R.V.A.P. núm. 89-2011. Págs. 93-116
ISSN: 0211-9560 93
La «nueva ofi cina judicial» y el modelo constitucional
de justicia: problemas abiertos (1)
Rafael Jiménez Asensio*
A Santos Pastor, que dedicó su vida profesional a la mejora
de la Justicia. Su obra sigue manteniendo innegable
actualidad. Bien harían políticos y gobernantes de nuestro
sistema judicial de aprender de sus sabios consejos.
I
El objeto de esta ponencia es llevar a cabo una reflexión general sobre
la «Nueva Oficina Judicial» (NOJ, en lo sucesivo) a partir del cuadro
normativo en el cual se inserta y, sobre todo, determinar cuál es su incidencia
sobre el modelo constitucional e institucional de Poder Judicial y
de Administración Pública de la Justicia que se ha ido alumbrando en España
a partir de la Constitución de 1978.
Aunque la presente ponencia se enmarca en un Curso de Formación
que tiene por objeto analizar el papel del Juez en el modelo de NOJ, mi
atención no sólo se focalizará sobre este importante actor del sistema
institucional de justicia como es el Juez, sino que atenderá asimismo a
otros actores que también están presentes en el ámbito de la Administración
de Justicia y de los cuales depende en buena medida el correcto funcionamiento
de ese pretendido nuevo modelo de organización por el cual
pretende caminar el sistema de justicia en las siguientes décadas del siglo
XX.
No les oculto, en ningún caso, que mi presentación no estará exenta
de un juicio bastante severo y crítico (y, en buena medida, provocativo)
sobre el estado actual del sistema judicial en su conjunto, así como —ya
les anticipo— del enunciado de una tesis que se puede formular del siguiente
modo: el denominado «nuevo» modelo de Oficina Judicial tiene
(1) El presente texto fue presentado como Ponencia en un Curso de Formación del Consejo General
del Poder Judicial, celebrado en junio de 2010, que tenía por objeto analizar el papel del Juez en el
nuevo modelo de Oficina Judicial. Agradezco sinceramente a Pascual Ortuño, Director de la Escuela
Judicial, la invitación cursada para participar en esa actividad.
* Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad Pompeu Fabra y Consusltor Institucional.
Actualmente es Director de la Fundación Democracia y Gobierno Local. (rafael.jimenez@estudiconsultoria.
com: )
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algunos elementos positivos en su diseño general, pero se encaja en un
sistema institucional literalmente roto y sobre la inexistencia de un modelo
de gestión de la organización del sistema judicial que harán prácticamente
inviable su éxito a corto/medio plazo, salvo que se llevan a cabo
ajustes profundos en el diseño de ese sistema institucional (que no necesariamente
exigen reformas constitucionales), así como salvo que se proceda
a la articulación de un sistema de gestión de la organización que conocemos
como Administración de Justicia basado en pautas de eficiencia
y economía, que esté imbuido de todas las herramientas necesarias para
introducir en el ámbito judicial los instrumentos de modernización e innovación
que poco a poco (aunque no sin notables dificultades) van calando
en el resto del sector público.
Es cierto que no huiré tratar el tema que amablemente se me ha asignado
por el Director del Curso y, en consecuencia, dedicaré unas breves
reflexiones al modelo constitucional de Justicia y, por tanto, a analizar en
qué medida ese modelo afecta o impacta en la organización de la Administración
de Justicia, con la finalidad de determinar cómo la NOJ puede
suponer un cambio en la configuración tradicional del modelo.
Pero una vez realizadas estas breves consideraciones, mi atención se
centrará en detectar cuáles son los déficit (problemas abiertos) que se plantean
para que el modelo de NOJ pueda tener un mínimo de éxito, pues no
se puede obviar que este proceso que ahora se inicia (tras no pocos años
de espera) se proyecta sobre un modelo institucional y de gestión agotado,
con un sistema de planta envejecido e inadaptado a las necesidades de la
sociedad española del momento, con una atomización de actores institucionales
con fuertes presiones corporativas sobre la estructura organizativa
(jueces, secretarios judiciales, fiscales, sindicatos, colegios de abogados, colegios
de procuradores, etc.) y, en fin, con una fragmentación de responsabilidades
públicas (un modelo de gobernanza de la Justicia) que conducirá
muy probablemente a la ineficiencia y al fracaso del modelo de organización
que se pretende implantar.
II
No me detendré en los antecedentes del problema —que ya he tratado
en otras ocasiones— ni tampoco en buscar de donde proceden las patologías
del sistema de justicia en España. Nuestro sistema de justicia, tal y
como aparece diseñado en la Constitución de 1978, parte de una configuración
tradicional del «Poder Judicial» que no deja de ser heredera de la
historia.
El Poder Judicial —se nos dice— se ejerce en España a través de Jueces
y Magistrados, dotados de un estatuto constitucional (entre cuyas noLa
«nueva oficina judicial» y el modelo constitucional de justicia: problemas abiertos 95
tas destaca la de independencia), y tal Poder dispone de un órgano de
gobierno cuya finalidad principal es salvaguardar ese estatuto de independencia
frente a las posibles intromisiones del resto de poderes y, especialmente,
del Poder Ejecutivo.
Pero, por lo que afecta a nuestro objeto, es obvio que la Constitución
de 1978 no diseña —ni es su función hacerlo— un sistema organización del
Poder Judicial y de la Administración Pública que le sirve de soporte que
es la conocida como «Administración de Justicia» (que, no se olvide, y
esta es una de las líneas fuerza de la ponencia, es también Administración
Pública).
En efecto, la Administración Pública de la Justicia se ha configurado
como «algo ajeno» y, hasta cierto punto, distante, de la Administración
Pública general. Tal vez esta configuración pretenda encontrar su punto
de apoyo en que las tareas instrumentales que desempeña lo son en relación
con un Poder constitucional distinto y diferente del Poder Ejecutivo,
por lo que —se añade de inmediato— su finalidad instrumental sería, asimismo,
garantizar la independencia del Poder Judicial frente a las interferencias
del resto de poderes constitucionales del Estado.
Esta concepción constitucional hubiese conducido derechamente a articular
la Administración Pública de la Justicia dentro de las competencias
propias del autogobierno judicial y, más concretamente, del CGPJ. Sin
embargo, esta configuración, que se intentó transitar a partir de la primera
LOCGPJ fue radicalmente abandonada tras la entrada en vigor de la LOPJ.
En efecto, a partir de 1985 la Administración Pública de la Justicia volverá
a depender en su integridad del Ministerio de Justicia y, más adelante con
no pocas tensiones y dificultades, parcialmente de las Comunidades Autónomas.
Por tanto, nos guste más o nos guste menos, la Administración de
Justicia es Administración Pública, también a efectos constitucionales
(y, más concretamente, de acuerdo con los principios recogidos en el artículo
103 de la CE), lo que obviamente hace que aquella dependa del Poder
Ejecutivo (sea estatal o autonómico; o, mejor dicho, de ambos a la
vez), pero dada su especialización funcional y el ámbito al cual sirve instrumentalmente
esa dependencia se ve matizada, primero, por las decisiones
singulares del legislador orgánico (artículo 122.1 CE) y, segundo,
por las competencias que en este ámbito, explícita o implícitamente, la
misma LOPJ atribuye al CGPJ en materias propiamente organizativas o
instrumentales en la medida en que sean conexas con la salvaguarda de
la independencia del poder judicial.
Por tanto, al margen de las previsiones genéricas que se recogen en el
artículo 122.1 CE, es obvio que la Constitución llama expresamente a un
tipo de ley específica que es la Ley Orgánica del Poder Judicial, para que
sea ésta la que determine el modelo de Administración Pública de la JusRafael
Jiménez Asensio 96
ticia que se podrá articular en desarrollo de la propia Constitución. Pero
ello no debería ser óbice ni obstáculo —insistimos— para que los principios
que se predican de la Administración Pública tanto en el artículo 103
como en otros pasajes de la Constitución (por ejemplo, en el artículo 31)
no sean también aplicables a una Administración Pública de la Justicia
que ha pretendido quedarse absolutamente al margen de las tendencias
generales de la Administración Pública general y, hasta cierto punto, se
ha convertido en uno de los reductos más resistentes a las tendencias de
reforma y modernización que han atravesado la Administración Pública
general desde la década de los ochenta del siglo pasado y que sólo epidérmicamente
han tocado a la Administración de Justicia, que en buena
medida sigue ofreciendo una imagen arcaica y desfasada frente al resto
del sistema administrativo español.
La LOPJ es, por tanto, una Ley capital a la hora de dibujar el modelo
institucional y organizativo de la Administración Pública de la Justicia, así
como también es una Ley con otra función adicional cual es la de «Ley
competencial», pues asimismo es ese texto legal el que —como ya he expuesto
en otros muchos trabajos— determina igualmente el reparto de
competencias entre Estado (poder central) y Comunidades Autónomas en
materia de organización y recursos materiales y humanos de la Administración
Pública de la Justicia en España.
Al no diseñarse constitucionalmente el modelo de organización de
la Administración Pública de la Justicia ni tampoco preverse en la propia
Constitución (y sólo tangencialmente en los respectivos Estatutos
de Autonomía) el sistema de reparto de competencias (facultades) en
materia de organización, medios materiales y humanos, entre Estado y
CCAA, lo cierto es que ha sido la LOPJ la norma que, en sucesivas y no
siempre coherentes reformas, ha ido modificando esa estructura organizativa
y adaptándola más mal que bien a la estructura territorial del Estado.
El resultado es bien conocido y no me detendré mucho en su descripción.
El modelo institucional de la Justicia y el sistema de organización
de la Administración Pública de la Justicia es sencillamente un auténtico
despropósito. Es imposible que con ese modelo institucional y
de gestión pueda funcionar cabalmente el sistema, y si lo hace (porque
efectivamente el sistema «funciona» en sentido estrictamente literal) los
costes de la Justicia —como analizara en su día Santos Pastor— se disparan
hasta límites insospechados y los estándares de ineficiencia son
abrumadores y, en todo caso, contrastan en sentido negativo frente al
resto de Administraciones Públicas que actúan en el panorama institucional
español.
La «nueva oficina judicial» y el modelo constitucional de justicia: problemas abiertos 97
III
La LOPJ de 1985 se convirtió así en la Ley central que iba a diseñar un
sistema de justicia en España adaptada a los presupuestos constitucionales.
Sin embargo, a esa Ley, ante los silencios constitucionales (el modelo
de Justicia en España era un modelo muy abierto en términos constitucionales),
se le pidieron muchas cosas. Tal vez, demasiadas.
En efecto, la LOPJ debía ser la Ley que fijara, por un lado, el sistema
de gobernanza de la Justicia en España, partiendo del desarrollo constitucional
del artículo 122.2 CE en lo que afecta al CGPJ y a su diseño institucional,
así como debía fijar igualmente el resto de órganos de gobierno
territorial de la Justicia. Por otro, se le pedía que aclarara —lo cual lo fue
haciendo en sucesivas reformas y de forma hartamente incompleta e insuficiente—
el impacto que el Estado de las Autonomías había de tener
sobre la Administración Pública de la Justicia y, en menor medida, sobre
el Poder Judicial (lengua, planta, etc.). Asimismo, debía articular las piezas
esenciales del modelo de organización de la Justicia y de planta judicial,
sin perjuicio de que fuera completado a través de la necesaria Ley de
Planta Judicial. Y, en fin, no menos importante a nuestros efectos, debía
por último concretar el modelo de organización y gestión de recursos que
esa Administración Pública instrumental como es la Administración de
Justicia tendría para dar respuesta a las necesidades del sistema y prestar
un adecuado servicio a los ciudadanos.
Demasiadas cosas, sobre todo cuando se carece de un modelo definido
de gobernanza institucional y de organización y gestión de recursos,
así como cuando se ha heredado una pesada e inadaptada planta judicial
para hacer frente a las exigencias del momento.
La LOPJ ha sufrido desde sus orígenes un reiterado y constante sistema
de «parcheo» y «adición» de enunciados normativos, cuando no
de Libros, Títulos y Capítulos. Ha ido «engordando» paulatinamente,
conforme perdía sus escasas señas de identidad, si es que alguna vez
las tuvo. Las principales reformas tales como la de 1994, 2003 y 2009,
así como las innumerables reformas puntuales, han ido introduciendo
soluciones coyunturales sobre una estructura institucional que paulatinamente
se iba deformando en su trazado y función. Ha sido, efectivamente,
una suerte de adición de capas, con poco orden y concierto, que
finalmente nos dan como resultado un modelo de gobernanza y de organización
fundamentalmente caótico, desfasado para atender las necesidades
del momento y, sobre todo, sin una configuración conceptual
precisa de cuál es realmente el tipo de institución que se quiere y
cuál debe ser, por tanto, su diseño adecuado más correcto que resulte
idóneo para el desempeño de las funciones constitucionales que ha de
cumplir.
Rafael Jiménez Asensio 98
El déficit mayor que tiene el sistema judicial en España es, a mi juicio,
institucional (o, si se prefiere, de gobernanza). Sin remediar éste pocas
cosas de podrán resolver realmente. La LOPJ ha optado, desde sus
inicios, por un sistema institucional basado en tres piezas o elementos
(CGPJ, Ministerio y CCAA), con un reparto de funciones que ha ido cambiando
con el paso del tiempo, con responsabilidades difusas, y fragmentarias,
así como con serias dificultades de articulación en un conjunto mínimamente
coherente de gobernanza institucional.
Las sucesivas reformas de la LOPJ no se han cuestionado el modelo
fragmentado de gobernanza de la Justicia en España, sino que lo han
ahondado y complejizado cada vez más. El resultado no puede ser más
desolador: la Justicia funciona con unos estándares muy bajos de eficacia
y, sobre todo, de eficiencia. Es una Justicia, por lo común, tardía y
muy heterogénea en sus estándares de calidad. Y, sobre todo, es una Justicia
que tiene una debilidad importante: un déficit notable de legitimidad
en la ciudadanía, que la percibe alejada, antigua en sus procedimientos,
ritual, y que, por lo común, puntúa inmisericordemente con unos resultados
muy bajos en las encuestas de opinión.
Y este es el verdadero problema de la Justicia en España. Si se pierde
la confianza de los ciudadanos, la institución está condenada. Necesita
urgentemente reforzarse institucionalmente, puesto que nadie en su sano
juicio duda de la transcendental importancia que el Poder Judicial y la Administración
Pública de la Justicia tienen en el funcionamiento del Estado
Constitucional de Derecho.
Y en ese proceso de reforzamiento institucional de la Justicia adquiere
especial protagonismo la refundación del modelo de gobernanza y de organización
del sistema judicial en su conjunto. Una tarea compleja, pero
necesaria. Una tarea que requeriría asentar cuáles son las nuevas bases
del modelo que se quiere de Justicia para el resto del siglo XXI. Una tarea,
en fin, para la cual ni los Pactos de Estado de 2001 ni las reformas derivadas
de esos acuerdos institucionales son ya suficientes.
Se necesita un nuevo acuerdo sobre la Justicia en España. Un acuerdo
de amplio espectro y de alcance diferente. Que evite esa tendencia a
«añadir» cosas a lo que ya hay y que afronte de forma decidida un auténtico
cambio de paradigma en el modelo de gobernanza y organización de
la Justicia en España.
No soy ningún ingenuo y percibo claramente que la situación actual
de nuestro sistema político constitucional en nada ayuda a esa tarea.
Sobre este punto volveré en el último epígrafe de esta Ponencia.
Pero es meridianamente obvio que no hay consensos mínimos sobre
la Justicia en España en el arco político parlamentario, como tampoco
los hay entre los diferentes actores institucionales que actúan en el
«campo de la Justicia» ni entre las diferentes «facciones o bandos» en
La «nueva oficina judicial» y el modelo constitucional de justicia: problemas abiertos 99
los que se alinean tales actores institucionales o, al menos, algunos de
ellos.
Se necesitaría, por tanto, una nueva LOPJ, una LOPJ distinta, pero que
fuera resultado de un proceso previo de profunda reflexión sobre qué es
realmente lo que se quiere y hacia dónde se pretende caminar. Las Leyes
no son más que la formalización jurídica de decisiones políticas previas.
Si no hay previamente ese proceso de identificación de qué modelo se
quiere, cualquier reforma de la LOPJ irá en la dirección no aconsejada: seguirá
introduciendo «nuevas capas» o soluciones puntuales a un sistema
que es imposible materialmente que pueda funcionar de forma cabal, simple
y llanamente porque no hay ningún ejemplo en el mundo contemporáneo
de las instituciones en el que se haya establecido un modelo tan complejo,
fragmentado y con tantas posibilidades de cortocircuito en su seno.
IV
Ocurre, en efecto, que nuestro sistema judicial es —como no podía ser
de otro modo— tributario de un largo y complejo proceso histórico. El
modelo de justicia, si nos atenemos a la clasificación que en su día hiciera
el profesor Guarnieri, se inserta dentro de lo que es el «modelo burocrático
de judicatura», de impronta principalmente continental, y que tiene
por hilo conductor una concepción del Juez como «funcionario público»
que se encuadra en una «carrera profesional», cuyo dato sociológico más
relevante es la configuración del Juez como el actor institucional prevalente
o dominante del sistema de justicia y, en todo caso, «aislado» del
resto de actores institucionales tanto por su sistema de selección (salvo
del Ministerio Fiscal) como por su aparente «posición jerárquica» en el
seno de la estructura del sistema judicial.
Fiar la organización y funcionamiento de la Justicia en España a un
cuerpo de más de cuatro mil funcionarios, en una suerte de autogobierno
judicial, es uno de los errores más elementales que se han producido en
el sistema judicial español en las últimas décadas. Es, por lo demás, un
error similar al que se ha producido con el sistema de gobernanza de
nuestra Universidades, cuyo resultado a la vista está: gobiernos de «amateurs
» que han ido conduciendo la Universidad española a unos estándares
ciertamente bajos en términos comparativos, a una gestión plagada
de ineficiencias y teñida de fuerte endogamia, así como a la pérdida creciente
de competitividad institucional de las Universidades españolas en
el mercado globalizado. Las consecuencias sobre el sistema económico y
social son impactantes.
El problema, obviamente, tiene raíces históricas profundas y prejuicios
«culturales» muy asentados. El Juez ha sido tradicionalmente
Rafael Jiménez Asensio 100
«dueño y señor» de su Oficina Judicial y tenía la función, muy imprecisamente
enunciada, de «dirigirla», aunque en una compleja tarea de reparto
funcional con el Secretario Judicial. La atomización del sistema de Oficina
Judicial, la pervivencia de unas «micro oficinas» o, incluso, de una suerte
de «micro cosmos», no son pautas culturales fáciles de superar.
Cualquier cambio en este estado de cosas se ve, incluso, como un
atentado a la independencia judicial. Desde el recorte de las facultades
del Juez hasta la fijación de los señalamientos judiciales, sobre los cuales
se montó en su día uno de los frentes de rechazo más fuertes a la reforma
emprendida. Es como si un cirujano pudiera ver puesta en entredicho su
«lex artis» porque se le desapoderara de la función de establecer cuándo
(en qué momento, día y hora, así como lugar) ha de operar al paciente.
Es más, un autor ajeno a la carrera judicial y, en principio, ajeno también
a sus veleidades corporativas como es Alejandro Nieto opina, sin
embargo, que el nuevo reparto de atribuciones entre Juez y Secretario
derivado del actual marco normativo coloca al «nuevo Juez» en «el
cuarto trasero de la NOJ despachando el trámite de la decisión de los
asuntos que tenga a bien entregarle» (el Secretario). No pretendo entrar
en ese nuevo sistema de roles institucionales que el marco normativo
aprobado pretende atribuir al Juez o al Secretario, pues sobre este punto
personas más autorizadas irán exponiendo sus puntos de vista a lo largo
del presente Curso, pero no puedo obviar en estos momentos que si se
pretende un sistema de organización y gestión de la Justicia bajo parámetros
de eficacia y eficiencia es meridianamente obvio que el nuevo
modelo de gestión debe partir por desapoderar de buena parte de las
competencias de organización, gestión de procesos y gestión de recursos
tanto al Juez como al Secretario Judicial, a riesgo si no de que el sistema
se enquiste en sí mismo y no funcione en absoluto.
La percepción de que el Juez es un actor institucional «supraordenado
» al resto no nace de la propia estructura organizativa de la Administración
Pública de la Justicia, sino especialmente de su posición necesariamente
determinante en el proceso. Y aquí, tal vez, radican todos los
males del problema: la Administración Pública de la Justicia se ha construido,
tradicionalmente, condicionada por esa aparente posición predominante
del Juez en la organización y, asimismo, condicionada directamente
por la planta de la Justicia (esto es, de los Juzgados y Tribunales).
En ese esquema tradicional el Secretario Judicial ha ocupado una posición
subordinada o dependiente al Juez, que en unos casos era efectiva
y en otros disponía de márgenes amplios de autonomía funcional
dependiendo de cuál fuera la estructura y el sistema de relaciones con
el propio Juez. El nuevo marco normativo pretende «recuperar» el papel
del Secretario Judicial, pero no tanto como director o gestor de una organización
sino más bien como actor institucional determinante en parLa
«nueva oficina judicial» y el modelo constitucional de justicia: problemas abiertos 101
tes o fases del proceso. Su sutil dependencia del Ministerio de Justicia
introduce un factor de «control» sobre la gestión de la Administración de
Justicia por las CCAA.
Es posible que tal acrecimiento de funciones «para judiciales» por el
Secretario Judicial libere al Juez de algunos de sus tributos, pero no es
menos cierto que —al menos, a mi juicio— los problemas de la Justicia
como sistema institucional no se resolverán sólo ni en buena parte con
tales medidas. Queda por plantear seriamente para qué sirve realmente
el Cuerpo de Secretarios Judiciales en un nuevo modelo de organización
gestión del sistema judicial, pues en época de recursos escasos no deja
de ser un cierto lujo que una Administración Pública como la Justicia esté
todavía intentando redescubrir (tras treinta años de desarrollo constitucional)
cuáles son las funciones y roles de miles de cualificados funcionarios
públicos. Disponer como se dispone de unos funcionarios superiores
parcialmente «desaprovechados» en una Administración Pública tan necesitada
de recursos como es la de Justicia, no deja de ser una enorme
paradoja.
Ese actor central del proceso (por su posición de árbitro institucional)
que es el Juez, no debería confundirse sin embargo con la Administración
Pública de la Justicia. Ya es en sí mismo muy discutible —a mi juicio, incluso,
incorrecto— pretender la ecuación simple de que el Poder Judicial
lo forman sólo y exclusivamente los Jueces y Magistrados, pues ello es lo
que pretende justificar que el gobierno del Poder Judicial competa principalmente
(sino, exclusivamente) a Jueces y Magistrados, pero lo que no
tiene sentido es pretender defender que los Jueces y Magistrados son
asimismo los actores institucionales centrales del sistema de gestión de
la organización que conocemos como Administración Pública de la Justicia.
Es verdad, que en cierta medida, lo han sido y lo siguen siendo, pues
el gobierno de Juzgados y Tribunales sigue siendo principalmente competencia
suya a través de todos los órganos de gobierno del Poder Judicial
que recoge la LOPJ, pero ese modelo ha mostrado de forma diáfana sus
enormes limitaciones, cuando no su inviabilidad más evidente.
Pero dicho esto —y a riesgo de pecar, más todavía, de heterodoxo—
tampoco creo sinceramente que los actores centrales del sistema de gestión
de la organización que conocemos como Administración de Justicia puedan
ser los Secretarios Judiciales, ni por su formación de entrada ni por sus conocimientos
(al menos que sufran un profundo proceso de reconversión) ni
tampoco por su posición institucional (dependientes del Ministerio de Justicia).
Este reequilibrio funcional que lleva a cabo la Ley recientemente aprobada
entre Jueces y Secretarios se proyecta exclusivamente sobre el plano
procesal, que aunque directamente ligado a la organización del modelo no
aborda los problemas centrales del mismo, que sin su solución puntual
cualquier avance será mínimo o, incluso, inexistente.
Rafael Jiménez Asensio 102
V
Ciertamente, la reforma de la LOPJ del año 2003 —que ha servido de
presupuesto de las recientes reformas legales de impulso e implantación
de la NOJ— comenzó a incubarse con el Libro Blanco de la Justicia
y, posteriormente, a través del Pacto de Estado por la Justicia de 2001.
La reforma, finalmente, fue aprobada sin el consenso de todas las fuerzas
políticas y más que incubar un nuevo modelo de gestión de la Administración
Pública de la Justicia lo que hizo fue superponer unas nuevas
estructuras organizativas (Unidades procesales de apoyo directo y servicios
comunes, así como unidades administrativas) sobre un modelo viejo
y agotado de planta judicial, así como sobre un modelo de gestión de
recursos (personales, infraestructuras tecnológicas y materiales) literalmente
fragmentado y sin posibilidad alguna de funcionar eficientemente.
Dicho en términos más sencillos: la NOJ se pretende insertar sobre un
modelo institucional y de gestión de recursos caduco e inservible. Si no
se invierte en la reforma institucional (o dicho de otro modo, en mejorar
la gobernanza integral de la Justicia), así como en un proceso de innovación
integral del sistema de gestión de recursos de la Administración Pública
de la Justicia, el nuevo modelo de la Oficina Judicial se quedará en
una mera mejora frente a lo que se tenía, pero el inmenso volumen de recursos
públicos que se dedicarán a este proceso será, una vez más, malempleado.
Y no creo que la situación fiscal de la Hacienda Pública esté
precisamente para tales dispendios.
Veamos sucintamente todas estas cuestiones, pues si realmente lo
que buscamos es un nuevo sistema de organización y gestión de la Administración
Pública de la Justicia es necesario, por un lado, dar respuestas
institucionales adecuadas a las propias necesidades y peculiaridades
de la Justicia como política pública o ramo o sector de la actuación administrativa
y, por otro, aplicar al ámbito de la Administración Pública de la
Justicia —con las modulaciones que procedan— las técnicas de organización
y gestión que se están aplicando en el sector público de los países
más avanzados de la OCDE y, en buena medida (aunque todavía con
cierta timidez), se han trasladado también a nuestro propio sector público
estatal, autonómico y local.
Es verdad que en este ámbito de la Justicia hay que tener siempre en
cuenta el complejo contexto institucional, normativo, sociológico y los cruzados
intereses que se superponen en los procesos de modernización y
cambio, pues hay que huir de las recetas sencillas o de las aparentes reformas,
ya que el ámbito del sistema judicial se puede calificar, sin excepción
alguna, como el más renuente al cambio y a la innovación, mucho
más —con años de diferencia— de otros ámbitos de la acción pública tales
como la Defensa o las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, que, a pesar de
La «nueva oficina judicial» y el modelo constitucional de justicia: problemas abiertos 103
presumirse también renuentes al cambio, han llevado a cabo procesos de
modernización importantes en sus propias estructuras.
Como se ha dicho por un autor, «la principal fuente de innovación
surge del interés de hacerse cargo de lo que no funciona» (Rafael Echevarría),
y es meridianamente obvio que la Justicia no funciona adecuadamente,
por lo que exige unas dosis de innovación importantes que sólo
se podrán llevar a cabo si se tiene claro qué se quiere y cuáles son los pasos
que hay que adoptar. E innovación es algo diferente a modernización
(palabra enormemente gastada por su mal uso y peor aplicación): la Administración
Pública de la Justicia necesita innovación permanente, pero
dentro de una clara hoja de ruta que está todavía por dibujar realmente.
La tesis particular que defiendo en estas páginas es, por tanto, que
no puede llevarse a cabo una implantación efectiva de la NOJ sin previamente
haber rediseñado el sistema institucional y de gobernanza de
la Justicia, sin haber adaptado radicalmente la planta de los Juzgados y
Tribunales a la sociedad española y a las necesidades de la segunda década
del siglo XXI, así como sin invertir fuertemente en un cambio de paradigma
del modelo de organización y gestión de recursos de la Administración
Pública de la Justicia. Analicemos someramente estos tres
puntos.
VI
El sistema institucional de la Justicia está roto en pedazos. La gobernanza
de la Justicia es de una debilidad pasmosa. Son muchos los análisis
que han puesto de relieve la fragmentación de responsabilidades,
la imposibilidad material de que el sistema pueda funcionar razonablemente
cuando se superponen y solapan tantos actores institucionales sobre
la puesta en marcha de una política pública o de una parte de una política
pública.
El complejo y alambicado sistema de reparto de responsabilidades
entre Gobierno de la Nación (Ministerio de Justicia), Comunidades Autónomas
y Consejo General del Poder Judicial, conduce directamente a un
modelo de ineficiencia, con altos costes de transacción y con un impacto
económico nada despreciable del funcionamiento de la Justicia. Pero lo
que es más grave, conduce asimismo, a un funcionamiento desordenado,
caótico y costosísimo del sistema de gestión de la Administración Pública
de la Justicia, donde muchas veces no se sabe a ciencia cierta quién es el
actor institucional responsable de una determinada medida.
Desde un punto de vista de control democrático (y de responsabilidades
políticas) el sistema de gobernanza de la Justicia coadyuva a la irresponsabilidad,
a la no rendición de cuentas, al impedimento del escrutiRafael
Jiménez Asensio 104
nio público y, por tanto, a la falta de legitimación o aval democrático de la
institución.
Este es un punto importante, que se agrava por el complejo (e irracional)
reparto de competencias entre poder central y CCAA en materia de
gestión de recursos de la Administración Pública de la Justicia. Hace algunos
años me ocupé de censurar fuertemente las ineficiencias del modelo
de reparto, y sobre esas disfunciones vuelve de forma expresa un Documento
publicado en 2009, titulado Reflexiones sobre la Justicia desde
Galicia, en cuya redacción colaboramos Víctor Moreno Catena, Santos
Pastos y yo mismo. Más recientemente un libro coordinado por Alberto
Palomar (que tiene por objeto central la reforma de la NOJ) se detiene expresamente
en denunciar las complejidades de ese modelo de reparto y
sus letales efectos sobre el funcionamiento del sistema.
El propio Alberto Palomar —en la línea de un trabajo publicado por
nosotros mismos en 1998— ha puesto de relieve cómo sobre la propia
Oficina Judicial actúan tres grandes colectivos de actores institucionales
con diferentes «empleadores» y con regímenes jurídicos entremezclados
en su origen: jueces (dependen del CGPJ y, en parte, del MJU), Secretarios
Judiciales (dependen del MJU, pero tangencialmente intervienen las
CCAA), y (resto del) personal al servicio de la Administración de Justicia
(dependen del MJU y de las CCAA en un complejísimo sistema de distribución
y solapamiento funcional).
Pero lo importante a nuestros efectos es que estos actores institucionales
intervienen o actúan también de forma solapada en lo que afecta a
la organización, donde el modelo diseñado por el legislador orgánico de
2003 (y consagrado definitivamente en la reforma de 2009) ha seguido la
estela de la fragmentación y del solapamiento inicialmente adoptada para
el personal y luego trasladada sin solución de continuidad para el ámbito
organizativo.
No quiero, en aras a la brevedad, detenerme en cuestiones descriptivas
ni en largos relatos argumentales, pero la reforma del sistema institucional
(o de gobernanza) del modelo está pidiendo a gritos un cambio
de diseño (y de pautas de funcionamiento) de un órgano que ha perdido
a raudales su grado de legitimación y aceptación ciudadana, cual es el
CGPJ. A mi juicio, el órgano de gobierno del Poder Judicial requiere refundarse
por completo. Atravesado por el dilema de la captura política,
asociativa o corporativa, el Consejo es un órgano colegiado de veintiún
miembros para el desarrollo de funciones principalmente ejecutivas propias
de una o dos Direcciones Generales (Luís María Díez Picazo). Un auténtico
dispendio presupuestario en etapa de crisis fiscal. Un órgano deliberante
y colegiado no puede desarrollar cabalmente tareas ejecutivas
(ya que como se expusiera tras la Revolución Francesa, «deliberar es cosa
de muchos, ejecutar de uno sólo») y, menos aún, si en su proceso delibeLa
«nueva oficina judicial» y el modelo constitucional de justicia: problemas abiertos 105
rativo y decisional se entremezclan de forma espuria fuertes intereses políticos
con fuertes intereses corporativos. Alejando Nieto ha descrito un
cuadro poco edificante de lo que es el CGPJ y, sobre todo, de su propio
funcionamiento, pero en ese cuadro hay que introducir no sólo las innumerables
presiones políticas, sino también las presiones corporativas, así
como las filias y fobias («amigos/enemigos») que en todo proceso de designación
se introducen. En fin, una imagen institucional rota, con muy
difíciles soluciones a corto plazo.
Pero la gobernanza del modelo no depende, en verdad, del CGPJ,
pues en muchos temas es un actor institucional secundario o accesorio,
ya que una buena parte del protagonismo lo sigue ejerciendo, todavía
hoy (tras más de treinta años de desarrollo constitucional) el Ministerio
de Justicia. Sin duda, lo es en el plano normativo, pero no sólo, pues
también en la planta judicial, en la organización de la justicia y en la gestión
de una parte importante de los medios personales de la Administración
Pública de la Justicia (Secretarios Judiciales e intervenciones de política
de personal en el resto de personal al servicio de la Administración
de Justicia). Todavía hoy, en 2010, hay un territorio MJU, compuesto por
varias CCAA en las que la Administración de Justicia sigue dependiendo
del propio Ministerio en todo, pues no ha habido todavía traspaso alguno
en esta materia.
Cabe plantearse, y no es una pregunta retórica, hasta qué punto tiene
sentido la existencia de un Ministerio de Justicia en un sistema de gobernanza
de la Justicia mínimamente asentado. La pregunta no es baladí,
pero no le daré respuesta, pues todo depende de la arquitectura institucional
final que se le quiera dar al sistema, pero un modelo mínimamente
coherente de gobernanza posiblemente debería optar entre dos alternativas:
a) recentralizar todas las competencias en el Ministerio, desapoderando
a las CCAA (lo cual es inviable actualmente en términos de lo
previsto en el bloque de la constitucionalidad y, además, dado que el modelo
«centralizado» ha mostrado todas sus limitaciones); o b) descentralizar
todas las competencias de organización y gestión en las CCAA, sin
perjuicio de que la homogeneidad del sistema se salvaguardara a través
de medidas normativas. No caben más opciones, salvo que se pretenda
atribuir al CGPJ la dirección de una organización instrumental como es
la Administración Pública de la Justicia, operación a todas luces inapropiada
en términos de gobernanza.
Las CCAA que han recibido traspasos de servicios en esta materia han
heredado una «transferencia envenenada», pues sus márgenes de decisión
política (esto es, de «hacer política de justicia o, mejor dicho, de organización
de la justicia») son muy limitados y están muchas veces condicionados
por decisiones que se han de adoptar en sede ministerial o en
sede del CGPJ. La fragmentación de responsabilidad conduce, una vez
Rafael Jiménez Asensio 106
más, a la ingobernabilidad del modelo. Y las CCAA lo están padeciendo
especialmente. En el campo de la organización, también, puesto que en
el NOJ interviene el Ministerio (Unidades de Apoyo Procesal), el CGPJ
(en los servicios comunes procesales y en la fijación de unos criterios de
homogeneidad), así como las propias CCAA (servicios comunes). Que el
sistema judicial siga funcionando en este proceso de dispersión organizativa
y de competencias «cuarteadas» se aproxima casi a un milagro.
La primera conclusión es obvia: el modelo de gobernanza está literalmente
agotado. O se reinventa sobre bases nuevas o, mucho me temo,
que el modelo de NOJ termine por no funcionar cabalmente y, si lo hace,
será a costa de unos resultados de ineficiencia en términos económicos
que un país en una grave situación de crisis fiscal no se lo puede permitir
bajo ningún concepto.
VII
La propuesta de NOJ arranca del propio Libro Blanco de la Justicia, se
impulsa en el Pacto de Estado y se materializa normativamente en la reforma
de 2003, para adquirir el impulso definitivo en el marco normativo
aprobado en 2009, pero ha tardado trece años en adquirir (una relativa)
carta de naturaleza y, en consecuencia, la modificación de la planta judicial
lleva camino de eternizarse. La adaptación de la Justicia en España
no puede seguir funcionando con esos ritmos cuasi paralizantes, pues en
nuestro entorno el mundo de desarrolla a velocidades de vértigo y, posiblemente,
la «nueva» oficina judicial diseñada en 2003 ya se ha quedado
a estas alturas bastante «vieja».
La planta judicial actual (partidos judiciales, incluidos) es heredera en
buena medida de un modelo de organización de la justicia que da respuesta
a las necesidades de una sociedad decimonónica. Mientras que
todo el mundo coincide (con matices y reservas que no vienen al caso) en
que se debe implantar la NOJ que acabe con el modelo de micro unidades
existentes, los consensos son mucho más débiles cuando de lo que
se trata es de alterar sustancialmente el modelo de planta judicial que hemos
heredado. Y este es un tema crucial (en el que no me detendré especialmente),
puesto que la organización de la Administración Pública de la
Justicia (y más concretamente el modelo de NOJ) está directamente imbricada
con el modelo de planta judicial que se adopte.
Dicho de otro modo: es absurdo pretender construir implantar la NOJ
sin previamente definir sobre qué planta se va volcar ésta. La NOJ no
puede ser configurada como la tela de Penélope, donde constantemente
se esté tejiendo y destejiendo el modelo organizativo en función de la
planta que se adopte. Es muy distinto, efectivamente, diseñar una NOJ
La «nueva oficina judicial» y el modelo constitucional de justicia: problemas abiertos 107
para el actual sistema de planta que aplicarlo a otro muy distinto. Y en estas
decisiones se incuban problemas reales que conectan directamente
con infraestructuras físicas (espacios judiciales y ubicación), tecnológicas
(sistemas informáticos y red de comunicaciones), así como sobre todo
personales (qué personal se adscribe a cada unidad organizativa).
Obviamente la NOJ debe tener vocación de estabilidad. No se puede
pretender implantar una NOJ sobre una planta que sea provisional. Y
aquí se detecta posiblemente uno de los elementos críticos de este nuevo
modelo, puesto que se ha iniciado su implantación antes de adoptar una
serie de decisiones transcendentales en materia de planta judicial.
Y la modificación de la planta judicial suscita reservas sin fin, cuando
no resistencias numantinas al cambio. El listado de actores potencialmente
afectados en este caso se multiplica. Junto a Jueces, Secretarios y
sobre todo personal al servicio de la Administración de Justicia, nos encontramos
con las fuertes resistencia provenientes de los Colegios Profesionales
de Abogados o de Procuradores, así como las presiones indudables
de próceres locales y representantes políticos que abogarán por
mantener el statu quo independientemente de su racionalidad o irracionalidad.
Recientemente una Comisión creada por el Ministerio de Justicia ha
elaborado el Informe de la Comisión sobre Demarcación y Planta, donde
se tratan una serie de importantes recomendaciones, que muy resumidamente
serían las siguientes:
1) Superación de los actuales partidos judiciales como tributo de
otras épocas pasadas.
2) Extensión de la organización colegiada mediante la configuración
de tribunales (como órganos colegiados) que dispondrían de una
única Oficina Judicial.
3) Creación de los tribunales de base o primer grado, como primer
escalón de la organización judicial que conocerían los asuntos de
menor complejidad en los ámbitos penal, civil y contencioso administrativo.
4) Creación de tribunales de instancia.
5) Atribución de la instrucción al Ministerio Fiscal.
A nuestros efectos, lo más relevante de este Informe radica en la ineludible
conexión entre demarcación y planta y NOJ, pues de llevarse a cabo
tales recomendaciones por parte del legislador, la configuración de la NOJ
sería muy distinta a si se plasma sobre el actual modelo de demarcación y
planta existente.
La segunda conclusión resulta, asimismo, bastante obvia: no se
puede pretender implantar la NOJ sin antes llevar a cabo un profundo
replanteamiento del actual sistema de demarcación y planta judicial que
Rafael Jiménez Asensio 108
está absolutamente desfasado a las necesidades históricas y sociales
que debe atender la Justicia en pleno siglo XXI. Hacerlo sin esta previa
modificación supondrá, una vez más, volcar ingentes recursos públicos
en la implantación de un sistema de organización basado sobre pautas
de provisionalidad.
VIII
Y, finalmente, abordamos la tercera debilidad institucional de nuestro
modelo de Justicia: el modelo de gestión de recursos materiales, tecnológicos
y personales de la Administración Pública de la Justicia, cuyas debilidades
intrínsecas ya han sido puestas de manifiesto en buena medida
en las páginas precedentes.
Sobre estos aspectos ya me he ocupado en diferentes trabajos publicados
desde 1998 hasta el 2004. A partir de esa fecha he mantenido un prudente
silencio a la espera de ver por dónde caminaban «los nuevos aires».
Mi atenta espera no ha producido, sin embargo, cambios sustanciales en
el diagnóstico que llevé a cabo en su día, más bien se han confirmado las
tesis inicialmente esbozadas y la ingobernabilidad del modelo resultante
ha ido creciendo a pesar de algunos intentos serios y reales por amortiguar
los efectos disfuncionales en algunos ámbitos (estructuras y redes
de comunicaciones e informáticas).
Recientemente diferentes autores en un libro coordinado por Alberto
Palomar han vuelto la mirada sobre estos problemas al hilo de la implantación
del modelo de NOJ. Y las conclusiones no pueden ser más decepcionantes.
El propio Alberto Palomar destaca como uno de los principales problemas
de la justicia es precisamente «la carencia histórica de gestores,
de modernizadores (…)», pues «se trata —añade— de una Administración
ciertamente atrasada y con grandes necesidades de cambio», que muestra
uno de sus principales déficit en «la disgregación de los titulares de
las respectivas políticas públicas».
El profesor Joan Mauri subraya, asimismo, la tendencia a la fragmentación
que muestra la Administración de Justicia «que impide su articulación
como un sistema coherente de gobierno de los recursos humanos
de la organización de justicia», desnudando, en un documentado
estudio, todas las innumerables disfunciones que en materia de gestión
de personal de producen en esa organización que llamamos «Administración
de Justicia», así como censurando la debilidad que muestra la
opción por un modelo de dirección centralizada y de compartimentación
de aspectos accesorios, dado que produce importantes problemas
de gestión de personal (y añadiríamos, también de organización y de inLa
«nueva oficina judicial» y el modelo constitucional de justicia: problemas abiertos 109
fraestructuras). Y, en fin, a pesar de los sinceros intentos de la reforma
del marco legal llevada a cabo por la Ley 13/2009, el autor detecta que
el reforzamiento de la figura del secretario judicial sigue sin resolver el
problema de fondo de la justicia en materia de organización y gestión:
la necesaria creación de un «administrador de los tribunales» (gerente
o directivo público) que desempeñe sus cometidos habituales en el
campo de los organización y gestión.
A esta carencia de la figura del directivo público en el ámbito de la
Justicia dedica sus reflexiones el profesor Luis Maeso, quien pone de relieve
la necesidad institucional de esta figura y el papel que la misma habría
de jugar como elemento cohesionador de un sistema de gestión edificado
bajo pautas de racionalidad, eficiencia y responsabilidad por la
gestión. Esta debilidad institucional nos advierte de que la Justicia en España
está gobernada por amateurs, aunque más exactamente habría que
decir que simple y llanamente no está gobernada o dirigida, pues la figura
del manager resulta algo ajeno radicalmente al funcionamiento de
nuestra «organización judicial». Y así no va.
La profesora Cantero Martínez, por su parte, realiza en este importante
libro una serie de reflexiones sobre el modelo de gestión de los recursos
humanos en la Justicia y sus diferencias con el diseñado en el Estatuto
Básico del Empleado Público. Detecta, y ello es muy relevante, el
desfase existente entre el modelo de gestión de personas de la Justicia y
el existente en la Administración Pública general, pues aquél va con considerable
retraso frente a éste. Cuando ya se están poniendo determinadas
técnicas e instrumentos en cuestión, es cuando el «nuevo» modelo
de gestión de la Administración Pública los incorpora. El modelo de gestión
de recursos humanos de la Administración de Justicia no ha sido capaz
aún de incorporar los elementos básicos del cambio de paradigma en
un sistema de gestión de recursos humanos (tales como la carrera profesional
horizontal, la evaluación del desempeño, la dirección publica profesional
o el código ético), mostrándose anclado en una vieja filosofía
centralizadora —como señala acertadamente Josefa Cantero— y siendo
impotente una vez más de percibir por donde caminan los nuevos aires
de gestión de personas en la organizaciones públicas: descentralización,
flexibilidad, autonomía organizativa, etc. La Administración Pública de la
Justicia en este campo va por otros derroteros, sin haber percibido cabalmente
cuáles son las nuevas tendencias. La captura corporativa y sindical
de esos actores institucionales puede ofrecer una explicación (que no justificación)
a ese estado de cosas.
En síntesis, bien se puede afirmar que el modelo de organización y
gestión de la Administración Pública de la Justicia es un modelo fragmentado
en sus responsabilidades, que conjuga una centralización de políticas
con una descentralización compleja y precaria de instrumentos de
Rafael Jiménez Asensio 110
gestión, excesivamente compartimentalizado y sin parangón posible en
ninguna otra institución del sector público en términos de ineficacia en
el rendimiento institucional. Pero es, además, a pesar de su aparente modernidad,
un modelo «viejo» y que marcha muy por detrás de los cambios
y tendencias que se muestran en el resto de Administraciones Públicas
(para muestra un botón: la reforma de 2003 incorpora a la función
pública judicial instituciones que ya se adoptaron en España para el resto
de las Administraciones Públicas en la Ley 30/1984 (¡19 años después!),
mientras que la reforma del empleo público de 2007 no ha sido objeto de
adaptación al las viejas estructuras del empleo público judicial.
Sorprende, sobre manera, que frente a unos diagnósticos tan claros,
contundentes y reiterados, los poderes del Estado Constitucional hagan
una y otra vez oídos sordos.
IX
En fin, la puesta en marcha de la NOJ se debe llevar a cabo en este
complejo contexto, agravado en estos momentos por una situación de
crisis fiscal que presumiblemente se va a extender durante algunos largos
e inciertos años. En este marco de crisis resultará francamente difícil
que se mantengan los compromisos de inversión acordados por el Ministerio
de Justicia para los próximos años. Y esto previsiblemente tendrá
serio impacto sobre la implantación y el desarrollo del modelo de NOJ.
Es verdad, asimismo, que el Ministerio de Justicia presentó un ambicioso
Plan de Modernización de la Justicia (Plan Estratégico de Modernización
de la Justicia 2009-2012. La Justicia en 2010) que pretende,
entre otros muchos objetivos, un incremento de la planta judicial, un incremento
notable del número de jueces, fiscales y secretarios judiciales,
un despliegue efectivo de la Oficina Judicial, así como una reducción de
tiempos de tramitación y respuesta judiciales y un proceso de digitalización
que vaya evitando la «Administración de papel» que viene siendo
dominante en la Administración Pública de Justicia.
Sin perjuicio de las buenas intenciones del Plan de Modernización y
de sus impulsores, creo sinceramente que el Plan tiene unos puntos débiles
notables ya que apuesta parte de su éxito a una opción incremental
de recursos y no se plantea ni por asomo los profundos problemas
de gobernanza que tiene el sistema judicial español ni tampoco aborda
los déficit de organización y gestión de recursos y el necesario cambio de
paradigma en ambas cuestiones. Muchas veces los procesos de «modernización
» tienen éxito precisamente en etapas de crisis fiscal porque representan
procesos de racionalización (hacer lo mismo o más cosas con
menos recursos y de forma más eficiente), y no necesariamente implican
La «nueva oficina judicial» y el modelo constitucional de justicia: problemas abiertos 111
escenarios de incremento de sus propios recursos. Mi percepción particular
es que en la Administración Pública de la Justicia en España no hay
precisamente pocos recursos, sino que están siendo sistemáticamente
muy mal utilizados por problemas de gestión ineficiente.
El Plan sí que afronta, al menos retóricamente, la necesidad de reformar
la planta judicial y el sistema de demarcación de raíces decimonónicas,
así como algunas importantes propuestas de modernización.
Pero, insistimos, si la modernización no quiere ser puramente retórica
o de escenografía, es necesario (más aún, imprescindible) afrontar
directamente los temas de gobernanza de la institución judicial en
su conjunto, así como la racionalización de la organización y gestión del
modelo de Administración Pública de la Justicia que se tiene que apoyar
en nuevos presupuestos conceptuales que impliquen un cambio de paradigma.
El sistema judicial español está gobernado por «un monstruo de tres
cabezas», un «monstruo» además que no tiene un sólo cuerpo sino tres,
con fuentes de legitimación diferentes y de distinta intensidad democrática,
donde las responsabilidades se diluyen cuando no se ocultan, y en
donde confluyen de forma desordenada fuertes intereses corporativos
cruzados y resistencias numantinas al cambio. Da la impresión, en ocasiones,
de que hay una suerte de confluencia espuria de intereses que
pretenden consciente o inconscientemente que el sistema no funcione.
Y ante esto el desvalido ciudadano asiste ajeno a un teatro judicial en el
que él debería ser el protagonista y se ha convertido en un actor de relleno.
A la importante captura política (y también «asociativa») que sufre la
institución judicial en la zona alta y más sensible de la judicatura, se le
une una no menos importante captura corporativa en la zona intermedia
tanto de la judicatura como de la fiscalía y del ámbito de la secretaría
judicial (aunque también se extiende al mundo de la abogacía y a la
procura), así como una fuerte captura sindical en la zona del personal al
servicio de la Administración de Justicia, que ha conseguido un relativo
estatus de inmunidad (reserva de funciones: ¿por qué no pueden prestar
servicios en la Administración de Justicia el resto de funcionarios públicos
de otras Administraciones?) y unas estructuras anquilosadas e inservibles
para garantizar unos mínimos estándares de productividad en el
ámbito del sistema judicial.
Con este complejo panorama, resulta relativamente fácil pecar de escépticos
o realizar un planteamiento muy pesimista del futuro inmediato
que espera a esa pretendida «revolución» que va a implicar la NOJ. Únicamente
he pretendido aquí poner de relieve las dificultades y problemas
que ese proceso de modernización de la organización judicial se encontrará.
Rafael Jiménez Asensio 112
Ciertamente, en el actual contexto es difícil ser optimistas, aunque es
posible que todo este proceso iniciado mejore algo las cosas (empeorarlas
es, en si mismo, difícil). El punto de partida es tan bajo, que cualquier
cosa que se haga supondrá un avance, y también sin duda en lo
que afecta a la organización de la NOJ. Lo mismo cabe decir de la digitalización,
de la nueva distribución de tareas entre Juez y Secretario, o,
en fin, de todas las reformas procesales que se han puesto en marcha a
través de la Ley 13/2009 y la Ley Orgánica 1/2009.
Avanzar se avanzará. Pero los cambios serán a todas luces insuficientes
y el sistema judicial no ganará enteros en la confianza y credibilidad de
los ciudadanos en tal institución hasta que no se lleve a cabo un profundo
cambio de paradigma que abogue decididamente por un nuevo modelo
de gobernanza, un sistema mucho más racional de demarcación y planta,
así como un nuevo modelo de organización y gestión de recursos materiales
y humanos en la línea de lo expuesto en las páginas precedentes.
Invertir en reforzar la institución de la Justicia es invertir en el futuro.
No sé si algún día nuestra clase política terminará de percibir claramente
el importante papel que cumple el sistema institucional como fuente de
estabilidad del propio sistema democrático y dejará de jugar a «la ruleta
rusa» con nuestras instituciones, así como será consciente de la importancia
que las instituciones tienen como garantes del desarrollo económico
y social y el factor de competitividad (o de pérdida de ella) que
conllevan. Mientras ese proceso de concienciación llega, seguiremos
«trampeando». Lo siento por la Justicia, que es lo mismo que decir que lo
siento por el Estado Constitucional.
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PASTOR, S. (director), El coste de la Justicia, CGPJ, 2001.
Rafael Jiménez Asensio 114
LABURPENA: Hainbat urtean zain egon ondoren, «Bulego Judizial Berria» martxan
jarri da, prozesuen legedia aldatu eta bulego judizial berria ezartzeko azaroaren
3ko 13/2009 Lege berria indarrean jarri ahala, eta Botere Judizialaren Lege Organikoa
aldatzen duen prozesuen legedia berria erreformatzeko legearen osagarri
den 1/2009 Lege organikoa indarrean jarri ahala. Horri esker, lehenengo bultzada
eman zaio (arau hutsezkoa eta ez oso erreala oraindik) Justiziaren Administrazio
Publikoan ondorio itzelak izango dituen ustezko antolaketa-aldaketari.
Hala eta guztiz ere, erreforma hauek guztiek, berandu ezarri direnez, arriskua
dute ez izateko benetako aurrerapausoa sistema judizial espainiarrak beharrezko
duen berrikuntza-prozesuan, ezin baita Bulego Judizialaren erreforma prozesal
hutsa edo nagusiki prozesala egin baldin eta sistema judizialak instituzionalizazioarazo
sakonak baditu, eta inoiz ganoraz konpondu ez direnak. Sistema judizialaren
gobernantzak oso ageriko ditu defizit handi batzuk, eta demarkazio eta oinarri judiziala,
berriz, irizpide dezimononikoak josita daude, inondik ere egokitu gabe errealitate
sozial berrira. Gainera, esateko moduan gara Justizia Administrazioan nagusi
den antolaketa- eta kudeaketa-eredua agortuta dagoela eta ez duela balio Espainiako
gizarteak XXI. mende bete-betean dituen premiei erantzuteko.
Zama horiek guztiek Bulego Judizial Berria benetan ezartzeko oztopo izan daitezke,
eta, neurri batean, antzu egiten dute eredu hori martxan jartzeko egiten den
ahalegina arauetan, aurrekontuetan eta antolaketan. Justiziaren arazoen ikuspen
global eta integralak bakarrik uzten du Bulego Judizial Berria eredu koherente eta
luzaroan garatzeko aukera duen batean txertatzea, hemen planteatu dugun hiru
hankako oinarritik abiatuta: gobernantza, demarkazioa eta oinarria, eta kudeaketaereduaren
paradigmaren aldaketa. Baina horretarako ezinbestekoa litzateke Espainian
justiziaren instituzioa oinarritik berreraikitzea, ekonomia eta finantzen aldetik
zurrunbiloan sartuta gauden honetan, diru-sarrera fiskalak erortzen ari diren honetan
eta indar politikoen artean behar den adostasuna erabat apurtuta dagoen honetan;
are gehiago, herritarrek erakundeetan eta horiek zuzentzeko omen dauden
politikoengan konfiantza galtzen ari diren honetan. Oso koadro konplikatua ageri
zaigu bista aurrean, pentsatu ere egiteko erreforma horiek benetan ereduaren funtsezko
aldaketa ekarriko dutenik edo, alderantziz, beste askotan bezala, pilatuta geratuko
diren erreforma puntual hutsak ekarriko dituztenik, batez ere, ereduak gero
eta argiago erakusten duelako instituzio gisa agortuta dagoela eta inondik ere ez
duela balio XXI. mendeko bigarren erdiko gizarte espainiarrak justizian dituen premiak
betetzeko.
HITZ GAKOAK: Justizia-administrazioa. Bulego Judizial Berria. Botere Judizialaren
Lege Organikoa. Epaileak. Magistratuak. Idazkari judizialak. Justizia-administrazioaren
kudeaketa. Justiziaren gobernantza. Erakundeak.
RESUMEN: La puesta en marcha de la «Nueva Oficina Judicial» tras largos años
de espera, que se ha concretado en la reciente entrada en vigor de la Ley 13/2009,
de 3 de noviembre, de reforma de la legislación procesal para la implantación de la
nueva oficina judicial, así como de la Ley orgánica 1/2009, complementaria de la
Ley de reforma de la nueva legislación procesal por la que se modifica la Ley Orgánica
del Poder Judicial, supone un primer impulso (todavía normativo y escasaLa
«nueva oficina judicial» y el modelo constitucional de justicia: problemas abiertos 115
mente real) a un presunto cambio organizativo de importantes consecuencias en la
Administración Pública de la Justicia.
Sin embargo, todas estas reformas, tardíamente implantadas, corren serio
riesgo de no suponer un avance real en el proceso de innovación que exige el sistema
judicial español, puesto que no se puede llevar a cabo una reforma sólo o
predominantemente procesal del modelo de Oficina Judicial cuando el sistema judicial
tiene profundos problemas abiertos de institucionalización y nunca resueltos
de forma seria. La gobernanza del sistema judicial muestra unos déficit importantes,
mientras que la demarcación y planta judicial está fuertemente imbuida por
criterios decimonónicos y nada adaptada a las nuevas realidad social, así como el
modelo de organización y gestión imperante en la Administración de Justicia bien
se puede calificar de agotado e inoperante para asumir las exigencias de una sociedad
como la española en pleno siglo XXI.
Todos estos lastres pueden condicionar la implantación efectiva de la Nueva
Oficina Judicial y hacer hasta cierto punto estéril el esfuerzo normativo, presupuestario
y organizativo que la puesta en marcha de este modelo puede suponer.
Sólo una concepción global e integral de los problemas de la Justicia
desde la triple óptica planteada (gobernanza, demarcación y planta y cambio de
paradigma del modelo de gestión) podrían permitir una inserción de la Nueva
Oficina Judicial en un modelo coherente y con perspectivas de desarrollo en el
tiempo. Pero eso exige una refundación institucional de la Justicia en España en
un momento de fuertes turbulencias económico-financieras, de caída de ingresos
fiscales y de quiebra absoluta del consenso necesario entre las fuerzas políticas,
así como de creciente pérdida de confianza ciudadana en las instituciones
y en los políticos que las deberían dirigir. Un cuadro enormemente complejo
para pretender que estas reformas supongan realmente un cambio sustancial
del modelo o, por el contrario, deriven en meras reformas puntuales que se acumularán
—como habitualmente se viene produciendo— a un modelo que muestra
claros síntomas de agotamiento institucional y absolutamente inservible para
dar respuesta a las necesidades que la sociedad española de la segunda década
del siglo XXI demanda de la Justicia.
PALABRAS CLAVE: Administración de Justicia. Nueva Oficina Judicial. Ley Organica
del Poder Judicial. Jueces. Magistrados. Secretarios Judiciales. Gestión de
la Administración de Justicia. Gobernanza de la Justicia. Instituciones.
ABSTRACT: The starting of the «New Court Office» after waiting good
years, which has recently been specified by the recent entry into force of Act
13/2009, from November 3rd, about the reform of the procedural legislation
for the introduction of a new court office, as well as the Organic Act 1/2009
complementary to the Act for the reform of the new procedural legislation which
amends the Organic Act on the Judiciary Power.
Nevertheless, all these reforms, belatedly introduced, run risk of not being a
true progress within the process of innovation by the Spanish judiciary since an
only or predominately procedural reform on the Court Office shows deep open
problems of institutionalization and which had never been seriously solved.
Rafael Jiménez Asensio 116
The governance of the Judiciary shows important deficits, the court district is
strongly imbued by nineteenth century criteria and totally unadapted to the new
social reality, and so it is the prevailing model of organization and management in
order to face the requirements of a society such as the Spanish in the XXI century.
All these burdens may conditionate the effective introduction of the New
Court Office and to a certain extent to make non productive the normative,
budgetary and organizative effort which the starting of this model implies. Only
by a global and integral conception of the problems relating to Justice from the
aforementioned threefold point of view (governance, court district and change in
the management’s paradigm) might allow the insertion of the New Court Office
within a coherent model and with prospects of development in due time.
But that calls for a new institutional version of the Justice in Spain in an
economic and financial turmoil moment, with a fall in State tax revenues and the
absolute failure of the necessary consensus among political forces as well as the
growing lost of confidence by the citizenship in the institutions and the politicians
that should preside over them.
An enormously complex framework to pretend that these reforms could really
mean a substantial change of model or, quite the contrary, that they might result
in just concrete reforms that will accumulate —as it has usually happened— in
a model which shows clear signals of institutional exhaustion and absolutely
useless to tackle the needs of the Spanish society .
KEYWORDS: Administration of Justice. New Court Office. Organic Act on the
Judiciary Power. Judges. Registrars. Management of the Administration of Justice.
Governance of justice. Institutions.
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