Bibliografía

* Documento publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia Nº21, Caracas, Venezuela 2001

(Publicado con autorización)

** Licenciado en Ciencias Políticas y Sociología, Universidad Complutense de Madrid; Doctor en

Ciencias Políticas y de la Administración, Universidad Autónoma de Barcelona; Profesor titular de Ciencia

Política y de la Administración y Decano de la Facultad de Ciencias Políticas y Gestión Pública,

Universidad Pompeu Fabra. Profesor en varias universidades y escuelas de Administración Pública de

España y de América Latina, autor de diversos libros y artículos científicos, entre ellos: Teoría de la

Organización y Administración Pública, 1999, Editorial Tecnos-UPF y Ciencia de la Administración, 2000,

Valencia, Editorial Tirant lo Blanch; consultor en temas de gestión y organización en la Administración

pública en España y otros países. e-mail:

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Presentación

El objeto de este artículo es ofrecer un conjunto de reflexiones sobre algunos problemas

derivados de la implantación de la denominada Nueva Gestión Pública en las administraciones

públicas de los países latinos. Esta corriente renovadora de la Administración pública surgió en

un conjunto de países desarrollados (Reino Unido, Estados Unidos, Australia, Nueva Zelanda y

Canadá) con una tradición administrativa que se ha tendido a denominar “anglosajona”. Esta

circunstancia no es casual y supone una base para argumentar una parte de los problemas y

fracasos que ha tenido y puede tener la implantación de la Nueva Gestión Pública en los países

latinos. Se adopta un objeto de estudio muy amplio (“países latinos”) para poder argumentar los

problemas de forma general que permita agrupar tanto a los países de América Latina como a

los países que conforman la Europa mediterránea. La mayoría de todos estos países tienen

unos rasgos comunes, con independencia de su grado de formalización, de un modelo de

administración y de una tradición administrativa, que se ha tendido a denominar “continental” y

que es muy distinta a la de los países que siguen la tradición administrativa anglosajona.

El artículo hace un rápido repaso al contexto, causas y contenidos de la Nueva Gestión Pública

estructurando las diferentes estrategias que agrupa en dos corrientes: una mayoritaria, las

corrientes neoempresariales y otra minoritaria, las corrientes neopúblicas. La visión

neoempresarial se ha impuesto de forma unilateral entre los políticos y los gestores

profesionales de los países latinos sin muchas resistencias, un ejemplo más de unos tiempos

muy aficionados al “pensamiento único”. Ante esta situación el objeto básico de este estudio es

presentar y analizar los problemas de la implantación de las corrientes neoempresariales de la

Nueva Gestión Pública en nuestros países.

Cinco son los problemas analizados: 1) el impacto de la Nueva Gestión Pública sobre la

definición del papel y las características de los modelos de Estado y regímenes de bienestar; 2)

los problemas derivados de implantar estrategias de modernización que adoptan como

referencia a países con una muy diferente tradición administrativa; 3) el impacto de la Nueva

Gestión Pública sobre las culturas administrativas de los países latinos; 4) las consecuencias

negativas de algunas estrategias de la Nueva Gestión Pública sobre el control de la agenda

pública por parte de las instituciones públicas y los problemas de “capturas” y de potenciales

pautas de corrupción; 5) la flexibilidad que aporta la Nueva Gestión Pública y que permite a un

nivel teórico configurar un modelo de gestión postburocrático pero que, en algunas ocasiones,

puede derivar en sistemas preburocráticos de base clientelar. Finalmente, el artículo expone un

conjunto de propuestas tentativas que contribuyan a superar los problemas antes descritos y

que faciliten la optimización de una buena parte de las estrategias neoempresariales de la

Nueva Gestión Pública sin derivar en situaciones no deseadas y disfuncionales para las

administraciones públicas de nuestros países.

Los fundamentos teóricos que utiliza este estudio son muy variados debido a la amplitud del

poliédrico objeto de análisis y al diseño de una variada línea argumental. Evidentemente se

analiza una parte de la literatura de la Nueva Gestión Pública y, más en general, de gestión

pública y de teoría de la organización. Otra aproximación mantiene relación con el Estado y su

vinculación con los regímenes de bienestar utilizando la conceptualización, ya clásica, de Gösta

Esping-Andersen (1993) y algunas formulaciones del Banco Mundial (1997). Otra fuente teórica

importante es el neoinstitucionalismo para explicar fenómenos como el isomorfismo y el

decoupling. Se utiliza el neoinstitucionalismo organizativo cultural que se vincula con las

corrientes de cultura organizativa de la teoría de la organización. Finalmente, también se hace

referencia a planteamientos de la teoría de la regulación para argumentar algunos problemas

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relacionados con la externalización de los servicios públicos que es la base de la denominada

Administración Relacional.

Es evidente que este estudio no tiene la fuerza ni el espacio suficiente para agotar todos los

problemas y disfunciones derivadas de la implantación de las estrategias de modernización,

vinculadas a la Nueva Gestión Pública, en los países latinos. Pero representa un esfuerzo por

priorizar y ordenar las disfunciones más relevantes detectadas hasta el momento y para

presentar unas primeras propuestas tentativas que contribuyan a iniciar un proceso de

superación de los problemas descritos y analizados.

1. La implantación y el impacto de la Nueva Gestión Pública en las administraciones

públicas.

Es habitual posicionar a la Administración pública contemporánea en varias encrucijadas y una

de éstas es reflexionar sobre sus problemas de legitimidad y credibilidad social. La

Administración pública ha ido perdiendo su vigor formal derivado de la fortaleza inherente al

concepto de Estado clásico y se ha transformado en un instrumento que capta recursos para

transformarlos en servicios directos e indirectos a los ciudadanos. La sociedad se ha

envalentonado y ha perdido el miedo a una inmensa maquinaria burocrática que seguía

designios difícilmente comprensibles, y disponía a su antojo de importantes facetas de la vida

pública y privada de los administrados. Los ciudadanos, en su acepción actual, se han

convertido en “propietarios” políticos y económicos de la Administración y le exigen resultados.

En este sentido, la Nueva Gestión Pública está orientada a incrementar la eficacia y la eficiencia

de la Administración pública. Esta búsqueda es lógica y trascendente debido a que la ausencia de

eficacia y eficiencia del sector público pone en peligro su legitimidad y estabilidad que puede

llegar a poner en cuestión el propio sistema político, ya que en la medida en que los gobiernos no

proporcionen con eficacia las políticas y los servicios públicos demandados socialmente

disminuyen los apoyos al sistema político (Bazaga et al., 1998).

Durante las últimas cuatro décadas han sido numerosas las aportaciones teóricas y prácticas

que han intentado modificar los parámetros organizativos y la gestión del sector público. La

Administración pública tradicional va asociada al concepto de burocracia, es decir, una

organización jerárquica en que cada unidad tiene unas responsabilidades claramente

delimitadas estando sus actuaciones reguladas mediante reglas escritas y mecanismos de

control vertical. En su momento, aunque ahora pueda resultar una paradoja, el modelo de

organización burocrático fue la respuesta a las necesidades derivadas de la modernidad, una

modernidad racionalizadora que se manifestaba en el dominio de la eficiencia, la predictibilidad,

la calculabilidad y el control tecnológico. Pero la Administración pública tradicional que se

inspira en el modelo organizativo burocrático ha desarrollado con el tiempo disfunciones muy

importantes que tienen como resultado más substantivo la falta de adaptación de las

organizaciones públicas al contexto socioeconómico actual.

Después de numerosos intentos fallidos de modificación de los parámetros weberianos que han

dominado, y que aún dominan, en nuestras administraciones públicas han aparecido de manera

rotunda durante los años noventa un conjunto de perspectivas reformadoras bajo el título

integrador de Nueva Gestión Pública.

¿En que consiste la Nueva Gestión Pública? Una primera consideración es que bajo esta

perspectiva se agrupan muchas corrientes y modelos de gestión diferentes, unos analíticos, la

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mayoría de carácter normativo; unos genéricos y otros más concretos. Corrientes significativas

de la Nueva Gestión Publica son: la desregulación, la agencialización, la gerencialización, la

privatización, la externalización (servicios públicos gestionados por organizaciones privadas con

y sin ánimo de lucro), la ética en la gestión pública, la participación ciudadana, etc. todo ello

intentando vertebrar un nuevo paradigma que se ha denominado “postburocrático” (Barzelay,

1998).

Ante esta avalancha de estrategias y herramientas modernizadoras un criterio de clasificación

substantivo podría ser agrupar, por un lado, todas aquellas corrientes de la Nueva Gestión

Pública que adoptan un enfoque neoempresarial y que hacen énfasis en la economía, la

eficacia y la eficiencia de los aparatos públicos y que proponen una clientelización de los

ciudadanos; por otro lado, existen los enfoques que ponen especial atención en la

repolitización, la racionalización y el control de la externalización de los servicios públicos, la

participación ciudadana y la ética en la gestión pública. El peso real de estos dos grupos de

corrientes es muy desigual: las corrientes neoempresariales representan la mayoría de la

literatura y resultan ser la fuente de inspiración directa de un significativo número de equipos de

gobierno de nuestras administraciones. Las corrientes que podríamos denominar como

neopúblicas (repolitización, nueva regulación, participación y ética), en cambio, son claramente

minoritarias tanto en el mundo académico como en las bases conceptuales de las innovaciones

en la gestión pública de nuestras administraciones.

Veamos seguidamente, a un nivel esquemático, las características, problemas y críticas de las

corrientes neoempresariales y de las corrientes neopúblicas de la Nueva Gestión Pública. Las

características más destacables de las corrientes neoempresariales son:

- Filosofía de “no remar” sino hacer que los otros “remen”: el Estado Relacional y la

sociedad del bienestar, más que el Estado intervencionista y del bienestar.

- Fomentar la mutación de las administraciones públicas al pasar de proveedoras de

servicios públicos a intermediarias que “venden” servicios.

- Adopción del lenguaje y los conceptos del sector privado.

- La reducción de la relación entre la Administración y la ciudadanía a la relación

Administración-clientes.

- Fragmentación de la Administración en unidades más pequeñas con una creciente

autonomía respecto a la gestión económica, patrimonial, laboral, etc. para que éstas se

especialicen en la producción de una gama determinada de servicios y se reajusten con

más facilidad a las necesidades de los clientes de los servicios públicos.

- Todo lo anterior se materializa en organismos que tienen unas formas jurídicas

alejadas en mayor o menor grado del Derecho Público.

Por otra parte, las características más destacables de las corrientes neopúblicas son:

- Se refuerza el concepto de ciudadanía para que permita la expresión activa de las

opiniones. El concepto de ciudadanía ha de servir para, mediante un discurso abierto y

pluralista, recrear la legitimidad política en la Administración Pública.

- Se deben reforzar los valores de la cosa pública de los empleados públicos y crear una

cultura administrativa asociada tanto a la eficacia y a la eficiencia como a la ética en la

gestión pública.

- Reconocer nuevos derechos con garantía a los ciudadanos.

- Tener como horizonte la satisfacción del ciudadano en la utilización de los servicios

públicos, así como la simplificación del sistema o procedimiento y tiempo de acceso al

mismo. Aprobar y organizar nuevos servicios públicos, con o sin externalizaciones.

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- Actuar con principios y valores, como la universalidad y la igualdad, en los servicios

públicos contrapuestos a los de economicismo y gestión.

- Incrementar la calidad y el número de los servicios públicos.

- Se debe definir claramente qué ámbitos de la gestión pública pueden ser objeto de

externalización (prestación de servicios públicos por organizaciones privadas con o sin

ánimo de lucro) y cuáles no pueden serlo desde la perspectiva de las necesidades y

derechos de los ciudadanos. En el caso de los servicios externalizados se debe

garantizar la dirección, control y evaluación de las autoridades públicas desde una

perspectiva económica, legal y de defensa de los ciudadanos como receptores de los

servicios públicos.

¿Cuáles son los problemas o críticas con relación a estas dos formas de interpretar la gestión

pública (corrientes neoempresariales versus corrientes neopúblicas)? Críticas y problemas

asociados a las corrientes neoempresariales:

- Existen problemas de cara a vincular el Estado Relacional con el Estado de bienestar,

en el sentido de que unos servicios públicos prestados por organizaciones privadas

pueden generar efectos asimétricos sobre los ciudadanos.

- Con relación al modelo de Administración Relacional hay que tener presente que una

Administración que no “rema” puede olvidar los rudimentos básicos de la navegación y

perder el control de la nave.

- Se confunden medios con fines, al considerarse indicadores y actuaciones

modernizadoras como fines en sí mismos (tecnologías de la información, indicadores de

gestión, cambios en los organigramas y en los procedimientos, etc.).

- Se tiende a formular objetivos de actuaciones públicas sin compromisos concretos, que

son de difícil verificación por parte de los ciudadanos.

- Inspirarse en la gestión privada es un error conceptual grave por dos razones: por un

lado, la gestión pública acredita muchos aspectos diferenciales con relación a la gestión

privada y, por otro lado, la teoría de la gestión privada es una ciencia inmadura y sus

prescripciones son totalmente coyunturales y suelen tener un margen de error muy

elevado (las empresas “excelentes” en realidad no lo son o bien dejan de serlo en poco

tiempo) (Micklethewait, Wooldriege, 1998).

- Reducir la condición de ciudadanos a clientes es un paso atrás y no al revés. Los

ciudadanos son mucho más que clientes de servicios públicos, de hecho los ciudadanos

son los accionistas políticos y económicos de las administraciones públicas y tienen

muchos más derechos de los que están asociados al rol de cliente. Entre la

Administración pública y la ciudadanía no hay un contrato comercial sino un contrato

social y político.

- Se impulsan organismos que tienen unas formas jurídicas alejadas en mayor o menor

grado del Derecho Público que, como consecuencia, atenúan las responsabilidades que

tendrían con relación a los ciudadanos (disminución de las garantías) si formasen parte

de la Administración clásica.

- La presión impositiva directa e indirecta sobre los ciudadanos para obtener recursos es

estable (sí es que no se incrementa) en su totalidad. Es decir, las obligaciones se

mantienen o aumentan mientras que los derechos disminuyen.

- Se incrementan los requisitos y la complejidad de los baremos para la utilización de los

servicios públicos, aunque provoquen exclusiones de numerosos colectivos de

ciudadanos, con el objetivo de obtener un indicador económico alto en reducción de

costes.

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- La fragmentación y la empresarialización del sector público pueden provocar

corrupción derivada de la defensa de intereses particulares y disminución de las

responsabilidades públicas.

Por otra parte, las críticas y problemas asociados a las corrientes neopúblicas son:

- Adoptar como ejes básicos de la gestión pública la igualdad, la participación, la cultura

pública, la regulación y el rígido control de los servicios públicos externalizados se utiliza

como excusa al no lograrse, por déficits técnicos, una gestión flexible, eficaz y eficiente.

- En el fondo, detrás de la defensa de los valores públicos se encuentran actores

acomodados que tienen como objetivo la supervivencia de un modelo burocrático que

satisface las necesidades particulares de los empleados públicos y no las de la

ciudadanía.

Tabla 1. Modelos y corrientes de Gestión Pública y el rol de los ciudadanos.

Modelo

Burocrático

Corrientes

Neoempresariales

Corrientes

Neopúblicas

Dimensión

Política

Votante

(ideológico)

Votante

(calidad de los

servicios)

Ciudadano

(mecanismos

variados de influencia

política)

Dimensión

Económica

Contribuyente Contribuyente por

servicios

Accionista

Dimensión

De Servicios

Públicos

Usuario Cliente Ciudadano, accionista

y cliente.

Rol de los

Ciudadanos

Pasivo Activo en la recepción

de servicios, pasivo

en el resto de las

dimensiones

Activo en todas las

dimensiones

Fuente: Ramió, Mas, Santolaria (1999).

Hay que reconocer, como se ha mencionado anteriormente, que en la literatura de la Nueva

Gestión Pública la mayoría de las aportaciones pueden considerarse neoempresariales y, en

cambio, las contribuciones neopúblicas representan una minoría. La asimetría se agudiza a un

nivel de impacto real de ambas corrientes ya que las aportaciones neopúblicas son mucho

menos atractivas para los gestores políticos y para los gestores profesionales que las

aportaciones neoempresariales. En este sentido, los valores asociados a la ética pública

(corrientes neopúblicas) son “sólo” valores que pueden aparecer en el plano normativo (códigos

deontológicos, declaraciones de principios, etc.) y que, como mucho, pueden incorporarse en un

nivel formal de discurso. Es decir, los valores y la ética pública están en franca desventaja con los

valores neoempresariales de carácter instrumental que van acompañados de herramientas que

favorecen su inmediata implementación. No hay que asumir unos valores gerenciales

neoempresariales sino que hay que implantar determinadas técnicas y recetas y, con el tiempo,

se asumen consciente o inconscientemente estos nuevos valores (conceptualmente mucho más

pobres que los públicos) asociados a estos instrumentos. En cambio, con los valores y la ética

pública hay primero que interiorizarlos como valores y después “cargar” con los inconvenientes de

gestionar con tantos miramientos deontológicos. En efecto, la asimetría es desalentadora.

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2. Los problemas de la implantación de la Nueva Gestión Pública en las

administraciones públicas latinas.

2.1. La definición del modelo de Estado: el cómo no puede responder el qué.

Aclarando el título de este subapartado: el cómo hace referencia a la forma de gestionar, que es

lo que intenta aportar y modificar la Nueva Gestión Pública, el qué hace referencia al modelo de

Estado que se desea implantar para contribuir a generar bienestar a los ciudadanos de un

determinado país. En este sentido, primero hay que definir el modelo de Estado y después

buscar los mejores instrumentos de gestión acordes con los objetivos y condicionantes del

modelo de Estado seleccionado. Nuestra hipótesis es que en buena parte de los países de

América Latina y de la Europa mediterránea no se ha producido un debate político sobre el

modelo de Estado que se desea implantar y, en cambio, si se ha decidido implementar un

nuevo instrumental de gestión de la mano de la Nueva Gestión Pública de carácter

neoempresarial que parte de unos valores ideológicos y administrativos que acaban, con el

tiempo, por definir el nuevo modelo de Estado. Es decir, el cómo (forma de gestionar) acaba

definiendo el qué (modelo de Estado).

En este sentido hay que abandonar la idea que la Nueva Gestión Pública es sólo un conjunto

de instrumentos para la mejora de la gestión sino que hay que tener en cuenta que también

llevan incorporados valores ideológicos y administrativos. Además, todos estos instrumentos

han nacido en países anglosajones que, con anterioridad, sí hicieron el esfuerzo de definir

previamente su modelo de Estado. Es innegable que buena parte de los instrumentos de la

Nueva Gestión Pública que provienen de EE.UU., Reino Unido y Nueva Zelanda están

vinculados a un modelo de Estado que se puede definir como neoliberal. En una esfera algo

más progresista algunos instrumentos de la Nueva Gestión Pública pueden asociarse a las

formulaciones británicas de la “tercera vía” de Blair (1998) y Giddens (1999) en lo que de forma

más correcta se puede denominar como sociedad del bienestar. En efecto, las estrategias

modernizadoras de la Nueva Gestión Pública altera las relaciones entre el sector público, el

mercado, el tercer sector y la familia modelando un determinado modelo de Estado. De la

misma forma, los instrumentos de la Nueva Gestión Pública priorizan más la eficiencia, tanto del

mercado como del sector público, por encima de otros criterios como puede ser la equidad.

En algunos países mediterráneos (por ejemplo España e Italia) no se ha producido un debate

político y social con relación a cual es el modelo de Estado que se desea implantar de cara el

futuro para definir lo que ambiguamente se ha denominado Estado del postbienestar. En

América Latina tampoco se ha producido, en la mayoría de las ocasiones, este debate debido a

que los organismos internacionales, fundamentalmente el Banco Mundial, han hurtado la

posibilidad de establecer en cada país esta discusión dando por sentado que sólo existe un

modelo de Estado de futuro de carácter neoliberal. Pero si América Latina no sólo observara

como modelo de Estado el de los países anglosajones y ampliara sus referencias a Europa

podría apreciar que hay en el debate actual distintas opciones de modelos de Estado que van

asociados a diferentes concepciones de la gestión pública. Veamos, a modo de ejemplo, los

modelos de Estado en cuanto a producción de bienestar que presenta Gösta Esping-Andersen

(1993):

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La estructura de producción de bienestar en las sociedades desarrolladas occidentales tiene

cuatro ejes fundamentales y, en función de su enlace, podemos tratar de distinguir tipos ideales

de lo que se ha venido llamando regímenes (o Estados) de bienestar que están asociados a

diferentes modelos de sector público. Por un lado, está la provisión pública de bienestar, por

otro la producción de bienestar por las familias y, en tercer lugar, la provisión y producción de

bienestar que corresponde al mercado. Además habría que añadir la producción de bienestar

derivada del tercer sector (ONGs, fundaciones, etc.) que en los últimos años ha experimentado

un notable crecimiento. Sector público, familia, mercado y tercer sector representan los cuatro

vértices de un “rombo” (ver figura1) que configura el escenario de la provisión de servicios y del

bienestar de un país y que genera un determinado modelo de Estado. Valores clave de

nuestras sociedades como la igualdad, la equidad, la dependencia o la solidaridad se

encontrarán potenciados de forma diferente en función de cuál/es de estas cuatro dimensiones

represente/n la/s fuente/s principal/es de producción de bienestar para la ciudadanía.

Concretamente, para ver las implicaciones de cada modelo de esta tipología son muy útiles los

conceptos de “desmercantilización”, “desfamiliarización” y solidaridad (Esping- Andersen, 1993).

El concepto de mercantilización, en su fórmula pura asume que las garantías sociales públicas,

aunque sean mínimas, no sólo no erradican la pobreza y el desempleo sino que las fomentan.

Es decir, se entiende que el mercado asigna eficiente y equitativamente los recursos y que la

protección social es fuente de abusos, corrupción social y ociosidad. Esta formulación originaria,

que decayó en la época keynesiana que contribuyó a configurar el denominado Estado de

bienestar, hoy encuentra nuevos e importantes ecos en el neoliberalismo. La idea es que el

mercado es emancipador de los individuos cuando se le permite funcionar libremente y sin

distorsiones: todo el mundo trabajará y sé autoproveerá de bienestar. Los riesgos que existen

sólo serán destructivos si el individuo no es suficientemente previsor y trabajador. Como se

observará, esta línea de pensamiento contiene algunos puntos débiles muy importantes que

han sido ampliamente desarrollados en la literatura económica y social. Si se considera que el

mercado es un instrumento insuficiente para asegurar el bienestar de las personas es cuando

se introduce el concepto de “desmercantilización” consistente en crear redes públicas de

carácter regulativo, distributivo y redistributivo que reduzcan las asimetrías económicas y

sociales. En todo caso, será esencial ver en cada situación qué grado de “desmercantilización”

existe en cada modelo, es decir hasta qué punto un régimen provee de alternativas reales al

mercado para asegurar el bienestar de los individuos.

Por otra parte, la familia se ha configurado históricamente como un magnífico sistema para

asegurar el bienestar de las personas pero la crítica feminista ha tendido a considerar la

necesidad de una “desfamiliarización” ya que las familias también generan en su seno

importantes asimetrías. Si pensamos en las mujeres con trabajos no remunerados en el seno

de la familia y que no forman parte del mercado laboral (situación de buena parte de las

mujeres en los países de América Latina y de una parte importante en los países europeos

mediterráneos), es evidente que el concepto de desmercantilización es insuficiente para hablar

de régimen emancipador. No se puede intentar desmercantilizar un fenómeno que previamente

no está mercantilizado y, por tanto, hay que buscar otro mecanismo de emancipación que sea

útil en estos casos.

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Figura 1. “Rombo” de la provisión de servicios y de bienestar.

Fuente: Elaboración propia.

Fuente: Elaboración propia a partir de Esping-Andersen (1993).

Los intercambios en la familia funcionan por lo general sobre la base de nexos de reciprocidad

(no hay pagos), en el mercado se intercambian recursos y en el Estado los intercambios se

basan en la redistribución. Esta redistribución que potencia el Estado debe entenderse como un

cambio en la asignación original de riesgos sociales entre los ciudadanos. Es decir, el Estado

colectiviza los riesgos y los redistribuye. Utilizar los conceptos de “desmercantilización” y de

“desfamiliarización” es útil para analizar los diferentes modelos de Estado de bienestar y de

sector público ya que cada fuente de producción de bienestar soporta responsabilidades

diferentes a la hora de proteger a los individuos (ver tabla 2).

El primer modelo de régimen de bienestar, siguiendo a Gösta Esping-Andersen (1993) es el

denominado institucional que se encuentra en los países escandinavos. En estos países la

dependencia de la familia es mínima porque la unidad básica es el individuo y, de esta forma,

Sector Público

Mercado

Tercer

Sector Familia

Modelo

institucional

(Suecia)

Modelo

conservadorcontinental

(Alemania)

Modelo

residual

(EE.UU.)

Modelo

conservadormediterráneo

(España)

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se evita que la familia sea la referencia para otorgar derechos o deberes sociales a los

miembros. Se trata, pues, de un Estado de bienestar muy desfamiliarizado y basado en la

ciudadanía y en el que la provisión estatal tiene una amplitud de carácter universal. El sector

público de este modelo es enorme y provee todo tipo de servicios y redistribuye las rentas que

implica una desmercantilización muy acentuada. Ésta es tan elevada que los derechos de los

individuos son bastante independientes del mercado (de su posición en la escala productiva).

Este Estado de bienestar se denomina socialdemócrata y en un plano más operativo se puede

destacar como característica básica que la financiación corre a cargo de los fondos del Estado

cubiertos con impuestos generales con una tendencia muy progresiva que son administrados

fundamentalmente por los gobiernos centrales y locales. Ciertamente, la presión fiscal es

elevada pero la cuantía y la profundidad de la prestación directa de servicios públicos (no

únicamente transferencias) es muy alta. Esto se debe a que, además de la financiación y la

gestión, también la provisión de servicios es pública. Cabe señalar, también, que la provisión

pública de servicios, sobre todo los sociales, es una fuente de creación de ocupación muy

importante en estos Estados.

El modelo de Estado institucional vincula la provisión pública de los servicios con la equidad (es

decir, descarta la provisión privada de servicios públicos por generar asimetrías sociales),

vinculación que hace inviable la aplicación de buena parte de las estrategias e instrumentos de

la Nueva Gestión Pública.

El segundo gran modelo de régimen de bienestar es el llamado residual que sigue, sobre todo,

los Estados Unidos, pero también otros países de tradición anglosajona (como el Reino Unido a

partir de las reformas conservadoras durante las dos décadas pasadas). En este caso, la

dependencia de la familia no tiene por qué ser elevada ya que este modelo pretende evitar

prejuzgar los modos de vida “privados” elegidos por los individuos (en la línea del liberalismo

político más ortodoxo). Sin embargo, en la práctica, esta tesis no es tan neutral como se

pretende puesto que la no intervención es una decisión política pero, sobre todo, es una

elección que perpetúa un status quo en que la familia (y, en especial, las mujeres) soporta con

frecuencia cargas importantes en la provisión de bienestar. Es decir, en este modelo liberal de

base individualista no se parte en teoría de un concepto elaborado de familia, pero esto acarrea

que no se implemente política alguna de emancipación (desfamiliarización) relevante. En estos

Estados es el mercado quién está en la base de la estructura de producción de bienestar y el

Estado tiene sólo un papel asistencial menor. La consecuencia de esta articulación es que el

parámetro de solidaridad está muy limitado ya que la asistencia pública está focalizada en

grupos concretos que han fracasado en el objetivo de asegurarse su propio bienestar y esto le

da un tinte de provisión de caridad que estigmatiza a los beneficiarios y genera dualismo social

(se habla cada vez más de insiders y outsiders para referirse, respectivamente, a los individuos

para quienes el mercado es una respuesta y para quienes es insuficiente). No existe, por lo

tanto, una verdadera estructura estatal de redistribución de riesgos porque se tiene una

concepción del individuo que hace que esto se perciba como innecesario ya que es

responsabilidad de cada ciudadano procurarse de su propio bienestar. Es evidente que en este

modelo, la desmercantilización es prácticamente inexistente.

El modelo de Estado residual encaja a la perfección con la filosofía, las estrategias y las

herramientas de la Nueva Gestión Pública, ésta se inspira en los principios conceptuales de

este modelo de Estado y sus estrategias vinculadas al mercado y a la eficacia y eficiencia son

elementos esenciales del mismo.

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Tabla 2. Modelos de Estado del bienestar.

Sector público

más implicado en

la economía

(EB institucional)

Sector público

menos implicado en

la economía

(EB residual)

Sector público implicado en

la economía

(EB conservador)

continental mediterráneo

“Desmercantilización” Alta Baja Media Media

“Desfamiliarización” Alta Mediana Baja Muy baja

Solidaridad Alta Muy baja Media Media

Unidad básica

Ciudadano

Individuo Familia Familia

Ejemplos Suecia,

Finlandia

EE.UU.,

Reino Unido

Austria,

Alemania

España,

Portugal

Fuente: Ballart, Ramió (2000).

El tercer modelo de régimen de bienestar es el continental europeo (también denominado

conservador). En términos generales se define por ser eminentemente familiarista ya que se

fundamenta en hombres con carreras profesionales ininterrumpidas que suelen necesitar una

familia que se responsabilice de los menores, los ancianos y los enfermos. Como la unidad

básica es un hombre con una carrera profesional regular, entre los 18 y los 65, éste es un

estándar que resulta difícil de alcanzar para una parte importante de las mujeres de los países

que siguen este modelo. En lo relativo a la “desmercantilización” este sistema es algo ambiguo.

Al existir seguros públicos o sociales puede entenderse que no se confía en el buen

funcionamiento de la cobertura a través de seguros privados del mercado pero la dependencia

del trabajo (que ofrece el mercado) es muy alta. El rol del Estado como fuente de producción de

bienestar radica en la provisión de seguros públicos (sanidad, pensiones, desempleo y, en

menor medida, educación y servicios sociales). Este modelo, de corte cristiano-demócrata

depende de las contribuciones de empresarios y trabajadores que condicionan más o menos

directamente las prestaciones posteriores. Por tanto, no se basa en impuestos generales para

su financiación sino en impuestos a un sistema diferenciado de Seguridad Social. Estos fondos

generalmente son controlados por un mecanismo institucional tripartito (Gobierno, sindicatos y

asociaciones empresariales). La provisión de servicios en este modelo puede ser tanto pública

como privada porque existen diversos engranajes y es muy frecuente el sistema de copago

(cierta contraprestación monetaria por la percepción del servicio público). Se trata de un

mecanismo que no es igualitario en su estado puro pero que pretende favorecer la equidad. El

tipo de solidaridad es corporativo, es decir organizado por grupos de ocupación que constituyen

un universo de riesgos particulares. El nivel de corporativismo (grado de uniformidad de los

regímenes) es variable entre los diversos Estados y a menudo tiene bases históricas y

tradicionales. Por ejemplo en Italia, donde existe una gran segmentación, hay aproximadamente

130 fondos públicos de pensiones diferentes basados en la ocupación y en Francia se estima

que pueden alcanzar los 300.

El modelo de Estado continental europeo o conservador tiene capacidad para absorber una

parte de las estrategias de la Nueva Gestión Pública pero tiene dificultades en su

implementación debido a las complejidades corporativas asociadas a este modelo de Estado.

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Finalmente, hay que destacar que dentro del modelo conservador o continental los países del

sur de Europa del área del mediterráneo (entre ellos España) han configurado un submodelo

que posee algunas peculiaridades. En estos países también ha habido una extensión de las

pensiones y de la sanidad a toda la población, y los impuestos o contribuciones se basan en los

rendimientos del trabajo. La administración de estos recursos corresponde al Gobierno central y

la provisión de servicios era llevada a cabo, hasta hace pocos años, por instituciones públicas.

Otra característica es que hay un nivel de gasto social relativamente bajo en comparación con

las medias europeas ya que existen administraciones públicas bastante rígidas. Esto se debe a

que, al contrario de lo que ocurre con el modelo institucional, aquí están mucho más

desarrolladas las transferencias económicas que los servicios públicos. De todos modos, la

principal característica de este submodelo europeo-mediterráneo reside en el familiarismo que

es mucho más elevado que en el resto de Estados continentales debido a la tradición y arraigo

de la religión católica. Así, las unidades familiares son las que generalmente se utilizan como

base para el cálculo de derechos, en lugar de ser el individuo como en Escandinavia. El Estado

en este modelo viene a ser subsidiario de la institución familiar. Estos países, por ejemplo, han

soportado en los últimos años elevadísimos niveles de desempleo sin que las instituciones

públicas hayan podido asegurar subsidios para todos los parados. En estas situaciones de

crisis las familias han actuado como pequeñas unidades de redistribución de los recursos y, por

este motivo, no ha existido conflicto social. Por esta razón, en la tipología a menudo se justifica

el establecimiento de esta cuarta categoría de Estados que se fundamenta en la promoción de

valores tradicionales familiares.

Se ha podido apreciar, con la ayuda de estos modelos del Estado de bienestar, la existencia de

diferentes tipos de sector público. En el régimen de bienestar institucional el sector público es el

eje del sistema, presta todo tipo de servicios mediante instituciones públicas e interviene directa

e indirectamente sobre la economía de mercado. Los países que siguen este modelo tienen

elevadísimos porcentajes de gasto público con relación al PIB y poseen un volumen muy

importante de empleados públicos. En el régimen de bienestar residual el sector público tiene

un protagonismo mucho menor, interviene lo menos posible y presta pocos servicios públicos.

Los países que siguen este modelo tienen bajos porcentajes de gasto público con relación al

PIB y poseen un volumen reducido de empleados públicos. En el régimen de bienestar

conservador o continental el sector público adopta una posición intermedia, con un elevado

protagonismo en algunos servicios y con escaso en otros. Es un sistema donde el peso no

reside ni en el Estado, ni en el mercado, ni en la familia sino en un punto intermedio (salvo en

los países europeos mediterráneos donde la familia tiene un gran peso). Los países que siguen

este modelo tienen un gasto público de nivel medio-bajo o medio-alto, según los casos, y unos

volúmenes variables de empleados públicos.

Finalmente, constatar que en la actualidad los tres regímenes de bienestar están en una

situación de cambio que complica el rol que debe jugar en cada uno de ellos el sector público.

El modelo institucional de los países escandinavos, que es el más estático de todos los

modelos, va abriendo espacios hacia el mercado acercándose al modelo continental o

conservador. El modelo residual busca suavizar su dureza acercándose al submodelo europeomediterráneo.

En este sentido, la conocida “tercera vía” de Blair diseñada por Giddens (1999)

“descubre” las virtudes del submodelo europeo-mediterráneo de base familiar. Finalmente, este

submodelo conservador-mediterráneo va abandonando paulatinamente, por razones de

modernidad social, su dependencia de la familia y tiende a adoptar algunos elementos del

modelo residual. A todos estos cambios hay que añadir el vigor con el que ha surgido el

denominado tercer sector (ONGs, fundaciones, etc.) que aparece como un complemento a los

servicios públicos pero que con el tiempo tiende a funcionar bajo parámetros similares a los que

operan en el mercado. En definitiva, todo está cambiando y es muy difícil precisar los destinos

13

finales de estas transformaciones y, por lo tanto, no es posible definir con claridad el papel que

tendrá que jugar en un futuro el sector público en cada escenario.

De todos modos, la mayoría de los países (en especial los de América Latina y los países de la

Europa mediterránea) no poseen modelos de Estado claramente institucionalizados. Más bien

poseen modelos mixtos o híbridos que están en proceso de transición y que poseen unos

componentes tan tiernos que la aplicación de las estrategias modernizadoras de la Nueva

Gestión Pública, además de ser absorbidas sin resistencias, suponen la adopción de

parámetros propios del modelo de Estado residual o del neomodelo de Estado híbrido

aparentemente progresista vinculado al actual gobierno laborista británico. Esta es la situación

presentada al principio del subapartado: los instrumentos de la Nueva Gestión Pública (el cómo)

tienen capacidad para contribuir de forma decisiva a definir un nuevo modelo de Estado (el

qué).

2.2. El isomorfismo institucional: los problemas de imitar modelos institucionales de

otras tradiciones administrativas.

Ya se ha hecho referencia que las estrategias modernizadoras de la Nueva Gestión Pública se

originan en países como Gran Bretaña, Estados Unidos, Canadá, Australia y Nueva Zelanda,

paradigmas del modelo anglosajón de Administración pública. La hipótesis de este apartado es

que la Nueva Gestión Pública está íntimamente vinculada con el diseño institucional de estos

países y que cuando se intenta implantar a naciones con diferentes diseños institucionales,

como por ejemplo los países latinos, los instrumentos de la Nueva Gestión Pública pierden

buena parte de sus supuestas bondades y se transforman en estrategias que dificultan,

generando disfunciones, la consecución de eficacia y eficiencia en las instituciones públicas que

han decidido “importar” estas estrategias modernizadoras.

En este subapartado se analizarán secuencialmente tres dimensiones: una primera que intenta

responder por qué los países latinos han decidido implantar instrumentos vinculados a

instituciones que les son extrañas, una segunda dimensión que demuestra las dificultades y los

fracasos asociados a la implantación de estrategias que forman parte de modelos

administrativos ajenos y, finalmente, una tercer dimensión que intenta explicar las causas

concretas que hacen que la Nueva Gestión Pública pueda ser exitosa en los países

anglosajones y un fracaso en los países latinos. Para estas tres argumentaciones se utilizará el

bagaje conceptual que ofrece el enfoque teórico del neoinstitucionalismo.

Desde el neoinstitucionalismo se define el concepto de institución asociándolo genéricamente a

la idea de “reglas del juego” que conforman la interacción entre los distintos agentes implicados

en un determinado entorno sociopolítico. Una institución está conformada por normas, procesos

y valores que configuran una determinada “manera de hacer” y genera una suerte de “lógica de

lo apropiado” (March, Olsen, 1997), que establece los parámetros para el desarrollo de la

actividad de los distintos actores implicados. El conjunto de elementos que componen la

institución ayuda a los actores a interpretar las situaciones a las que se enfrentan, incidiendo en

la definición que éstos hacen de sus propios intereses y expectativas, a partir de sus

responsabilidades institucionales y relacionales con el resto de actores, es decir, aquello que

se espera, como apropiado, de su papel. En este sentido, la institución impacta sobre los

agentes a través de tres mecanismos (Sanz Menéndez, 1997): a) aportando una determinada

visión del mundo y de las posibilidades de acción, b) introduciendo unas creencias de principio,

14

con carácter normativo, que distinguen lo correcto de lo equivocado y c) fijando unas creencias

causales, referidas a las relaciones de causa-efecto que se asocian a determinadas acciones.

De esta manera la institución no establece solo un marco de referencia para los actores sino

que llega a determinar sus creencias sobre la viabilidad de las estrategias a desarrollar en su

seno (Salvador, 2001).

El análisis de los procesos de cambio del entramado institucional que implican las estrategias

de modernización de la Nueva Gestión Pública, considerando el predominio de los referentes

externos, en las administraciones públicas latinas pueden asociarse a procesos de isomorfismo

institucional. Estos procesos hacen referencia a la tendencia de ciertas organizaciones a

adoptar fórmulas institucionales aceptadas y consolidadas en su entorno de referencia. Esta

reproducción más o menos mimética de las instituciones puede darse a través de dos tipos de

isomorfismo institucional (DiMaggio, Powell, 1991)1:

- Isomorfismo coercitivo: como resultado de presiones formales e informales ejercidas

por otras organizaciones para que se reproduzcan las estructuras y las pautas de

funcionamiento. Este sería el caso, por ejemplo, de las actividades realizadas desde

diversos organismos internacionales para el desarrollo de determinadas “soluciones”

institucionales para mejorar la eficacia y la eficiencia de las administraciones públicas de

buena parte de los países de América Latina.

- Isomorfismo mimético: como resultado de procesos de imitación de referentes que se

consideran líderes o ejemplos a seguir. Así, en entornos caracterizados por cierta

ambigüedad en los objetivos, sin un claro criterio para evaluar los resultados, con una

importante presencia de elementos simbólicos, las organizaciones tienden a

configurarse a partir de un modelo que sirve como referente que se considera más

legitimado o exitoso. Este sería el caso de algunos países de la Europa mediterránea,

entre los que destaca España.

Pero, ¿por qué los países latinos tienden a copiar las estrategias modernizadoras de los países

anglosajones? La respuesta es compleja: en los países de América Latina se produce una

sinergia entre el isomorfismo coercitivo, de la mano de diversos organismos económicos

internacionales, y el isomorfismo mimético. En los países de la Europa mediterránea predomina

de forma clara el isomorfismo mimético. La copia o mimetismo por parte de los países latinos de

las estrategias modernizadoras de los países anglosajones se produce debido a que en estos

países una parte significativa de sus elites políticas y administrativas se han formado

académicamente en EE.UU. y en Gran Bretaña. Estas elites optan por un modelo

intelectualmente próximo pero, en cambio, muy alejado de las realidades administrativas de sus

propios países. Otros argumentos que explican el fenómeno del isomorfismo mimético son la

comodidad y el temor. Comodidad en el sentido que es más fácil copiar recetas modernizadoras

inventadas y probadas por otros que buscar y encontrar desde dentro las soluciones. Temor en

el sentido que es más fácil impulsar estrategias modernizadoras legitimadas en el exterior, en

países más avanzados, que exponerse a implantar estrategias autóctonas que, en caso de

fracaso, pueden ser objeto de feroces críticas.

Pero el problema reside en que instrumentos que funcionan bien en el modelo anglosajón pueden

tener impactos negativos en nuestro modelo continental de Administración ya que los contextos

institucionales y sociales son distintos. Además, cuando replicamos los modelos anglosajones en

los países latinos no somos capaces de incorporar los “matices ocultos” que son la clave del éxito

1 Estos autores también hacen mención a un tercer tipo de isomorfismo: la presión normativa, en referencia al

impacto de los colectivos profesionales que definen aquello que se considera “buenas prácticas” a reproducir.

15

de estos modelos y estrategias en los países de origen. En este sentido, a partir de los canales

que propician el isomorfismo institucional, el siguiente elemento a considerar es el proceso de

institucionalización de las pautas de comportamiento importadas. Los procesos de

institucionalización se refieren a las dinámicas a través de las cuales una determinada

estructura, creencia o actividad se inserta en el marco institucional, es decir, se acepta sin

discusión y se incluye en los mecanismos de reproducción del isomorfismo institucional. Esta

aceptación recíproca por parte de un conjunto de actores de una pauta de actuación, como

respuesta a problemas o inquietudes recurrentes, supone su inserción en las dinámicas de

funcionamiento habitual de las organizaciones. En este sentido se recupera esta pauta de

actuación en respuesta a una misma situación, sin cuestionar su origen o mantenimiento y

desarrollando a su alrededor un conjunto de creencias que le dan coherencia con el resto del

marco institucional en el que se inserta (Tolbert, Zucker, 1996). En este proceso de

institucionalización, sin embargo, suelen aparecer situaciones de decoupling, entendidas como

desajustes entre las instituciones formales y el funcionamiento efectivo de la organización. En

este sentido, diversos autores han indicado la desvinculación de las estructuras formales entre

sí y respecto a las actividades desarrolladas habitualmente (Meyer, Rowan, 1991; Meyer, Scott,

1992; Tolbert, Zucker, 1996). El decoupling es una respuesta de la organización al isomorfismo

institucional cuando éste entra en conflicto con sus requisitos mínimos de eficacia y eficiencia o

bien cuando el conflicto se produce por la existencia de diversos contextos de referencia

(diversos marcos institucionales con pautas institucionales que no se ajustan entre sí), lo que

requiere cierta flexibilidad en la interpretación de las instituciones formales para que puedan ser

aceptadas por los distintos agentes implicados.

El resultado final suele traducirse en una apariencia institucional que se refleja en determinadas

estructuras orgánicas y en procesos formales, con denominaciones similares a las de las

organizaciones que se han tomado como referentes, y que contrastan con unas dinámicas muy

distintas de funcionamiento que se adecuan a los valores y pautas de actuación propias del

contexto administrativo en el que se implantan. El decoupling genera así una suerte de

organización informal, una determinada interpretación de las instituciones, que se corresponde

con los valores, pautas de conducta y procesos de trabajo habituales en el contexto

organizativo en el que se aplican. Más que valorar el decoupling como una supuesta

“perversión” del espíritu de la nueva institución, un planteamiento práctico y proactivo debe

valorar el decoupling como una dinámica natural que facilita que la institución se acople en el

contexto organizativo (Salvador, 2001). Ello no es óbice, sin embargo, para comprobar si

realmente estas variaciones desvirtúan los supuestos beneficios asociados a la adopción de la

nueva institución (en nuestro caso las estrategias modernizadoras de la Nueva Gestión Pública)

en el sentido que el decoupling viene a suponer, en nuestro caso, “un cambio que no cambia el

funcionamiento real de la organización”. Este fenómeno también edifica un modelo mixto entre

el nuevo diseño institucional y el antiguo, situación que genera complejidades y, en ocasiones,

caos organizativo.

El fenómeno del decoupling y la incapacidad de copiar los “aspectos ocultos y más finos” de las

estrategias de modernización de la Nueva Gestión Pública son dos razones que pueden

explicar el fracaso de la implantación de los parámetros de la Nueva Gestión Pública en los

países latinos. Además, estos países poseen unos modelos institucionales que hace

difícilmente implementables buena parte de las estrategias de innovación de la gestión pública.

De nuevo aparecen las diferencias, desde otra perspectiva que la analizada en el apartado

anterior, entre los modelos de Estado anglosajones y los modelos de Estado latinos. El modelo

de Estado de los países anglosajones representa una combinación de Estado Soberano y

16

Estado Supermercado2 (March, Olsen, 1997, Villoria, Iglesias, 2000) (ver tabla 3) cuyos

componentes facilitan cambios radicales dentro de los límites de un sistema democrático que

implica que pueden absorber con facilidad las estrategias de modernización de la Nueva

Gestión Pública. En cambio, los países latinos siguen más las pautas del denominado Estado

corporativo (especialmente en los países de América Latina) combinado con algunos elementos

de Estado institucional3 (March, Olsen, 1997) en el caso de los países latinos mediterráneos

más desarrollados que implica que tienen grandes dificultades para absorber las

transformaciones propuestas por la Nueva Gestión Pública.

En definitiva, los elementos que bloquean, en los países latinos, una parte de las estrategias de

modernización de la Nueva Gestión Pública y que, en todo caso, sólo son permeables a

cambios de carácter incrementalista y que facilitan el decoupling y los modelos institucionales

mixtos, son (Barzelay, 2000, Villoria, Iglesias, 2000):

- Ningún actor posee peso suficiente para romper el equilibro que mantiene el sistema

administrativo tradicional.

- No existe ninguna institución que tenga en régimen de monopolio la renovación de la

gestión pública.

- Los programas de renovación de la gestión pública no forman parte de la agenda por la

apatía y el desinterés de la ciudadanía.

- Los gobiernos están ocupados en políticas públicas con un fuerte peso político y de

interés general que no dejan tiempo para plantearse los problemas y disfunciones

vinculados a la gestión.

- Los empleados públicos dedicados a definir la política de la gestión tienen mucha

autonomía al no ser el centro de atención política.

Tabla 3. Modelos de Estado y cambio institucional.

Países anglosajones Países latinos

Estado

Soberano

Estado

Supermercado

Estado de

Negociación

Corporativa

Estado

Institucional

Características - Quién gana las

elecciones tiene

autoridad,

legitimidad y

poder para

promover el

cambio

institucional.

- La burocracia es

un instrumento

neutral al

servicio del

gobierno.

- Los ciudadanos

son clientes.

- El Estado es un

proveedor más

de bienes y

servicios.

- El factor clave es

la eficiencia, la

flexibilidad y el

ahorro.

- El sector privado

es el modelo a

imitar.

- Los empleados

públicos deben

transformar su

cultura hacia una

cultura

- Las bases del

Estado son la

negociación y el

compromiso.

- Preocupan los

problemas

técnicos de la

gestión de

servicios

sociales.

- Hay partidos

fuertes

ideologizados.

- Los empleados

públicos tienen

mucha fuerza en

la determinación

de las políticas

- El poder político

debe someterse

a los valores y

creencias

compartidos por

la población que

están por encima

de la democracia

numérica.

- Los empleados

públicos sirven

los intereses

generales más

que al gobierno y

controlan a la

clase política.

2 La Nueva Gestión Pública es un producto de este modelo de Estado, pero en otros contextos institucionales este

modelo de Estado es el resultado de la implantación de la Nueva Gestión Pública.

3 De todos modos, el modelo de Estado institucional es un reflejo de los países del norte de Europa, en especial, de

los países escandinavos.

17

empresarial. públicas.

Dinámica de

Cambio

- Cambios

radicales dentro

de los límites de

un sistema

democrático.

- Los cambios

radicales son

posibles pues la

adaptabilidad y

la supervivencia

son valores

destacados.

- Cambio

incremental.

Opciones

“blandas”.

- El nivel político

no puede

cambiar

libremente el

modelo de

gestión. Éste

debe ser

negociado con

los distintos

colectivos.

- Cambio

evolutivo.

- Las

reorganizaciones

suelen formalizar

desarrollos ya

ocurridos.

Fuente: Elaboración propia a partir de March, Olsen (1997).

2.3. El impacto sobre la cultura organizativa: las implicaciones de una cultura

empresarial en el sector público.

La cultura organizativa es el ambiente que se respira en una organización, los rituales y

costumbres, las leyendas, los símbolos, etc. La cultura organizativa está presente en todos los

tiempos y espacios de una organización pero es difícil de precisar. La cultura organizativa puede

ser definida como el producto de un proceso dinámico por el cual los miembros de una

organización aprenden las respuestas que deben dar a situaciones problemáticas (Deal, Kennedy,

1999). La cultura tiene que ver con las suposiciones y creencias que comparten los miembros de

una organización y que, a menudo, son la clave explicativa de comportamientos o situaciones que

pueden parecer en ocasiones previsibles y, en otras ocasiones, sorprendentes. Es decir, se puede

entender por cultura organizativa los comportamientos observados de forma regular en la relación

entre los individuos que forman parte de una organización, los valores dominantes aceptados, la

filosofía que orienta la política de la organización hacia los empleados y los ciudadanos, las reglas

de juego para moverse y progresar dentro de la organización, etc. La esencia del enfoque de

cultura organizativa reside en considerar a las organizaciones como sociedades relativamente

autónomas dotadas de sus propios procesos de socialización, de normas y estructuras sociales.

A un nivel general una cultura organizativa se edifica mediante la articulación de mitos, valores

e ideología.

La cultura organizativa tiene unas utilidades muy importantes de cara a la dinámica y eficacia

de las organizaciones, influyendo de forma muy directa en el comportamiento y en los

resultados de las organizaciones. Las funciones de la cultura organizativa son (Ramió, 1999):

- Define límites estableciendo distinciones entre una organización y otra. Las personas

internas y externas identifican con claridad que están en el interior de una determinada

organización con unas especificidades ambientales distintas a las de su entorno.

- Transmite un sentido de identidad a los miembros de la organización. Las personas

que integran la organización reconocen sus elementos diferenciales y se identifican con

los mismos. La cultura organizativa se convierte en un instrumento que da sentido a

actitudes y modelos de comportamiento con una cierta autonomía a los valores sociales

de carácter general. Se podría decir que una cultura organizativa fuerte genera un

sentimiento similar al de nacionalidad entre sus miembros.

- Facilita la creación de un compromiso personal con los objetivos organizativos; es

decir, genera compromisos amplios que permiten superar parcialmente los intereses

18

egoístas de cada individuo y grupo. En este sentido, una cultura organizativa fuerte

permite superar la fragmentación de objetivos, intereses y estrategias.

- La cultura organizativa puede ser un sibilino sistema de control sobre los miembros de

una organización en el sentido que éstos suelen comportarse de forma previsible ante

determinados estímulos gracias a unos valores y tradiciones.

Se ha podido demostrar que la Administración pública no posee una única cultura organizativa

sino que al tratarse de un enorme conjunto de organizaciones que desarrollan competencias muy

diversas la Administración pública agrupa varias culturas organizativas. Es, en conclusión, una

macroorganización donde coexisten diversas culturas. La Administración pública como

organización multicultural (Ramió, 1999) no ha sido todavía analizada aunque sugiere algunos

temas a tratar. Una de las cuestiones más interesantes a analizar podría ser como la

multiculturalidad de la Administración pública puede generar diversos conflictos por la inevitable

confrontación entre varias pautas culturales.

¿Qué sucede, cuando de la mano de la Nueva Gestión Pública, se impulsa en nuestras

administraciones públicas una cultura organizativa de carácter neoempresarial? La situación

más habitual que suele encontrarse, en las administraciones de los países latinos, cuando se

impulsa en una Administración pública una cultura organizativa de carácter neoempresarial es

que en esta Administración se encontraba previamente una cultura organizativa muy poco

asentada y cohesionada salvo en el caso de colectivos muy profesionalizados que siguen unas

pautas culturales de carácter corporativo. Es decir, la situación más usual es que en un ámbito

de gestión que presenta una ausencia o una casi ausencia de cultura organizativa cohesionada

y transversal se introducen unos valores neoempresariales. El resultado es que no hay choche

entre culturas y, entonces, no hay apenas conflicto. Es casi como llenar totalmente una botella

vacía. El resultado es que aparece una cultura organizativa de carácter empresarial sin matices.

No hay mestizaje cultural, hay una nueva cultura organizativa que barre todos los valores

(positivos y negativos) poco articulados que existían previamente. En esta situación, los

políticos se comportan como empresarios, los responsables administrativos como directivos o

gerentes y el personal padece este sistema pero se suele integrar intentando conseguir un

beneficio económico al vincularse sus retribuciones con los resultados. Se trabaja con baterías

de indicadores, fundamentalmente económicos, se manejan sistemas de información, cuadros

de dirección integrales... Estamos, en apariencia y en substancia, ante una empresa ordinaria

con alta eficiencia y eficacia (pero también con baja eficiencia y eficacia como muchas

empresas) y que va perdiendo de vista valores como la equidad, la igualdad, la ciudadanía, los

impactos sociales, etc. Son éstos unos valores que no encajan con cuentas de resultados, con

clientes todopoderosos, con complementos de productividad, etc.

Impulsar una cultura organizativa en estas condiciones genera una cierta convulsión inicial que se

supera con la convicción de los conversos ya que los valores previos escasamente articulados

generaban incertidumbre entre los miembros de la organización pública y, en cambio, la nueva

cultura otorga un sentido a todo, incluso a lo escasamente explicable o justificable desde un punto

de vista de la ética pública... ¿Cuántos de nuestros buenos empleados públicos preocupados por

formarse leen los fines de semana los amenos best sellers de empresa que se venden en los

aeropuertos?; ¿y cuántos leen la escasa y aburrida literatura de gestión pública? Evidentemente

muchos en el primer caso y muy pocos en el segundo. El contagio es rápido y supone la entrada

de unos valores empresariales, antes demonizados, al sector público. Al fin los empleados

públicos leen y se interesan por los mismos temas (gestión empresarial) que la mayoría de los

gestores de organizaciones privadas. Es como se hubiera caído otro muro, mucho más sutil que

el muro físico que separaba el socialismo real del capitalismo. Estamos ante un muro que cuando

19

cae no hace ruido y que al principio apenas genera destrozos. Estamos ante una fase de silencio

clínico y cuando los síntomas sean evidentes quizás no tengamos tiempo de frenar la

enfermedad.

¿Qué sucede, en cambio, cuando la entrada de unos valores de carácter neoempresarial chocan

con culturas sectoriales de carácter profesional? En estos casos depende del tipo de cultura

profesional sobre la que se impulsen los valores neoempresariales. En algunos tipos de cultura

profesional como, por ejemplo la médica, el choque entre culturas puede provocar una sinergia

que multiplique los efectos negativos de la cultura neoempresarial. Es decir, una situación peor

que en el caso de ausencia de cultura previa. Otra posibilidad es que la cultura profesional

configure un tipo de organización que la literatura califica como misionera (Gil, 1999); es decir,

una cultura con unos contenidos ideológicos muy fuertes. En esta situación si se produce un

choque de culturas y lo más usual es que la cultura empresarial no florezca. Por ejemplo, si se

intenta impulsar una cultura neoempresarial en un ámbito de gestión de bienestar social es muy

probable que exista (para bien y también para mal) un rechazo radical a los nuevos valores

considerados como intrusos.

Finalmente, cuando la cultura neoempresarial se introduce en unas organizaciones o ámbitos de

gestión pública con una sólida cultura organizativa que agrupa valores públicos (que es una

situación bastante excepcional en las administraciones públicas de los países latinos) los efectos

son muy distintos a los de los escenarios anteriores. En primer lugar se produce un lógico choque

entre ambas culturas que puede tener como desenlace una cultura organizativa híbrida que

combina valores públicos con valores de carácter empresarial. Evidentemente los primeros

siempre van a prevalecer sobre los segundos. Pero el porcentaje de cultura empresarial aunque

minoritario puede generar un impulso muy positivo en la gestión de las organizaciones públicas.

Al fin importará la economía y la eficiencia, las técnicas y los instrumentos de gestión, se tendrá

muy presente la limitación de los recursos, etc. Es decir, el trabajo más técnico y operativo se

impregnará de estímulos positivos hacia una gestión profesionalizada. Pero esta dimensión estará

siembre circunscrita a una cultura y unos valores superiores de carácter público, de conciencia en

la importancia del sector y de los productos públicos. El orgullo de políticos y empleados públicos

edificado sobre los valores públicos se verá multiplicado al asumir de forma más económica,

eficaz y eficiente la actividad de gestión pública. Poco a poco se irán perdiendo los complejos con

relación a los gestores del sector privado...

En definitiva, hay que abandonar la idea que la introducción de valores neoempresariales en la

Administración pública es positivo en el sentido que estimulan una gestión mucho más eficaz y

eficiente. Este escenario sólo es cierto cuando se introducen estos nuevos valores en

administraciones públicas institucionalizadas que poseen unos sólidos valores públicos.

Desgraciadamente, la mayoría de las administraciones públicas latinas no poseen una cultura

organizativa sólida y cohesionada configurada sobre valores públicos. En esta situación de

debilidad cultural de lo público, la introducción de valores neoempresariales de la mano de la

Nueva Gestión Pública es muy negativa ya que los medios (economía, eficacia y eficiencia) se

transforman en los fines y se pierden de vista los objetivos últimos de los programas públicos y a

los colectivos de ciudadanos a los que van dirigidos.

Pero el impacto de las corrientes neoempresariales de la Nueva Gestión Pública no se limita a

la transformación de la cultura y de los valores de los empleados públicos y tiene también su

impacto en otras colectivos como los cargos políticos y la ciudadanía:

- Los cargos electos y de confianza política se han encargado de modernizar unas

administraciones públicas muy anticuadas. Los cargos electos y de confianza política han

20

observado con desconfianza unos valores burocráticos apegados a dinámicas obsoletas

que han vinculado erróneamente con los valores públicos. Esto ha supuesto una cierta

beligerancia de una parte de la clase política hacia los valores públicos (o lo que creían

que eran los valores públicos) y han apostado ciegamente por las corrientes

neoempresariales para modernizar la Administración.

- Los ciudadanos, tradicionalmente despreocupados por la Administración pública,

adoptan una posición que mezcla la desconfianza con la crítica fácil. Muchos ciudadanos

están encantados con la “privatización” de la Administración y con el ejercicio de sus

derechos como clientes. La cultura política de nuestros países dista mucho de la fortaleza

de los países anglosajones. La Administración pública interesa poco salvo como

oportunidad individual para conseguir un empleo seguro. La ciudadanía se ha preocupado

poco en un nivel colectivo por los resultados del sector público salvo por plantear una poco

profunda y articulada crítica al funcionamiento de la Administración. La preocupación de

los ciudadanos a un nivel colectivo tradicionalmente se ha concentrado en las entradas del

sector público: por ejemplo como escatimar los recursos económicos que percibe por los

canales fiscales. Este comportamiento colectivo es poco acorde con el Estado de

bienestar. En el plano individual, en cambio, los ciudadanos si se comportan conforme a

los parámetros del Estado de bienestar en la búsqueda de las trasferencias económicas y

en la recepción de todo tipo de servicios públicos. En este contexto la transformación del

rol de ciudadanos a clientes se percibe de forma positiva en la sociedad ya que el rol de

cliente permite maximizar los bienes y servicios públicos con una incidencia individual. No

importa perder los derechos asociados al concepto de ciudadanía ya que afecta a bienes y

servicios públicos con una incidencia colectiva.

Tabla 4. El impacto de los valores neoempresariales sobre las culturas organizativas de los

países latinos.

Cultura previa Resultado

Cultura débil

(escasos valores públicos)

Mayoritario en las

administraciones latinas

Cultura empresarial sin

valores públicos

Cultura fuerte

(potentes valores públicos)

Minoritario en las

administraciones latinas

Cultura de lo público con

valores eficientistas

Cultura fragmentada

(valores profesionalescorporativos)

Presente en algunos ámbitos

de gestión de las

administraciones latinas

+ Valores

neoempresariales

de la

Nueva Gestión Pública

Cultura variable

Fuente: Elaboración propia.

21

2.4. Las dificultades de la Administración Relacional en un contexto de

gobierno multinivel: ¿quién controla la agenda? y los problemas derivados

de las “capturas”.

Una de las consecuencias más relevantes de la Nueva Gestión Pública es la configuración de lo

que se ha denominado Administración Relacional que supone la ruptura con el modelo de

Administración pública, uniforme en la dimensión organizativa, que se encarga de gestionar

directamente todos los servicios públicos. La Administración Relacional responde a un modelo en

que el aparato administrativo tradicional reduce de forma drástica sus dimensiones reservándose

la capacidad de planificación, decisión, control y evaluación y difiriendo la gestión directa de los

servicios públicos a una red de instituciones públicas y, fundamentalmente, privadas. En este

modelo el sector público deja de ser un único y extenso continente para transformarse un

archipiélago de organizaciones instrumentales que tienen unos objetivos muy concretos. Los

gestores públicos ceden su rol de gestores directos de servicios en el marco de unas grandes

instituciones jerarquizadas y se transforman en gestores de redes que tienen como misión

planificar, decidir, controlar y evaluar las acciones públicas implementadas por las distintas “islas”

instrumentales. El mecanismo básico que configura una Administración Relacional es la

externalización de servicios públicos que implica la gestión de servicios públicos por entidades

privadas con y sin ánimo de lucro.

Además de gestionar siguiendo un modelo de Administración Relacional ello se hace en un

contexto de gobierno multinivel que se deriva de la multiplicidad de niveles administrativos y de

administraciones que posee cada país. En la mayoría de los países de nuestro entorno hay tres

niveles administrativos: el central, el intermedio (regiones o Estados en los sistemas federales) y

el local (que puede, a su vez, agrupar varios subniveles). Toda esta red de administraciones

públicas configura un complejo sistema de relaciones intergubernamentales en las que fluyen

más los conflictos derivados de una competencia vertical u horizontal que la cooperación e

intercambio de información. Paradójicamente el sector público de cualquier país, a pesar de ser

inmenso, al estar fragmentado en millares de administraciones públicas independientes éstas

gestionan sus redes de servicios con una gran soledad. Incluso las administraciones públicas con

mayores dimensiones (caso de la Administración central o de la Administración de las grandes

regiones o municipios) tienden a fragmentarse en unidades administrativas en las que prevalece

también más la lógica del conflicto entre departamentos estancos que la colaboración entre

ámbitos administrativos que forman parte de una misma institución.

La externalización de los servicios públicos es la estrategia fundamental que edifica el modelo de

Administración Relacional. En buena parte de los países latinos se externaliza de forma muy

deficiente ya que no se invierte mucho esfuerzo en planificación, control y evaluación de los

servicios externalizados. Hace falta definir, en primer lugar, que servicios públicos pueden ser

objeto de externalización y cuales no (por ejemplo servicios públicos que manejan información

confidencial de los ciudadanos o servicios públicos de muy difícil control sí son diferidos al sector

privado). Una vez externalizados determinados servicios públicos a organizaciones privadas con

o sin ánimo de lucro, la Administración pública debe asegurar (y por lo tanto invertir recursos) la

preservación del control y de la evaluación de estas organizaciones privadas que prestan

servicios de titularidad y con financiación pública. Todos estos requisitos de la externalización

brillan, en la mayoría de nuestros países, por su ausencia ya que ni si planifica (se externaliza de

forma reactiva, en el sentido que no se busca de forma deliberada más eficacia y eficiencia sino

que se externaliza, por ejemplo, para evitar contratar directamente más personal), ni se controla ni

evalúa. Control y evaluación de los servicios externalizados es una actividad complicada y cara.

Evidentemente si no se controla ni evalúa, la Administración no puede garantizar unos mínimos

22

estándares de calidad de los servicios externalizados. Las organizaciones privadas que prestan

estos servicios públicos, siempre deseosas de conseguir plusvalías (este objetivo también es

perseguido por buena parte de las ONGs4) al no sentirse controladas ni evaluadas perciben que

son los dueños reales de la agenda pública. Esta situación privilegiada de las organizaciones

privadas prestadoras de servicios públicos tiene como consecuencia casi inevitable el

encarecimiento para la Administración del sistema y unos niveles de calidad muy bajos en la

prestación de estos servicios públicos. Es decir, si no hay planificación, ni control y no hay

evaluación de las redes privadas que prestan servicios públicos no se consigue a medio y largo

plazo la mejora de la eficacia y de la eficiencia que son los dos objetivos fundamentales que

deberían perseguir las estrategias de externalización.

Otro elemento a tener en cuenta es que el éxito de los valores neoempresariales en la gestión

pública ha acelerado y multiplicado las experiencias de externalización de servicios públicos. Pero

con relación a los valores hay que significar, además, que no es lo mismo externalizar desde

convicciones “públicas” que externalizar desde convicciones “privadas”.

La combinación de la externalización con la cultura neompresarial, que implica un notable déficit

de valores públicos en los aparatos administrativos, puede tener en un futuro graves

consecuencias para la Administración pública en diferentes dimensiones. Nos centramos ahora

en dos de ellas: a) los problemas de “capturas” y de potencial corrupción y b) la cesión de la

agenda pública a actores privados.

a) Los problemas de “capturas” y de potencial corrupción: En los países en que la corrupción en el

sector público está institucionalizada, ésta se manifiesta en los tres niveles de la Administración:

en la cúpula estratégica (dimensión política), en el nivel intermedio (dimensión profesional

estratégica) y en el nivel operativo (dimensión profesional operativa). En estos países la

corrupción no es un problema de las instituciones públicas sino que es un problema social y los

fenómenos de corrupción aparecen tanto en la esfera pública como en la privada. Hay otros

países (la mayoría) donde el fenómeno de la corrupción no es integral y está localizado en unos

puntos muy concretos. Por ejemplo, los conocidos casos de corrupción en Alemania, Francia y

España las situaciones de corrupción se concentraron en el ápice estratégico. Es una corrupción

de carácter político ocasionada por los problemas de financiación de los partidos políticos.

De todos modos, en todos los países (incluso en los que apenas existen actividades corruptas en

la esfera pública) ha habido una fuerte tensión sobre los empleados públicos de alto nivel

especializados en políticas regulativas. Muy estudiada por la literatura es la situación de “captura”

del regulador por el regulado (Noll, 1983): el regulador acaba regulando para proteger los

intereses del regulado. Este fenómeno difícil de prevenir y de evitar no se puede considerar como

corrupción pero puede estimular actividades ilícitas. Un alto empleado público que tiene como

4 En este sentido, hay que destacar la fuerza con la que ha surgido el tercer sector (ONGs, fundaciones, asociaciones,

etc.) que han aprovechado los espacios libres que ha dejado la Administración pública. Una parte importante de estas

nuevas organizaciones ha adoptado pautas parecidas a las organizaciones con ánimo de lucro. El extraordinario vigor

con el que ha surgido el tercer sector no deja de ser sorprendente en unos países donde el capital social y el tejido

asociativo ha sido tradicionalmente bastante débil y escaso. Es otro ejemplo más de adoptar unos mecanismos propios

de modelos con patrones culturales diferentes a los nuestros. El tercer sector es cuantitativamente importante pero hay

dudas sobre su consistencia cualitativa. Se podría plantear que es un sector poco maduro que puede tender a funcionar

como empresas privadas al captar algunos colectivos de emprendedores escasamente concienciados en determinados

valores sociales que buscan espacios de autoocupación ante la falta de empleo en el sector privado tradicional. Muchas

ONGs no responden a las características de las organizaciones misioneras y adoptan configuraciones parecidas a las

organizaciones privadas en el sentido que el ánimo de lucro es el objetivo implícito de sus estrategias.

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función controlar un sector empresarial muy potente sabe que su carrera profesional prosigue de

forma natural en el sector privado trabajando en las potencias económicas que suelen ser los

agentes que antes ha regulado. Pero todo este fenómeno, restringido hasta el momento a las

políticas regulativas, también está invadiendo las políticas distributivas que son mucho más

numerosas e intensivas de personal. Con la externalización de los servicios públicos las

relaciones entre las administraciones públicas y las organizaciones privadas prestadoras de los

servicios públicos pueden ser similares a las que se establecen en las políticas regulativas. En

este nuevo escenario no van a ser excepcionales los fenómenos de “captura” y de corrupción.

Esto supone ampliar enormemente las presiones de corrupción en la esfera pública. Por esta

razón es muy importante que los empleados públicos encargados de controlar y evaluar los

servicios públicos externalizados estén socializados en valores públicos. Pero si los empleados

públicos están socializados en valores de carácter neoempresarial esto puede implicar que sean

mucho más permeables a la captura y a posibles actos de corrupción.

b) La cesión de la agenda pública a actores privados: Se suele decir académicamente que

estamos, como se ha mencionado anteriormente, ante una Administración Relacional

(ordenadora y diseñadora pero que no gestiona) en el marco de un gobierno multinivel. Es cierto,

la externalización se basa en una red de agentes privados que colaboran con la Administración

en la consecución de los objetivos públicos: esto es una Administración Relacional. También es

cierto que trabajamos en un gobierno multinivel: los acelerados procesos de descentralización,

por ejemplo, en muchos países de América Latina generan una gran fragmentación competencial

y situaciones de competitividad entre administraciones públicas. De todos modos, esta tendencia

a la fragmentación no la persiguen los agentes privados que prestan servicios públicos que

tienden, de forma natural, a la concentración económica hasta llegar a situaciones de

pseudooligopolio. Con el tiempo se generan grandes empresas especializadas en prestación de

servicios públicos que están vinculadas a la vez al gobierno local, a los mesogobiernos (estados o

regiones) y a la Administración central. Estas empresas tienen una visión transversal del sistema

público; visión global e integrada de la que carecen los diferentes niveles públicos. Este tipo de

empresas puede llegar a tener tanto poder que la agenda pública de las diferentes

administraciones públicas esté en sus manos ya que poseen mucha más información que cada

Administración pública considerada individualmente.

2.5. Los problemas de la flexibilidad administrativa: de la postburocracia a la

preburocracia clientelista.

Los cuatro grupos de problemas analizados hasta el momento conducen de forma inevitable a

un quinto problema: la consecución de una anticuada preburocracia de base clientelar y no de

la anhelada postburocracia. Las estrategias de modernización de la Nueva Gestión Pública

tienen como principal logro diseñar unos sistemas administrativos flexibles. La flexibilidad se

considera, desde hace unos años, como una virtud de los sistemas administrativos más

modernos que muchos han denominado, influidos por la formulación de Barzelay (1998), como

postburocráticos. Las organizaciones públicas postburocráticas se pueden también considerar

como sistemas híbridos y escasamente institucionalizados que pueden lograr con agilidad los

objetivos de las organizaciones públicas. Aunque es cierto que la flexibilidad pueda favorecer

conseguir los distintos objetivos atendiendo a los principios de economía, eficacia y eficiencia

no es menos cierto que la escasa institucionalización de estos sistemas organizativos permite

una discrecionalidad que puede favorecer dinámicas poco deseables y perversas.

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En la mayoría de los países latinos no es nada evidente, a diferencia de los países

anglosajones, que estemos experimentando la transformación de un modelo burocrático hacia

un modelo postburocrático debido a que, quizás, nunca hemos disfrutado de unas

administraciones realmente burocráticas que respeten los parámetros weberianos. Nuestras

construcciones burocráticas han sido sólo parciales en el sentido que han combinado una

sobreburocratización estructural con una infraburocratización del comportamiento. Es decir, una

perversa mezcla de formalismo y clientelismo (Shmitter, 1991 citado por Prats, 2000). En

definitiva, la mayoría de los países latinos, en especial en América Latina, no han poseído

instituciones burocráticas en el sentido moderno de término ya que sólo las normas y los

procesos formales han seguido los requisitos weberianos pero los procesos reales y los valores

han continuado siendo preburocráticos.

De todos modos, esta esquizofrenia institucional en la que se ha vivido durante muchas

décadas habría concluido, probablemente, con el tiempo en un predominio de los parámetros

burocráticos (objetividad, mérito y capacidad, carrera administrativa, jerarquía, etc.) sobre los

comportamientos clientelares. Los recientes procesos de democratización política, los más

recientes intentos de implantación de servicios civiles de carrera y la búsqueda de la eficacia y

de la eficiencia en los servicios públicos sólo podían desembocar en la configuración de

instituciones profesionales y neutrales. Pero en pleno proceso de transformación para conseguir

instituciones plenamente weberianas aparece la Nueva Gestión Pública que nos aconseja

relajar y flexibilizar las reglas y los procesos e introducir valores de empresa. El resultado lógico

de esta poco afortunada intromisión no es unas instituciones postburocráticas sino unas

instituciones preburocráticas en las que predomina el clientelismo y la inseguridad jurídica. Si

damos por bueno el principio que la “nueva riqueza de las naciones” se ve hoy en función

principalmente de la calidad de las instituciones (públicas en nuestro caso) y de sus

capacidades de acción colectiva (Prats, 2000) se puede afirmar que la Nueva Gestión Pública

no ha contribuido ni está contribuyendo, sino más bien lo contrario, al desarrollo humano en

nuestros países.

3. Propuestas tentativas: las condiciones para implantar la Nueva Gestión Pública en los

países latinos.

Cambiar la tendencia de esta reciente crisis del sector público de nuestros países es posible,

aunque hay que reconocer que va a ser una tarea complicada. La estrategia básica sería hacer

un esfuerzo en formación y socialización en unos valores y una ética pública moderna que

contribuya a configurar una nueva cultura organizativa. No se trata tanto de dar marcha atrás sino

de reconducción de la situación. Los parámetros culturales neoempresariales son tan recientes y

tiernos que es relativamente sencillo contextualizarlos en unos valores superiores de carácter

público. Deben diseñarse unas estrategias que tengan como objeto revitalizar valores públicos

como la lealtad institucional, la integridad, la objetividad e independencia, la competencia

profesional, la confidencialidad, el respeto a las personas y reforzar las dimensiones políticas,

sociales y técnicas que permitan diseñar una “infraestructura de la ética pública” (OCDE, 1998).

Estos valores y ética pública no se deben divulgar sólo en las organizaciones públicas sino

también en las organizaciones privadas que prestan servicios públicos. Además, debería hacerse

un esfuerzo por trasladar estos valores y fundamentos éticos a la sociedad. Es decir, los objetivos

de la estrategia de revalorización del sector público están relativamente definidos pero, en

cambio, no sucede lo mismo con el proceso que contribuya a su consecución. En este sentido, sin

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ánimo ni competencia suficiente para poder ser exhaustivos, se pueden destacar algunos

elementos:

1) Los partidos políticos de cada país con representación parlamentaria deben definir el

modelo de Estado que configure el sistema autóctono nacional de provisión de

bienestar y de desarrollo humano de los ciudadanos. El Estado neoliberal o residual es

una opción más, pero no es la única ya que hay muchas formas distintas dentro de los

ejes intervención positiva versus intervención negativa y búsqueda de la eficacia del

mercado versus equidad y eficacia del mercado. Estos distintos mecanismos implican

diferentes maneras de relacionar el sector público, el mercado, el tercer sector y la

familia.

2) Los cargos electos deben definir el modelo de Administración pública del futuro: sus

espacios de actuación, su modelo de gestión, sus relaciones con el sector privado, etc.

Debe definirse un modelo de futuro atendiendo a las especificidades de nuestro

modelo de Administración (modelo continental), evolución histórica, arquitectura

territorial y nacional, etc.

3) Los cargos electos, con la participación del resto de formaciones políticas y con la

intervención de distintos estamentos económicos y sociales, deben definir unos

valores e ideología organizativa específicos para nuestras administraciones públicas.

Implantar un servicio civil de carrera es un paso absolutamente imprescindible para

conseguir unas administraciones con valores públicos, neutrales y eficaces.

4) Los funcionarios de alto nivel deben diseñar planes de selección, formación y

socialización acordes con los valores e ideología organizativa previamente definida.

5) Una primera fase de formación es transmitir a los cargos electos, puestos de confianza

política y a los directivos públicos profesionales los nuevos valores e ideología. Los

políticos y los directivos públicos representan el mayor canal de divulgación cultural en

las organizaciones públicas.

6) Deben definirse códigos deontológicos genéricos pero que puedan ser aplicables. Hay

que evitar la inhibición de políticos y directivos públicos en la aplicación de sanciones

ante los comportamientos discordantes con dichos códigos.

Con relación a la externalización, como máxima expresión del modelo de Administración

Relacional propuesto por la Nueva Gestión Pública, deberían adoptarse, al menos, las

siguientes medidas de carácter técnico:

1) Planificar, a un nivel integral de una Administración, una estrategia común de

externalización definiendo:

- Que servicios públicos pueden ser susceptibles de externalización y cuales deben

mantenerse en régimen de gestión directa por parte de la Administración.

- Optar por un modelo integrado de externalización (el impulso lo deciden las instancias

centrales de la Administración) u optar por un modelo descentralizado en el que cada

departamento, agencia, etc. decide su propia estrategia de externalización.

- Hay que definir que tipo de agentes privados se desea priorizar en la política de

externalización: empresas con ánimo de lucro u organizaciones del tercer sector;

organizaciones pequeñas (que sólo prestan un servicio puntual en un determinado

ámbito público) u organizaciones con grandes dimensiones (que prestan varios tipos de

servicios públicos a muchos departamentos). Hay que tener presente que la

Administración tiene la capacidad (si actúa de forma proactiva) de articular el tipo de

tejido empresarial de prestación de servicios públicos que estime más conveniente en

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función de sus intereses (y no sólo de los intereses del funcionamiento natural del

mercado).

2) Un buen criterio podría ser no externalizar aquello que se desconoce como se

gestiona (por ejemplo los servicios públicos emergentes) ya que las dificultades de

control y de evaluación son, en estos casos, enormes debido al desconocimiento de los

problemas reales con los que se enfrenta este tipo de gestión.

3) Deben asegurarse los mecanismos jurídicos de control de la gestión, de los

resultados y del impacto de los servicios externalizados (por ejemplo normativa

reguladora general, pliegos de condiciones, etc.). Este requisito suele ser observado por

la mayoría de las administraciones públicas pero es poco operativo si no se resuelve

bien el siguiente requisito.

4) Hay que diseñar que una parte de la Administración pública se encargue de forma

constante del control y de la evaluación de los servicios externalizados. Debe

capacitarse al personal para que pueda desempeñar estas funciones.

- Diseñar un sistema de rotación de los empleados públicos que se encargan del control

de las organizaciones privadas prestadoras de servicios públicos para evitar posibles

capturas y prevenir potenciales casos de corrupción.

5) Establecer una unidad central (agencia u otro tipo de modelo organizativo) que se

encargue del control y evaluación final de la externalización de toda una Administración

o de la globalidad de un nivel administrativo (por ejemplo el Gobierno local).

Como conclusión, se puede afirmar que las estrategias neoempresariales de la Nueva Gestión

Pública pueden ser útiles para mejorar la economía, eficacia y eficiencia de las administraciones

públicas de los países latinos y contribuir al desarrollo humano de estas sociedades. Pero para

que este rendimiento positivo de estas estrategias sea posible hay que atender, al menos,

cuatro requisitos: En primer lugar, definir un modelo de Estado autóctono como resultado del

pacto social de cada país e implantar unas nuevas instituciones públicas acordes con la

tradición histórica y la cultura administrativa de cada nación para evitar los fenómenos de

decoupling y de isomorfismo incompleto e imperfecto. En segundo lugar, hay que equilibrar los

valores de empresa asociados a las estrategias más relevantes de la Nueva Gestión Pública

con la implantación de valores neopúblicos: al principio hay que asentar unos valores públicos

básicos y sobre ellos edificar valores de carácter eficientista. En tercer lugar, hay que implantar

la Administración Relacional invirtiendo en capacitación técnica de los empleados públicos para

que éstos sean capaces de afrontar todas las complejidades derivadas de la gestión de redes.

Finalmente, un cuarto requisito transversal es implantar un servicio civil de carrera que permita

canalizar y consolidar una cultura administrativa potente y que favorezca la profesionalidad y

competencia técnica de los empleados públicos.

Es posible que estas condiciones que deben acompañar la implantación de las corrientes

neoempresariales de la Nueva Gestión Pública impliquen, con el tiempo, formular un nuevo

paradigma para modernizar nuestras administraciones públicas. Esta necesidad debería ser un

elemento básico de la agenda del futuro de todos los estudiosos de las administraciones

públicas de nuestros países. Hay que pasar del “que piensen e inventen ellos” (los

anglosajones) a explorar nuestros propios modelos y estrategias de modernización de la

Administración pública.

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