre si y del sistema

frente a otras alternativas (ADR56).

6.Aplicación efectiva de sanciones por dejación de

responsabilidades tanto a los infractores, como aquellos

obligados a advertir o verificar el cumplimiento de la

función que no lo hacen.

7.Actuación de profesionales de la gestión y capacitación

al personal ocupado de la parte administrativa.

8.Objetivos precisos en cada unidad y los medios

necesarios para su cumplimiento.

9.Presupuesto de medios y control adecuado de su

ejecución.

10.Verificación de un sistema adecuado de asistencia

jurídica gratuita en todos los ordenes y de acceso sin

costo a la justicia para la gente de bajos recursos.

11.Existencia de un sistema de información, que incluya

indicadores adecuados para la evaluación de los

resultados.

En ese contexto la medición de la actuación de las unidades debe limitarse a la confrontación de los

resultados de aquellas que cumplen similar función. La verificación del sistema Judicial debe pasar

necesariamente por una medición del conjunto de unidades de producción de cada rama o asimilables, y

por la verificación de las pautas objetivas de ineficiencia antes señaladas57.Su cotejo con sistemas judiciales

de otros países siempre debe limitarse a cuestiones efectivamente comparables o sólo servirá como un

indicativo más.

1,3,3, SITUACIÓN DE LA JUSTICIA ARGENTINA

Lamentablemente los límites de este trabajo sumados a la carencia de datos, especialmente aquellos

relativos a la calidad de los productos (tasas de revocabilidad, de nulidad, cuantía de las demandas,

cantidad y personalidad jurídica de las partes) y tiempo de duración, impiden incorporar aquí estimaciones

completas sobre la eficiencia, aunque la encuesta realizada por FIEL58 -con las limitaciones antes

56 Alternative Dispute Resolution -Solución Alternativa de Disputas-

57 PASTOR, S Ah de la justicia… op. cit. pag. 44 sostuvo que :”las mejoras de la eficiencia en la administración

de justicia pueden conseguirse a través de diversas medidas que, actuando sobre el entorno de incentivos que

subyace en las mencionadas causas de ineficiencia, consigan aumentar la cantidad o calidad de la oferta por

unidad de input (personal) o disminuir los costes por unidad de ouput (asuntos resueltos o sentencias). a título

ilustrativo mencionamos aquí la reforma de la oficina judicial, la adopción de sistemas retributivos, de condiciones

de trabajo y promoción más flexibles, un mayor eco e importancia a los canales de queja social, la potenciación de

mecanismos alternativos (que suponen competencia para la adjudicación judicial), la acogida de las acciones de

grupo y colectivas, la aplicación efectiva del sistema sancionador, la incorporación de profesionales de la gestión

(administradores judiciales y otros), la adopción de marcos de gestión más flexibles, con un mayor peso relativo

del control sobre el resultado y menor formalismo previo, la fijación de objetivos precisos de cada organización, y

el estricto cumplimiento de la obligada dación de cuentas a la sociedad, lo cual requiere disponer de un adecuado

sistema de información y de unos indicadores de actuación apropiados para realizar la evaluación de los

resultados.

58 FIEL op. cit. nota 2 Cap. II, pág. 37/45 y 57 (cuadro 6, cuadro 7, cuadro 8 y cuadro 10).

Garavano

JUSTICIA ARGENTINA: CRISIS

Y SOLUCIONES

Cap. 3:

FALENCIAS

Pág 3-13

apuntadas en cuanto a que no avanza sobre la calidad y no discrimina los productos judiciales- nos marca

el camino de que la opinión generalizada está en lo correcto al señalar la ineficiencia de la justicia.

Puntualmente, además de los datos analizados por FIEL59, el sistema judicial no cumple con ninguna de

las pautas de eficiencias consignadas anteriormente. No existe en el sistema judicial sanciones y

recompensas, ni se aplican sanciones efectivas, mucho menos a jueces. Se trata de un esquema rígido tanto

procesal como administrativamente, en el que no hay evaluaciones de las unidades y sus desempeños, la

estadística no es utilizada más que para esos fines, las Cámaras salvo casos excepcionales no auditan a los

juzgados bajo su supervisión. No actúan -salvo en la C.S.J.N.- profesionales de la gestión, ni se han fijado

objetivos concretos a las unidades, mucho menos se presupuestan sus necesidades, y por lo tanto no se

controla su ejecución. No hay nada parecido a un sistema de asistencia jurídica gratuita ni otros caminos -

más que el beneficio de litigar sin gastos60- para que la gente de bajos recursos pueda acceder al sistema.

Finalmente la información que se recolecta no contempla aspectos relativos a la calidad de los productos

judiciales.

Además de tales elementos (la encuesta de FIEL y las pautas objetivas de ineficiencia), como se viera en el

Capitulo anterior, hay evidencia de sobra que nos muestra la existencia de ineficiencia en el sistema, como

por ejemplo las diversidades absurdas en cantidad de trabajo que enfrentan los Tribunales Orales Penales

en sus distintos fueros61. Lo mismo sucede con los Juzgados de Primera Instancia y la distribución de los

recursos, con claros beneficios de los fueros Federales respecto del nacionales62. Otro caso esta dado por

los Juzgados, Cámaras y tribunales Orales Federales del Interior del país63, que como se puede ver han

sido en muchos casos creados por cuestiones políticas ajenas64 a la justicia y a la eficiencia (por suerte que

todavía varias Cámaras cumplen la doble función de Segunda Instancia y Tribunal Oral por la no

implementación de los Tribunales Orales65, pues de lo contrario el derroche de recursos sería peor). Cabe

puntualizar también a titulo ilustrativo(si bien va ser objeto de tratamiento posterior) la innecesaria

asignación del cargo de camarista a los jueces de los Tribunales orales y todas los problemas y gastos que

ello generó y genera. Otros ejemplos serían el limitado horario de los tribunales y la falta de control sobre

el cumplimiento de este por los empleados, el régimen de privilegio en cuanto a licencias, la ausencia de

diligencia exigible en funcionarios y jueces, el dictado de resoluciones por jueces (más caros y lentos)

cuando podrían ser dictadas por funcionarios de menor jerarquía, entre muchos otros casos.66

En definitiva, por las características de este estudio personal, no ha sido posible más que proponer el

camino para perfeccionar los métodos de medición empleados, por lo que debo lamentablemente

bastarme con tales resultados para la elaboración del diagnóstico en este aspecto, aunque estimo que será

de utilidad para que el abordaje de la reforma judicial se haga con mediciones puntuales de los desempeños

de la justicia argentina.

Esta breve descripción del panorama judicial que no pretende ser más que ello, nos delimita lo que a mi

criterio es la verdadera crisis, la falta de inmediatez, la dilación y la ineficiencia del sistema jurídico y

59 FIEL op. cit. nota 2 sólo en los primeros cuadros incluye la justicia penal, a partir del cuadro 12 relativo a

causas en trámite, no se analiza más ningún fuero criminal.

60 Actuación judicial tendiente a demostrar la carencia de recursos cuyo objetivo es el no pago de la tasa de

justicia y demás costas del proceso.

61 vid. Parte I, Cap. I, Parte 1 pto. d. de este trabajo.

62 Por Ejemplo: CAVILIONE FRAGA, B. op. cit. señala que la justicia ordinaria de la Capital que tiene el 60%

de los jueces recibe un 35% del presupuesto mientras que la justicia federal que tiene un 13% de los jueces se

lleva un 8%. De igual modo señala el caso de la justicia electoral que insume el 6,3% del total del gasto en

justicia, sin ser una labor propiamente judicial.

63 C.S.J.N. op. cit. pag. 358 cuadro 32.II.d comparativo de expedientes ingresados en cada Sala de las Cámaras

del interior, van de menos de 200 en Bahia Blanca a 1800 en Resistencia; cuadro14.1 pag. 173 mientras en el

Tribunal de La Rioja, Corrientes y Sgo. del Estero ingresaron 2 causas en los de San Martín ingresaron entre 108 y

261.

64 C.S.J.N. op. cit. pag. 180.

65 PACARDI, N "La Reforma Judicial en Italia entre los siglos XIX y XX" en Estudios de Derecho Procesal…,

ya citado, en donde hace referencia continua a la innecesariedad de mantener determinados órganos

jurisdiccionales en algunos pueblos puntualizando la dificultad de romper con ese esquema por lo que representa

respecto del lugar la existencia del "Juzgado".

66 FIEL op. cit. nota 2 y PASTOR, S. Ah de la justicia… op. cit. pag. 43.

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Cap. 3:

FALENCIAS

Pág 3-14

judicial, agravado por el número cada vez mayor de jueces sin formación, la ausencia de respuesta a los

requerimientos de la ciudadanía y la falta de control sobre los otros poderes a los que parece sometido.-

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Cap. 4:

CAUSAS

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Capítulo 4: Causas

1, CAUSAS DE LA CRISIS

1,1, SITUACIÓN PRESUPUESTARIA

Los aumentos de presupuesto evidenciados en estos años1 nos señalan claramente que el camino tampoco

pasa por aumentar el gasto en la materia. En un paso siguiente tal vez sea necesario ajustar el presupuesto

a la transformación pero lo cierto es que el problema hoy tampoco pasa por ahí2.

A poco que se repare se verá que el presupuesto ha aumentado considerablemente y que si bien las

partidas asignadas y ejecutadas son sustancialmente menores que aquellas reclamadas por la Corte3, la

eficiente asignación de recursos no pasa por una cuestión de administración, que no podrá ser solucionada

con remedios del "managment" como se pretende, pues gran parte de los gastos en justicia son fijos y

corresponden a los recursos humanos, sino que sólo puede pasar por la reforma de la estructura de la

Administración de justicia y su adecuación a los tiempos modernos.

Al respecto la encuesta realizada por FIEL (1996)4, en materia de gasto y comparaciones con otros países

en la que se concluye que el gasto en justicia se sitúa en 0.65 del PBI5 contra 0.31 de USA y 0.26 de

España -años 1992, 1990 y 1991 respectivamente, si bien es susceptible de algunas observaciones o

aclaraciones tales guarismos alcanzan al menos ahora para delimitar la existencia de un presupuesto

razonable en comparación con otros países. Cabe mencionar que lamentablemente nuestro P.B.I dista

mucho de aquellos países objeto de comparación y que la administración de justicia tiene una estructura

fija o mínima, sobre todo en relación a la extensión territorial, que no puede ser reducida. También hay

que tener en cuenta que varios de los países con los que se compara, especialmente los Estados unidos de

Norteamérica han contado con una inversión inicial en tecnología e infraestructura, fundamentalmente

edilicia, que en definitiva permite que la justicia funcione en forma más eficiente con un gasto

sustancialmente menor. Es decir que considero que la justicia, implica un gasto fijo del estado que por más

que la producción del país disminuya el gasto debe al menos permanecer inalterable.

También debo señalar que unos años atrás cuando el sueldo promedio de un empleado judicial era de 30

dólares estadounidenses el resultado nos habría indicado que teníamos la justicia más eficiente del mundo,

o al menos una de las más baratas6 pues más allá que dicho importe pueda actualizarse en términos

1 ACORDADAS Nros. 49/90 del 4/9/1990, 32/1992 del 19/8/1992 ($644.723.000 más $104.000.000 para el nuevo

procedimiento penal oral. Total: $748.723.000 que por ley 24.191 se estableció en 544.614.000 -27,2% menos-),56/94

del 18/8/1994 ($806.117.000), 33/95 del 18/8/1995 ( 794.814.000) y 49/96 del 20/8/1996 ($888.990.223) de la

C.S.J.N. Los presupuestos se requirieron al Ministerio de Economía y corresponden a los años 1991, 1993, 1995, 1996

y 1997, en todos los casos fueron sustancialmente reducidos por el Congreso Nacional a sugerencia de ese Ministerio.

2 Si bien no resulta directamente comparable, el caso de la justicia colombiana nos muestra como un aumento de

presupuesto (pasó del 0.6 al 1.4 del PBI) por si solo no alcanza para mejorar la situación CLAVIJO, S “Situación

de la Justicia en Colombia. Incidencia sobre el gasto público e indicadores de desempeño” CORPORACION

EXCELENCIA DE LA JUSTICIA Nª 1 -Agosto de 1997-.-

3 BIELSA, R -op. cit. nota 1- págs. 39/41.

4 FIEL op. cit nota 2 pto. 2.

5 El gasto en justicia en Argentina en relación al PBI coincide con estimaciones de GUISARRI, Adrián (29/1/98)

trabajo en preparación.

6 LYNCH, H. - op. cit nota 4 - pág. 18/19 evolución presupuesto judicial.

Garavano

JUSTICIA ARGENTINA: CRISIS

Y SOLUCIONES

Cap. 4:

CAUSAS

Pág 4-2

constantes y ser relacionado con el P.B.I. la situación era realmente desesperada y la justicia siguió

funcionando e incluso tal vez mejor que ahora.-

Asimismo, hoy y coincidiendo con lo estimado por FIEL en el mismo trabajo, un Juzgado de primera

instancia de cualquiera de los fueros nacionales o federales con dos secretarias, importa un costo anual de

386.500 pesos o dólares estadounidenses sin contar bienes muebles e inmuebles y un tribunal oral 522.400

7, cifras que se compadecen con la señaladas por el mencionado estudio para los Estados Unidos 550.000 y

los 354.000 de España.

En definitiva y no obstante las consideraciones que se puedan hacer lo cierto es que el gasto en justicia ha

aumentado en cantidades reales y en porcentuales del PBI8 y que en vez de resultados positivos, nos

sumimos en la grave crisis reseñada.

Me resta señalar que como también lo puntualiza SANTOS PASTOR9 para el caso Español la

recomposición presupuestaria de la justicia lleva en la Argentina aproximadamente siete años y que las

primeras mejoras fueron destinadas a paliar los ingresos de los magistrados, funcionarios y empleados.

Sólo después de ello se destinaron nuevos fondos al área material (edilicia, equipamiento, informatización,

etc). Los resultados en estas áreas han sido bastantes pobres, por la falta de estudios completos del

problema y por que gran parte del aumento presupuestario se debió a la implementación aún no concluida

totalmente del nuevo código procesal penal de la nación, el que por otra parte hoy es objeto de

innumerables proyectos de reforma y que debido a decisiones políticas desacertadas importa un gasto

mucho mayor del que realmente hubiera sido necesario10.

En definitiva no hay prueba concluyente que permita afirmar que la crisis judicial actual es producto de un

presupuesto bajo, sino que la misma obedece a la ausencia de una política judicial que marque el rumbo y

sugiera las reformas estructurales necesarias para recién ajustar el presupuesto a la organización propuesta,

que en principio no debería requerir mayores erogaciones que las actuales -pues por otra parte dudo que

sea posible asignar mayores recursos al Poder Judicial- sino una eficiente asignación de los fondos con que

se dispone. Insistir con reclamos presupuestarios en otro marco, no implicaría otra cosa que “mas de los

mismo”11 que se hizo hasta ahora sin ningún resultado y en definitiva no permitiría dar una solución

duradera al problema judicial de cara al futuro.

1,2, POLÍTICA JUDICIAL

Entiendo que sin duda y como bien lo puntualiza PASTOR (1993) para el caso Español12, la principal

causa de la crisis es la ausencia total y absoluta de una política judicial13. Como primer punto, para salir de

la crisis y poder realizar una política judicial activa, resulta menester, como ya fuera dicho recopilar

información en el plano de volúmenes y calidad de trabajo (producto judicial), y del gasto, los recursos

disponibles y su empleo. Repárese que las reformas ensayadas hasta el momento e incluso aquellas en

FIEL (1996) -op. cit nota 2- pág. 30/31 presupuesto años 1983/1987.

7 GARAVANO, G.C. “Unidades de Producción Judicial y su costo” (trabajo de próxima publicación -1998-) en el

que se determinó dicha cifra no partiendo del total presupuestario sino haciendo una evaluación promedio del

costo anual de cada unidad judicial. Para el caso de juzgados con una sola secretaría el gasto anual sería de

246.710 y para los que tienen tres de 542.000.-

8 FIEL op. cit nota 2.

9 PASTOR, S. op. cit nota 15.

10 Ver al respecto el rango o jerarquía otorgada a los jueces de los tribunales orales, tema desarrollado en el Cap. .

11 PASTOR, S, FORES, FIEL, BIELSA,R. ver sus obras citadas.

12 PASTOR, S. "Ah de la justicia..." op. cit. Cap. I pág. 32/37.

13 Aquella parte de la Política pública emanada principalmente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación y el

Ministerio de Justicia, consistente en actuaciones sobre la actividad que comporta la Administración de Justicia y

sobre su entorno con el fin de alcanzar una serie de objetivos sociales, tales como la garantía del derecho a la

tutela judicial efectiva, el derecho a la defensa, etc. Tomada de la definición propuesta por SANTOS PASTOR en

Sistema Jurídico y Economía Cap. IX " Administración de Justicia y Derecho Procesal" pág. 206 -nota 1-

TECNOS, Madrid 1989.

Garavano

JUSTICIA ARGENTINA: CRISIS

Y SOLUCIONES

Cap. 4:

CAUSAS

Pág 4-3

preparación carecen de un sustento empírico que las justifique y permita verificar la reacción del sistema

ante su implementación-

Ello permitirá determinar los requerimientos en las distintas jurisdicciones, igualmente necesario sería la

creación de una verdadera carrera judicial con una programa de entrenamiento adecuado y una exigente

selección del personal ingresante.

Esta ausencia de política judicial ha permitido que la argentina, por ejemplo en el ámbito del derecho penal

adopte procedimientos híbridos, mezcla de algunos de índole inquisitivo y de otros eminentemente

acusatorios, y que aún hoy se siga discutiendo sobre la reforma total del Código Procesal de la Nación que

sólo fue sancionado hace escasos cinco años14. Amen de las innumerables reformas que se le han

efectuado y de otras que ,con o sin razón, se postulan. Todo lo cual genera esfuerzos contraproducentes

que terminan por conspirar contra la verdadera solución del problema.

En el ámbito civil las cosas no están mucho mejor y ya parece haberse olvidado el proyecto de reforma del

Código Procesal Civil y Comercial, con oralización incluida de estos fueros15.-

Estas idas y vueltas, estos esfuerzos personales y materiales malgastados, no obedecen a otra causa que a la

ausencia de una política judicial y de la determinación de un plan de reformas, que en definitiva es lo que

pretendo proponer, al menos para abrir un debate fecundo que permita establecer que justicia queremos y

cual es el camino más apropiado para llegar a ella. La introducción de experiencias pilotos para algunos

aspectos de la reforma resulta indispensable en orden a la corrección de los inconvenientes que puedan

presentarse sobre la marcha. Repárese que la transformación debe pasar como lo enseña CARNELUTTI

por los hombres, la ley orgánica (estructura) y recién después por los ordenamientos procesales y

sustanciales16. A ello debiéramos adicionar las herramientas técnicas y el complejo edilicio17 y con todo

ello generar ese plan de transformación que la sociedad reclama, hoy más que nunca.-

En este punto me detendré brevemente a analizar el plan de acción del Ministerio de Justicia de la

Nación18 que comprende un importante número de cuestiones en estudio todas ellas de gran actualidad y

utilidad como posibles remedios para paliar la situación de crisis, pero tal como lo sostuviera

anteriormente, parece ausente un hilo conductor o un plan trazado y orquestado en forma conjunta.

Un ejemplo para no repetir es la lamentable experiencia de la puesta en práctica del nuevo sistema de

enjuiciamiento Penal de índole mixto (casi contradictorio entre sus normas) que aún hoy trata de ser

arreglado con la introducción de nuevos institutos para su asimilación a un sistema acusatorio. Así se

introdujo el juicio abreviado y ahora cuando se ve que con este nuevo elemento el juez y el Fiscal realizan

casi la misma tarea se comienza a estudiar una solución para lograr mayor eficiencia viendo la posibilidad

de transformar al juez de instrucción en juez de garantías19.

Este proceder producto de reacciones frente a los problemas que aparecen sucesivamente no es más que el

sistema de parches al que se hace alusión en toda la literatura sobre reforma y política judicial en la

Argentina20. La aplicación de un remedio procesal sin revisar la oficina judicial o la estructura de los fueros

no va a dar jamás los resultados esperados. Al respecto MORENO CATENA21 señalaba: "Sin embargo, la

14 ver Leyes. 23.984 -C.P.P.-, 24.316 -Suspensión proceso a prueba-, 24.826 -Instrucción Sumaria-, 24.825 -Juicio

abreviado-, proyecto de ley sobre juicio por jurados, entre muchas otras leyes y proyectos.

15REVISTA DE LA ASOCIACIÓN DE MAGISTRADOS Y FUNCIONARIOS DE LA JUSTICIA NACIONAL, 12/13,

año VIII, Marzo julio pág. 137/173.Si bien el MINISTERIO DE JUSTICIA que incluye esta propuesta en su

PLAN DE ACCIÓN (www:jus.gov.ar -Plan de acción-) los proyectos que sobre el tema había en la H. Cámara de

Diputados han sido archivados (Fuente: H.C.D. -Honorable Cámara de Diputados de la Nación).

16Pareciera ser que en Argentina, esta premisa se toma en sentido contrario, pues siempre se han producido

únicamente reformas procesales o sustanciales pero nunca orgánicas.

17 BIELSA, R. op. cit. nota 1, pág. 17 y 19/20.

18MINISTERIO DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, se puede acceder por INTERNET -www:jus.gov.ar- ver plan

de acción.

19M.J.N. Plan de acción op. cit. pto. 6 "Justicia de Instrucción".

20"En general aquí se actúa por reacción. Obviamente las medidas son desincronizadas, algunas hasta contradictorias

en LYNCH, H. "Plan de Reformas para la Justicia" diario La Nación: Seminario sobre LA REFORMA JUDICIAL,

Bs. As. 25-7-97, pág. 19/20. En igual sentido BIELSA, R. -op. cit. nota 1- pág. 15 y M.J.N. El Sistema judicial

PRONATASS, julio 1994, pag. 47.

21MORENO CATENA, V. op. cit. .

Garavano

JUSTICIA ARGENTINA: CRISIS

Y SOLUCIONES

Cap. 4:

CAUSAS

Pág 4-4

solución da este problema no puede encontrarse sólo ni fundamentalmente en las leyes reguladoras del

procedimiento... Entiendo que la lentitud en la dispensación de justicia debe buscarse, más bien en otros

factores: por un lado la escasez de personal y por otro, la inercia de una tradición secular en la actividad de

nuestros tribunales, como consecuencia de estructuras trasnochadas tanto a la luz de la dinámica social

como de la constitución vigente" Con esto se quiere significar que la raíz del problema, se encuentra en la

estructura, en la de la justicia en general con su división en fueros -carentes hoy de justificación- y en la de

la oficina judicial, repasemos que en más un siglo de historia judicial nunca se ha modificado la planta de

cada juzgado y que en general los juzgados de distinto fuero tienen la misma estructura interna cuando

enfrentan realidades sustancialmente distintas22.

A titulo de ejemplo la ley de implementación de la nueva justicia penal oral (24.05023) incorporó conceptos

nuevos como el jefe de mesa de entradas, pero aún hoy no se sabe bien si existen, ni quienes son o

representan ese papel en la estructura y muchos menos que responsabilidades tienen o debieran tener.

Pareciera ser que en el ámbito jurídico es motivo de lucimiento académico proponer soluciones procesales

creativas o introducir reformas en los ordenamientos sustantivos para solucionar problemas que por

ejemplo podrían tener sus causas -nadie se ha preocupado por hacer algún estudio que lo confirme o lo

desmienta- en la estructura de la oficina judicial y de la justicia en general que se remonta a más de un

siglo24. Con esto quiero significar que las ideas en estudio algunas ya volcadas en proyectos de ley del

Ministerio de Justicia, si bien responden a aspiraciones de gran parte de los interesados y son soluciones

que han dado resultados en otros países no responden a un plan general que analice frente a un sistema

procesal dado o propuesto, que recursos van a ser necesarios para ponerlo en práctica o es una verdad

revelada que el juzgado deba tener un juez, un secretario, un prosecretario, un secretario privado, un

oficial, algún escribiente y otros tantos auxiliares. Ello pareciera ser inmodificable, todos los juzgados

deben tener esta estructura, tiene sentido que los Tribunales orales también la mantenga o que se repita en

los juzgados civiles y comerciales.

Quien resulte en definitiva elegido (juez o Fiscal) para encarar la sustanciación de un sumario, debe contar

con los recursos para ello y no se trata de repetir la estructura de los juzgados en las Fiscalías si no de tratar

de establecer cuales son las necesidades reales por ejemplo de personal de una Fiscalía que va a instruir un

sumario y de un juez que sólo va garantizar el respeto de las normas procesales, sustantivas y hasta

constitucionales. O vamos a repetir lo que paso con el nuevo juicio abreviado que debía ser aplicado por

Fiscalías que carecían de personal. También creo importante definir que clase de inmediatez procuramos

pues a mayor cantidad de personal menos contacto de las partes con el Juez e incluso del Juez con los

expedientes.

Algunas soluciones en ese sentido serán planteadas pero con ello quiero significar que un problema guarda

relación directa con otro o al menos va a facilitar o dificultar su solución (ello en términos de costo y

eficiencia).-

De igual modo establecer si los fueros hoy como están organizados son eficientes o si es más útil su

modificación, ya vemos en el plan del Ministerio de Justicia la creación de un fuero para ejecuciones.

¿Debe ser necesariamente un fuero? o ¿Puede la Cámara según las necesidades determinar un número de

juzgados que se ocupen de ello? o ¿Tal vez asignar una secretaria por Juzgado para realizar esa tarea?25 ¿o

incluso una oficina con personal suficiente para realizar la terea administrativa y un sólo juez o unos pocos

para resolver las cuestiones jurisdiccionales ?. Pero ello es previo a las modificaciones o al menos

simultáneo. Poner en marcha un procedimiento y luego tener que modificarlo para distribuir más

adecuadamente las unidades jurisdiccionales no tiene sentido.

Por otra parte, la vigencia de la doble jurisdicción y el traslado de la justicia ordinaria a la ciudad o bien su

unificación debe ser un tema prioritario para resolver por ejemplo antes de decidir si queremos imponer el

juicio por jurados, mucho más si se pensó sólo para uno de los fueros penales y no para el resto. Hoy

equiparadas las normas procesales del fuero penal -Federal y ordinario- y del civil -Contencioso

22 BIELSA R, op. cit.nota 1, pág. 49 donde señala que:"...causa asombro comprobar que la dotación auxiliar de un

juzgado en James Craik , Provincia de Córdoba , es casi idéntica a la de un juzgado de Morón, Provincia de Buenos

Aires, a pesar de que a las realidades a las que deben dar respuesta son disímiles...".

23 Ley 24.050 dictada el 6/12/91 promulgada parcialmente el 30/12/91 conforme decreto 2766/91 del P.E.N.

modificatoria del Decreto-Ley 1285/58 ratificado por la ley 14.467 "Ley Orgánica de la Justicia Nacional".

24 En esto coinciden CAVILIONE FRAGA, B - "La Reforma administrativa y la justicia" diario La Nación: Seminario

sobre LA REFORMA JUDICIAL Bs. As., 25-7-97, pág. 14/15- y BIELSA, R -op. cit. nota 1, pág. 44.

25 No nos olvidemos que en la mayoría de los países europeos las ejecuciones están a cargo de los secretarios.

Garavano

JUSTICIA ARGENTINA: CRISIS

Y SOLUCIONES

Cap. 4:

CAUSAS

Pág 4-5

Administrativo, Civil y Comercial Federal y Civil y Comercial), como así también la designación de los

jueces por el mismo medio y gozando de igual "status" tiene sentido su separación con la duplicación de

tareas que ello implica.

Creo en definitiva que muchas de las iniciativas del Ministerio de Justicia, son buenas y necesarias, pero

que indudablemente como lo dijera al comienzo de este estudio y lo sostuvieran antes que yo otros autores

no pueden, al menos en esta situación, ser herramientas eficaces por si solas sino que deben plantearse

dentro de un esquema que antes resuelva todas estas otras cuestiones íntimamente ligadas. No es posible

hoy hablar de reforma judicial sin cuestionarnos la oficina judicial y toda la organización de los juzgados.

De igual modo subyace la necesidad de establecer principios rectores claros y no contradictorios, el

sistema judicial argentino se ha convertido, en mi opinión, en un cristal roto en varios pedazos a través de

los cuales se pueden ver un origen constitucional similar al norteamericano, una estructura de derecho

sustantivo de raigambre europea -sistema estatutario o de codificación- , con una organización piramidal

similar también a la norteamericana, aunque matizada por instituciones del tipo francés -Cámara de

casación-, una estructura de primera instancia idéntica a la de la justicia española del siglo pasado y con

procedimientos imbuidos por principios inquisitivos y acusatorios simultáneamente, todo ello mechado

por nuevos institutos muchos de ellos extraídos directamente del derecho anglosajón, como ser el juicio

abreviado, la "probation", la mediación, etc.

Lamentable este esquema por cierto confuso, transmite ese estado de cosas a la organización que carece de

lógica de cualquier tipo. En ese panorama los principios de la administración moderna están fuera de lugar

y su introducción aislada tampoco va a servir para solucionar los problemas. Introducir un administrador

en la C.S.J.N. o administradores de cortes en los juzgados no va ser la solución. Ella pasa por marcar

criterios claros de organización y de estructura en todos los niveles, no podemos tener un política de

compras acorde al "managment" y los recursos humanos librados a los designios de los jueces o

Camaristas que actúan en el marco de estructuras perimidas en si mismas.-

En definitiva es necesario, en primer lugar establecer que órgano u órganos van a tener a su cargo el

diseño de la Política Judicial (la C.S.J.N., el Ministerio de Justicia o el flamante Consejo de la Magistratura),

con que elementos de información se cuenta (estadística -con datos cuantitativos y cualitativos- y estudios

serios sobre cada cuestión -creación de un ámbito de investigación y control de la evolución o involución

de la justicia-) y desarrollarla en un ámbito de consenso o discusión (comisión técnica con participación de

todas las instituciones interesadas y la participación de especialistas en la materia) de modo que resulte

duradera, estable y ajena a los intereses políticos partidarios, que como veremos a continuación es la otra

gran causante de esta situación.-

1,3, JUSTICIA POLITIZADA

A dicho mal endémico -y por lo visto no sólo de Argentina-, se le suma el alto grado de politización de la

justicia y la deficiente -para utilizar un termino contemporizador- designación de jueces, especialmente de

aquellos que han tomado trascendencia pública aunque hay que remarcarlo no sólo ellos pues diariamente

los pasillos tribunalicios permiten sostener que todavía un gran número de jueces ineficientes, sospechados

y demás continúan en sus despachos para demérito de los justiciables y la población en su conjunto.

El alto de grado de politización, que se vio en la designación de jueces (en estos dos últimos años ello no

fue posible26) surge patente en la grosera demora, lindante con el delito de incumplimiento de los deberes

de funcionario público, del Congreso de la Nación en el dictado de la ley del Consejo de la Magistratura y -

sin plazo constitucionales establecidos- de la ley del Ministerio Público, entre otras.-

En igual situación se encuentra la Policía Judicial, institución cuya creación guarda relación con el Código

Procesal vigente pero que aún no ha sido creada o al menos debidamente reglamentada.

1,4, EL CONSEJO DE LA MAGISTRATURA

Respecto de este tema, solo me disgregare en la necesidad de que la organización y reglamentación de la

nueva ley del Consejo de la Magistratura le preste especial atención a la remoción de jueces, extremo que

pueda concretarse por medios sencillos y accesibles a la ciudadanía. Que en definitiva facilite el control de

los jueces y su organismo rector por parte del público en general, mediante la posibilidad de denunciar

26 CONSTITUCIÓN NACIONAL -Disposiciones Transitorias cláusula decimotercera- Esta norma otorga un

plazo de un año para la puesta en vigor del nuevo sistema (venció en agosto de 1995) fecha a partir de la cual no

se pueden nombrar más jueces por el sistema anterior.

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aquellos jueces que no ejerciten correctamente su cargo, y vale la pena recordar que no hace falta que un

juez sobresea causas a cambio de placares, negocie contrabando en su despacho, agreda a policías a la

salida de un albergue transitorio y demás para su destitución sino que alcanza con que no desempeñe bien

su cargo o demuestre clara inidoneidad en la materia. Una Jueza que reconoce desconocer el Derecho

Penal, un abogado laboralista y un especialista en derecho de la navegación no son los ejemplos más

elocuentes de jueces penales idóneos.-

El consejo que en definitiva se forme tendrá la difícil tarea, no de elegir magistrados idóneos, cosa que

descuento hará, sino de investigar y remover a esos magistrados sospechados de ilícitos o al menos

claramente inidoneos para desempeñar su cargo.-

El otro tema, a mi criterio clave para definir es el interrelación de dicho órgano con la Corte Suprema de

Justicia de la Nación y el Ministerio de Justicia. PASTOR (1993)27 ya señaló las dificultades que dos

órganos estén, aún parcialmente, al mando de una institución judicial, como sucede en España con el

Consejo General del Poder Judicial y el Ministerio de Justicia. Puntualizó además como el Consejo General

del Poder Judicial por su conformación y forma de organización (similar a la que se pretende para el

Consejo de la Magistratura) no pudo dar respuesta adecuada a las demandas de la sociedad. En igual

sentido, LYNCH (FORES 1993)28 postula como una de las causas de ausencia de política judicial, el vacío

producido por dos organismos a cargo de una misma tarea o con igual responsabilidad para su ejecución.

En definitiva, la Política Judicial en Argentina la podría haber hecho la Corte o el Ministerio de Justicia, en

su defecto no la hizo ninguno de los dos.-

Esto nos habla de la necesidad de definir prioritariamente quien va estar a cargo de la política judicial y que

rol va jugar cada organismo pues la gente seguramente como sucedió en España va a fijar en el Consejo

todas sus esperanzas para que la justicia mejore.

1,5, EL MINISTERIO PÚBLICO

En idéntica situación se encuentra el Ministerio Público, organismo al que la nueva constitución,

ignorando las posturas doctrinarias más arraigadas en nuestra tradición que lo situaban dentro del Poder

Judicial29, lo definió como un órgano extrapoder30. El señor Procurador tiene la tarea histórica de

convertirse en un actor más en el proceso de reforma. Le compete organizar su ministerio, y si bien no

puede desprender la ligación entre las Fiscalías y los Juzgados si podrá influir en lograr una nueva

estructura judicial que le permita a ese Ministerio tener un rol preponderante en la representación de la

sociedad en el Servicio de Justicia. Probablemente con una responsabilidad cada vez mayor en el ámbito de

la justicia Penal y cada vez menor en la rama civil31.-

Se encuentran a estudio del Parlamento varios proyectos legislativos, a la espera de su sanción, solo puedo

sugerir la necesidad de que se adopte una estructura eficiente, con respeto de la independencia de los

funcionarios que la ejercen y dejando librado al máximo responsable los detalles de organización para que

este en el marco de la gran reforma judicial que se avecina pueda colocar al Ministerio Público en el rol que

le corresponde; en la investigación de ilícitos de toda naturaleza y en el control de los actos

jurisdiccionales. Cabe mencionar que los proyectos legislativos deben también prever especialmente un

método eficaz, transparente, público y rápido para la destitución de aquellos funcionarios que no ejerzan

idóneamente su cargo32, pues vale la pena destacar que no sólo se han nombrado malos jueces, sino que lo

propio se hizo en las Fiscalías y Defensorías.-

27SANTOS PASTOR “Ah de la justicia” op. cit. pág. 261

28LYNCH, H. y DEL CARRIL,E (FORES 1993) op. cit.

LYNCH, H. "Plan de Reformas para la Justicia" diario La Nación: Seminario sobre LA REFORMA JUDICIAL, Bs.

As. 25-7-97 pág. 19/20 apartado: "Un espacio vacío".

29 ver al respecto: Bianchi, A. "La conveniencia que el Ministerio Público sea un órgano del Poder Judicial" ED

106-845. Para el caso Español ver ley 50/1981 publicada en BOE num 11 el 13/1/1982.

30 Art. 120 de la Constitución Nacional

31FORES Ibíd. nota 11 pto. 2.6.1 pág. 85.

32Espero que esto no sirva como excusa para remover aquellos fiscales que sin perjuicio de las presiones sufridas han

llevado adelante investigaciones delicadas y que queden en sus puestos aquellos otros que se limitaron a cumplir las

instrucciones que se les dieron.

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Creo interesante destacar que el Ministerio Público no ha sido objeto de análisis económico, aquellos

trabajos que tratan sobre la justicia no han comprendido esta parte importante del andamiaje judicial. Su

ubicación fuera del ámbito del Poder Judicial no nos permite sin embargo separar su rol de la justicia, su

interrelación permanente con los juzgados Penales y su participación cada vez más activa en la

investigación de hechos ilícitos obliga su estudio, que espero poder llevar adelante en un futuro, sobre

todo una vez definido su rol (en orden a la posible transferencia de la función de investigación plena)

establecer parámetros de eficiencia como los que se vieran para el caso de los juzgados.-

Distinta entiendo yo es la situación institucional de la Defensoría General, instituto que sin vida propia en

la constitución más que por su titular integrando el Ministerio Público, deberá replantearse el ejercicio de

su función33. Por un lado existe un severo problema de acceso a la justicia, especialmente en aquellas

cuestiones que económicamente no son muy redituables o de menor cuantía pues la asistencia de la

Defensoría oficial con su estructura se limita generalmente a representar a incapaces, ausentes y

esencialmente en el proceso penal o al menos allí es donde se concentra el esfuerzo. El servicio por otra

parte es usado incluso por personas que no tendrían inconvenientes en costearse su propio abogado34. No

hay realmente en Argentina un sistema de asesoramiento y asistencia en Juicio para cuestiones de menor

cuantía -que no llaman la atención de los abogados- o aquellas de familia. El único punto de asesoramiento

además de algunas nuevas oficinas que se han abierto en la ciudad de Buenos Aires, esta constituido por el

Consultorio Jurídico gratuito de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires (UBA),

sobrepasado por la demanda de asesoramiento y con un servicio malo, no en cuanto a su calidad jurídica,

pero si en relación a la atención al público y al orden y constancia en el seguimiento de los casos.-

He aquí una de las grandes deudas que tiene la justicia para con la sociedad y es uno de los puntos en los

que las soluciones internacionales se han planteado en rumbos totalmente opuestos al nuestro. En España,

por ejemplo los abogados a través de los Colegios Públicos ejercen esta representación mediante turnos

que le generan ingresos, solventados por el Ministerio Justicia35. Tal representación se ejerce tanto en sede

penal como civil36.-

1,6, LA POLICÍA JUDICIAL37

Finalmente otra institución cuya apropiada ubicación institucional permitiría una mejor organización

judicial, es la aún sin reglamentar luego del insólito episodio de dominio público, POLICÍA JUDICIAL38.

Esta institución es una herramienta clave en la investigación de hechos ilícitos y en la promoción de la

acción, en interrelación con el Ministerio Público39. Su actuación en el marco del proceso permitiría una

mayor agilidad en la investigación de hechos ilícitos, especialmente útil en aquellos casos de gran

importancia y complejidad, frente a los cuales los jueces carecen de elementos para poder llevar adelante

una investigación eficaz40. Resulta clara su necesaria dependencia del Poder Judicial, al menos funcional41,

33FORES (1993) op. cit. nota 11, pto. 3.4. -pág. 59-, pto. 1.7.3/6 pág. 74/75 y pto. 2.7 pág.86/87.

34Sería interesante que aquellas personas que pudiendo contratar y hacer frente a los costos de un abogado, que deseen

utilizar por la razón que sea el servicio del Defensor de "pobres y ausentes" paguen una tasa por el mismo y costeen

los gastos que importa su defensa.

35Ley 1/1996 del 10/1/1996 -España- y PASTOR, S “Ah de la justicia” op. cit. pag. 309 y ss.

36FORES “Legal Aid and Clinics” (ver en www:foresjusticis.org.ar -listados de trabajos-).

37 Para el caso ESPAÑOL ver Real Decreto 769/1987 del 19/6/1987 sobre regulación de la Policía Judicial.

38Se trata de una acordada de la C.S.J.N. que aprobaba un reglamento funcional para la Policía Judicial propuesto por

la Policía Federal en el que se incluían funciones hoy vedadas por el ordenamiento procesal. Esto sirve como ejemplo

de la necesidad de tener una política judicial completa y que comprenda las cuestiones estructurales, reglamentarias y

procesales. Tal vez se quiso hacer un reglamento amplio para el caso que se reforme el Código Procesal -opción muy

probable si se tienen en cuenta los innumerables proyectos en ese sentido- pero lo que debe entender la C.S.J.N. es que

ella es responsable de al menos una parte de la Política Judicial y que en ello no se puede improvisar ni actuar

descoordinadamente, bajo riesgo que se produzcan estos fallos.

39 ver ley 24.050 (B.O. Secc. 1era. 7/1/92) arts. 33/39 y CGPJ op. cit.

40 Un ejemplo claro es la investigación del caso AMIA que motivo recién luego de varios años de tramitación que la

Policía Federal cree un cuerpo específico para colaborar con el Juzgado en lo Criminal y Correccional Nº 9 y la Fiscalía

actuante.

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ya sea por intermedio de unidades específicas en la fuerza y unidades adscriptas a los juzgados o Fiscalías

para realizar las investigaciones que se requieran42. Su personal deberá ser altamente capacitado e

integrarse por funcionarios de las fuerzas de seguridad y de la justicia para lograr grupos de investigación

de alta calidad técnica y jurídica43. Tener en cuenta esta institución al momento de elaborar el plan de

reformas resulta clave, pues su funcionamiento permitiría aliviar muchas de las cargas que padecen hoy los

juzgados penales y permitiría una mayor inmediatez entre el Juez o el Fiscal y los investigadores.-

2, CONCLUSIONES PRELIMINARES

• La Justicia argentina, experimentó a partir del año 1990 un aumento considerable en los recursos a ella

asignados, dicho aumento de presupuesto se canalizó mayoritariamente a recomponer la situación

salarial.-

• Sólo a partir de 1992 comenzó a dedicarse mayor cantidad de dinero para la adquisición de bienes

indispensables para el ejercicio de la función y de ese modo paliar los "déficits" de las décadas

anteriores (ver cuadro presupuestario del FORES).-

• Desde el año 1992 gran parte de los recursos presupuestarios extraordinarios fueron destinados a la

implementación del nuevo Procedimiento Penal (ley 23.984, 24.050 y 24.121), el que todavía no se ha

puesto en práctica totalmente (quedan juzgados aún dictando sentencia en el procedimiento anterior,

no se han creado gabinetes interdisciplinarios y la policía judicial no ha sido reglamentada)-

• Hay Juzgados Penales que superados por la demanda, tales como los Correccionales y los de Menores

no pueden brindar la tutela jurisdiccional que la sociedad reclama.

• Esto en general es generalizado en el ámbito de toda la justicia penal, por lo que la tasa de impunidad

(ej. archivo de expedientes) y de sub-denuncias resulta elevada, conforme lo percibe la ciudadanía y lo

demuestra en los altos índices de desaprobación o los bajos de confianza que representa la justicia.

• En el ámbito de la justicia civil en general -Comercial, Civil y Federales, la fuerte demanda de tutela se

traduce en un aumento de la congestión y por ende de la dilación, ante la incapacidad de dar respuesta

a esa demanda. Ello surge patente de las baja relación que existe entre los asuntos ingresado y los

resueltos en un periodo.

• Resulta adecuado diferenciar claramente los parámetros de la justicia penal y la civil, pues los

indicadores son diferentes.

• La justicia federal del interior, especialmente en primera instancia registra una alta congestión de

expedientes y una baja tasa de resolución frente a los procesos iniciados. Probablemente se encuentre

en una fase del ciclo posterior (mas degradada) a la que sino se introducen modificaciones

importantes, en breve llegara la justicia de la Capital Federal.

• Los Tribunales Orales Federales del interior del país si bien registran una baja demanda en relación a

sus iguales de la ciudad de Buenos Aires, presentan una preocupante tasa de resolución de los

conflictos iniciados.

• La estructura de la administración de justicia, presenta numerosas inequidades o irracionalidades a la

hora de medir su organización, pues mientras existen juzgados con baja demanda existen otros con

excesos en ella, incluso de la misma especialidad. Esto implica la existencia de recursos ociosos en

varias áreas del sistema. Por lo que es imperativo realizar dentro de las posibilidades procesales (no se

pueden asignar causas penales a un juzgado civil ni a la inversa, ni pasar causas de La Plata a La Rioja)

una reestructuración de competencias que permita un mejor aprovechamiento de los recursos.

• La estructura de la Administración de Justicia y específicamente de la planta judicial no ha sufrido

modificaciones en los últimos cien años y se encuentra claramente desfasado con la realidad.

41El CGPJ de España en el recientemente publicado libro blanco de la justicia pese a la depedencia funcional de la

policía judicial, insiste en la necesidad de la depedencia órganica del Poder Judicial (pag. 234).

42 MORENO CATENA V. "Dependencia orgánica y funcional de la Policía Judicial" en ESTUDIOS DE

DERECHO PROCESAL en honor de VICTOR FAIRÉN GUILLÉN, pág. 363 y ss. Tirant lo blanch, Valencia,

1990.

43 Para el caso Colombiano sólo habrían funcionado bien en el marco de la Policía Judicial aquellas “unidades

especiales” de intervención en hechos de gravedad (ver CLAVIJO, S op. Cit. CORPORACION EXCELENCIA

EN LA JUSTICIA Pag. 83).-

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CAUSAS

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• Existe un fuerte aumento de la demanda de tutela judicial según las últimas estadísticas de la Secretaría

de la C.S.J.N. en todos los juzgados de primera instancia especialmente en aquellos del fuero civil y

comercial.-

• La demanda latente puede ser aún mayor por el hoy imposible acceso a la justicia para resolver

cuestiones de menor cuantía tanto en asuntos civiles como penales.-

• EL índice de litigiosidad que pese a dichos aumentos existe en la sociedad argentina es

sustancialmente bajo comparado con el de España y de EEUU.

• La vigencia de institutos para la resolución alternativa de dispuestas, como la mediación no ha

significado una reducción drástica en los asuntos cuya solución judicial se reclama como para

solucionar el problema de la congestión aunque si marginalmente se constituye en una herramienta

eficaz para la solución de los conflictos a bajo costo.-

• No hay constancia de la existencia de una directiva de política judicial completa y que responda a los

problemas generales que la justicia presenta.

• En definitiva, la crisis no pasa ni por una carencia presupuestaria, ni por la falta de herramientas

procesales, ni por la falta de Juzgados sino sustancialmente por: a. existencia de estructuras obsoletas,

b. falta de organización y de planificación de Política Judicial y c) designación de empleados y jueces

no idóneos para sus cargos

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ID

PowerMac:*TextoCEA:GARAVANO:GCG/CAP.4 Ppios/Causas (2)

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Capítulo 5: Propuestas

RR.HH.

1, ALGUNAS PROPUESTAS: LOS RECURSOS

HUMANOS

1,1, JUECES:

El primer problema conforme lo reseñado anteriormente pasa por su designación y remoción, por lo que

me remito a lo señalado al tratar brevemente el Consejo de la Magistratura, no obstante lo cual la literatura

de Economía judicial nos señala la necesidad de que los jueces deben ejercer su función en el marco de un

adecuado sistema de premios y castigos, en donde los incentivos permitan a estos desplegar su máxima

capacidad. Resulta menester también una mayor inmediatez con las partes.-

Al respecto sin alterar ni la intangibilidad de los salarios ni su independencia convendría estudiar la forma

de implementar algún sistema de beneficios extra para aquellos jueces que cumplan más que

satisfactoriamente con su misión.

También resulta importante estudiar la posibilidad de suprimir las diferencias jerárquicas entre los jueces

de primera y segunda instancia e identificar a estos como actores con roles distintos dentro de una misma

organización, ello traería aparejado innumerables ventajas tendientes a lograr que cada unos de los

magistrados realice la función que más le gusta y en la que mayor capacitación tenga.

Esta supresión de las diferencias salariales de los jueces de cámara y aún de la corte, obviamente deberá ser

de aquí hacia el futuro a fin de no afectar derechos adquiridos por los actuales camaristas y ministros de la

Corte1. Repárese que como bien lo señaló DURRIE2, por ejemplo en el fuero penal a los miembros de los

tribunales se les otorgo este "ranking" para poder ascender a los jueces de primera instancia que estaban

llevando investigaciones sensibles al gobierno y nombrar en su reemplazo magistrados proclives a las

influencias o sugerencias del poder político. Tal situación que de por si genera un torrente de fondos

desperdiciados, obedeció únicamente a cuestiones políticos. Hoy es el momento de corregirla. Las dos

hipótesis en este tema serían derogar el mayor sueldo sólo en los tribunales ( de ese modo también se

evitaría que los futuros jueces de tribunales orales civiles o comerciales pretendan ese aumento desmedido)

o bien suprimírselo a todos los jueces de otras instancias.

Esto además permitiría compensar el gasto por el mayor número de jueces3, como en el futuro algún

aumento generalizado de haberes y fundamentalmente la creación de incentivos para aquellos jueces que

cumplen adecuadamente con su función como el otorgamiento de premios4. De igual modo permitiría,

una mejor utilización de los recursos humanos pues los jueces de primera instancia no buscarían ascender

por el sólo hecho de progresar en la carrera judicial o cobrar un sueldo mayor, sino que procurarían estar

1 Ministros se los llama a los jueces de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

2 DURRIE, R. op. cit.

3 Vid. infr. pto. b. "Secretarios" respecto de su posible transformación en jueces.

4 Podría beneficiarse a aquellos jueces que pasen satisfactoriamente los controles de auditoría a los que

deberían ser sometidos (Cfr. CGPJ Libro Blanco de la justicia pto. IV 4.1. pag. 59/65 y pto 6.5 pag. 86/88).

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en el lugar que son más eficientes pudiendo desplegar allí su mayor capacidad5.Así lo han sugerido

numerosas instituciones incluso algunas integradas únicamente por magistrados, de este modo

implementaríamos en la Argentina lo que se conoce como carrera judicial "plana" en la que los jueces

mediante un sistema eficaz de incentivos, se encuentran todos en idéntica situación salarial y jerárquica

aunque desempeñando distintas funciones6.

Finalmente, la necesidad de que los jueces se capaciten en forma permanente e intercambien experiencias

resulta indispensable para su labor7. Esta mayor exigencia tendiente a lograr su perfeccionamiento y

dedicación exclusiva debería tender por ejemplo a que estos dejen el ejercicio de la docencia para aquellas

personas que tengan vocación y capacidad para ello. Debiendo los magistrados hacerse cargo de su

función que suficiente prestigio debería por si mismo provocar8.

Tales elementos sumados a un control exigente del desempeño de cada uno, mediante “ratios” de

sentencias o pronunciamiento dictados, tasa de revocación y nulidad, sanciones o felicitaciones podrían

perfectamente fijar bases objetivas para establecer incentivos en el desempeño del cargo.

1,2, SECRETARIOS

En este punto corresponde tratar la situación de los Secretarios Judiciales y más allá de lo que me toca por

ser parte y con gran orgullo de este cuerpo, corresponderá definir su necesidad. Hoy convertidos en

jueces delegados, con amplio poder de decisión sobre resoluciones interlocutoras, cuando no en sentencias

definitivas, generan una duplicación de tareas con el titular del juzgado.

Los secretarios son los titulares de las Secretarias9, que es la unidad básica que compone la organización

del PODER JUDICIAL. Las secretarias forman los juzgados, fuera de ellas sólo esta el Juez y un

Secretario privado10 de este. Cada Juez en su Juzgado puede tener una o varias secretarias (hasta tres). Es

un rasgo llamativo que en los distintos fueros haya distintos número de ellas por juez, y que incluso en un

mismo fuero también haya distinta cantidad11.

5 FORES op. cit. nota 11 págs. 56 y 82.

6 J UECES PARA LA DEMOCRACIA "Disertación del doctor Urbano Ruiz -Magistrado en San Pablo,

Brasil- Presidente del Consejo Ejecutivo de la Asociación Jueces para la Democracia de Brasil "La Magistratura

en la reforma de la estructura judicial" y "El estatuto del juez y del Ministerio público" por la Dra. Carmen

Argibay en Agrupación para una Justicia Democrática Revista 3 -segundo semestre 1996-, separata del Primer

Seminario Regional de Jueces para la Democracia, pág. 4/5 y 12/14.

BIELSA, R. op. cit. nota 1 en igual sentido con cita de la Constitución Italiana de 1948, art. 167 inc. 4.

7 CGPJ Libro blanco... op. cit. pto. 2.3 y 2.4 pags. 50/57.

8 FORES -op. cit.nota 11- Cap. 2 pto. 3.1 pág. 55 y Cap. 3 pto. 2.4.5. pág. 83.

9 Se compone de un Secretario (debe ser abogado y tener al menos tres años de ejercicio de la profesión o de

empleado del fuero criminal o cinco en la justicia en general, y es designado por la Cámara a propuesta del juez), un

Prosecretario (funcionario de carrera judicial que para ser designado debe reunir cierta antigüedad y haber pasado por

todos los cargos anteriores o al menos ostentar el cargo de oficial, puede ser abogado o no tradicionalmente no lo

fueron, aunque en la actualidad las últimas designaciones en general recaen en abogados.), un oficial (empleado de

carrera judicial debe ser efectivo en el cargo anterior y reunir un requisito de antigüedad y aprobar un curso para el

ascenso. Hoy muchos oficiales también son abogados), un escribiente auxiliar, un auxiliar escribiente y un auxilia. En

todos los casos son designados por la Cámara a propuesta del juez que en general selecciona a alguien del mismo

juzgado, deben tener el cargo anterior y haber aprobado el curso para el ascenso o para el ingreso. Las denominaciones

de los funcionarios de menor jerarquía han sido modificadas últimamente e incluso en los distintos fueros productos

de reescalafonamientos y demás con lo que podría contener algún error pero esencialmente es esta la formación de

una Secretaria.

10 Empleado que ostenta el rango de oficial y que es nombrado fuera del escalafón -puede ser de la “calle” o no

pero no debe cumplir con los requisitos antes apuntados para el resto de los oficiales es designado por la Cámara a

propuesta del Juez que generalmente postula a una persona de suma confianza. La C.S.J.N. ha autorizado la

designación incluso de parientes, cosa que en algunos casos se hace y en otros se intercambian las designaciones entre

jueces (yo designo a tu hijo si vos designas al mío) y aunque parezca una broma, esto es algo que se hace cada vez con

más frecuencia.

11No es lógico que un juez de instrucción pueda hacer frente al trabajo de una sola secretaria (se pretende mayor

inmediatez) y que uno de menores deba responder por tres, o que los penales económicos o los criminales y

correccionales por dos. Que uno civil haga frente también a una secretaria y uno comercial a dos .

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En el fuero penal ordinario, los Juzgados correccionales tiene dos Secretarias, algunos de instrucción tiene

dos y la mayoría solo una, los de menores para no ser tales tienen 3. Por su parte los juzgados Federales

conservan dos de las tres que tradicionalmente tuvieron, igual número tienen los juzgados Penales

económico. No es más ordenada la situación el fuero civil ni en el comercial.

Respecto de la función del Secretario en la organización judicial argentina, conviene hacer una observación

puesto que si bien se le ha asignado el monopolio de la FE PUBLICA en las actuaciones judiciales y

probablemente un hoy desarticulado control de legalidad de los actos del juez12, es que en los expedientes

aparece como si realizaran esa función. Firman los cargos de los escritos y demás actuaciones que reciben

por Secretaría13, el "ante mi" en los autos suscriptos por el Juez y dejan constancia del efectivo

cumplimiento de lo ordenado por el titular del Juzgado14. En aquellos Juzgados regidos por el Código

Procesal Civil y Comercial de la Nación, incluso suscriben autos ordenatorios15. Pero tan desquiciado (si se

me permite la expresión) esta el sistema que a los cargos -dando fe de la hora en que se recibió la

actuación- con suerte le estampan su rubrica a última hora del día o quizás el día siguiente, sin saber más

que por la confianza que le depara el auxiliar que recibió dicho documento que la hora es la correcta.

Los autos en los que suscribe el "ante mi" no sólo puede que los haya echo él, sino que probablemente lo

hizo un auxiliar y el secretario se limita a controlarlo. Es sabido que toda la "producción de una Secretaria"

es controlada al finalizar -generalmente- o durante el día -mientras se produce- y luego llevada al titular del

Juzgado para que firme lo que hicieron los auxiliares y el Secretarios controlo y visó con su firma.

Hoy su función como ya lo dijéramos se asemeja a la de un vice juez, que en la mayor parte de los casos

realiza proyectos de resoluciones interlocutorias y definitivas, que luego el Juez firmará16.

En los juzgados de instrucción, nacionales y federales, son los secretarios quienes en el 90% de los casos

(salvo situaciones excepcionales) quienes responden a las consultas formuladas en forma telefónica

(generalmente a sus domicilios particulares cuando el horario lo impone) por las autoridades de prevención

(fuerzas de seguridad) sobre las medidas que se deben disponer ante la comisión de un hecho delictivo,

libertad del detenido si lo hubiere incluida. Es lógico entonces desaprovechar esa experiencia y

conocimiento de los Secretarios transformándolos en agentes burocráticos o dentro de las particularidades

expuestas del sistema judicial argentino "real" es eficiente ubicarlos en otro rol y "blanquear" de alguna

forma esta función que ejercen.

Esto creo que resulta importante explicitarlo pues quien desconozca esta realidad seguramente propondrá

que sea el Secretario el Administrador judicial y no entenderá que papel juega este en el sistema y por que

su figura en la práctica es tan importante.

Sobre este punto, todos los análisis que se han efectuado modifican el sistema existente, en efecto hay

propuestas de supresión de los Secretarios17, otras de transformación en Administradores de Juzgados y

otras que lo ponen en cabeza de oficina de tramitación de expedientes, de manejo de recursos y de

12 En este sentido su antecedente y fundamento esta en la justicia española, aunque en esta el control de

legalidad es más factible que sea ejercido pues los Secretarios son funcionarios que ascienden por intermedio de una

exigente carrera judicial, tienen un estatuto propio, conforman un cuerpo similar al de los magistrados y si bien

dependen de estos funcionalmente, orgánicamente lo hacen del Ministerio de Justicia, lo que en la práctica le permitiría

controlar al juez (ver estatuto de los Secretarios ...y los artículos que sobre los Secretarios se han incluido en el trabajo

del Ministerio de Justicia Materiales para una Reforma Procesal, Comisión General de Codificación Sección Especial

para la Reforma Procesal, Secretaría General Técnica, Madrid 1991.

13 Función que también ha sido encomendada a las Prosecretarios con lo cual ni siquiera conservan el

monopolio total de la fe pública, lo que por otra parte sería imposible.

14 Función que también en muchos casos realizan los Prosecretarios con lo cual solo el "ante mi" y la

emisión de constancias o la certificación de copias son las funciones propias del Secretario.

15 En este caso también algunos Prosecretarios firman algunos autos como los pases a la Fiscalía o a las

Asesorías. Pero al igual que en todo el esquema cada juzgado es un órgano independiente y salvo las

generalidades que aquí se puntualizan no existen dos juzgados iguales en ningún fuero

16 En España por ejemplo los Secretarios pueden firmar resoluciones -propuestas- que el juez luego ratifica

con su firma. Si bien no es lo optimo al menos se asemeja más a la realidad. De todas formas allí muchos

Secretarios no están dispuesto a ello, sino que esperan tener poder de decisión y que en todo caso el juez revise sus

resoluciones a pedido de parte.

17 FORES op. cit. nota 11 págs. 85.

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diligenciamiento de medidas18. Otra alternativa que también veremos es la asignación a estos de mayores

responsabilidades acorde a la función que en la práctica ejercitan19.

Esto no implica una crítica a los Secretarios sino todo lo contrario, la realidad es que tal como ya fuera

expresado estos hoy realizan en muchos casos prácticamente la tarea de un juez, asignarles por ende tareas

administrativas probablemente conlleve a la misma práctica distorsiva a la que hoy nos enfrentamos, pues

seguramente los secretarios seguirán trabajando a la par de los jueces. Su supresión lisa y llana más allá de

los inconvenientes de todo tipo que acarrearía (legales y salariales, entre otras) importaría una paralización

de la justicia y fundamentalmente el desaprovechamiento de la línea más preparada con la que cuenta la

justicia en la Argentina.

I. De este modo me permito sugerir que no existan más -reforma procesal mediante- y que sean

promovidos al cargo de juez20 o Fiscal21, diviéndose las dependencias y el personal. Ello produciría, con

escaso presupuesto aumentar el número de juzgadores, en falta en casi todo el mundo, disminuir la

cantidad de personal por juez -dejando establecidas plantas de personal sumamente reducidas para cada

magistrado -no más de cinco personas-.

En este sentido, BIELSA ha sostenido que: “La justicia muestra un ejemplo claro: cuando hacen falta más

órganos de decisión, se aborda el problema creando nuevos juzgados, con jueces pero también con

personal, cuando lo apropiado hubiera sido pensar en una fórmula organizacional que robusteciera lo que

está débil -la capacidad decisional-, sin agregar nada allí donde no es necesario -el personal de apoyo-"22

Redundaría también en una mayor inmediatez a escaso costo, pues solo la diferencia de remuneración

permitiría aumentar la eficiencia. En efecto los juzgados se desglosarían en tantos como números de

Secretarios más el Juez. Por ejemplo un Juzgado de instrucción ya transformado (con un sólo secretario) se

convertiría en dos juzgados y el personal se dividiría por mitades, en forma de transición podrían

compartir la mesa de entradas y demás instalaciones23. De igual modo un Juzgado de Menores, hoy con

tres Secretarias, se convertiría en cuatro juzgados y el personal se dividiría entre esos cuatro órganos

jurisdiccionales.-

Obviamente, la designación de los secretarios no sería automática sino que todos ellos deberían pasar por

el control del Consejo de la Magistratura, mediante un concurso de antecedentes, al que también

obviamente se debería llamar al resto de abogados de la matricula, aunque por una cuestión de

reorganización y de gasto, excepcionalmente a igualdad o similitud de antecedentes, se designara para cada

juzgado a un secretario que puede ser quien se desempeñaba en esa secretaria o no, según la asignación de

puntajes que a cada uno le corresponda y la elección que los interesados para ello hagan.-

De este modo, se triplicarían los funcionarios juzgadores y se lograría una mayor eficiencia, mediante la

real labor de los jueces, contrarrestando el efecto cuello de botella que se produce por la poca cantidad de

jueces y el gran número de personal que trabaja en los Juzgados.

Introducidas estas reformas la planta de un Juzgado podría perfectamente conformarse con: dos

empleados de mesa de entradas (podrían ser estudiantes de derecho efectuando una práctica), un jefe de

mesa de entradas, un empleado de jerarquía funcional (oficial primero) y un empleado medio -que se

18 BIELSA, R op. cit. nota 1.

19 ver los "Rechtsfleger" del sistema Alemán (regulados en el estatuto del 5/11/69) cuya implementación en

Europa fuera sugerida por la Recomendación R (86) 13 del Comité de Ministros de los Estados miembros del Consejo

de Europa. Al respecto ver interesantes trabajos incorporados en MINISTERIO DE JUSTICIA (ESPAÑA)

Materiales para una Reforma Procesal , Madrid 1991 entre ellos la "Memoria del Subgrupo de trabajo para la reforma

de las Oficinas judiciales", y la "Configuración del Secretario Judicial como Director de una moderna oficina Judicial,

soporte del nuevo modelo de proceso" de SEOANE CACHARRON, J., págs. 523/ss. y 637/ss.

20 FORES 1993, op. cit. nota 11 pto. 2.5 pág. 85.

21 Dependerá de el sistema procesal por el que en definitiva se opte, pues si tal como se pretende van a ser los

Fiscales quienes instruyan las causas sería razonable su ascenso a ese cargo, a un costo todavía menor que el de juez

(hoy la diferencia salarial entre un Secretario y un Fiscal no alcanza los quinientos pesos o dólares).

22 BIELSA, R op. cit. nota 1, pág. 46 al hablar de excedencia burocrática.

23 Sistema que ya ha sido aplicado en numerosos casos de transformación de órganos judiciales, como ser

con la implementación del nuevo sistema de enjuiciamiento penal -ley 23.984 y ley de implementación 24.051,

como así también cuando comenzaron a funcionar las nuevas Fiscalía Federales. Al respecto existe una propuesta

de subdividir estas Fiscalías -pues son las únicas que cuentan con dos Fiscales- aplicando este sistema.

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Cap. 5:

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encargue de las cuestiones administrativas -estadísticas, gastos, comunicaciones (secretario privado con

cargo de oficial).

II. Otra de la hipótesis, es la asignación procesal de mayores labores jurisdiccionales a Secretarios y

Prosecretarios e incluso empleados (oficiales y Escribientes), por ejemplo pudiendo ordenar la realización

de medidas, presidir audiencias y dictar resoluciones interlocutorias. Tal solución si bien genera en mí

serios reparos constitucionales24, eliminaría la hipocresía con la que actualmente se manejan estas cosas,

permitiría una rejerarquización de los funcionarios y un mayor compromiso (aunque en realidad siempre

estuvo) para el ejercicio de la función y la determinación de responsabilidades.-

De este modo se seguiría la línea de recomendaciones establecidas para Europa por el Consejo de

Ministros adoptada en más o en menos por casi todos los países de la Unión Europea25. Este esquema

resultaría aplicable fundamentalemente en los Juzgados regidos por el Código Procesal Civil y Comercial,

área en la que se han producido los mayores avances en Europa, con secretarios llevando adelante

expedientes no contenciosos, ejecuciones, dictando resoluciones interlocutorias, medidas cautelares, etc.

III. Finalmente y respecto de una organización de la oficina judicial sustancialmente distinta ver la

propuesta de BIELSA26, que postula al Secretario como cabeza de la oficina de adjudicación de

expedientes y manejo del mismo. Este sistema se complementaría con otras dos oficinas una de ellas

también a cargo de un Secretario y encargada del registro de expedientes, el diligenciamiento de las

comunicaciones, telegramas cédulas y demás remisiones y la última encabezada por un Director

Administrativo a cargo de la gestión27 de los medios personales, económicos, materiales, la informática, la

estadística, la biblioteca, con dependencia orgánica del Poder Ejecutivo. Las oficinas dependerían del

Poder Ejecutivo, aunque salvo en el caso del Administrador, la jefatura es ejercida por un Secretario que si

bien es miembro del Poder Ejecutivo depende funcionalmente de la oficina jurisdiccional, es decir del juez

o los jueces a los que le reporte.-

Esta línea de estructura es la que parece imponerse en todo el mundo y es la que más adhesiones concita,

especialmente en distritos judiciales o jurisdicciones en las que existen al menos más de diez juzgados en

un mismo fuero, como pueden ser las Capitales y ciudades importantes.-

IV. Por último, otra alternativa sería la transformación del Secretario en un Administrador del Juzgado a

cargo de todas las cuestiones de administrativas relativas al personal y los recursos. En este sentido se

estaría organizando alguna experiencia piloto en el fuero civil.

Si bien la tercer propuesta es la más aceptada, en España, la implementación de las gerencias territoriales

no ha dado el resultado esperado en relación a la administración de recursos, aunque las criticas se centran

en el escaso poder de disposición de estas, que deben requerir constatamente la autorización del

organismo central implementación28. Entiendo que los resultados han variado según el órgano que se trate

pues mientras las oficinas judiciales comunes han dado resultado en los juzgados penales (con competencia

de juzgamiento oral correccional), esto no se ve tan claro en los de instrucción.

24 Aunque en este sentido, haciendo un análisis de derecho constitucional comparado, por ejemplo con la

Constitución Española esta fija en su art. 117 inc. 1 y 3 que la organización judicial se compone de Juzgados y

Tribunales por lo que siendo el Secretario un funcionario de estos órganos estaría perfectamente habilitado para actuar

con poder jurisdiccional aunque claro esta restringido -ver O'CALLAGHAN, Xavier "Incidencia de la reforma de la

Oficina Judicial en la Ley Orgánica del Poder Judicial y en las leyes procesal" pág. 543 y en igual sentido SEOANE

CACHARRON, Jesús " Configuración del Secretario Judicial..." pág 641 en Materiales para la Reforma Procesal,

Ministerio de Justicia, Madrid, 1991. La lectura del art. 108 y 116 de nuestra constitución nos permitiría perfectamente

utilizar similar interpretación de modo de otorgar a los Secretarios tareas hoy realizadas por los Jueces sobre todo en

tramitación y resolución de expedientes no contenciosos.

25 Para profundizar la actuación de los Secretarios en el derecho comparado ver los artículos incorporados en

Ministerio de Justicia Materiales... citado en nota anterior.

26 BIELSA, R op. cit. nota 1, pág. 36/57 sigue el modelo estadounidense, que se esta implementando en

algunos países, como ser Costa Rica -que cuenta con un edificio estructurado en función de oficinas de servicios

comunes-.

27 A propósito del caso ESPAÑOL se encuentra próximo a publicarse el libro Blanco del Poder Judicial -ya

aprobado por el Consejo General del Poder Judicial- en el que se crítica el funcionamiento de las oficinas comunes que

administran los recursos, entre otras cosas.

28 CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL -CGPJ- Libro blanco.... 1997.

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Pág 5-6

Otro tema a tener en cuenta es que el cuerpo de Secretarios responde institucionalmente del Ministerio de

Justicia29 y no del Poder Judicial con todos los interrogantes que ello en nuestro medio generaría. Así y

todo en España al igual que en nuestro Código Procesal Civil y comercial los Secretarios están facultados

para realizar medidas ordenatorias en el proceso e incluso como lo puntualizara en el apartado anterior, un

número importante de funciones hoy en Argentina a cargo exclusivo de los jueces.-

Por mi parte considero que el primero de los sistemas es el que más cerca de la realidad y la práctica

cotidiana se encuentra y que además permitirá optimizar los recursos en aras a lograr una mayor eficiencia

en la función a escaso costo recomponiendo la situación o relación en orden a la cantidad de juzgadores y

de personal de apoyo.-

En el aspecto práctico permitiría aprovechar el tiempo invertido en la formación de los Secretarios y no

generaría reclamos por parte de estos, cosa que si sucedería en cualquiera de las otras propuestas. Esta

alternativa por otra parte puede perfectamente compatibilizarse con aquella sugerida por BIELSA en el

apartado III de este Capítulo pues la mayoría de los Secretarios serían jueces o Fiscales y aquellos que no

reúnan los requisitos legales o sean superados en los concursos por abogados de la matricula postulados a

dichos cargos podrían formar un cuerpo de Secretarios para ocuparse de las oficinas de tramitación,

gestión y apoyo cuya creación se postula. De todas formas esto se verá con mayor profundidad en el

apartado correspondiente a la oficina judicial, en donde incluso se analizará la posibilidad de establecer

distintos tipos de organización de la oficina judicial según el fuero o el procedimiento que lo regule.

En definitiva creo que cualquiera de las alternativas por si sola o complementada por alguna otra

redundaría en beneficios notorios respecto de la situación actual, máxime si van precedidas de experiencias

pilotos que nos permitan orientarnos respecto de la solución más eficiente y más aceptada por el sistema,

pues no nos olvidemos que romper con una estructura arraigada no es sencillo, sobre todo teniendo en

cuenta que en este caso los más afectados en cualquier esquema serían los jueces quienes en definitiva

tendrán en muchos casos que llevar adelante una gestión que muchos desconocen y otros no están

dispuestos a realizar por la comodidad en la que se encuentran . Al respecto señalaba PEREZ

DELGADO30 "Los jueces estamos como instalados en un sistema que hemos heredado. Estamos muy

cómodos en él y todo cambio es tomado con recelo, con desconfianza".

1,3, PERSONAL

Como primer problema que se plantea a su respecto es el ingreso a la Justicia, si bien hoy se ha

introducido la obligatoriedad de un examen la propuesta sigue siendo efectuada por el Magistrado que

tiene a su cargo la vacante. Tal situación genera que no siempre sea la persona más capacitada la que ocupa

la vacante, como tampoco permite que cualquier ciudadano que quiera acceder a desempeñarse en la

administración de justicia pueda hacerlo. El sistema en cuestión faculta a los jueces nombrar a personas de

su confianza en el juzgado a su cargo, -aunque hay que dejar sentado que muchos de ellos se inician como

MERITORIOS31-. Los presuntos beneficios de esa prerrogativa son producto de la excesiva delegación de

funciones, pues no es necesario que el último auxiliar de un juzgado sea de "confianza" del juez, sino que

debería bastar con una persona que maneje sistemas informaticos, escriba a maquina y tenga

conocimientos básicos de derecho sustancial y procesal32

En otro orden de cosas, reparase que al igual que con el caso de los Secretarios existe una tendencia en el

resto del mundo a que los empleados, especialmente a partir del cargo de oficial, en nuestro esquema

incluso podría ser el escribiente realicen tareas de despacho bajo su responsabilidad, firmando el auto, las

que podían ser objeto de revisión, a pedido de parte por el Secretario33.

29 ver : ESTATUTO DE LOS SECRETARIOS en Ley Orgánica del Poder Judicial y Estatutos

Organizativos ibíd..

30 PEREZ DELGADO, J. G. "La Formación de los Jueces" diario La Nación: Seminario sobre LA

REFORMA JUDICIAL Bs. As. 25-7-97, pág. 10.

31 Son jóvenes, generalmente estudiantes de Derecho, que trabajan en los Juzgados sin cobrar ningún tipo de

sueldo, generalmente colaborando en tareas de mesa de entradas, archivo, remisión, etc. En algunos casos es el Juez, el

Secretario o todo la Secretaría que de su sueldo le entrega algo de dinero para que al menos solvente sus gastos de

traslado. En algunos casos llegan a estar dos años, sin recibir ingreso alguno.

32 FORES 1993 op. cit. nota 11, págs. 53 y 79.

33MINISTERIO DE JUSTICIA Materiales... "Memoria del Subgrupo del Subgrupo de trabajo para la reforma de la

oficina judicial", pág 532 y O'CALLAGHAN, X "Incidencia de la reforma..." pág. 544, 545 y 551, ya citados.

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En cualquier caso, aún en el supuesto antes contemplado, debería reafirmarse la inmediatez, lo que implica

que a largo plazo cualquier política judicial debería generar una relación inversamente proporcional entre

jueces y personal de apoyo. Es decir que en el futuro debieran nombrase más jueces34 aunque sin personal

de apoyo, por lo que propocionalmente este cuerpo debiera reducirse.

La creación de una verdadera carrera judicial con un ingreso exigente, y un sistema de incentivos y

perfeccionamiento permanente permitirá lograr personal capacitado y eficiente, máxime teniendo en

cuenta los desafíos que cualquier reforma de la oficina judicial signifique para estos. La escuela judicial

creada en el marco de la Asociación de Magistrados y Funcionarios y las nuevas directivas de la C.S.J.N.

para el ingreso señalan un camino que merece una profundización importante35.

Asimismo entiendo fundamental completar las dotaciones de la oficina judicial con estudiantes de derecho

avanzados de todas las facultades36. La abogacía esta en crisis y la formación práctica que se le otorga a los

alumnos es al menos claramente insuficiente. No nos olvidemos que hoy nuestro sistema permite a un

abogado recién egresado ejercer la defensa de cualquier persona por cualquier hecho y en todos los

tribunales de la jurisdicción en la que se matriculó37, incluso puede actuar ante la C.S.J.N. con todas las

responsabilidades que ello implica38. Si bien el análisis económico39 nos demuestra que a mayor libertad

en el ejercicio de la profesión habrá un mercado que funcione mejor y que en el marco de la competencia

evitará las distorsiones que se producen en los mercados altamente regulados, como son los mercados

jurídicos de la mayor parte de los países de occidente. Lo cierto es que la introducción de herramientas

para una mayor capacitación de los jóvenes abogados permitiría una recomposición de la profesión hoy

sumamente desvalorizada.

Este estudio deberá ser fruto de otro trabajo, más recalco la importancia que la justicia debe tener en la

formación del abogado y en ese esquema es que sugiero que los estudiantes de derecho de todas las

universidades deban realizar un práctica de un año en los Juzgados de Primera Instancia. A tal fin se les

dará el derecho a elección según las notas obtenidas en las materias del área de interés. En cada juzgado

habrá dos personas en esta situación a la orden del jefe de mesa de entradas que deberán desempeñarse

diariamente durante un año. Posteriormente podrán continuar la carrera judicial o no según lo deseen. La

calificación de estos alumnos será finalizado el año en un examen por materias que deberá contemplar

cuestiones procesales.

Estas propuestas si bien es probable que generen recelos en la unión de empleados, lo cierto es que

redundaría en un mayor prestigio y capacitación de sus miembros, y fundamentalmente en un

reconocimiento efectivo de las funciones que en realidad hoy cumplen sin recibir nada a cambio de ello. El

aumento de responsabilidad y la mayor capacitación del personal, en el marco de una verdadera carrera

judicial -y no como hasta ahora- permitiría incluso un reconocimiento salarial, como también debería

implicarlo un aumento de las horas de trabajo o una modificación del régimen del que gozan, cosa que

conforme surge del estudio de FIEL resulta necesario..-

La organización del personal en la administración de justicia no sigue principios lineales ni jerárquicos

claros en muchas de las áreas, por ejemplo como lo demuestra la numerosa cantidad de oficinas con

responsabilidades sobre el personal que existe en la estructura judicial 40.

34 DEVIS ECHANDIA, H "Medios para incrementar la eficiencia de los servicios prestados por la Justicia

Judicial" en ESTUDIOS DE DERECHO PROCESAL... ya citado, pág. 186.

35 FORES 1993, op. cit. nota 11, 2.8. pág. 87.

36 Hoy sólo los estudiantes de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires -U.B.A.- deben durante un

año realizar un seminario o materia práctica que realizan en el consultorio jurídico gratuito al que hiciéramos alusión

unos capítulos atrás.

37 Debería ser en todo el país pero aún en varios jurisdicciones se exige la matriculación local, lo que crea

mercados protegidos en abierta contradicción a la política de desregulación implementada poir el Gobierno

nacional.

38 MAZZINGHI (h), J "Cantidad y Calidad de abogados" diario La Nación: Seminario sobre LA

REFORMA JUDICIAL Bs. As. 25-7-97 págs. 11 y 12; FORES op. cit. nota 11, propone la calificación de los

abogados para actuar ante la Corte, ver pto. 2.3.7. pág. 82.

39 PASTOR, S Ah de la justicia... op cit. pag. 272/273 y 279.

40 Ver el Cuadro de dependencias con responsabilidad sobre personal del Resumen Ejecutivo del Proyecto

de Reorganización Administrativa para el PODER JUDICIAL DE LA NACIÓN encargado por la C.S.J.N. a la

Consultora Internacional Arthur Andersen (Nota: no se pudo tener acceso al resto del trabajo, se desconoce si

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Esto se produce pues cada cámara tiene su propia plantilla de personal -con su oficina respectiva y otra de

habilitación (liquidación de sueldos)-, incluso cámaras de un mismo ámbito. En la justicia penal, la Cámara

de Casación Penal, la Cámara en lo Criminal y Correccional Federal, la Cámara en lo Criminal y

Correccional y la Cámara en lo Penal Económico tiene plantas de personal separadas con todos los

inconvenientes que ello causa41.

En definitiva existe una dispersión inútil de los recursos humanos, una duplicación de oficinas encargadas

de realizar una misma función y una división artificial del mismo, situación que deberá ser remediada ya

sea con la unificación de los fueros como se verá más adelante o con la creación de una única oficina en el

ámbito de la C.S.J.N. o de la Cámara Nacional de Casación Penal. Entiendo que la simplificación de esta

organización va a permitir una maximización de los recursos y una más apropiada distribución de los

recursos humanos.

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PowerMac:GaravanoRecHumanos

dicha parte o el conjunto tiene carácter reservado, aunque se supone que por tratarse de un estudio financiado con

fondos públicos y respecto de un poder público, debería ser público).

41 A punto tal esto es así que cuando se implemento el nuevo procedimiento penal oral, estas limitaciones

tuvieron que ser parcialmente y momentáneamente suprimidas pues los funcionarios designados en cargos de

jueces o fiscales proponían para ascensos a su personal de confianza que en muchos casos había quedado en otros

fueros. Incluso en algunos fueros chicos como el Criminal y Correccional Federal no había gente para ascender

con lo cual también se suprimieron algunos requisitos que luego fueron reimplantados.

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Cap. 6

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Capítulo 6: Propuestas:

Nueva organización

1, ORGANIZACIÓN

Este tema se comprende de dos grandes campos, el administrativo y el jurisdiccional, el primero a su vez

también se compone por la oficina judicial y por la Administración o Gobierno de la Justicia -de esta

última área sólo haré algunos breves comentarios-. En el segundo de ellos trataremos las organización

jurisdiccional del ámbito penal y la creación de la justicia de menor cuantía.

1,1, ADMINISTRATIVA:

1,1,1, OFICINA JUDICIAL:

Si bien los lineamientos de la oficina judicial surgen de las consideraciones vertidas respecto de sus

componentes, especialmente secretarios y empleados, creo conveniente en este apartado tratar de describir

dos posibles modelos:

I. Siguiendo la propuesta formulada en el apartado dedicado a los Secretarios -propuesta I- esta se

compondría:

• JUEZ

• -PROSECRETARIO

• -OFICIAL -SECRETARIO PRIVADO-

• -JEFE DE MESA DE ENTRADAS-

• -AUXILIARES DE MESA DE ENTRADAS (2)*

* Conforme fuera desarrollado en el apartado anterior -c- serían estudiantes de derecho

haciendo una pasantía anual entre el cuarto y el quinto año de la carrera de abogacía.

Este esquema entiendo resulta el más adecuado por los juzgados de Instrucción en los cuales el trabajo

escrito todavía es importante y el juez debe contar con una estructura propia para afrontar con máxima

celeridad las situaciones que se le planteen. A su vez puede ser complementado con dos variantes: una

contempla la posibilidad que el Secretario Privado -Oficial- asuma el rol de administrador de Juzgado, por

lo que cada unidad por cierto más pequeñas que las actuales y sin duplicación de tareas funcionaría

autónomamente con un presupuesto establecido por la C.S.J.N. por todo concepto.

La otra alternativa prevé que se formen oficinas de apoyo para las cuestiones administrativas, que a titulo

de ejemplo podrían ser las siguientes:

1. REMISIÓN GENERAL: Se ocupara del diligenciamiento de mandamientos, embargos,

cédulas, citaciones, (centralizará la utilización de recursos de comunicación tales como correo, policía

Federal, Central de comunicaciones de cada una de las Cámara Penales y cédulas) y remisiones en

general. Esta oficina para el caso que se implemente un sistema general deberá ocuparse del personal de

maestranza dedicado a las remisiones.

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2. RECURSOS: Deberá proveer a las unidades jurisdiccionales de recursos materiales para su

gestión. Para el caso que no se contrate en forma general, esta oficina debería ocuparse también del

personal de maestranza encargado de la limpieza.

3. PERSONAL: Se encargara de todas aquellas gestiones relativas al personal, legajos, licencias e

incluso de disponer suplencias o asignaciones temporarias.

4. ESTADÍSTICAS: Dependerá directamente de la Secretaría de la C.S.J.N. ocupada del tema y

recabará los datos en los Juzgados de cada fuero.

Debe tenerse en cuenta que como en la actualidad, con la informatización al menos de algunos juzgados

penales, entre ellos los de Instrucción ordinaria y Federal, en las Cámaras funciona una mesa de entradas

que se encarga ya de asignar expedientes, otorgarles un número y registrar los datos más salientes de las

denuncias, por lo que tal función se mantendría en esa oficina.-

II. Otra alternativa siguiendo los principios establecidos por BIELSA -y desarrollados brevemente en el

apartado b) III, se compondría de:

1. MODULO JURISDICCIONAL:

-JUEZ

-RELATOR

Función: Jurisdiccional

2. MODULO DE TRAMITACIÓN:

-SECRETARIO

-EMPLEADOS*

Función: Ordenación Material

e impulso del procedimiento.

3. MODULO DE GESTION o SERVICIOS GENERALES:

-SECRETARIO

- EMPLEADOS*

-JEFE MESA DE ENTRADA

-AUXILIARES DE MESA DE ENTRADAS

Función: Registro de entrada, adjudicación de

expedientes, notificaciones, embargos, cédulas,

y demás diligencias.

4. OFICINA DE APOYO:

-ADMINISTRADOR GENERAL

-PERSONAL*

Función: Gestión de los medios personales,

económicos y materiales, la informática, las

estadísticas, el archivo, la biblioteca, etc.

* Los empleados se compondrían de oficiales y escribientes quienes deberían tener

responsabilidad directa por sus actos1

En este formato se pueden implementar varias alternativas como por ejemplo suprimir los relatores o

Secretarios privados y organizar una oficina encargada de las cuestiones atinentes a los magistrados -

transcripción de fallos y votos, comunicaciones de este con otros magistrados y cuerpos y otras

protocolares-.

Este modelo resulta adecuado en general para los procedimiento contradictorios y voluntarios (ya sea

regidos por el Procedimiento en Materia Civil y comercial o en la etapa de juicio del procedimiento penal

1 vid. supr. apartado (c) de "Personal" incorporado en el capítulo anterior.

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como ser los tribunales orales o en segunda instancia) donde los jueces se deben limitiar su actuación a la

resolución del conflicto entre dos partes y toda la gestión previa puede estar a cargo del secretario y el

personal a su cargo.

En definitiva ambos modelos pueden ser mejorados y compatibilizados y entiendo que debería variar en

función de la necesidad de cada fuero. Por ejemplo en aquellos juzgados o probablemente en un futuro

Fiscalías en las que se desarrollan tareas de instrucción (actuación de oficio) se necesitara mayor cantidad

de personal (o una colaboración estrecha de la policía Judicial) que en aquellos órganos de juzgamiento o

en los que los procedimientos son a instancia de parte.

Si bien como lo señale en relación al tema de los Secretarios soy partidario de la primera formulación por

respetar más la tradición judicial argentina en cuanto a su conformación por órganos autónomos, entiendo

que cualquiera de los dos esquemas, adaptados a las necesidades concretas de cada fuero mejoraría

notablemente la situación de la oficina judicial actual.

Al respecto vale recordar que en el ámbito regido por el procedimiento civil y comercial los Secretarios y

hasta Prosecretarios tienen mayores facultades ordenatorias que en el ámbito regido por el Código Penal y

que tal situación puede incluso ampliarse como fuera tratado en este Capitulo, con lo que debería también

estudiarse la posibilidad de organizar oficinas judiciales sustancialmente distintas en el ámbito civil que en

el Penal, incluso la posibilidad de que los Secretarios continúen sus funciones en el primero de estos con

facultades mucho mayores a las que hoy tienen y su transformación en el segundo de los ámbitos. No nos

olvidemos que como fuera visto anteriormente cuando se analizaron las estadísticas y se efectuó el

diagnostico los problemas que aquejan a las dos grandes ramas de la justicia son sustancialmente distintos,

como también lo es la actividad judicial, en un caso en manos de las partes y en el otro del estado (ya sea el

Ministerio Público o un Juzgado de Instrucción).

1,1,2, GOBIERNO DEL PODER JUDICIAL:

Desde hace unos pocos años la Corte Suprema Justicia ha implementado la figura del Administrador

General que se encarga de la evaluación del presupuesto y su ejecución 2. Asimismo existen en estudio

varios proyectos del Ministerio de Justicia -incluso con soporte económico y técnico del B.I.D- para la

creación de administradores de Juzgados3.-

La corte Suprema avanzó suprimiendo grandes talleres, y sectores de compra y destinado esos fondos a los

Juzgados e intendencias de los distintos edificios para que cada órgano administre sus propios recursos,

con lo que señala una línea a seguir en este sentido4. Aunque la Corte o el Consejo de la Magistratura -en

definitiva el Administrador General- debería poder eventualmente negociar con proveedores privados,

especialmente con los servicios públicos la fijación de precios o tarifas especiales. A titulo de ejemplo se

podría negociar con las empresas telefónicas (sobre todo a partir de la desregulación del mercado), de

agua, electricidad e incluso con proveedores informativos tarifas o de servicios especiales como de hecho

lo hacen las empresas cotidianamente.

La Corte Suprema de Justicia es una repartición con exceso de personal5, que creció desmesuradamente a

punto según lo señala FIEL de producir efectos distorsivos en las estadísticas respecto de personal por

juzgado, pues se estimaba en 142 personas por ministro la dotación de personal de ese Órgano6. Cifra a

todas luces exagerada, máxime si tenemos en cuenta que tan sólo 10 años atrás ese número era casi el total

de personas trabajando en ese cuerpo7. Ni hablar de inmediatez, la cantidad de Secretarios, Prosecretarios

2 CAVIGLIONE FRAGA, B. op. cit.

3 Fuente: Ministerio de Justicia de la nación. Programa de Reforma del Sistema Judicial.

4 CAVILIONE FRAGA, B op. cit. .

5 Que salvo por el exceso de demanda producido por los expedientes previsionales, que basto resolver uno

para hacerlo con todos, no genera o debería generar grandes demandas de tutela jurisdiccional (PODER JUDICIAL

DE LA NACIÓN op. cit ver gráficos 32.I.a/b págs. 345/346).

6 FIEL op. cit. nota 2 -segundo apartado-, pág. 35. La relación se hizo en base al Programa 16, Jurisdicción 05

que aparentemente incluye alguna cámara pues además de los 9 ministros se contabilizan 13 jueces de Cámara -

seguramente la Cámara Nacional de Casación Penal- aunque no creo que esa falta de distinción mejore la relación sino

que probablemente la perjudique.

7 A titulo de ejemplo cada vez son más las oficinas en el Palacio de justicia que chapas con un nombre y un

cargo sin especificar a que órgano pertenece, que representan a funcionarios de la C.S.J.N. repartidos por todo el

Palacio de Justicia.

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Cap. 6

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y empleados por Ministro es algo llamativo, casi cercano a una prebenda política, más propia de un

legislador o de un ministro con su gabinete que de un funcionario judicial que debe con su conocimiento

resolver una cuestión jurídica, generalmente de puro derecho.

De este modo la Corte por sus particulares características deberá ser objeto de otro estudio particular que

comprenda todas sus partes8 pero si puedo adelantar que la creación -trasladando personal de otras áreasde

un Centro de Investigación Judicial, anexo a la Secretaría de Estadística que permita analizar y seguir la

evolución de la administración de justicia, señalando las necesidades actuales y las futuras, sería una

excelente herramienta para la fijación de una política judicial acertada, cosa que por otra parte a partir de

este momento debería estar en manos del nuevo Consejo de la Magistratura.

1,2, JURISDICCIONAL

Analizada la cuestión administrativa, esencialmente todo aquello relativo a la conformación de la planta de

personal de un juzgado modelo, entiendo que corresponde detenerse en la organización jurisdiccional.

Por dicho término entiendo la distribución de juzgados en todos los fueros y la existencia misma de los

fueros.

El estudio de esta cuestión ha sido realizado fundamentalmente en el marco de los fueros penales, aunque

entiendo que es perfectamente trasladable a la Justicia Civil en general e incluso algunos autores así ya lo

han propuesto9.

Hoy la Organización de la justicia Penal en la Capital Federal se divide en tres grandes fueros el Criminal y

Correccional Federal, el Penal Económico y el Criminal y Correccional (ordinario).

Sólo dos de ellos son producto de nuestro orden constitucional el Federal que representa al poder central y

juzga sobre esa materia y el ordinario que abarca todo el resto de la competencia penal. El fuero Penal

económico no existe en ninguna otra jurisdicción y en el se investigan y juzgan cuestiones tanto federales

como ordinarias.

El fuero Criminal y Correccional a su vez se compone de juzgados de instrucción (39), de instrucción de

menores (7), correccionales (14) y un juzgado de rogatorias10.

Fuera de este esquema y dependiendo de la Cámara Nacional de Casación Penal se encuentran los

Juzgados de Ejecución Penal y los Tribunales orales de todos estos fueros (es decir los Tribunales Orales

en lo Criminal Federal -TOCF-, los Tribunales Orales de Menores -TOM-, los Tribunales Orales en lo

Criminal -TOC- y los Tribunales Orales en lo Penal Económico -TOPE-).

La doble jurisdicción (federal y nacional u ordinaria) en el ámbito de la capital Federal no resulta necesaria

pues ambos jueces son nacionales y elegidos por el Congreso de la Nación11 aunque con ello se haya

tratado originariamente de repetir el esquema de las provincias.

Cómo se ve aquí la simetría que guardaba el esquema de la ciudad de Buenos Aires con el de las Provincias

(federal/nacional = federal/provincial) se rompe en varios puntos, pero los tribunales orales dependiendo

de la Cámara de Casación terminan definitivamente con ella, pues jerárquicamente (cuestiones de

competencia, administrativas, de personal) dependen de este órgano que evidentemente es federal tanto

órganos nacionales como federales.-

Rota la simetría, más conveniente que el traspaso de competencias a la Ciudad de Buenos Aires12 en

materia de justicia nacional, resulta la unificación -en este caso del fuero penal- en su conjunto, esta por

8 vid. la introducción al señalar obras a ser consultadas sobre la situación de la Corte en especial.

9 vid en introducción respecto del tema de la doble jurisdicción y la unificación, los trabajos citados del

Vazquez, Del Carril y del autor sólo y en colaboración con Gonzalez Ferrari.

10 Con competencia en los requerimientos formulados por jueces de otras jurisdicciones.

11 ver GARAVANO, G.C. y GONZÁLEZ FERRARI, G "A propósito del traslado de la Justicia a la Ciudad

de Buenos Aires" (próximo a publicarse) 1997.

La ley 24.050 en el art. 32 al establecer los tribunales de la capital Federal utiliza el término nacionales y en el engloba la

justicia ordinaria y la federal, sin hacer distinción alguna.

12L A NACIÓN LINE "Menem desafía la autonomía de la ciudad" (www.lanación.com/97/10/29/p02.htm)

donde a propósito de la propuesta del presidente de crear tribunales de menor cuantía en la Ciudad de Buenos Aires,

numerosos políticos afirman que esa jurisdicción es la única que le fijo la ley "Cafiero" al Gobierno autónomo.

Garavano

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otra parte tiene sus sustento emprico en la absurda distribución de los procesos que fuera oportunamente

descripta en los primeros capitulos de este trabajo.

Gran parte de la competencia de los hoy paralizados juzgados Correccionales podrá ser asumida por la

Justicia Inmediata en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires (ver el Capítulo siguiente) y el resto se

sustanciará por ante los juzgados de instrucción o penales que serán de amplia competencia. La única

excepción a ellos deberán ser el juzgado de rogatorias, los Juzgados de Ejecución Penal 13 y los Juzgados

de Menores que se transformaran en Juzgados Tutelares con esa única función. Estos últimos podrían ser

conformados por las hoy secretarías tutelares pues el resto de la estructura de los juzgados se

transformarían en Juzgados penales ordinarios.

En definitiva el fuero penal quedaría conformado por una Cámara Penal y la Cámara de Casación Penal,

los Tribunales Orales y los Juzgados de Instrucción. Con competencia específica o extraordinaria sólo

quedaran el juzgado de rogatorias14, los juzgados de Ejecución Penal y los Juzgados Tutelares de

Menores15.

Ello, además de solucionar el problema de la repartición inequitativa del trabajo y los recursos ociosos,

permitiría la unificación de la planta de personal, de la oficina que regula a este, de la habilitación, de la

Prosecretarías de Patronato y de las Secretarías de Jurisprudencia con la consiguiente mejora en la

utilización de los recursos e incluso en la unificación de la jurisprudencia del fuero tanto en material

sustancia -aliviaría el acceso durante la instrucción a la Cámara de Casación Penal- y fundamentalmente

procesal, como así también permitiría un mayor control y seguimiento de las unidades jurisdiccionales

mediante la comparación de su funcionamiento.

Asimismo este esquema deberá permitir que la C.S.J.N. a propuesta de la Cámara respectiva designe a

determinados juzgados para atender situaciones excepcionales o trámites específicos. Repárese al respecto

y esto es algo que no se tiene en cuenta, y es que el inicio de una causa de gran complejidad ante un

tribunal puede paralizar la labor de este. Al respecto ejemplos como el de la causa "AMIA", el

"YOMAGATE" y otros terminaron motivando suspensión de turnos o asignación de personal

contratado16

En este sentido también se pronunció el FORES17 señalando esta como una medida de descongestión

para obtener la racionalización, descongestión y autonomía del Poder Judicial para la correcta

administración de sus recursos. Tal mecanismo permitiría además suprimir las habituales diferencias en la

cantidad de trabajo entre los juzgados penales con distinta competencia, pues si bien en este momento la

congestión la padecen los juzgados correccionales, unos años atrás la padecían los de instrucción y eso se

modificó por la asignación de mayor competencia a los primeros en detrimento de los segundos18. Lo

mismo sucedió con la transferencia de la competencia en cuestiones de estupefacientes de la justicia

ordinaria a la Federal. Lograr una mayor amplitud en la competencia de los juzgados (no es tan amplia

después de todo19) y una flexibilización en la estructura permitiría administrar mejor los recursos y poder

hacer frente a situaciones y causas excepcionales sin colapsar parte del sistema. De igual modo esto traería

aparejado una disminución notable de las cuestiones de competencia que hoy en muchos casos deben ser

13 Cuyo número debería ser aumentado por la cantidad de trabajo que padecen (C.S.J.N. op. cit págs. 43 y 44).

14 Este Juzgado entiendo no debería tener una competencia establecida por la ley sino que debería ser la

Cámara la que lo designe e incluso en caso de exceso de un exceso en la demanda de requerimientos podría establecer

que otro tribunal ayude o colabore con el juez de rogatorias. No nos olvidemos que hoy la justicia criminal y

correccional federal tramita los exhortos de sus iguales del interior del país y que en el caso de la unificación debería ser

este único juzgado el que asuma tal función que sólo se justifica en una apropiada distribución del trabajo.

15 GARAVANO, G. "Proyecto de ley sobre unificación de la Justicia Penal" se acompaña en Anexo. El CGPJ

en el libro blanco de la justicia por su parte hace hincapié sólo en los juzgados de ejecución y en los de menores, como

dos áreas de especial atención.

16 ver la suspensión de turnos del Juzgado en lo Criminal y Correccional Federal Nº 9 y la asignación de

prosecretarios contratados por la C.S.J.N. a casi todos los Juzgados en lo Criminal y Correccional Federal de la Ciudad

de Buenos Aires.

17 FORES 1993, op. cit. nota 11 págs. 52/53 y 95, incluso cita la opinión de PETRACCHI al respecto.

18 M.J.N. PLAN DE ACCIÓN op. cit. pto. 8 "Justicia Correccional" se pretende nuevamente redistribuir

competencias sin resolver el problema de fondo.

19 CGPJ op. cit. se pronuncio sobre la innecesariedad de contar con especializaciones en el ámbito de la justicia

penal (más allá de la que existe de menores) tales como delitos economicos y ambientales (ver pag. 240).

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resueltas por la C.S.J.N.20 con toda la demora y el costo que ello implica. Asimismo permitiría una mejor y

más sencilla distribución de los turnos judiciales en función del Ministerio Público y de la Policía Federal y

Fuerzas de Seguridad.

Esta idea, como lo señalara anteriormente, se contrapone claramente con la del traspaso de la Justicia a la

Ciudad de Buenos Aires21, pero entiendo que resulta ampliamente sentido superior22. En definitiva igual

temperamento se podría adoptar en la justicia civil23, si bien la amplitud de competencias en esta es mucho

mayor, el primer paso sería suprimir la doble jurisdicción y asignar competencia a los juzgados a través de

las Cámaras según las particularidades del procedimiento o de algunas cuestiones sustanciales. Una Cámara

única, redundaría en una única oficina de jurisprudencia, en la posibilidad de unificar la jurisprudencia en

materia civil y en la aplicación de las leyes procesales, poder reasignar competencias según los aumentos de

demanda excepcionales y temporarios. La supresión de las cuestiones de competencia en gran medida, la

realización de una estadística completa y unificada. Una más justa distribución de expedientes y asignación

de turnos. Una mayor movilidad y mejor asignación del personal y los recursos.- Por último un más

sencillo organigrama con las consiguientes facilidades para que la gente pueda acceder a la justicia y no nos

olvidemos que este es uno de los puntos más críticos del sistema.

Finalmente como veremos más adelante, la ciudad de Buenos Aires y en el marco de la ley que delimita su

autonomía, debería organizar una estructura judicial amplia y accesible al ciudadano para resolver todas

aquellas cuestiones que diariamente lo afectan ya sean penales o civiles.-

1,2,1, CÁMARAS

Su delimitación guarda estrecha vinculación con el punto anterior, en cuento a que la unificación de los

fueros y específicamente en el caso del penal, permitiría unificar numerosas oficinas que realizan la misma

tarea produciendo mejor información y permitiendo un mejor aprovechamiento de los recursos. Asimismo

se evitarían tramites burocráticos a todas luces innecesarios, como por ejemplo el que se produce cuando

un empleado del fuero penal económico es ascendido en el fuero Federal o uno de este quiere permutar

con un oficial de la justicia de instrucción. Todo ello que incluso genera muchas veces la intervención de la

C.S.J.N. marca el grado de irracionalidad de la conformación actual de la justicia penal, pues estos cambios

se producen cotidianamente y probablemente se producirían más de no ser por estas complicaciones a las

que hacíamos alusión. Los conocimientos de los empleados y Secretarios de los distintos fueros penales es

esencialmente el mismo, son numerosos y de gran habitualidad las migraciones entre fueros dentro del

ámbito penal.

Una cámara penal única permitiría evaluar el desempeño de todos los juzgados de instrucción, fijar

criterios jurisprudenciales comunes, realizar una estadística completa, distribuir equitativamente el trabajo.

Reparase que incluso la oficina de personal tendría que ser común a la de la Cámara de Casación Penal

pues también son comunes las tareas de los empleados y funcionarios, y lo debería ser la capacitación y la

carrera judicial. De otra forma este fraccionamiento del personal sólo redunda en perjuicio del sistema y

de los empleados en particular que por cuestiones burocráticas no pueden ser designados en otros

juzgados.

Asimismo el trabajo asignado a la Cámara permitiría que estas prescindieran de las actuales Secretarias que

funcionan en cada Sala y se organicen en base a oficinas comunes que perfectamente podrían recibir,

20 Ver: antecedentes de disputas sobre competencia resueltos por la C.S.J.N. en materia penal, entre otros

temas: conexidad de delitos simples con tenencia de drogas/ contrabando o transporte de estupefacientes/ Ley Penal

Tributaria/ Falsificación de Títulos y cédulas del automotor, formularios 08, entre muchas otras.

21 A propósito del traspaso ver también: CAVIGLIONE FRAGA, B. "La autonomía de Buenos Aires y el

Poder Judicial" Comunicación de la Asociación de Magistrados y Funcionarios de la Justicia Nacional junio de 1994;

SPOTA, A.A. "Naturaleza Político Institucional de la Ciudad de Buenos Aires en el texto de la Constitución vigente a

partir de agosto de 1994" La Ley, 28/2/1995 y en ORDEN DEL DÍA -Interna Nº 53, POLICÍA FEDERAL

ARGENTINA, 23 de marzo de 1995 CÁMARA NACIONAL DEL TRABAJO en relación al Decreto 1417/96 del

17/12/96. AGUIRRE LANARI, J.R "El Congreso, la Justicia y el Estatuto Porteño" y CASSAGNE, Juan C. " La

transferencia de jueces a la ciudad de Buenos Aires", ambos en La NACIÓN del 16/12/1996., LA NACIÓN "El

traspaso de la justicia a la ciudad" editorial del 30/1/97; entre muchos otros.

22 para mayores argumentaciones al respecto especialmente en relación a la conveniencia de la unificación

sobre el traspaso ver los trabajos ya citados.

23 Por ejemplo el CGPJ en el libro blanco de la justicia postula sólo la necesidad de especialización en

cuestiones de familia, estado civil y concursal, que hoy en España todavía no existen.

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tramitar y distribuir el trabajo entre los jueces de cada Sala. Asimismo bajo la supervisión de la Cámara

deberían organizarse las oficinas comunes para los juzgados del fuero.-

1,2,2, TRIBUNALES ORALES:

Estos órganos jurisdiccionales24, han importado costos excesivos e innecesarios25. Uno de ellos

claramente obedeció a causas políticas y es el rango otorgado a los jueces que los componen. Esa jerarquía

provocó que gozaran de los privilegios excesivos, entre ellos el de contar con un relator personal, incluso

se procuró que se les asigne también un Secretario privado, cosa que por suerte en definitiva no sucedió.

Los tribunales orales se integran por tres jueces cada uno con su relator y un Secretario -con rango de

Secretario de cámara (también innecesario)- un prosecretario (querían tener rango de Secretario de primera

instancia y era lógico pues en el esquema de igualdad con las cámaras, les hubiera correspondido, pero

hasta tanto no se llegó pues el hilo se corta por lo más fino), un oficial, un escribiente y un auxiliar.

La función esencial de este órgano es juzgar en audiencia oral y pública delitos criminales, entonces la

pregunta es para que semejante dotación de personal. Se podrá argumentar que sobre todo los tribunales

Orales Criminales (TOC) tienen muchos juicios, pero el límite está fijado por la capacidad de los

magistrados con lo cual resulta desproporcionado tener empleados que pueden preparar más juicios que

los que los jueces están en condiciones de realizar. Hay instrucciones suplementarias26 y juicios realmente

complejos con mucha gente involucrada, pero son la excepción.

Lograr desterrar el rango de camarista otorgado a los jueces de los tribunales importaría no sólo ese ahorro

(en el Poder Judicial más de ocho millones de pesos anuales), siempre de cara a los futuro jueces pues

hacia atrás no hay nada que hacer, sino también la reducción del cargo de Secretario de Cámara por el de

primera instancia y de los relatores, que en definitiva debería ser uno para los tres jueces, después de todo

aún con disidencias la sentencia es única.

Asimismo los tribunales orales podrían perfectamente asimilarse a la estructura de la oficina judicial antes

definida, lo que también conllevaría la eliminación de los Secretarios de cada Tribunal y su posible

transformación en Fiscal (hoy cobra prácticamente lo mismo un Secretario de Cámara que un Fiscal) con

posibilidades instructorias.-

De igual modo creo que el esquema de oficinas judiciales (Propuesto por BIELSA y aquí reproducido)

sería incluso más asimilable al diagrama de los tribunales orales que unificados en un fuero común

permitiría una distribución equitativa del trabajo e incluso la fijación de audiencias en forma más

organizada con una más eficiente utilización de las salas de audiencia (que siempre genera problemas tanto

de infraestructura para la puesta en funcionamiento de nuevos tribunales como para la utilización de

aquellos que la comparten). Al respecto el trabajo de Secretaría en los Tribunales orales es

fundamentalmente burocrático y limitado a dar vistas a las partes y organizar el juicio (citación de partes y

testigos), por lo que entiendo es el ámbito ideal para experimentar con la propuesta de los servicios

comunes.

No obstante hoy en el Ministerio de Justicia27 y en el Congreso de la Nación28 se proyecta respecto del

juicio por jurados, lo que previamente deber importar, tal como lo vengo sosteniendo, definir si se sigue

con los tribunales o si se implementa el juicio por jurados y en su caso si sólo para delitos correccionales29

lo que acarrearía una ecuación económica evidentamente4 desfavorable, atento el costo de los jurados y los

24 Cuyo nacimiento permitía suponer la supresión definitiva de los jurados constitucionalmente receptados,

cosa que en definitiva no parece ser así dadas los numerosos proyectos de ley que insisten en la instauración en el país

del juicio por jurados.

25 El costo “extra” anual que importa solo para el poder juidicial - es decir sin contar aquel que origina al

Ministerio Público por la mayor jerarquía atribuida a Fiscales y Defensores de Juicio- es de 8.405.000 pesos por año

(ver Garavano, GC. “ Unidades de producción judicial y su costo” (próximo a publicarse) -nota 7-).-

26 Art. 357 del C.P.P.N.

27 M.J.N. Plan de Acción op. cit. pto. 7 "Juicio por Jurados".

28 Honorable Cámara de Diputados de la Nación CARRIO y otros: DE LEY "Régimen para el Juicio por

jurados en procesos penales (934-D.97)" Comisiones: Legislación Penal y Justicia. Diputados Nº 934/97.

29 Hoy en la Argentina es el mismo juez que investiga quien juzga en única instancia a las personas acusadas

por la comisión de delitos correccionales -penas menores a tres años- sentencias que solo pueden ser recurridas por

intermedio de una recurso de casación restringido incluso al monto de la condena o de la multa según el caso.

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austnos tratados en estos juzgados, o para toda clase de delito. Ello importaría estudiar la transformación

de los Tribunales en órganos de investigación o incluirlos en el esquema del jurado como el juez que aplica

la sanción y fija la pena.

1,2,3, JUSTICIA FEDERAL DEL INTERIOR DEL PAÍS:

Como ya vimos, estas jurisdicciones en general son las que mayores inconvenientes presentan,

especialmente en los juzgados donde la congestión es realmente importante y la tendencia nos señala que

cada vez va ser mayor dado la baja relación entre asuntos ingresados y asuntos resueltos.

La transformación de la oficina judicial y la designación de mayor cantidad de personal con capacidad

juzgadora es un imperativo en estos, sobre todo teniendo en cuenta que todavía hay juzgados que se

componen con secretarias penales y civiles simultáneamente. La primer propuesta ensayada respecto de los

Secretarios podría ser una alternativa viable y económica (pues evitaría la asignación de nuevo personal y

de estructura edilicia -con todos los problemas que ello genera especialmente en el interior del país). En

ese esquema los Secretarios de los tribunales orales también podría transformarse en personal juzgador, e

incluso en algunas jurisdicciones dado la baja demanda de tutela en estos podría transformarse el tribunal

en varios juzgados de instrucción, y dejar las funciones juzgadoras a las Cámaras de la Jurisdicción para

reducir la congestión. Finalmente un estudio serio de las competencias en base a la estadística debería

permitir reorganizar la competencia de modo de utilizar los recursos ociosos en áreas en la estos son

necesarios, por ejemplo reagrupando jurisdicciones.

Lo que esta claro es que en estas jurisdicciones es donde se puede verificar las mayores congestiones de

trabajo y que como ya dijéramos salvo que se revierta la tendencia, la acumulación de expedientes y la

dilación va ser mayor año a año.-

Es en este ámbito especialmente a nivel de los juzgados de primera instancia de todos los rubros -tanto

penales como civiles- que se registran los mayores índices de congestión y dilación. La distribución

geográfica de estos hace muy difícil la implementación de servicios u oficinas comunes, por lo que la

reforma de la oficina judicial debería pasar por el primero de los esquemas, con transformación del

Secretario en Juez incluida. Esto resulta imperativo en los juzgados que todavía conservan la división en

Secretarias Penales y Civiles, pues resulta absurdo que la organización haya divido -hasta más no poder

incluso como viéramos aquí en exceso las competencias en la Ciudad de Buenos Aires- y en estos

juzgados mantenga a un juez encargado de dirimir contiendas civiles y procesos penales.

Esta transformación no debe implicar ni la asignación de más personal ni de nuevos edificios u oficinas,

sino que simplemente se deben utilizar los recursos existentes pues el detonante de la crisis es la ausencia

de personal juzgador.

Asimismo lograr alguna alternativa al menos provisoria en la distribución del trabajo entre las cámaras y los

tribunales (en ambas jurisdicciones con escasa acumulación de trabajo) para que estos últimos incluso

desempeñen funciones instructorias en primera instancia o bien de juzgamiento en cuestiones civiles,

pueden ser alternativas que permitirían revertir la preocupante tendencia de congestión verificada, hasta

tanto se realice la reforma del sistema judicial en su conjunto.

Otra posibilidad es la implementación de oficinas comunes en las Cámaras de las jurisdicciones y que los

Secretarios de estas y de los Tribunales orales sean designados jueces, aunque en todos los casos

dependerá de la creación del Consejo de la Magistratura para su designación.

1,3, JUSTICIA INMEDIATA30:

Este panorama se completa con la existencia de una justicia de acceso directo, esta es la piedra basal del

sistema e incluso la experiencia y las normas vigentes determinan que esta deba enmarcarse en la

organización de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires31. Como punto de referencia y ejemplo para esta

organización entiendo de singular importancia el caso de las "Magistrates Courts" del Reino Unido.

Estas cortes barriales inglesas, conformadas por tres jueces legos (no son abogados) que ejercen su cargo

por designación del Ministerio de Justicia (podría ser el Consejo de la Magistratura de la Ciudad) y que sólo

reciben un viático por día efectivamente trabajado, se componen de personas del barrio con interés para

30 FORES 1993 op. cit. nota 11, pto. 3.1.2. pág. 94.

31 CONSTITUCIÓN DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES, publicado en LA NACIÓN el 10 de octubre

de 1996, específicamente arts. 13, 111/114, 124//125 y cláusulas transitorias Nros. 12 y 13.

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actuar en aras de la justicia. Con un procedimiento sencillo, sin necesidad de actuación letrada, más que la

de un Secretario o ayudante letradodel Tribunal que da el marco legal a las disputas, ejercen su jurisdicción

en cuestiones administrativas, de faltas, civiles e incluso delitos correccionales32.

Esta institución permitiría una participación ciudadana ejemplar, tanto por aquellos que ocupen el rol de

magistrados, como por los vecinos que acudan a ella y obtengan la respuesta a su requerimiento en forma

inmediata33.

Su organización barrial permitirá interactuar a estos verdaderos órganos jurisdiccionales con las redes de

seguridad social y la Comisaría Seccional de la Policía Federal que corresponda al barrio. La creación de un

ordenamiento de fondo, como el Código de Faltas en estudio, ampliado por la incorporación de normas

civiles sustanciales y de Derecho Penal permitiría descongestionar los juzgados civiles, comerciales y

correccionales y dar respuesta inmediata a los problemas que imponen una solución también inmediata 34.-

Un esquema tentativo para su organización sería la existencia de 320 cortes en el ámbito de la Capital

Federal, es decir veinte por división municipal -CGP-. Con turnos rotativos, la estructura debería estar en

las oficinas que la Municipalidad (G.A.C.B.A.) tiene en cada barrio “Centros de Gestión y Participación -

CGP-“ y actuaría una por la mañana y otra por la tarde un día a la semana (en definitiva dependerá de la

demanda y la posiblidad de constituir el mayor número posible de cortes).

La jurisdicción en materia prevencional penal debería ser objeto de delegación por parte del magistrado en

turno que dispondría la sustanciación del sumario correccional en sede de la justicia inmediata luego de

pronunciarse sobre la libertad del imputado ante la autoridad policial. A partir de ese momento la policía

contaría con tres días para promover la acción ante el Tribunal, dentro de los siguientes cinco días el

tribunal fijara la audiencia a la que concurrirán las partes y testigos y se celebrará el juicio en forma

sumaria. El fallo debería ser oral y las condenas que impongan pena de prisión serían objeto de apelación

directa a l a Cámara del Crimen que dentro de los diez días debería resolver sobre la cuestión. En el caso

de denuncia ante la autoridad policial esta elevará la misma en el mismo plazo y decidirá si adhiere a la

actuación del denunciante o si será este quien deberá impulsar la acción en el marco del proceso, que se

sustanciará de forma similar al anterior pero las audiencias se podrán fijar dentro de los diez días.

En Materia Civil las demandas se harán ante el Tribunal, que previo emplazamiento del demandado fijara

la audiencia dentro del plazo máximo de quince días. Al recibir la demanda el tribunal podrá sugerir la

mediación previa por parte de alguna oficina que funcione con el tribunal o incluso se podrá llegar aun

acuerdo en el marco del juicio.- Aquellas sentencias que superen los tres mil pesos deberían ser

susceptibles de apelación ante la Cámara Civil que deberán resolver en un plazo perentorio de diez días.-

Las oficinas podrían funcionar junto con las del Registro civil con dos empleados para ocuparse de las

cuestiones administrativas y un asistente legal al que hiciéramos referencia.-

Las personas interesadas que carezcan de antecedentes penales en causas dolosas podrán presentarse para

aspirar a los cargos de magistrados. A los empleados en relación de dependencia que se postulen no se les

debería computar la falta a su trabajo pero no deberían recibir el viático pues no se les descontara el

importe de su haber.

Con esto sólo quiero fijar algunos lineamientos que podría seguir la organización de esta justicia, que hoy

la ciudadanía reclama. La competencia debe ser amplia tanto en cuestiones de falta, como administrativas,

tributarias, civiles, comerciales y penales, pues la falta de tutela se repite en cada uno de estos marcos. No

debe haber costo para recurrir, ni debe ser necesaria la representación legal, el procedimiento debe ser

sencillo y flexible con la finalidad primordial de dar solución al conflicto. Deben necesariamente

interactuar con las redes asistenciales de la comunidad y funcionar junto a consultorios jurídicos gratuitos y

centros de mediación que puedan asesorar a la gente con problemas e incluso brindarle una solución antes

de recurrir al tribunal35.

______

32 PELLLEGRINI GRINOVER, A. "La participación Popular en los Tribunales Penales" en ESTUDIOS DE

DERECHO PROCESAL... ya citado, pág. 433 y 441. Señala que si bien no ha sido implementado aun en Brasil la

jurisdicción de estos tribunales en Materia Penal si esta previsto en el art. 119 del proyecto de Constitución y se trata de

un avance en la participación popular en la Administración de justicia.

33 FORES 1993, op. cit. nota 11, pto. 1.8 pág 75.

34 BIELSA op. cit. pág. 34/35 se pronuncia por una justicia vecinal descentralizada y con un proceso abreviado.

35 M.J.N. Plan de Acción op. cit. pto. 3 "Tribunales de Pequeñas Causas".

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Capítulo 7: Conclusiones

IV. CONCLUSIONES

I.

Los problemas que padece la justicia argentina, como hemos vistos a lo largo de este trabajo son diversos, aunque las

consecuencias visibles pueden resumirse en una importante congestión de expedientes producto de la baja tasa de

resolución de conflictos y el aumento de la demanda en los fueros civiles, especialmente en los federales y en el

comercial, las dificultades para el acceso a la justicia en cuestiones menores tanto civiles como penales y una excesiva

delegación de funciones consecuencia de esta congestión que termina por anular la inmediatez. El desarrollo de los

gráficos y cuadros de demora inicial de estos juzgados y el resultado de la relación entre causas ingresadas y causas

resueltas, sustentan fuertemente estas afirmaciones.

En el ámbito penal la falta de acceso se traduce en el escaso, por no decir nulo, índice de investigación de ilícitos,

que conforma un circulo vicioso pues la gente al ver que las denuncias que formula no se investigan deja de hacer

denuncias, de forma que existe una indefensión de la sociedad ante las agresiones o ataques a los que es sometida,

que a su vez genera cada vez más y más impunidad.

En ambos ámbitos se verifica una excesiva rigidez de estructuras tanto administrativas como procesales con una

marcada contradicción entre la ley -ordenamientos procesales y administrativos- y la realidad, ausencia de una

política de recursos humanos tendientes a su aprovechamiento y una gran cantidad de inequidades en la distribución

del trabajo y los recursos, lo que implica capacidad ociosa por un lado y sectores sobrepasados de trabajo por otro.

La grave situación de algunos fueros en particular y en especial la difícil situación de los juzgados de primera

instancia del interior del país, marcan el rumbo hacia donde se dirige el sistema en el caso que no encuentre los

mecanismos adecuados para revertir la tendencia.

En ese contexto se procuro al menos de abarcar algunos problemas a través de la propuesta de una serie de

soluciones posibles. Así, primero se postuló la necesidad de otorgar a los jueces un marco de premios y castigos -

incentivos- y de lograr su equiparación jerárquica. Se trato el papel real del Secretario y los empleados en el proceso,

y se postularon distintas formas de organizar la oficina judicial de modo que pueda adecuar su estructura a los

requerimientos de la sociedad contemporánea ello traducido en una mayor cantidad de jueces dotados de estructuras

eficientes tendientes a que estos puedan ocuparse de las cuestiones jurisdiccionales.

La desquiciada organización de la justicia penal en el ámbito de la ciudad de Buenos Aires con sus Juzgados,

Cámaras y Tribunales Orales fue objeto de tratamiento, postulándose su unificación de forma que pueda lograr un

mejor empleo de los recursos con que cuenta el sistema. De este modo se evitarían las inequidades que hoy

claramente afectan al sector tanto a nivel de los juzgados instructores como de los tribunales orales.

Finalmente el esquema de la justicia inmediata se postula como una solución integral del problema de acceso a la

justicia mediante la creación de tribunales en el ámbito de la ciudad de Buenos Aires con amplia competencia, un

sistema flexible en contacto directo con el ciudadano.-

II. ••••••

Lamentablemente, la inexistencia de una política judicial -acordada y seria- y la suma de proyectos contradictorios,

me impusieron la necesidad de trabajar con supuestos en forma constante y referirme a posibles modificaciones que

por si solas ya pueden invalidar una de las soluciones que se proponen. Tal vez esta creo que es la mayor dificultad

para enfrentar en este trabajo que puede ser tildado de bajo vuelo académico pero que trata de abrir un abanico de

posibilidades y la mente de aquellos involucrados para llevar adelante una reforma a la Administración de Justicia. La

ausencia de relevamientos concretos y serios relativos al producto judicial, y la imposibilidad de desarrollarlos en este

trabajo me impidieron además sustentar muchos de las propuestas con una contrastación empírica indudable, pero

creo haber apoyado las alternativas con datos de la realidad y del caso concreto. Como así también haber sentado las

bases para que los estudios empíricos comienzen a realizarse con la seriedad necesaria para que sirvan de base a

cualquier política judicial que se pretenda llevar adelante.

En un principió creí que iba ser sencillo, elegir las alternativas y aplicarlas, hoy la elaboración de un modelo

completo es tal vez un esfuerzo sin sentido pues la más pequeña decisión del poder político respecto de una de los

aspectos puede anular toda una rama de desarrollo. Las posibilidades no son infinitas pero son muchas, cada una

con sus variantes y subvariantes. No obstante lo cual, este trabajo, al menos pone en evidencias algunas inequidades

del sistema y la sola implementación aún parcial de cualquiera de las propuestas aquí volcadas, ya sea propia o de

otro autor, habrá justificado este esfuerzo, máxime si se hace en un esquema de política judicial, aún distinto al que

uno puede pretender pero lógico, fundado y de cara al futuro

Creo al menos, haber demostrado que toda -cualquiera sea su utilidad especial- iniciativa vinculada a la justicia debe

enmarcarse en ese plan y que corresponde a la C.S.J.N., al Ministerio de Justicia y fundamentalmente al flamante

Consejo de la Magistratura llevar adelante su concreción. De otra forma no podremos salir nunca de la crisis por

más que cada una de las propuestas sea buena en si misma. El planteo debe ser general y la elección de opciones

debe representar a todos los involucrados, especialmente a la gente, los abogados, los magistrados y funcionarios.-

Finalmente, el necesidad de contar con estructuras permanentes de trabajo sobre estos temas, a través de la cual

puedan ser canalizados los esfuerzos individuales y dirigidas las propuestas y las ganas de trabajar para el futuro que

tiene mucha gente que trabaja en la justicia o con relación a ella, preocupada por el futuro del país, es una urgencia a

la que la C.S.J.N. y el Ministerio de Justicia, como así también el futuro Consejo de la Magistratura deben dar

respuesta inmediata.

_________